资料帖：世行报告《2030年的中国》（中文版） -

　　在1800年之前的三个世纪，中国[1]是世界最大的经济体。直到1820年，中国的经济总量仍然保持世界第一，比欧洲高百分之二十，占全球GDP的三分之一。在接下来的两个世纪，中国经济跌宕起伏，先是经历了灾难性衰退(1820至1950年)，之后又经历了飞速上升(从1978年至今)[2]。时至今日，中国再次成为世界最大的经济体之一，2010年超过日本，成为仅次于美国的第二大经济体(如果把欧洲算作一个整体，则中国是第三)。经历了1997-1998年的金融危机之后，东亚奇迹或许失去了一些光彩，但中国的表现依然引人注目。如果中国经济继续保持较快增长态势，那么在今后20年左右，中国将成为一个高收入国家，其经济规模将超过美国——虽然届时其人均收入仍然只是经合组织国家的几分之一。实现这一蓝图就意味着中国将得以摆脱“中等收入陷阱”，并在一代半人的时间内从低收入社会跨入高收入社会——这对任何国家而言都是了不起的成就，更不用说在世界人口最多的中国。

　　不过，这里涉及到两个关键问题。首先，中国是否仍然能够以从全球角度看较快的速度持续增长?尽管增速与以往的高速增长期相比会有所放缓。其次，这种增长能否在与国际社会、环境和自身社会结构相互适应而非严重冲突的情况下实现?我们对这两个问题的答案都是肯定的——但前提是中国能从过去行之有效的政策转向新的政策，以应对截然不同的未来所带来的迥异的挑战。基于五个专题报告的分析，本报告将分析中国未来所面临的挑战，指出今后一些重要选择，不仅包括“改什么”，还将就“怎样改”提出政策建议。

　　本报告分为九个部分。

　　第一章主要分析中国过去30多年发展历程的特点，以及今后的机遇、挑战和风险，并描述2030年的发展愿景。

　　第二章主要勾划实现这一愿景的新战略，重点是就如何保持经济社会持续快速发展，在2030年前后建成一个现代、和谐、有创造力的高收入社会，提出重要的战略选择。

　　第三至第八章阐述新战略的六个支柱，依次是通过结构性改革强固市场经济基础，让创新成为持续增长的新动力，抓住绿色发展的机遇，基本保障和机会均等，建立与公共服务职能相适应的可持续的财政体系，与世界建立互利共赢的关系。

　　第九章具体阐述安排改革优先顺序的原则，以及改革推进机制等问题。

　　一、中国经济成就背后的独特原因

　　过去三十年中国经历了三个历史性变革：一是农村和农业社会转变成城市化和工业化的社会，二是从计划经济转变为市场为基础的经济，三是中国经济从封闭走向开放。这三者结合起来产生了举世瞩目的成就。经济以年均10%的速度增长;5亿人口摆脱贫困，贫困率从65%以上降至10%以下[3];所有的千年发展目标均已实现或将要实现;中国现在已成为世界第二大经济体及最大出口国。尽管中国各地经济增长速度不尽相同，但都非常迅速。

　　事实上，如果将中国大陆31个省、市、自治区视为独立经济体计算，那么它们都将跻身于全球经济增长最快的前33位(图1.1)。如此快速的经济增长相伴而来的是许多其他方面的成就，譬如，世界10大银行中有4家中国的银行[4]，61家中国公司跻身全球财富500强[5]，中国拥有长度为世界第二的高速公路网，三条世界最长的跨海大桥，而且拥有世界10大集装箱港口中的6个[6]，中国在医疗卫生、教育和科学技术方面取得了长足进步，而且正在迅速缩小这些方面与先进国家之间的差距。

　　中国引人注目的经济增长背后有许多独特的因素。改革前中国建立了一个门类比较齐全的工业体系，尽管水平和效率并不高，但为后来的快速增长奠定了初步的产业和人才基础。

　　1970年代末期中国濒于崩溃的经济状况呼唤深刻的变革。当时的条件，如同干柴一样等待着改革的火花。而火花就是包括家庭联产承包责任制在内的农村改革，由此开启了之后三十年各个领域持续的改革和快速发展进程。

　　总结起来，主要有以下特点：

　　务实有效的市场化改革。中国在发展中国家之中的独特之处，不仅在于为获得成功都做了什么，还在于是如何做的。中国采取一种“摸着石头过河”的办法，认同和鼓励地方开展大胆的改革试验。通过渐进和试点的方式推进市场化改革，并为地方政府提供激励，在每个发展阶段都寻找可行的转型机制。这些改革的一个主要特点在于其“双轨制”性质——在保护原有优先行业国有企业的同时，放开和鼓励非公有制经济发展。[7]允许经济“在计划外增长”，直到行政控制的计划体制逐渐退出。当需要应对新的不同的挑战时，通过持续、分权化试错和探索，制度安排随之演进变化。事实上，不同地区往往根据各自情况，采取特有的措施。

　　谨慎地在发展和稳定之间寻求平衡。中国领导层清醒地认识到，必须处理好改革、发展和稳定之间的关系。改革开始时困难的经济局面使经济建设成为迫在眉睫的中心任务。初期的改革取得一些成果之后，以经济建设为中心迅速成为全社会的共识和目标，有效激发了包括个人、企业和地方政府在内的各个方面的发展活力。不管国内外的经济环境发生什么变化，始终明确地坚持以经济建设为中心。同时，为应对经济发展带来的利益多元化趋势的挑战，政府在不同时期，采用财政、税收、就业等多方面政策的不同组合，减轻改革的震荡，保持社会稳定。

　　地区之间的有力竞争。中国一直有强政府传统，相对于其他组织，政府在经济社会生活中长期扮演着更为重要的角色。1978年来的改革，通过向地方分权，特别是1994年来分税制改革，对地方发展经济形成了强大的激励。与之相伴随的是，市场化改革促进了要素自由流动。这样的背景下，地方政府主要通过改善经济发展环境吸引外部资源，发展本辖区内经济，各级地方政府之间围绕招商引资、基础设施建设及投资环境方面，展开激烈竞争。客观讲，这种地方竞争并非有意识的事先设计，而是中国国内特有的政治社会传统与市场机制相结合的产物，成为推动中国经济增长的一个强大动力。

　　一体化且多层次的国内市场。改革的一个重要方面是打破了商品、劳动力及资本流动的地区分割，并建立了全国统一的市场体系。连接各地区以及沿海和内陆的重大基础设施也发挥了作用。巨大而统一的国内市场使企业得以实现规模经济。此外，中国各地发展阶段、收入水平和消费模式差别较大，相互之间有较大的互补性，产品能够在国内市场获得较长的生命周期。

　　宏观经济的稳定。控制通货膨胀和稳定就业一直是中国政府短期宏观调控的重要底线目标。较大规模的低收入人口(农村居民和城镇贫民)对通胀的敏感度很高。而且年均新增就业需求超过900万，加上经济结构调整中的就业转换问题(如1998年国企改革时大量人员重新就业)，每次经济放缓就业压力就明显增加。中国政府应用了比经典宏观经济框架丰富得多的政策工具，有时甚至动用了某些行政手段，来维持物价稳定和确保就业增长。除上世纪80年代末和90年代初出现较严重的通胀外，宏观经济总体上保持了高增长和低通胀的良好组合，避免了短期宏观环境剧烈波动对中长期改革方向的影响和阻碍，对维持社会基本稳定也功不可没。

　　持续稳步地融入全球经济。以设立特区、邓小平南巡讲话和加入世贸组织为里程碑，中国的对外开放不断扩大和深化，既为中国带来了资金、先进技术和管理经验，也为中国打开了国际市场，同时也有力地推动了中国国内改革。毗邻香港特别行政区和中国台湾的区位条件，以及全球大量的海外华人对中国经济的国际化进程也有所帮助。

　　二、发展趋势和特点

　　中国的改革仍在持续。改革推动了经济活动在地域上的集中，并在沿海地区实现了集聚经济效应;推动了要素及商品在各省市之间及国内外之间的流动;建立了由高储蓄和投资所带动的，又受到全球化竞争压力所规范的经济增长途径。最重要的是，改革避免了经济的重大挫折——中国经济不仅在过去三十多年以年均10%的速度增长，在最近的全球金融危机期间，中国持续快速的经济增长更是全球的一个重要稳定力量，在一定程度上抵消了发达国家经济衰退以及随后的缓慢复苏给世界经济带来的负面影响。

　　今后二十年中国能够继续保持这样的发展势头吗？

　　这在很大程度上取决于外部环境如何发展变化，以及中国自身的结构性因素。但有一点是确定的，那就是与过去相比，国内外的发展趋势将有很大不同，这不仅是因为中国和其他新兴市场已经从根本上改变了世界经济格局(最近的全球金融危机加速了这一趋势)，也是因为目前正在显现的全球性挑战和机遇将对今后经济走向产生重要影响。

　　全球发展的重大趋势。 有利的国际环境无疑支持和推动了中国过去三十年的快速发展——各主要国家相对较高的贸易开放度，外商直接投资的增长，世界主要市场的稳定增长，运输成本的急剧下降，产业内贸易的增长，以及信息和通讯技术的发展和使用。尽管不能简单地根据历史推测未来，但某些发展趋势确实很可能延续下去[8]。譬如，广泛的共识是，与过去十来年的情况一样，发展中国家，尤其是中等收入的新兴市场经济体的增长速度将继续超过发达经济体。其中一个原因是发展中国家的技术追赶潜力尚存，另一个原因是发达国家经济增长将受到去杠杆化以及主权债务负担沉重问题的拖累。到2030年，发展中国家预计将会占到全球产出的一半，并成为世界贸易增长的主要驱动力量。在多极化的世界经济中，新兴市场将成为一个新的增长极。

　　最为重要的全球发展趋势可能就是中国自身的崛起。世界各国之中，没有哪个国家在今后二十年对全球经济的影响可以像中国一样大。有人认为，即使中国经济增长速度像我们所预期的那样有所放缓(参见下文)，到2030年中国在全球经济中也将扮演举足轻重的作用。[9]

　　新兴市场的持续快速增长将导致全球的中产阶级前所未有地扩大(根据一些估算的结果，中产阶级将从2009年的18亿人增加到2030年的将近50亿人，其中三分之二将在亚洲)，这会导致对汽车和住房等耐用消费品的需求出现爆炸性增长[10]。全球能源、自然资源、粮食、水资源和环境方面的供给压力将会迅速攀升。

　　气候变化效应可能加剧某些地区粮食和水资源的短缺。原材料价格将保持高位，而且波动剧烈。稀缺自然资源价格上升将凸显“绿色发展”战略的必要性，而这有可能成为经济增长一个新源泉。

　　尽管新兴市场具有经济快速增长的潜力，但有理由相信包括中国在内的一些发展中国家的经济增长速度将呈放缓的趋势。首先，随着人口老龄化，劳动力增长速度将会放缓，有的国家甚至将会出现负增长(如中国和俄罗斯)，导致赡养比上升以及储蓄率和投资率下降。其次，尽管新兴市场经济体将继续保持制造业方面的比较优势，但单位劳动力成本上升将导致服务业相对比重的提高。由于服务业劳动生产率往往低于制造业，这很可能会导致经济增长率进一步放缓。

　　虽然保护主义可能会时有抬头，尤其是在危机冲击严重的发达国家，但是全球化的趋势不会逆转，商品、服务、资金、人员、知识的跨境流动将会持续深化。跨境生产链将会继续融合发展，而且行业内及企业内的贸易将会深化。

　　在全球贸易继续以高于GDP的速度增长的背景下，新的前沿和增长点将是服务贸易，目前这是全球贸易中增长最迅速的一个方面。由于新的信息技术的发展，以前无法进行贸易的一些服务，譬如医疗和教育，将来会像现在的制造业一样司空见惯地进行跨境交易。此外，在不断寻求提高全球竞争力的过程中，全球产业转移还在进一步发展，且越来越多的是产业内的转移。

　　过去二十年全世界自由贸易协定数量增加了好几倍。今后二十年，这种趋势如何演变，尚待观察。但无论如何，新兴市场将在开放的全球贸易体系中占有越来越大的份量。应对诸如气候变化、国际金融稳定、跨国人口流动、全球性疾疫、水务管理等全球性挑战，要求在跨境和全球治理安排上有新的思路和办法。

　　美元很可能继续保持国际储备货币的地位，尤其是考虑到欧元区和日本经济疲软的状况。但包括美国在内的发达国家的扩张性货币政策将导致国际货币体系不稳定，主要汇率的不确定性将增加国际金融和贸易的交易成本。中国在世界贸易中的份量不断上升，其经济规模及全球最大债权国的地位，可能会使得人民币国际化不可避免，但何时实现将取决于金融改革及资本账户开放的进度(参见第8章)。

　　技术突破具有不确定性，但最近某些领域正在孕育新的突破，譬如洁净水、能源存储和生物技术。可再生能源技术也可能在经济上变得更加可行。而且如果煤炭的清洁使用技术能够获得突破，则中国巨大的煤炭储量将转变为明显的优势。长期以来，全球技术突破和扩散的模式往往是在发达国家进行研发，并转移到发展中国家完成技术的商业化和大规模生产。未来这种趋势会持续——现有技术的吸收、掌握和改进将继续成为发展中国家经济增长的重要动力。值得注意的技术进步新近的形式是，某些在发达国家实验室实现的技术突破，有可能在成本较低或者市场较大的发展中国家完成商业化和大规模生产。这样，后发国家有可能同时实现两个意义上的快速增长，一个是通过技术模仿实现传统产业快速的挤压式增长;另一个是直接利用新的技术突破，在一些领域实现跨越式增长。此外，随着新兴市场自身技术能力的发展，直接在发展中国家出现的新技术将使它们更有可能在一些领域直接走在世界前沿。

　　中国国内的主要发展趋势。

　　同今后二十年一些新兴市场经济增长率预计将放缓的情况一样，不少迹象显示中国经济增长也会放缓。具体而言，我们预计中国的GDP增长率将从2010-2015年期间年均将近9%的水平，逐步下降到2025-2030年5-6%的水平(参见表2.1)。增长放缓的部分原因在于，资源从农业向工业的转移对经济增长的带动潜力大部分已经实现了。展望今后，随着资本-劳动比的提高(尽管据估计目前的人均资本存量只有美国8.7%，仍然有必要进一步积累资本)，持续的资本积累虽然规模较大，但它对经济增长的贡献度将不可避免地降低。此外，人口将迅速老龄化，而且抚养比将会上升，从而降低储蓄率。老年人抚养比——65岁和65岁以上人口与15-64岁人口的比率——将在未来二十年翻一番。到2030年，中国的老年人抚养比将达到目前挪威与荷兰的水平。同样重要的是，中国的劳动年龄人口将在2015年以后减少。不过，随着人力及物质资本人均水平继续提升，劳动力的生产效率将会提高。最后，全要素生产率(一个衡量经济效率提升和技术进步的指标)的增长速度也有所下降，部分原因在于经济增长已经把第一轮政策改革以及通过吸收进口技术所带来的成果消耗殆尽。因此，相对于技术前沿的差距已经缩小，而下一步改革对经济增长的推动作用很可能要小一些[11]。

　　这些因素，再加上强调转向内需驱动经济增长的“调结构”政策，将推动国民经济中服务业和消费的比重上升，出口、储蓄和投资的比重下降。挑战将在于妥善管理这种经济增长方式和结构转型，避免出现增长速度的突然下滑和由此引发的危机。

　　中国的国际收支中，贸易盈余预计会下降——随着中国在全球市场份额的上升，以及发达国家市场增长放缓，中国的出口增长将放缓。但与此同时，随着中国的储蓄流向海外以寻求更好的收益和应对国外的保护主义压力，资本账户将可能出现赤字。这不仅会抑制外汇储备的进一步积累，而且将有助于中国企业参与全球市场。

　　中国现有的增长模式已对土地、空气和水等环境因素产生了较大压力，而且对自然资源供给产生的压力也越来越大。今后的挑战在于通过采用绿色增长模式，把这些压力转化为经济增长新动力，在解决中国自身诸多环境问题的同时，开拓绿色科技方面的全球市场。

　　如果转型成功，那么能源和原材料密集型的生产预计将会显著减少，其原因有三：工业占GDP的比重将下降;工业领域资源和污染密集企业比重将下降;能源、原材料和环境要素的定价将更加合理(参见第5章)。

　　过去二十年中国收入差距不断扩大，但目前似乎有一些初步迹象表明收入差距趋稳，甚至可能已开始回落。今后，三个根本的结构性因素会有助于确认这一拐点。其一，中西部地区经济增长将会继续加速，沿海和内陆地区收入差距将缩小。其二，外来务工者的工资将继续快速上升，从而降低外来务工者和城镇居民的收入差距。政策的作用将体现在通过机会均等化支持这些结构性变化(参见第6章)。其三，尽管城镇化率预计将会继续上升(参见下文)，但随着农业向制造业的结构性转型放缓，农业与制造业之间的相对工资差距将缩小，这一时期城乡人口流动将会放缓。因此，城乡收入差距将会趋稳甚至缩小(具体而言，城乡收入比预计从2010年的3.2下降到2030年的2.4)。

　　与此同时，不断提升的教育水平和高等教育的快速发展，正在为中国向价值链上游移动蓄积越来越多的人力资本，而且这一趋势有可能在今后几十年进一步加速。不断提高的技能水平将推动中国从劳动密集型经济向技能密集型经济的进一步转型。事实上，由于实施对外开放，二十世纪八十年代和九十年代中国有几亿非熟练劳动力加入全球劳动力中;与此类似，中国几千万受过高等教育的劳动力将加入全球劳动力中，从而显著增加技能密集型产品的全球供给。事实上，今后二十年中国大学生的增量可能接近2亿，这比美国的劳动总人口还要多#FormatStrongID_54#。

　　中国单位劳动力成本低的比较优势将会缩小，但这将是一个渐进的过程。沿海省市实际工资水平的迅速上升正促使企业转移到劳动力和土地供给更为充足、价格相对便宜的邻近内陆省份。得益于内陆地区与主要城市和港口相连接的交通基础设施的持续改善，产业内迁后交通运输成本的上升幅度要低于投入成本下降所带来的好处。

　　劳动生产率提高所导致的工资水平上升将继续推动中产阶层的迅速扩大，进而增加耐用品消费，并提高消费占GDP的比重。此外，根据国际经验，中产阶层的成长也会促进改善治理和公共服务，并增进公民社会的权利。

　　最后，作为中国全球竞争力提升和国内需求增长的一个主要动力，中国的城市化有望迅速发展。城市人口比重将从今天的50%左右升至2030年的70%左右，城镇人口平均每年增加1400万左右，相当于两个香港的总人口规模[13]。这将是经济增长的另一个重要推动力，不过这在很大程度上取决于城市发展政策的制定和执行情况如何(参见第4章和第5章)。

　　三、机遇和风险

　　上述这些国内外发展趋势为中国提供了很多机遇，有利于推动今后的经济社会发展，但也会带来不少风险。今后的发展战略需要抓住机遇，并管理好风险。

　　首先考虑机遇方面。

　　持续快速的经济发展和收入差距的下降将扩大中产阶层，并增加国内对收入弹性高的产品的需求，譬如耐用消费品、休闲娱乐、住房以及医疗、教育方面的服务。这种变化，再加上其他新兴市场经济快速增长产生的类似变化(尽管速度要慢一些)，将给中国企业带来新机遇，使之得以实现生产和营销方面的规模经济，并进一步鼓励通过创新和技术开发提高国际竞争力。

　　专业化和行业内贸易的加深以及投资的双向流动使得中国可以继续抓住机会，通过引进、吸收和改进现有技术，缩小其自身技术能力同技术前沿的差距。中国的高储蓄率使其得以相对迅速地增加投资，并推动快速的技术追赶(图1.2)。但随着自身研究和开发能力的提升，中国可能成为一个产品和流程创新的全球性源泉，并能在一些方面实现技术突破。

　　与技术能力提升相关的是，中国产业结构的快速变化将形成新的动态比较优势。如同中国建筑行业已经成为国际建设项目的一个全球领导者一样，其他行业也可凭借自身实力成为全球市场的重要竞争力量。这将带来改善质量、安全和环保标准的机遇，既能提高在国外的竞争力，也能提高国内的消费质量。

　　中国国内越来越认识到目前的生产和增长模式是不可持续的，为此，正在重新规划政府工作重点。这带来了一个重要机遇，可以鼓励各地政府围绕一个全面的发展指数进行竞争，这个指数除了经济增长指标之外，还包括社会和环境方面的指标。这也与中国不断扩大的中产阶层对生活质量日益提高的需求相一致。

　　与此同时，国内外的趋势也带来了很多风险，可能会拖累经济增长，阻碍中国迈向和谐、有创造力的高收入社会的进程。

　　谋划和管理从中等收入到高收入社会的转型，充满风险和挑战，而在一个在可预见的将来，国际环境仍很不确定且跌宕起伏，使这一转型任务的艰巨性倍增。由于全球经济将要度过金融危机的余波，并要调整到“新的常态”，今后五年的风险尤为显著。

　　中国经济增长速度预计将会下降。根据可借鉴的国际经验，从中国经济内部来看，经历了30多年的高速增长后，潜在增长率有很大可能性在今后几年有一定幅度的下降，转入中速增长阶段。[14]如果中国经济能够以6-7%的增长速度——虽然比过去有所降低，但是从全球角度看仍然是相当高的——持续增长10-20年，将会成功进入高收入社会。从成功追赶型经济体的历史经验看，这种经济增长阶段的变化具有必然性。但增长速度的下降可能是平缓的，也有可能会在短期内较大幅度下滑。如果出现后一种情况，那么以前被高速经济增长所掩盖的问题，如银行、企业和各级政府所存在的效率低下和或有债务问题，就会暴露出来。一旦出现这种情况，对社会稳定的影响也难以预测。

　　政府应当如何应对经济增长的急剧下滑及其冲击，取决于增速下滑的原因。一个可能的原因是宏观经济不稳定带来的冲击，譬如房地产等资产泡沫快速破裂，或者基础设施和制造业投资短期内过快下滑。另一个可能的原因是国际经济增长放缓甚至衰退对中国经济形成严重的外部冲击。短期内，这些风险比较显著，而且在今后二十年，中国很可能会面临类似的挑战。幸运的是，与其他国家不同，中国的财政和债务状况使之具有实施反周期政策的余地。不过，这些短期政策措施应该有利于本报告提出的长期的结构性改革。

　　更值得关注是，当潜在经济增长率下降之后，如果政府不恰当地使用宏观政策刺激经济，试图回到过去的增长速度，而忽略了更为根本的结构性改革，以形成新的增长动力，很可能使短期的经济下滑演变为长期的低迷停滞，落入所谓的中等收入陷阱。在过去的半个世纪，不少国家进入中等收入阶段，但是，除少数几个国家成功地迈入高收入之列(参见专栏)外，其他许多国家都曾面临经济增长突然急剧下滑或长期下滑的问题。成功实施本报告所述的结构性改革，如提高投入要素的生产效率，增加人力资本投资，强化创新和转向高价值的服务业，使经济增长获得新动力，将有助于中国避开中等收入陷阱，在今后二十保持年均6-7%的增长率水平(相比之下，过去三十年的平均增长率为10%)。

　　中国收入差距扩大，消费占GDP比重低，公共服务供给不足(图1.3)，加大了经济增长速度大幅下降的风险。尽管有大量劳动力从农村流向城市，但制约劳动力流动的障碍，譬如户籍制度、养老金跨地转移受限、劳动力市场机制薄弱以及就业市场信息匮乏等，将数千万农业人口限制在低工资、低生产率的工作中。这个因素，再加上有利于企业盈利、并对个人收入进行隐性征税的要素和资源价格政策，造成工资在国民收入中所占比重逐步下降、资本所占比重攀升。此外，城乡之间公共服务水平差距也比较大，尤其是在医疗卫生和教育方面，更是如此。而且“机会方面的差距”不断扩大，社会不满情绪不断加大，导致群体性事件增多。如果不加以解决，会对今后几十年的增长和稳定造成影响。

　　专栏：中等收入陷阱

　　“中等收入陷阱”的概念最早较为正式地见诸世界银行2007年发表的《东亚复兴：关于经济增长的观点》(World Bank, 2007，“An East Asian Renaissance”)和《东亚与太平洋地区报告：危机10年后的状况》(World Bank, 2010, “East Asia and Pacific Economic Upadate 2010: Robust Recovery, Rising Risks”)两份报告。报告指出,“历史表明，许多经济体常常都能迅速地达到中等收入的发展阶段，但只有很少的国家能够跨越这个阶段，因为实现这一跨越所必需的那些政策和制度变化，在技术、政治和社会方面更复杂、更具挑战性”，“许多拉美和中东经济体数十年都停留在中等收入水平”。该报告还指出，一个国家或地区能够打破最初的贫困陷阱、实现起飞，但却落入“中等收入陷阱”的根本原因在于，“一国从中等收入向高收入迈进的发展机制，与实现起飞的机制有着根本的区别”，也就是说，“一个国家可以遵循最初的发展战略和增长机制从低收入经济体成长为中等收入经济体，但却难以再依靠这套战略和机制继续从中等收入跨向高收入”。

　　国务院发展研究中心的研究(《“陷阱”还是“高墙”：中国经济面临的真实挑战与应对战略》，刘世锦等著，中信出版社，2011年)发现，由于长期僵化地实施计划经济或进口替代战略，拉美国家和前苏联东欧国家等进入中等收入阶段的国家，大多在人均GDP为4000-7000国际元(1990价格的G-K国际元)、工业化尚未完成、后发追赶优势尚未完全释放的时候，经济增长速度突然大幅度下滑，落入中等收入陷阱。该研究认为，虽然中国目前的发展水平已经高于拉美和前苏联东欧国家落入中等收入陷阱时的水平，但是中国将无可避免地面对工业化基本完成、后发优势基本释放完毕后规律性地出现的增长速度下滑。如果不能有效管理增速下滑及其带来的风险，不能形成创新和服务驱动的新的增长动力，那么中国也可能长期徘徊在中等收入阶段。

　　社会风险预计也会从另外一个方面出现。如果其他国家的经验可资借鉴的话，那么随着中产阶层的壮大和教育水平的提高，他们对于改善社会治理、参与公共政策事务的要求会强化。这种要求如果得到积极响应，并加以引导，将有助于改善治理和公共政策;相反，如果漠视这方面的需求，将可能引发社会紧张。政府需要采取措施，改善民意征询，利用和发掘个人和非政府机构(大学、非政府组织、社区、智库等)的社会资本。

　　另外一个方面的风险与中国高能源和自然资源消耗的增长模式有关，这种模式不仅造成对能源和资源的过度消耗，加大环境承载压力，也使中国经济面临全球大宗商品价格大幅波动的冲击。虽然单位产值能耗持续下降，但经济快速增长，人口规模庞大，加上城镇化持续推进，使中国超过美国成为全球最大的能源消耗国(不过以人均计算，美国仍然消耗五倍于中国的能源。而且中国在风力和太阳能发电方面走在了前面)。如果不提高能源利用效率，实现绿色转型，中国经济增长的可持续性将始终伴随着严峻的挑战。

　　不少导致中国高储蓄和高投资的政策，也造成了其对外经济失衡，表现为国际收支方面的经常项目和资本项目顺差。这种双顺差的情况使中国积累了创纪录的外汇储备，其中大部分投资于低收益的美国证券。而中国却要对以热钱和外商直接投资形式流入的资本，支付高得多的利息或红利。中国经常账户盈余和外汇储备增加是相对近期的现象，在亚洲金融危机之后才出现。这既是中国作为迅速扩大和深化的东亚生产网络中心地位迅速上升的体现，也是强化外汇储备抵御外部冲击的意图的体现。不无讽刺意味的是，目前受制于弱势美元，这些储备面临较大的损失风险，外汇储备购买力正在缩水，而多元化进程又面临着良好的替代储备货币缺失的制约(欧元前景黯淡)。通过对外直接投资形式输出资本的措施，尤其是为保障原材料供应而输出的国有资本，遭遇了某些输入国的猜忌。如果不改变储备资产的结构和管理方法，加快完善对外投资的方式，提高管理海外投资政治风险的能力，这方面的风险和摩擦可能会进一步加剧。

　　就中国的对外经济而言，虽然出口和进口都呈现高速增长态势，但与出口规模相比，进口增长相对偏慢，相对于主要贸易伙伴的贸易盈余引发了保护主义压力。事实上，如果中国延续目前的贸易增长态势的话，那么到2030年其出口占全球市场份额预计将上升到20%;这几乎是20世纪80年代中期日本在全球市场份额达到顶点时的水平的两倍。如果说日本当年面临着贸易伙伴强烈的保护主义情绪，那么中国在这方面的挑战，可能同时来自于发达国家和发展中国家。由于需要继续处理财政赤字问题，高收入国家经济增长乏力，这预计只会进一步凸显出中国全球市场份额的扩大。

　　最大的风险在于，既得利益集团会阻挠中国领导层进行结构性改革。尽管中国的市场化改革取得了重大进展，但仍然可以清楚地看到一种特殊类型的二元结构，一方面在可贸易部门(如出口行业)存在着激烈的竞争，另一方面，基础产业中的行政性垄断导致效率低下和供给不足，并引起日益增长的社会不满。人们很难不把这种二元结构和某种抵制改革的利益集团联系起来。这些利益集团有着较大的政治能量，可以找出理由反对改革。倘若不能遏制这些利益集团，则不仅中国有可能重蹈其他国家陷入中等收入陷阱的覆辙，甚至随之而来的宏观经济和金融危机可能会使中国遭受重大挫折和倒退，使已经取得的进展付之东流。

　　第二章面向2030年的新发展战略

　　中国目前人均GDP已经达到上中等收入国家水平，处于工业化的中后期，与前三十年相比，经济社会结构正在发生深刻变化，发展迈入了新的阶段。只要能够继续抓住机遇，积极应对挑战，有效管理风险，中国就有很大可能跨越中等收入陷阱，成功进入高收入社会。本章将重点讨论中国2030年的发展愿景，以及实现这一愿景所需秉持的理念和新的战略，并识别有利于战略实施的核心改革内容。

　　一、2030年的愿景：进入现代、和谐、有创造力的高收入社会

　　政府卓越的领导力，及其向社会成员成功传递的推动经济增长的持续决心，是“二战”以来实现高速增长的经济体的一条共同经验。[15]改革开放之初，邓小平先生为中国所描绘的发展愿景，对于凝聚发展共识、推动改革深化，起到了十分重要的作用。经过三十多年的高速增长，中国已进入更高的发展阶段，根据日本、韩国等成功的追赶型经济体的经验和中国自身的巨大潜力，再经过二十年左右的发展，2030年中国有可能进入现代、和谐、有创造力的高收入社会。

　　假如中国能够成功实现这一宏大目标，2030年的中国是什么模样?与之互动的会是什么样的世界?“现代、和谐、有创造力和高收入”这个表述的每一项内容在中国都有特定重要含义，是贯穿全报告的灵魂，对其它章节的分析与建议起着指导作用。

　　“现代社会”，即高度工业化、城市化的社会，掌握了一流技术，享有与发达国家相当的生活质量，在从科技到艺术的广泛领域内都对人类发展做出贡献。而且强调，仅仅在物质层面上的现代化是不够的，还应该有现代化的经济结构、社会结构和价值理念。中国应当避免发展与增长的脱节，应该争取成为各个领域均衡发展的典范。

　　“和谐社会”，有三个彼此相关的内涵。第一，制度和政策是公正、包容的，消除了经济和社会的藩篱，所有人都在国家的经济、社会、法律与政治制度中有着平等权利，有广泛而均等的参与机会，并能公正地分享发展成果。这是和谐社会的基础所在。第二，与自然平衡共处。在现有技术条件下，其生态足迹——资源的利用与废物的产生——符合本国乃至世界的土地、水与空气资源的承载能力。第三，成为国际社会中一个平等的、受欢迎的、富有建设性的伙伴，以和平与合作的方式，朝着共同目标努力，积极参与全球治理。

　　表2.1中国济增长远景展望（假设稳步进行改革且无重大冲击）

　　“有创造力的社会”。中国已认识到，未来的繁荣越来越依赖于创新，依赖于每个人创造潜能的发挥。竞争力的持续提升将取决于创造更多价值，而不仅仅是生产更多产品。其含义就是，向价值链高端转移，达到甚至在某些领域开拓全球技术前沿，与发达国家在同样的产品空间开展全球竞争。而且创造力应不限于此，在文化、艺术等领域，中国也应该生产世界一流的产品。此外，中国富有创造性的发展经验也可以被其他后起国家所分享。

　　“高收入社会”，即人均收入进入高收入国家行列，同样重要的是，收入差距被控制在合理水平，消除绝对贫困现象，中产阶级成为社会的主体，并在社会稳定和发展中发挥主导作用。

　　如果中国能够顺利实现这些愿景，中国经济将经历什么样的增长呢?表2.1给出了一个粗线条的展望。一个可能的情景是，到2030年，如果中国实现其增长目标，按市场价格计算，它将成为世界上最大的经济体(实际上，如果按照购买力平价方式计算，中国GDP在2020年前就可能超过美国)。未来二十年，中国GDP增量将是目前韩国GDP的15倍。即使如此，中国的人均收入依然只有一万六千美元，是目前人均收入的三倍多，接近目前斯洛伐克或韩国的水平，仅略微超过美国的三分之一。

　　二、为什么要转变战略

　　实现宏大的发展远景需要相应的战略作为支撑。中国过去三十多年始终在不断的尝试中寻找适合各个发展阶段国情的战略。站在新的发展起点，面对新的愿景，目前的战略能否继续延用?中国自身和国际的经验都对这个问题给出了否定的回答。一些国家落入中等收入陷阱的关键原因就是没有随着发展阶段提升而相应转变发展战略。中国自身的发展历程更表明，如果说新阶段的战略能从目前的战略中继承什么的话，那不是战略本身，而是不断调整战略以适应新条件的原则。令人欣慰的是，中国政府特别是最高决策层，已经十分清醒地认识到这一点。按照中国国内的政策语言，就是要转变经济发展方式。显然，更加明确地了解为什么要转变战略，有助于识别战略转变的正确方向。

　　首先，在新的发展阶段，政府原来组织经济追赶时的明确的信息优势和行动优势会逐步丧失，政府在经济增长领域直接影响资源配置的职能应该弱化。在发展水平较低时，后发国家的政府在资源配置中发挥较大作用的合理性，在于其所具备的相对的信息和行动优势。在发展水平较低时，经济追赶的道路比较明确。一旦一国政府下定决心要发展经济，并准备采取切实行动的话，那么，相对于其他主体而言，政府机构的信息收集和处理能力优势明显，更能够有效地识别出追赶的路径。通过政府的规划和计划对资源配置施加重大影响，失误概率以及失误造成的损失，都比较小。

　　除上述信息优势外，在发展水平较低时，政府在提供公共产品，以及促进竞争性产业发育方面，也有一定程度的行动优势。一方面，经济当中的储蓄资源数量少，而且还比较分散，如果单单依靠市场力量，那么，经济发展需要的公共产品和公共设施，如公路、铁路、港口、电力、通讯等等，不仅不能适度超前发展，反而往往成为经济发展的瓶颈。所以政府参与资源动员和配置，可以快速而有效地建设公共设施，并对经济当中其他活动产生连锁的带动作用。另一方面，在发展水平较低时，民间企业家精神尚未充分激发出来，私人企业或者因为抗风险能力小，或者因为对制度和规则的可预期性的怀疑态度，缺乏投资热情。政府通过示范或提供某种形式的有利于投资安全的担保[16]等等，可以引导和促进竞争性产业和市场体系的发育。

　　然而，这个故事不能无条件地延续下去。随着发展阶段提升，所有这些优势赖以成立的基础条件都发生了很大变化，甚至是转折性变化。产业和技术领域与前沿国家的差距缩小，追赶路径的不确定性增大，工业化和城市化的基本的基础设施逐渐完备，政府继续对资源配置发挥重大影响，失误概率以及失误造成的损失都会增大。而随着制度的逐步建立和企业家队伍的成长，政府促进竞争性产业和市场体系发育的行动优势也自然而然地弱化。

　　其次，新阶段提高技术和产业升级的成功概率，需要充分发挥企业和企业家的作用。在发展水平与前沿国家存在很大差距的情况下，后发国家可以通过模仿发达国家的技术和产业升级路线而以较低的成本和较快的速度实现技术进步，这正是后发优势的重要内容之一。不幸的是，对于任何发展中国家而言，后发优势的逻辑并非总能够无条件地延续下去。随着发展阶段提升，技术水平和产业结构接近发达国家水平，追赶者日益需要依靠自身力量探索技术和产业升级的方向，这样才能成为技术前沿的开拓者。这种前沿性创新活动本质上是对未知世界的试错，由此带来的不确定性大大增加。恐怕没有人会否认，前沿性创新事先无法先验地进行周全规划。显而易见，一个社会参与试错的主体越多，试错活动越活跃，则技术突破和发现商业上可行的产业领域的几率也就越高。如果继续由政府全面主导技术和产业发展路线，则可能有两种结果。理想的结果是，政府能在未知世界中选择正确的技术和产业发展方向，通过深度参与资源配置可以加快发展进程。而另一种悲观的结果是，一旦政府的技术和产业决策失误，则会招致巨大损失。无论是理论研究还是实践经验都表明，更可能出现的结果是后者而不是前者。技术和产业升级不确定性大大增加发展阶段上，创新舞台上适合的主角是企业和企业家。大量企业在竞争中进行分散试错，才是发现可行的、富有商业价值的技术和产业升级方向，并降低不确定性的更好的选择。

　　在更高发展阶段上继续提升生产率，促进创新，并实现高水平的公平，离不开人力资本的充分流动和对发展进程的充分参与。过去三十多年，低成本劳动力和其他低成本的资源环境要素的组合，形成了较强的竞争优势，支撑了高速增长。随着发展阶段提升，劳动力成本会相应提升，新阶段劳动生产率的提高速度必须超过劳动力成本水平的上升速度，才能取代过去建立在低成本要素组合基础上的竞争优势。这就需要一个能激发和释放人力资本活力和创造性的条件。特别是，具有良好人力资本的中产阶级，既有充分参与的要求，也有参与的能力。人力资本只有广泛流动和充分参与发展进程，才能实现优化配置。这样，才能促进人力资本中蕴藏的创新精神、创新才能和企业家精神的自我发现和自我实现，也才能调动起全体社会成员进一步自我积累人力资本的积极性。

　　过去三十多年高速增长过程中出现了发展不均衡、收入差距拉大等问题，影响社会和谐。解决这些问题有两种原则性思路。一种是在维持初次分配格局不变的前提下，主要通过二次分配政策加以解决;另一种则主要着眼于改变初次分配格局，并辅之以二次分配调整。仔细识别收入差距拉大的原因，不难发现，不在于先天禀赋，而在于后天的环境、条件、制度和政策等因素。由此也不难理解，解决收入分配差距问题的根本之道，是为社会成员创造大体相同的生存和发展环境，提供大体相同的受教育机会，就业、创业和创新的机会，或者说，要给社会成员创造尽可能均等的参与工业化、现代化的机会。通过这样意义上的包容性增长，促进社会成员在参与经济社会活动的过程中依靠自身努力实现自我发展和有尊严的发展，既能提高效率，也能促进公平。这是和谐社会的广泛而坚实的基础。东亚成功经济体的经验也表明，公平和效率之间其实并不存在此消彼长的两难选择，两者能够兼得。

　　如果因为上面说到的这些因素而认为未来政府职能应该全面弱化，就大错特错了。新阶段国内和国外对更复杂、更精巧、影响更广泛的公共产品的需求增多了，这是政府发挥作用的新的广阔舞台。当然，扮演好这一角色并不是一件轻而易举的事。

　　新阶段的公共产品更多是无形的制度、规则和服务。比如，基本的社会保障，便利于人口和劳动力的跨地区、跨行业转移，便利创业活动的制度，能够有效降低交易成本、提高交易行为可预期性的法律保障，有利于技术创新的各种标准，环境和排放量的限额和交易体系，等等。这个单子还可以列出很长。随着经济发展，本土企业日益成长，需要在全球范围内配置资源，对全球公共产品提出了更高要求。而且作为经济规模越来越大的国家，客观上也负有设计和协调提供全球公共产品的某种责任。

　　政府不仅需要提供更多的公共产品，而且要以新的更有效的方式提供这些产品。比如，从提供国内公共品的角度看，在政府提供基本的可预期的规则框架的基础上，引导社会组织的力量参与提供局部性公共产品，不仅可以降低政府收集信息、设计和提供公共产品的成本，还能提高具体公共产品的适用性和有效性。从提供全球公共品的角度看，推动各国更加明确而系统地阐述其对全球治理的理念，可以有效降低相互协商时的成本和不确定性。

　　归结起来，落实新阶段提出的这些转变战略的要求，核心在于根据发展阶段的变化，重新界定政府、市场和社会三者之间的关系，建设法治、透明、有限、廉洁、高效的现代政府，基础更牢固、更具有创新与竞争活力的市场经济，广泛参与的、共建共治共享的和谐社会。

　　三、新战略的特征

　　制定新战略需要考虑外部环境和条件。目前发达经济体财政与金融状况令人担忧，国际金融架构尚有许多待解的难题，国际经济继续失衡，多哈回合谈判陷入僵局，中东出现动荡，气候变化谈判几乎没有进展，外部环境如何演变，很难事先设想。比较乐观的可能性是全球摆脱这些困难局面，与此同时，全球化继续快速发展，经济重心逐步向东转移到亚洲。新的通用技术被发明出来，推动全球经济进入新一轮的长波增长;有弹性的供给对日益增长的资源需求作出响应，大宗商品价格趋稳;国际集体行动得到强化，遏制全球气候进一步变暖。

　　与此截然相反的悲观情景是，保护主义压力导致贸易战与汇率战，技术进步迟迟不能获得突破，缺乏弹性的供给导致大宗商品价格居高不下，由于全球无法采取集体行动而导致环境过热。不过，不论国际环境可能会走向上述二个极端之中的哪一个，抑或两者的某种中间情形，具有如下特征的新战略都是支撑中国实现新愿景所必须的。

　　首先，在继续提高收入水平的同时，注重提高增长质量。过去阶段GDP增长一直是中国政策制定者的优先目标，但人们逐渐认识到，这可能忽略了与经济发展同样重要的其它方面。新阶段实现新的宏大愿景，离不开持续的增长。不过，新阶段的增长显然不能仅仅是数量型增长，而应该是质量型增长，是包容性增长，是人力资本得到充分发挥的增长。这样的增长应该伴随着居民生活质量的切实改善，享有更多的闲暇、更高的安全感和更加可预期的经济社会环境，伴随着从政府到企业和居民家庭的能力的提升，伴随着制度的现代化演进。这样的增长也将是充分考虑了技术进步潜力基础上的环境可持续的增长。中国需要制定新的体系衡量未来几十年的经济与社会进步，引入更广泛的福利与可持续性目标，与经济增长与收入目标形成平衡的关系。

　　其次，实现符合新阶段基本规律的大体平衡的增长。经济社会发展进程中各种因素的相对水平演变，有自身的基本规律。平衡的基本含义就是顺应规律。如果由于战略、制度或者政策等的影响而导致这些因素的实际的相对水平与基本规律存在较大的偏差，就是不平衡的。

　　国际经验表明，追赶型经济体在高速追赶过程中，投资相对于消费在总需求的比重会持续提高;制造业相对于服务业在总产出中的比重会持续提高。不过，这种趋势不会无限地线性地延续。随着发展阶段提升，人均收入达到一定水平后[17]，投资和制造业的比重会降低，与此伴随的是经济增长速度本身的降低，国际收支关系也会发生重要变化。过去三十多年中国的高储蓄、高投资和高制造业比例，可以解释为两种力量的作用。

　　一种是符合上述后发国家追赶规律的力量;另一种力量则是体制和政策等因素的作用，后一种力量导致中国的投资和制造业比重比通常规律更高。如果说中国过去的发展失衡的话，就是后一种力量的作用。在高储蓄、优惠信贷和出口导向型政策推动下，中国工业活动和出口部门在增长中扮演着异乎寻常的角色，许多行业的资本密集度高于应有水平。与快速增长的制造业相比，服务业发展相对落后。劳动者报酬在国民收入中的比重在持续下降，资本所占的比重在上升，国际收支状况难以持续，城乡不平等程度位居全世界前列，居民收入差距也令人堪忧。[18]新阶段的平衡增长，就是要通过调整体制和政策，扭转隐性增加劳动力负担、对资本提供补贴的要素价格扭曲现象，使得各种因素的相对水平回到符合规律的演变轨道上。并加速发展服务业、更加依靠内需驱动以及减少对投资的依赖，在资本与劳动力之间，以及城乡家庭之间，实现收入分布的更好平衡。实现这个政策目标组合，不仅将减少不平等程度，提高就业，以及提高工资与消费在GDP当中的比重，而且还将减少中国与其它国家与地区的经济失衡。

　　第三，在延续原有竞争优势的同时，注重创新能力的成长。新战略不仅仅强调经济增长，而是鼓励制造企业走向价值链的高端，迅速向全球技术前沿靠近，并在一些领域拓展技术前沿。制造业的创新是举足轻重的增长推动因素;同时，服务业创新也将扮演越来越重要的角色。如果中国能成功地培育开放型创新文化，那么服务业也将是一个重要的受益者，没有任何理由认为，中国不应该成为一个重要的高端服务出口国。大多数服务已经可以进行国际贸易，正如在制造业一样，中国可以从服务业集聚经济和国际专业化当中获益。

　　例如，如果中国在绿色发展领域成为一个领先的创新国家，那么中国在这个领域的专长与知识就可能成为全世界效仿的榜样。同样的，如果随着中国金融部门的加强，资本帐户得以开放，人民币成为一个关键的国际储备货币，那么中国就可以成为一个关键的金融服务出口国。要实现该目标，需要进一步融入全球经济，提高专业化程度，同时参与全球研发和分工网络与市场营销安排。

　　第四，更加注重提升人力资本和促进参与。“以人为本”的发展，即人民共有、共建、共享式发展。社会政策和公共服务体系不仅仅要成为人民最低生活水平的“安全保障网”，更要成为提升人民自我向上发展能力的“跳板”。不仅要改善公共服务和社会保障，更为关键的是提供平等参与竞争的机会，充分激发人力资本潜力，实现包容性发展，并从根本上改善收入分配。机会均等不应该仅限于医疗卫生与教育等公共服务，更应该包括经济机会，例如获得就业机会、信贷或设立企业的政府许可。在要素市场(劳动力、土地和资本)以及产品市场上引入更多竞争。引入更多竞争可以通过外部力量，即鼓励出口和减少进口壁垒，更需要减少国内市场准入与退出壁垒，让中小企业获得更多信贷和市场机会，通过透明程序开放政府采购市场，通过公共服务融资与服务提供相分离的方式，开启民营部门参与提供公共服务之门。更加聪明有效、无歧视的监管，不仅仅有利于为大小企业创造平等竞争环境，还可以保护消费者、工人与环境，保护私人产权与知识产权，确保金融部门更加稳定，并且为公司治理提供坚实基础，为企业提供指导。

　　同样不容忽视的是，改革政策的设计和实施，也应该让人民充分参与。因此，应利用个人、非政府机构(大学、智库、非政府组织、社区等等)的知识和社会资本。发达经济体的标志之一是公开讨论公共政策。实际上，中国已经开始这样做，但是还有很长的路要走。征求意见和政策辩论可以确保政府在引入改革之前考虑到各方意见，缩短政府与全体公民以及政府服务对象之间的距离，让公民与企业明了改革的目的与意义，鼓励利益攸关者积极响应新的政策，提高改革取得成功的概率。

　　另外，在政府继续发挥重要作用并转换重点的同时，注重法治、意识形态和道德的作用。新的发展阶段国内和国际治理难度加大，需要政府继续发挥重要作用。不过，政府作用的重点不在于直接配置资源和干预技术和产业升级，而在于创造公平竞争的环境，维护法制秩序，保护知识产权，实施公正的监管。随着中国经济的复杂程度提高，不仅需要逐步改变法律规则与规章，从而反映社会现实的变化和新的政策重点，而且应该公平与有效地执行。在不同行业、地区、企业甚至是个人之间，执法标准不一，不仅打击创新，产生效率低下的经济结果，而且可能造成人们感觉执法不公。当合同纠纷出现时，无论纠纷发生在私人之间或者私人与国家之间，纠纷各方不仅应该获得法律救济，而且应该享有一个透明的、有效的、执法时不畏权势或不偏不倚的司法制度。

　　当然，仅仅有这些还远远不够。与法治同样重要的是意识形态和道德的作用。意识形态影响着人们交往行为的可预期程度、交易成本和交易效率的水平，也决定着达成社会共识的难易程度。通过道德教育引导形成有利于社会和谐的意识形态，将能够有效改善治理。

　　四、新战略的六个支柱

　　实施具有上述特征的新战略，涉及到一系列突出问题(issues)。比如，政府职能转变和政府改革、国有和民营部门在经济中的定位、推进城市化健康发展、，(如农民工市民化及其相关的农民土地权益，扩大城市公共服务覆盖面，城市户口和社会管理)等问题;中国对外战略如何根据新的条件变化进行调整，比如，对外经贸战略的着力点是继续争取更大市场份额，还是充分发挥自身比较优势;是否继续引进外资;中国在全球体系中应该扮演的角色，等等。中国国内甚至包括国际社会也在热烈地讨论这些问题。

　　在众多争论议题中，我们识别出六个重点领域及相应的六个战略支柱。通过改革，树立坚实的战略支柱，将为新愿景的实现提供有效保障，也能有效解决正在讨论的关键议题。

　　首先是通过结构性改革加强和巩固市场经济基础，核心是合理界定政府与市场的关系，以及国有与民营部门在经济中的职能。

　　近年来，发达经济体受金融危机冲击，经济明显减速，但与此截然相反，中国经济保持快速增长。有人因此认为这充分体现了中国政府主导的体制较之发达国家的优越性，而我们则认为，新发展阶段上，政府职能需要重新界定，政府履行职能的手段和方法以及政府体系内部的治理架构都需要改革。

　　与此相关，最近几年国有企业在竞争性领域的大范围的扩张也引起了广泛的争论。争论的焦点是，哪些行业属于所谓的关系国计民生的行业，国有企业在哪些行业占据主导地位能够巩固基本经济制度。我们认为，不妨尝试从全新的视角——把国有资产的所有者权益与其具体的实物形态相分离——来看待国有企业改革。国有资产在未来的主要职能，应当是以所有者权益资本的形态，服务于提供广义上的公共产品的目的。这不仅没有动摇基本经济制度，反而更有效地巩固了基本经济制度。

　　本报告认为，虽然改革与改制后的国有企业与银行将发挥重要作用，但在公平竞争的市场环境下，充分发挥民营企业的作用，将有力提推动未来经济增长与创造力的发挥。为此需要深化结构性改革，既改革产品市场(发展民营部门，开展企业改革和促进竞争)，也改革要素市场(金融、劳动力与土地)。(参见第3章)

　　第二个战略支柱是建立融入全球研发网络的“开放型”创新体系。

　　开放型创新体系中，技术研发是一种分工、合作与互利的行为，中国从参与全球研发网络中获益，正如中国过去从参与全球生产网络中获益一样。同样，其他国家也能分享中国技术研发的成果和好处。而“封闭”的技术战略如果说有什么利益的话，也只能是短期的，但其劣势却是明显的和长期的，不仅会弱化创新活动的压力和动力，也难以充分享受技术分工所带来的好处;而开放型创新战略则可能在全球竞争中鼓励创新，发现自身的优势领域，使中国企业走向价值链的高端，与发达国家在同样市场空间开展国际竞争，带来更持续的长期收益。(参见第4章)

　　第三个战略支柱是走绿色发展道路。

　　绿色发展的理念在中国已经越来越广为接受。当然，一些经济发展水平相对落后的地区，认为自身的资源环境承载能力强，试图通过一些能源和污染密集程度高的加工制造业项目加快本地发展。从更广泛的视野看，不少人担心绿色发展会加大成本、削弱竞争力。这些观点都不无道理。不过，本报告的逻辑分析将令人信服地表明，通过界定资源环境的产权并引入市场化交易机制、促进创新、转移支付、人口流动等综合的精巧的政策组合而促进绿色发展，展现给国民经济的是重大的发展机遇既可以降低国民经济总体的污染和排放强度，也能促进包括相对落后在内的各地以绿色的方式加快发展。

　　事实上，中国已经有比较系统的政策规划，“十二五”规划已将其作为一个关键目标。绿色发展不仅会带来一个更和谐的社会，而且还有可能成为一个重要的经济增长机遇，使中国成为一个朝阳产业的技术引领者。中国并不想重蹈发达国家先发展、后环保的老路，试图通过公共投资、法规、激励措施和采纳新的衡量经济进步方式等政策组合，在促进经济增长的同时，确保环境可持续性，开创新的工业化模式。(参见第5章)

　　第四个战略支柱是，为全民提供符合发展阶段并在财政上可持续的社会保障和公共服务。

　　中国国内有人认为目前财政状况良好，应该大幅度改善公共服务和福利政策;另外一些观点则强调中国目前财政收入增长速度的不可持续性，并且看到了发达国家目前因刚性福利而导致的被动局面。本报告认为，改善公共服务和社会福利水平，要和发展阶段相适应，既要尽力而为，也要量力而行。更为重要的是，政策设计的理念，不应该仅仅是在机会不均等的前提下救助弱者，而应该是通过机会的均等化，帮助弱者实现有尊严的自我发展。前一种理念下，需要救助的对象数量较大，可用于救助的资源较少;而形成对照的是，后一种理念下，需要救助的对象数量较少，可用于救助的资源较多(参见第6章)

　　第五个战略支柱是，建立与公共服务职能相适应的可持续的财政体系。

　　国际经验表明，当经济增长速度明显放缓后，由于税基收缩会导致财政收入增速更快下降，而这个时期往往是公共服务支出增长较快的时期。此外，经济转型期不同领域的风险最终都会向财政领域集中。中国也不会例外，将面临这些财政可持续性的挑战。更值得忧虑的是，与其它国家相比，中国政府收支透明度差，尚未理顺政府间财政关系，潜藏着较大的财政风险。本报告认为，重新认识政府的作用，应对中国面临的新挑战，一个关键因素是加强财政体系。这要求政府集中精力提供公共产品与服务，完善监管，并对地方政府采取适当激励措施，以高效、可持续的方式承担义务。不仅要提高透明度和改善问责，而且要从根本上重新界定政府与民营部门的职能，重新调整中央与地方政府之间的关系。(参见第7章)

　　最后一个支柱是，继续扩大对外开放，融入全球经济，与世界建立互利共赢关系。

　　有人担忧中国经济对外依存度已经比较高，因而建议放缓开放步伐;有人认为出口对中国维持就业至关重要，因而建议继续维持汇率大体不变，并继续补贴出口行业;有人认为中国不少行业对外开放程度已经足够高，无需继续扩大开放。有人提出中国外汇储备增多，政府应该动用这些储备支持企业走出去。由于依据不同、视角不同，林林总总的观点有时甚至相互冲突。

　　我们的基本看法有两方面。

　　第一，虽然进一步融入全球市场本身可能有一些风险，但经济开放对于提高效率、刺激创新和提高国际竞争力发挥着中心作用。过去的经验表明，开放是为国内相关部门引入效仿的标杆、促进国内竞争和效率提高的重要途径。中国加入WTO后汽车、装备制造等产业快速发展的经验表明，之前所担忧的对这些部门的冲击，实际上是没有充分理解开放对生产率促进效应的表现。中国在许多领域的改革和进步，仍然需要通过扩大开放来推动。

　　第二，中国企业的发展壮大越来越需要在全球范围内配置资源。而反过来，只有中国的企业在全球范围内配置资源，其他国家才能分享中国增长的红利。在全球配置资源，不意味着要扩大或缩小出口，不意味着要维持某种汇率水平，也不意味着融资方式只能局限于动用自身外汇储备还是在他国融资。一切都从实际情况出发。

　　中国还需要积极参与全球治理，以一个国际利益攸关方的身份，积极参与塑造全球政策环境，提供全球公共产品，例如开放的贸易与投资体系、应对气候变化的集体行动和一个稳定、高效的国际金融架构，与其它国家和地区发展互利共赢关系。(参见第8章)

　　中国领导人已经清楚地认识到有必要调整战略，转变发展方式，而且已经下定决心，开展了必要的政策改革。在某种程度上，中国已经开始这样做。未来五年需要实现什么，已经在中国的“十二五”规划和其它政策文件中明确阐述，如纳入了能源强度与其它具体的“再平衡”目标，一些地方政府采用“幸福”指数来衡量经济表现等。这也昭示了与本报告的观点一致的长远改革方向。[19]本报告将从第三章开始，逐一阐述新战略的支柱。

　　专栏:智能城市化

　　中国应对城市化挑战是一个有趣的例子，可以说明本报告强调的政策重点——经济政策、创新、绿色发展、社会政策、强化财政——需要如何相互作用，实现预期的变革。

　　长期而言，中国快速增长的城市是否健康、有活力，不仅关乎经济能否继续保持快速增长，而且也是提高平等程度、减少经济增长的资源密集程度的关键。1978年，中国居住在城市的人口不足五分之一;到2009年，城市人口接近一半;到2030年，预计接近三分之二。这就意味着，每年平均增加1400万左右的城市人口，相当于每年增加两个香港。这种速度看似迅猛，但是到2030年中国的城市化水平还只是与人均收入相似的其它国家大致吻合。有意思的是，中国增速最快的20个城市位于内陆地区，其人均收入迅速赶上沿海城市。依靠低成本的交通纽带和通讯设施，这些城市与重要的中心城市联系在一起;与此同时，城市结构紧凑、规模较小，便于面对面沟通和社会资本的积累，使得它们有一些优势。

　　未来城市人口规模增长将主要来源于农村地区人口流动引起的现有城市的扩张。如近期研究结果表明，城市是经济增长的强大引擎。城市带来生产与分销的规模经济和范围经济，促进技术外溢。由于城市人口密度较高，民营部门和公共部门的投资成本更高效，带来更高的回报。城市把很多人才集中在密集的空间，经常成为创新的源泉。

　　但是，只有“智能”的城市化才能促进经济持续、高效地增长。智能的城市化既能提供充分的公共服务，特别是医疗卫生、教育、交通、水、能源等服务，而且也能以合适的方式与价格水平鼓励对这些服务的高效使用。最后，投资于有效管理风险与灾难应急响应能力的城市，通常发现自己的共同投资效果最好。

　　也许对智能城市化提出的最重要政策建议是，非常有必要提高城市(和其它地方政府)的财力，减少城市之间资源供应方面的较大差别。加强城市的财力基础，就要求完善与中央政府之间的分税制和转移支付等安排，同时提供新的税收手段，例如土地税和房产税，允许城市建立有弹性的税收基础。这项工作成为重点的理由有两条。第一条理由显而易见：市政府需要有充足的财源去满足日常需求和投资性需求，同时考虑人口与经济活动的未来增长。其次，如果没有这种税收手段，地方政府将继续把土地出售收入作为财政收入的一个关键来源。这种做法不仅增加了占用耕地的压力，而且趋于不断扩大城市的范围，导致城市蔓延，降低人口密度，并且提高运输成本和基础设施成本。

　　第二项配套政策是抑制城市的空间扩张，提高城市的人口密度。按照国际标准，中国有些城市的人口已经相当稠密，但是对于人口还不稠密的城市，进一步提高人口密度，将降低公共交通与基础设施服务的成本，提高能源和运输效率，并且减少耕地的占用。在主要城市的核心区域，还有大片土地使用不足，原因是土地所有权依然属于国有企业或者地方利益集团，它们妨碍了高效的城市开发。提高人口密度，只有在城市土地市场和房地产市场运行顺利的前提下，才能符合提高增加值的要求。当然，提高人口密度也是有限度的，但是市区面积的扩张应该谨慎进行，而且只有在没有其它可行办法来解决交通堵塞问题的情况才这样做。充分的人口密度，需要与城市内部与城市之间的交通纽带相伴随。市内交通非常有利于减少城市的碳足迹，提高城市的效率，并且为私家车提供可行的替代方案。改善城市间交通，能减少经济距离，鼓励发展卫星城，促进专业化，支持提高规模经济，并且提高国际竞争力。

　　第三是加强城市土地使用规划的重要性。规划的重要性在于确保绿地、住宅区、工厂、企业、购物区以及公园和游乐场等娱乐设施之间达到适当的平衡。居住、娱乐、购物和商业设施等功能混合的城市区域形成更有活力的社区，生态足迹较小，犯罪率更低，通常能提高生活质量。与此同时，规划也有局限性，规划者无法对未来做出完美的预测。因此，城市的设计需要不断演变，随着生活方式的改变，对居民的需求作出回应。这就要求进行不断的公共投资和私人投资，进一步增加了完善财政体系的必要性。这也要求政府发挥新的作用，强调良好治理的重要性。

　　第四是有效的、良好的城市治理。这不仅仅是指效率、诚信与透明度，虽然这些也非常重要。它包括对居民的需求做出回应，也包括有能力利用好民营企业和公民社会组织的能量和能力。一种方式是邀请市民参与土地使用规划和区域规划;这不仅要求公众发挥创造力，而且还提醒官员们超越部门利益。另一种方式是设立市民举报卡和利用其它类似的民意调查手段，定期评估市民对公共服务水平与质量的满意度，并就如何改善公共服务征求市民意见。第三点是支持社会组织和志愿者组织参与(医疗卫生和教育等)服务的提供。在许多城市，已经开展这方面的试点，但是需要鼓励和扩大这些试点，而且需要对政府的做法和态度做出重点改变。然后，政府就可以把重点放在如何当好监管者和协调者。什么样的服务可以按照这种方式提供，需要各地在中央政府的指导下开展讨论，做出决策。

　　第五条政策建议是促进政府把城市建设成为知识中心与创新孵化器的努力。政府已经确定20个试点城市。但是，还需要做什么?一种方式是，确保尽量多的城市提供成为知识中心的基础条件：完善的基础设施、现代化的交通和通讯设施、当地高等院校和研究中心以及一定数量的熟练工人。那些无法跨越成为知识中心的城市，依然有条件吸引制造业或服务业入驻。有幸能吸引到超过某个门槛的世界级企业或世界级技术研发中心的城市，可以获得地方政府和中央政府的支持，得到额外的辅助服务，其中包括研究所、高等院校以及与其它研究机构的相关联系和赞助联系。有些城市中心已经实现这种跨越，正在成为公认的知识与创新中心(武汉的光电、成都的航空、上海的金融与工程服务、深圳的物流与商业服务、北京的IT与软件服务)，在成为卓越中心过程中应该得到支持。其它城市也在努力，例如重庆。在识别支持的对象时，政府应该提醒自己，创新并不总是意味着高技术。经验表明，成熟行业的厂商可以通过创新得到改造并具有全球竞争力。

　　第三章通过结构性改革强固市场经济基础

　　自1978年以来，中国在经济全球化进程中充分利用自己的后发优势，经历了快速的结构性变化，成为全世界最大的制造国和出口国，许多产业迅速靠近技术前沿。市场机制的引入和贸易的开放创造了强大的激励机制，推动了资源的有效配置和生产率的快速提高。

　　不过，支撑中国持续快速发展的有利因素将逐渐减退。要素在部门间重新配置引发的结构转变对生产率的推动作用预计会下降。而随着中国向世界技术前沿靠近，由技术引进和模仿推动的生产率增长速度几乎肯定下滑。同时，政府在若干关键的经济部门继续保持支配地位，这虽然在早期具有好处，目前却开始成为提高生产率、创新和创造力的制约因素。政府与大银行和国有企业的紧密联系导致既得利益集团出现，它们可能会阻碍改革，要求继续保留政府对经济的不正常干预。

　　造成这些问题的根本原因在于，向市场经济转轨尚未完成，市场手段和非市场手段的不当组合，对政府部门、国有企业部门和民营部门各自的作用缺乏清晰划分。中国要妥善解决这些问题，就要加快结构性改革，建设基础更加牢固的市场经济体制，让充满活力的民营部门成为增长的主要发动机，而国有资本应该逐渐向提供关键的公共产品和服务的领域集中。改革的难度可能超过人们的初步想像，因为目前还有其他许多制约经济增长的不利因素需要克服，如世界经济不景气、劳动力的减少和老龄化等。

　　一、民营经济发展和国有企业改革

　　关键议题。在未来，活跃的公司部门将是维持中国经济相对快速增长的关键，而这样的活力应该越来越多地来自民营企业。中国自2003年以来的新一轮高速增长，与上世纪九十年代最后几年和本世纪最初几年对国有部门的大力改革和对民营部门的大力促进密切相关。许多缺乏竞争优势的中小国有企业实现了产权改造，即使那些处于重要行业的大型国有企业也进行了有效的改革和重组，并能够重新盈利。在2003年，成立了国有资产监督管理委员会，对大型央企进行监管，这为未来进一步改善这些企业的治理和投资规划打下了基础。而民营部门以比国有部门更快的速度发展，不但已成为增长的主要引擎，而且也成为创新最活跃的部门。

　　不过，国有企业目前仍占用了大量的资本和其他生产要素，而在总产出和增加值中所贡献的份额却不相称。近年来，国有企业利润总额不断增加，但资产利润率指标仍然明显落后于非国有企业(包括民营企业)。还需要考虑的一个事实是，有相当大比例的国有企业利润来自少数垄断企业和寡头垄断企业，它们的高回报率与相对廉价的资本、土地和自然资源以及限制竞争直接相关。[20] 其实，超过四分之一的国有企业处于亏损状态。[21] 在2003年到2009年这6年中，国有企业的股本回报率与民营企业的股本回报率之比下降了一半以上，从93%降至45%。[22] 最近的一项研究还发现，从1978年到2007年，国有企业的全要素生产率增长速度(反映经济效率改进状况的一个指标)仅为民营企业的三分之一。[23] 国有企业的创新活动近年来有所增加，但与占有的创新资源相比，创新效率仍明显低于民营企业(见专题报告二)。

　　目前的政策仍然对国有企业有利，特别是那些与政府关系密切的企业。国有企业的管理层更易于支持政府官员，并接受他们的非正式指导;相应地，他们较容易获得优惠的银行信贷和其他重要的投入品以及商业机会，并受到一些免于竞争的保护。[24] 这种情况阻碍了新企业的进入，不利于竞争和创新。与政府关系密切的首席执行官在中国的上市公司中占有不小的比例，这些公司大多是国有企业，但他们的财务表现通常比其它上市公司差。[25]与其他国家相比，政府与国有企业的密切联系在中国是个更严重的问题，因为中国国有企业的规模和实力较大，在经济中占据的份额也更大，而且这些大型国有企业通常占据国民经济的重要行业。值得关注的一个现象是，近些年来，由省一级(以及省以下)政府控制的国有企业，特别是资源性行业的国有企业迅速扩张，并由它们推动“行业整合”，引起与民营企业的冲突。由此引发了有关“国进民退”的争论。此外，国有企业还经常跨越原先设定的经营范围(如许多企业投资于房地产业和影子银行)，这是因为它们的利润可以保留下来并用于再投资，受到的外部控制和监督有限。

　　国有企业即使发生亏损，退出市场的难度更大、成本更高。在1990年代后期的国有企业改革中，许多企业进行重组、关闭或出售，涉及到的成本高达约2万亿元，超过当时年GDP的20%，这可以反映此类改革的难度和代价之大。由于会计操作不够透明和缺乏信息披露机制，许多国有企业可能已累积了大量或有债务，需要较长时间才会表现出来并有效削减，到那时国有企业改革和重组的潜在成本将大幅提高。

　　最后，中国政府实施了大量复杂的产业政策，由不同层级的不同部门负责制定和执行。产业政策对追赶型经济体具有较强诱惑力，在某些特定情况下也有一定的积极作用。但不论是国际还是中国自身的经验，能令人信服地证明其有效性的证据并不多。有些政府机构热衷于产业政策，似乎是找到了原先计划手段在新条件下的替代物，政策工具如何适应市场经济的问题并未解决。中国的产业政策具有明显的所有制或规模导向的特点，在实践中政策往往支持在位的大企业，抑制富有活力的民营企业特别是中小企业的进入。此外，这些产业政策盘根错节、错综复杂，使企业面对的是一个不甚清晰、不太透明、不够确定的经营环境，从而刺激企业的短期行为。

　　许多研究表明，在各个产业部门让民营企业更多地与国有企业开展竞争，可能显著促进经济增长。收益最大的恰恰是那些目前受严格限制的“战略性”产业部门。2006年，中国确立了由国有经济保持“绝对控制力”的七大战略产业部门，即军工、电力电网、石油石化、电信、煤炭、民航和航运业。[26]在这些部门中，大部分市场份额为几家国有企业所拥有，产业壁垒阻止了新企业加入，给它们提供保护。中国政府还确立了若干“基础性和支柱”产业领域，包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工等，要求国有经济在这些部门中保持较强的控制力。[27]这些产业正式的进入壁垒可能并不高，但民营企业感受到的政策信号是，它们进入所带来的竞争并不受欢迎。此外，还经常辅以不够友好的监管措施，造成实质性的产业进入障碍。民营企业除了要面临已有的很多不确定因素外，还要应付地方政府的各种专项行动和以产业政策为名的经常性行政干预。

　　主要改革建议。企业部门的第一项也是最重要的一项政策改革是，正确地规范国有企业的角色及严格地执行这一要求。中国应该从国有资本的职能而不是具体产业分布出发，制定更加清晰合理的国家所有权政策，作为未来进一步调整国有经济布局的基准。总体而言，国有资本在未来的主要功能，应当定位于提供广义上的公共产品，或者说作为协助政府履行其职能的工具之一。在这样的定义下，国有资本可以分布在相当宽的范围内，从提供国防产品、基础设施、社会保障，到为某项具有广泛社会效益而又难以获得资金支持的研发项目提供融资，但必须严格限定在具有公共产品性质，一般企业无法提供的范围之内。当然公共产品的范围可以随着经济发展有所调整。其次，国有资本应当尽可能采取金融形态，比如股权、债权、基金等，有较强的可交易性和可流动性。根据职能的要求，每一项金融资产的配置可以是灵活多样的。这样就可以把国有资本的职能和产业型态区分开来。以金融资产型态存在的国有资本的定位，不是根据其具体的产业投向而是根据其所履行的职能予以识别。当然，每一项金融资产根据其职能要求，设定不同的经营和考核目标。最后，作为存量的逐步金融化的国有资本，与作为流量的政府财政收入，统一在一个整体的资产负债核算体系内，共同服务于提供公共产品的职能，它们之间也可以进行多种形式的组合。例如，当地方融资平台资不抵债时，通过出售部分国有资产来填补缺口。

　　要提高中国企业的效率与创新能力，来自国内外的更多竞争将是关键。在鼓励国内市场的竞争方面，第一步应该放开市场的进入和退出门槛，打破石油、石化、电网、电信等产业部门的垄断和寡头格局或引入竞争性;促进有活力的中小企业成长，改善它们的融资环境，并鼓励目前急需的区域和地区层面的专业化分工等。鼓励国有企业通过竞争进行自发改革。竞争会给这些部门带来特别巨大的收益。国际上和中国自己的经验都表明，国内竞争的加剧会显著提高生产率水平。

　　参考中国过去的成功经验，在竞争性行业中，国有企业的所有权应该分散化，并最终逐渐转让给非国有部门。事实上，到2030年，这些企业应该基本上变成民营企业。例如，从1990年代后期开始，所有制改革和市场改革就刺激了大多数制造业部门的产业进入和竞争。即使是在某些“战略性”或“支柱性”产业中(如航空业和电信业)，通过对原有的老牌企业的拆分和公司化，也创造了新的竞争力量。[28]允许民营企业进入这些产业部门并给它们提供充分的融资空间，将给效率和竞争实力的加强增加更多动力。

　　另外一方面是重新规范政府的角色，政策应该鼓励非国有机构参与公共服务的提供，公共采购应该进一步对非国有机构开放。在非竞争性市场运营的国有企业需要受到监督机制的约束，以防止它们滥用市场特权以及妨碍下游产业的进步。

　　还应该采取其他措施来确保竞争环境的公平，特别是大企业和小企业之间、国有企业与非国有企业之间的公平——重点是在法律和监管以及获取国有银行的信贷资源方面。同时还需要对中国用来调整经济结构的各种“产业政策”进行重新评价和现代化改造。这些政策可能扭曲资源配置，阻碍活跃的非国有企业的创立和成长，并成为创新驱动式增长的障碍。还有，地方政府对产业政策的有选择实施经常有可能与国家的总体目标发生抵触，导致无效率的结果。

　　此外，还可以通过促进国际竞争的措施来提高企业的竞争力和创新能力，包括进一步融入全球经济(参见第八章有关中国和世界经济互利共赢的讨论)、减少“边境背后的贸易壁垒”等。中国在2001年加入世界贸易组织促进了各经济领域的效率改进，刺激了技术的引进和应用。近来，中国取消了对外国投资者的某些优惠措施，给国内企业创造了更公平的市场环境，从而进一步鼓励了竞争。

　　二、要素市场改革

　　为完成向市场经济转轨和继续保持快速的经济增长，中国还需要把注意力放在要素市场上面——资本、土地和劳动力。这些市场的改革较为滞后，扭曲特别严重。而这些领域的价格、监管和制度变革对于确保经济资源流向回报率最高的领域至关重要。

　　资本。中国在过去30年的金融改革和金融深化方面的成绩令人印象深刻，但目前的金融体系仍处于抑制状态，存在重大的结构性失衡。中国的金融体系依然带有国有金融机构主导、政府强烈干预的特点，利率仍然没有实现正式的市场化，间接金融市场和直接金融市场都存在过多和不必要的政府管制从而缺乏足够的市场竞争。在追赶式发展的前期，这样的金融体系有助于动员储蓄，将资本配置到经济起飞阶段的战略性产业部门。然而随着时间推移，这样做的益处与各种弊端相比显得越来越不值。首先是规模越来越大的非国有经济的融资需求常常受到国有大银行各种显性和隐性的歧视性对待，特别是微型企业和中小企业受到国有企业和大企业的排挤;其次，由于利率尚未实现正式的市场化，资金成本，特别是国有大企业的资金成本，常常被人为压低，容易导致对资金的过度需求和出现过度投资的情况;第三，直接金融市场发展速度远远赶不上产业部门的发展速度，多样化程度不足的金融市场不能满足产业部门日益增长的多样化的金融需求;第四，国有大金融机构主导的金融体系具有较强的道德风险，特别是当它们将许多资源都投入到国有大企业和地方融资平台的时候，它们容易绑架政府，从而将财政体系也置于巨大的风险之中。

　　金融体系的上述趋势不但会带来短期的系统性风险，还将最终妨碍中国的金融业为越来越成熟、由富有活力的民营部门推动的、与国际接轨的国民经济提供有效服务。银行、资本市场与其他金融中介机构都需要有效地筹集和配置资本，采用现代化的公司治理模式，给微型和中小型借款人提供融资机会，利用最先进的技术操作来评估和管理风险，并给越来越多样化的客户群体提供更多样化的金融服务。同时，更多的中国企业将走向国际市场，这会给国内的金融体系带来另外的压力，促使它们采用全球化的标准来实现与外国金融机构和国际资本市场的无缝对接。随着中国的收入增长和财富积累，对新的金融产品和投资机会的需求将会增加。最后，要有资本充足率保障机制(和明确的责任划分)，假如国内或国外出现金融危机，能够及时对坏账进行有序和系统的处理，向无法清偿的金融机构补充资本金或将其关闭等。在接下来的20年中，应该对金融部门进行决定性的、全面和配套的改革，而不是把问题拖延到将来。

　　简而言之，中国需要建立一个开放、平衡、高效、安全和健康的金融体系，满足企业、居民和政府等各方面的需求。运转良好的金融体系是有效地动员储蓄、配置资本以及良好的风险管理的关键之所在，以服务于越来越复杂和成熟的国民经济，确保所有的经济部门都能获得融资，包括个人、家庭、微型企业和中小企业。

　　为实现这些目标，金融部门的改革应该立即启动，并按照正确顺排序的改革计划推进。由于金融部门容易遭受危机的冲击，这个部门的改革在接下来的20年里应该始终作为优先考虑的事项。改革应充分吸取中国自身的经验教训，也需要借鉴其他已开展金融部门改革的国家的成败总结。

　　第一项议题是加快推进利率市场化，更大程度地通过利率而非数量控制来出清信贷市场。此外，政府还需要给予汇率更大的灵活性，以帮助抑制通货膨胀，减小外汇储备的压力，并通过货币政策和宏观审慎工具的组合来实现经济增长、通货膨胀与金融稳定的既定目标。

　　与之并行的措施是，从对金融机构的直接和间接控制，转向保持距离型的基于市场的制度安排，这也同样重要。例如，这意味着中央银行应拥有更大的独立性和自主权，通过利率手段和公开市场操作而非信贷限额来管理流动性。商业银行的经营活动应基于商业规则和信用分析，而非政府的指令，只有少数政策性银行可以继续扶持政府的优先项目。这方面的改革可能要求对银行的治理结构进行全面检查，对现有的金融机构的国有制的功能、执行机构和操作实践进行反思，并借鉴其他国家的先进经验和失败教训。国有金融机构应该加快股权多元化的进程，国有股的比重可以降低。

　　其次，虽然巨额的外汇储备给中国提供了防范金融危机或汇率危机的强大安全网，但仍需为危机做好预备工作。为此，政府需要加强监管机构的独立性、有效性、人员配备和资金支持，给予它们更大的强制执行和裁决权，包括中央和地方各层级的监管机构。中国还可以在现有的框架基础上成立更高层级的金融委员会，其主要职责是监督和管理系统性风险及维持金融稳定。对于面临短期流动性问题、但有足够清偿能力的银行，应该设立提供紧急流动性救助的金额限制。现有的金融机构原则上应该按照通行条件，给各种类型的国内企业提供融资服务，还应该有清晰的规则来规范和限制财政资金的使用。另外应继续开展并改进压力测试，将新出现的风险考虑进来，以及经常进行金融机构的“生存模拟”，对制度安排进行改进，提高其应对危机的能力。政府应该建立有效的法律框架，坚持执行更高标准的披露、审计和会计准则，简化司法体系，以便及时处理出现问题的银行与企业。此外还需要建立有效的存款保险体系，以预防规模较小的私人存款吸收机构可能发生的清偿问题等。这些制度安排不但有助于促进金融稳定，还可以为中国的金融部门最终融入国际金融体系奠定良好的基础。

　　第三，资本市场需要继续深化改革和扩大规模。提供更多的股票和其他证券融资，这是培育更有活力和创新能力的产业部门的重要因素。为此，中国可以把股票发行从现在的基于业绩的审批体制转向基于信息披露的注册体制，并重点关注改进法律框架、实现法律和监管的有效执行、升级金融业的基础设施，以及对信息披露实施最严格的规则等。中国还需要大力发展债券市场，除了为企业开辟新的融资渠道、促进金融市场多元化以外，也能为利率市场化、资本市场开放和人民币国际化创造市场条件。中国的金融基础设施需要进一步升级，以促进金融市场特别是资本市场的发展。充分而准确的信息披露，加上可靠的会计和审计业务提供的透明度，可以将信息不对称造成的阻碍因素最小化，极大地促进金融业的发展。

　　第四，当上述的制度和治理框架到位后，中国政府还需要制定和执行改革计划，取消对存款利率上限和贷款利率下限的管制，促进银行业务的商业化并保证金融部门的稳定。很重要的一点是，最后这个阶段的利率自由化要采取合适的推进次序，首先是放开长期市场工具的利率，最后才是短期存款利率，这在中国已被充分认识和理解。同样重要的是，需要严格监督自由化的进程，以确保银行不会陷入有损于金融稳定的恶性竞争，牺牲利润、盲目放贷，损害贷款组合的质量等，对于任何新出现的风险都应尽快处理。

　　土地。在未来20年，土地将变得愈益稀缺，土地的有效利用对于中国的一系列长期发展目标的实现有着重大意义，如粮食安全、建设有效率和创新性的城市、促进机会平等以及社会稳定等。土地政策的改善将有利于保护农民的土地使用权，推动农业的投资和生产率进步;确保城乡土地都用于最有生产率的用途;以及缩小城乡差距，实现更有效率和可持续的城市发展等。

　　与土地有关的政策面临三方面的重要挑战。

　　首先是对农村土地承包权利的保护不够。尽管有关的法律和政策框架已比较清晰，但农村居民的土地权利依然较为薄弱，经常面临被侵犯的风险。另外，在加强政策和法律的执行、改进基层政府治理水平和问责机制，土地权利登记造册以及让民众了解自己的合法权利等方面，也都存在不小困难。

　　第二个挑战关系到农村土地转变为城市用地的程序。2003-2008年，中国政府征用了140万公顷农业用地，将其转为城市用途。另据报道，还有45万公顷农地被非法征用。与其他国家相比，中国政府通过征用将农地转为城市用地的权力很大。这种状况导致了四方面的严重后果。(1)政府控制着将农业用地转化为城市用地的垄断权;(2)征用土地的价格按照当前的农业产值来确定，而不是按照土地的市场价格(即其机会成本)确定，市场价通常会高出很多;(3)地方政府的财政高度依赖征地收入来保证公共服务的提供，特别是基础设施的建设，而这种状况是难以持续的;(4)由此导致市区四处蔓延，城市边界快速扩大(图3.1)。土地征用缺乏透明度，给被征地农民的补偿价格(还要扣除村集体截流的部分)与土地拍卖价格之间存在巨大差距，给社会造成了严重的不公平感，成为农村社会不稳定加剧的一个重要原因。

　　第三个挑战是地方政府将土地作为一个重要的收入来源，并用作政府融资平台(special purpose vehicles)的贷款抵押，这些特设机构的作用是绕开对地方政府借款的限制。征地收入目前在地方政府全部收入中占相当大的比重，并已成为政府满足重大支出项目要求的不可或缺的融资来源。此外，各地成立了数千家特殊目的机构(有人估计超过5,000家)，它们利用地方政府的土地作为抵押，从银行获取贷款。国家审计署估计，与地方政府有关的债务到2010年底已超过10万亿元，其中相当一部分可能会成为不良贷款。[29]

　　应对上述三方面挑战，需要政策改革和制度建设共同发挥作用，并花费一定时间才能完成，但对整个经济改革的成功至关重要。如果没有这些改革，农业投资会受到影响，城乡不平等将持续扩大，市区的蔓延可能阻碍环保和效率目标的实现，土地的使用效率也会降低。

　　应优先考虑的改革内容包括：采取措施确保农民的土地承包权，如落实已做出的将农村土地承包权无限期延长的决定;推广土地确权登记，建设城乡统一的土地市场;对村集体的治理结构和争端解决机制进行改革和现代化。第二步改革应包括：改革征地和补偿办法，包括制定地市级、区域级和国家级的土地使用战略规划等。第三步改革应考虑以房产税和其他地方税来替代征地收入，同时允许地方政府在严格的控制和监管下从国内资本市场借款。

　　在农村地区，政府首先应该合法地赋予农民无限期的承包土地使用权。应该尽快将中共中央在2008年做出的这一历史性决定，以法律形式明确下来，包括哪些人可以获得土地承包权，村集体应该保留哪些功能，土地使用者应获得相关的土地权利证书(希望是采取全国通用的格式)，具体的权利和义务，以及被侵犯时应采取的制裁等。土地使用权的有效实施还要求明确记载土地的位置和状况。未来几年，各地的土地登记试点项目需要推广。其他国家的经验表明，由单一机构负责土地登记和档案管理是最有效率的，有利于避免管辖权的重叠和争夺现象。

　　促进农村土地市场发展将极大地提高土地使用效率。研究表明，建立透明而有效的使用权租赁市场，可以使生产率提高60%。[30]租赁市场还能促进劳动力流动和土地整合。虽然中国的农业用地租赁市场自1990年代以来发展迅速(转租土地目前占全部耕地的20%左右)，但由于缺乏可强制执行的合同，其发展仍然受到限制，大多数合约都采取非正式形式。农村土地市场的发展要求改进土地的登记和权利文书服务(最新的土地测绘技术已大大降低了这方面的成本)，以及建立诚信可靠的争端解决机制。

　　村集体的治理水平需要提高。农村地区土地权利保障不足的一个重要原因就是村干部滥用权力，侵害其他集体成员的利益。他们有时与开发商合谋进行土地承包权的调整与出售，缺乏透明度和问责机制。尽管此类事件的发生频率可能有所下降，但有项调查表明，1998-2008年期间，每个被调查村庄都至少发生了一次承包方案调整。[31]在未来，村集体的作用需要重新进行审查，尤其是应结合无限期延长土地承包权的政策，并着眼于改善村集体的治理水平。

　　需要反思征用农村土地并将其转为城市用途的政策。政府目前仍保留着征地的垄断权，依靠这一不受约束的权力，以低价征用农村土地转卖给城市土地用户，获取财政收入。其结果是中国的城市用地面积增长速度远高于城市人口的增长。

　　未来需要开展三方面的改革。

　　第一，地方政府只能根据经更高一级政府审查和批准的城市规划并在必要的情况下，才能征用农村土地，而且规划审批过程还应该考虑区域性的土地规划优先选项和城市土地的利用效率。

　　第二，目前的征地补偿办法经常成为矛盾冲突的根源，需要进行调整。一个解决方案是直接按土地的市场价向村集体支付补偿，并全数转移给农民家庭，然后征收完全透明的资本利得税。目前的补偿办法仅仅是补偿土地的农业产值，与城市土地的市场价值存在巨大差距，相当于征收100%的资本利得税。因此，采用一个较低的税率会是个合理的妥协办法，既考虑了地方政府增加财政收入的需要，也保证了失去土地、生活方式将永远改变的农民的部分利益。资本利得税的一部分收入可以用于当地区县的农村发展。[32]

　　第三，政府垄断土地一级市场的政策需要改变。一方面应该缩小征地范围、严格征地程序，另一方面应该在严格实行规划控制的前提下允许农村集体建设用地进入市场，更多地发挥市场在土地资源配置中的作用，实现集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”，在制度上确保建设用地的两种所有制长期并存。

　　除了征地收入以外，地方政府还越来越依赖将土地作为抵押获得融资收入。近期的一些事件显示，这些融资办法可能导致重大资金损失，并给银行体系带来风险。挑战在于，需要寻找更有效率和更能持续的收入基础，来取代目前的经济社会成本较高的融资办法。经过一段时间，通过其他收入来源(如房产税等)可以帮助弥补这一缺口(参见第七章)。目前，经合组织国家的房产税收入平均为GDP的2.1%，美国和加拿大等则相当于3-4%。中国已经在两个城市开展了房产税试点，但同时也会发现，由于技术、制度和社会等方面的原因，这一税种的引入通常很困难。所以，房产税应该逐步引入，对财政收入的贡献不能估计过高。

　　劳动力。土地和资本需要配置到回报率最高的地方，劳动力也应该允许自由流动，流向生产率和工资更高的岗位。不过，中国户口制度以及由地方管理的社会保险体制给劳动力流动造成了困难。在几年之后，劳动力总量将开始减少，年龄偏大的员工的劳动参与率也可能下降，会加剧这个变化趋势。中国正致力于成为具有创新能力和国际竞争力的国家，能够在全球市场上与发达国家竞争。上述两个制约因素相叠，将会影响中国在这方面的努力。因为提高经济竞争力要求更有弹性和活力的劳动力队伍，可以对市场环境的变化迅速做出反应。韩国历史上大约45%的人口跨省流动，带来了异常迅速的城市化、经济活动的集中，以及劳动力的灵活配置。2010年，中国迁移人口数量相当于总人口的19.5%，其中近85%是从农村向城市迁移。

　　在未来20年，虽然劳动力总量会有所下降，但仍有数亿人希望寻找更好的工作机会，吸收这些劳动力要求有灵活的劳动力市场和能够为员工提供保护制度，包括就业前景的预测、社会保障、能够负担并可以转移的医疗保障以及养老保险等。政府需要发挥关键的领导作用，以帮助人们获得平等的就业、教育和医疗服务，并协助他们管理好各种新增风险，如经济结构的进一步调整、国际经济形势的恶化和竞争加剧等。培育一个有弹性和活力的劳动力市场，是中国未来成功迈入高收入的开放经济体的关键之一，它取决于生产和就业模式能否针对国内外市场的变化迅速作出调整。为此需要几方面措施。(1)对户口制度进行分阶段改革，以确保到2030年，人口可以自由地根据工作需要进行迁移;(2)采取措施提高劳动参与率;(3)对劳动课税、雇佣政策和工资政策进行改革。

　　户口制度改革应该列入未来20年的优先议题，并争取在2030年之前完成，但这一改革的推进可能不会很快，因为涉及到财政体制的改革(参见第7章)。目前的户口制度并不再限制劳动力从农村进入城市，但如果没有城市户口，农村移民仍然不能平等获得城市居民享有的若干社会福利，如医疗、教育和住房等，这不但加剧社会不平等，还会制约劳动力流动。除了用地指标，户口制度改革的一个主要限制因素在于现有的财政体制。接受地政府既缺乏资源也没有动力将城市居民享受的公共服务拓展到农民工及其家庭。因此，户口制度的改革速度将取决于地方政府财政体制的改革进度(参见第七章有)，以及中央政府和地方政府之间如何划分支出责任的问题。地方的户口制度改革已经在推进中，但由于财政体制的限制，农民工最集中的大城市改革幅度最小。相反，进入中小城市的农民工获得了一定水平的社会服务和社会保障。考虑到这些因素，应该采取系统性的措施来推进户口制度改革，主要包括如下方面。(1)将公共服务的获取与户口脱钩，代之以与年限或社会保险参保年限挂钩，尝试利用居住证进行管理;(2)鼓励地方的改革试点项目;(3)重新划分中央政府与地方政府的支出责任，为改革创造条件。

　　为了提高劳动参与率，尤其是针对年龄偏大的员工，政府可以开始渐进提高男性和女性的退休年龄(这样做还有助于减轻养老金体系的资金压力，参见第6章)。许多经合组织国家和转轨国家近年来已经做了类似尝试，经合组织国家每年将退休年龄提高1-3个月，而转轨国家是每年提高6个月。与此相关的是，政府还可以鼓励弹性工作安排，增加中期职业培训和终身学习的机会。

　　中国还应该降低按职工工资收入计征的社会保险费。以国际标准来看，这一隐含劳动课税的水平相当高，平均来说约等于工资水平的45%。由于最低缴费标准是根据平均工资水平的60%来确定的，社保缴费对低工资的职工来说负担尤其重。于是，企业也会考虑采取回避正式就业方式，还有许多雇主或雇员没有参与社会保险体系。2010年，城市职工参与医疗保险的缴费人数为2.37亿，参与养老保险的缴费人数为2.36亿，而参与失业保险的人数仅为1.34亿，参与住房公积金的仅为0.8亿。

　　最后，中国的公共机构应该率先成为关注机会平等的雇佣单位，这意味着，它们的招聘办法应该保持透明、基于能力评价，而不应该根据出生地、户口或身份等进行限制。

　　第四章让创新成为持续增长的新动力

　　尽管要素市场改革和民营领域的发展取得了一定进展，但要维持一个较高增长水平(参见第一章)仍然是一项重大挑战。随着人口增长急速放缓以及投资率下降，经济增长将更多地依赖于全要素生产率(TFP)的提高。在过去十年，TFP的年增长率达到3%，这是一个按国际标准衡量相当高的水平，主要归功于劳动力在行业间的快速转移，物质、人力和金融资本迅速积累支撑的快速技术追赶，以及基础设施瓶颈的持续缓解、经济开放性和竞争性的不断增加。

　　工业和服务业赶超、加强国内市场的竞争以及加大人力资本和知识资本的积累，所带来的生产率增长潜力还远未穷尽。但是，毋庸置疑，中国的部分行业开始接近技术前沿，劳动力产业间转移将减少，而资本对增长的相对贡献亦会下降。中国已经意识到并正在努力推动创新成为持续增长的新动力，同时应对资源稀缺、气候变化和环境恶化带来的挑战。

　　创新会是解决之道么?

　　在今后相当长时间内，伴随着技术进步和产业升级，尽管高额投资仍会是中国经济增长的重要驱动力，但创新的重要性将逐步增加。如果中国的投资额下降到欧洲的水平，即占到GDP的25%甚至更少，那么年增长率只能维持在4-5个百分点。一个更具创新性的中国仍将可能把GDP的至少三分之一进行投资，同时使TFP增长保持在平均水平之上，从而实现其增长目标。毫无疑问，这些都将依赖于国内改革和国际环境，但是仅靠把研发投入占GDP的比重提高一个百分点是远远不够的。影响中国创新政策的许多方面在报告的其他章节中得以体现，包括民营领域发展和增强市场竞争、改革要素市场、采取绿色增长战略、提高人力资本、以及有效利用城市集聚经济以开发技术和生产创意等。本章将关注创新体系和相关领域的政策改革，以支持广泛的、覆盖整个经济的创新。

　　一、创新优势

　　自1978年以来，中国的科技体制经历了不断地朝着面向市场竞争的国家创新体制调整和重构的过程。中国要踏上创新经济之路，其优势包括：第一，在研发领域的支出增长迅速(见图4.1);第二，巨大的制造业规模和广泛实力;第三，不断扩充的教育体系，使得高素质的科技和工程人才储备不断增长，提高了创新能力;第四，长期资本投资的弹性供给，可用于支持创新型企业获得风险资本，和拥有好创意的新企业进行扩张;第五，中国规模巨大并不断扩张的城市中产阶级消费者——预计在未来十年内翻一番——正在吸引着领先的创新型跨国公司，鼓励了当地创新者的发展，使国内企业获得规模经济，并有助于形成集群和集聚;第六，在中国的若干省份，重商精神和企业家文化流行，有力支持了珠三角、浙江、福建和其他地区的小企业和新企业的成长;第七，中国相对落后的服务业具有巨大的发展潜力;最后，随着城市化进程的展开，一些城市意识到，城市经济的生产力水平和增长将有赖于生活质量的提高，以及如何有效吸引和留住全球人才。

　　二、创新劣势

　　尽管中国的技术工人供给不断增长，并拥有大量先进的产业基地，现实却是，政府和国有企业承担了大部分研发工作，但许多研究仍脱离于经济实际的需求。表面上，中国拥有的科技专利和发表的论文数量快速增长，但能产生商业效益、能转化为新产品或出口产品(其中的例外来自电信业和消费电子产业)不多。部分原因也许在于本地政府研究机构缺少针对商业用户进行新技术开发的激励。此外，研究机构很少借助国内和全球研发网络提高自身能力。最后，中国在制度和政策上鼓励开展广泛创新活动方面，有很大的改进空间，例如进一步放宽对企业进入和退出的限制，加强竞争秩序监管以鼓励竞争，加强法律保护知识产权的力度，提高高等教育质量，增加对中小企业的风险资本供给，对政府研发支出进行评估，以及制定政府采购标准等。从长期看，中国应该努力建设一个能够充分激发所有人创新活力的体制，鼓励新思想的出现。

　　三、关键改革建议

　　改进中国创新政策的显著标志，就是重新定位政府在国家创新体系中的作用——从关注某些特定技术的开发，转向强调制度建设和环境建设，以充分竞争的市场、普惠而有效的公共政策，支持所有领域的创新活动。发达国家走过的历程表明，开放、公平的市场竞争，是促进创新最重要的基础。缺少这样的基础，其他政策也难以奏效。

　　中央政府应采取更为强有力的措施，促进建立覆盖全国的研究网络，充分利用全国的人才资源，减少地区间的隔膜，例如在由沿海城市先进企业(包括跨国公司)建立的研究联合体中，吸收内陆城市的企业。类似的联合体在日本和美国都取得了成功，可以帮助中国产生更多的“全球挑战者”。这些国内网络应与全球研发网络相连，共同参与全球其它地区的研究活动。某些出自本能对国内研究活动和创新企业的保护，将会影响中国研究人员与外部研究资源的互动，使他们拉大与新思想的距离，无法利用外国技术。另一方面，中国企业在利用全球创新资源上也会面临来自某些国家的政策障碍，以及自身组织能力局限。全球研发活动与其它经济活动的趋势大体相同——提高专业化水平、交换思想和技术、研究人员间的频繁交流等。在这种全球创新的模式下，中国应积极参与全球研究活动，不仅要成为新思想、新发明和新商业方式的受益者，更应当成为贡献者。

　　许多高技术类跨国公司已经在中国投资设立了研发机构(包括内陆城市西安和成都)。应对这种做法加以鼓励，因为这会产生显著的溢出效应，有助于这些城市快速成为科技中心，同时还有助于产业升级。在互信互认基础上加强与跨国公司的合作并建立伙伴关系，将有助于建立一个充满活力和开放的创新体系。在此背景下，应充分吸收美国和欧洲此类体系的经验(目前这两种体系都处于改革的阵痛中)，建立一套高效的专利体系，特别是在生物技术、纳米技术、软件和多媒体领域，加强对知识产权的有效保护，以加速提高中国的创新能力。

　　中国的创新政策制定者应认识到，相当部分的应用型研究和创新都是由大型民营企业完成的。无论从专利申请量，还是从新产品出台的速度，或者从其国际竞争力水平看，目前中国最具创新活力的企业主要是民营大企业。创新繁荣的实现，依赖于企业将创新作为竞争战略的核心，对市场需求和政策激励做出响应，并给予研究人员研究自由，鼓励他们与国内外研究者开展互动。应采用各种政策激励——财政、金融和监管手段——鼓励所有企业开展研究、开发和创新活动，并提供足够大的市场，为新产品迅速达到规模经济创造条件。这些政策不仅限于研发支出的税收抵扣，还包括向消费者提供临时性补贴，鼓励消费者购买被证明具有正外部性的新产品(如中国已经开始向购买电动汽车的消费者提供补贴)。

　　在企业规模的另一端，中小企业同样应被视为创新的重要来源，特别是在一些新兴产业领域，许多创新型中小企业将是产业发展的重要推动力量，而且也是未来大企业的种子。支持中小企业发展的首要任务，是减少阻碍企业创新创业的各种不合理监管，同时应考虑对中小企业实施有别于大企业的促进创新的税收优惠政策。创新型的新企业，特别是中小企业，长期缺少风险资本投资。政府正积极促进私人风险资本发展，至少是在沿海地区，当地政府、国有企业正在成为风险资本和私募基金的来源。尽管如此，风险资本对于寻求扩张的民营企业和中小企业而言仍然稀缺。应积极发展多层次、尤其是区域性的资本市场，拓宽风险资本的退出渠道。另一个解决方案是增加银行对小型高技术类民营企业的贷款。这种由银行借贷产生的关系网络在其他国家，如英国和美国，取得了成功，成为其他融资手段的有益补充。此外，为了促进中小企业技术和产业升级，政府应重点支持面向中小企业的计算、度量、检测、试验和鉴定设备等公共技术平台建设，并使中小企业能够便捷使用。

　　政府对科学发展和技术进步也会产生直接作用。中央和地方政府正寻求扩大对研发的投入，并提高基础研究在高校和研究机构研发活动中的比重。只要提供明确的激励、对少数高水平研究机构提供充足的资金并确保持续投入，那么对基础研究的扶持将有可能取得成功。美国的国家卫生研究所之所以在生命科学创新中发挥了核心作用，是因为拥有大量且稳定的资金来源。美国的国防先进技术计划署(DARPA)以及一些国立研究机构也扮演了类似的积极角色。为了最大限度地发挥政府资助项目的溢出效应，这些研究成果应该被外界广泛了解。除此之外，应由企业决定是否可能将某些研究成果转化为可赢利的产品和服务。

　　但是仅靠加强基础研究、增加出版和专利数量，即使中国在2020年前将研发支出提高到GDP的2.2%，对提高生产率也只能产生微弱影响。因此必须显著提高研究质量及其商业应用价值。较高质量的研究必须要对研究成果进行严格和自律的评审和评估。学术界应在这方面采取主动措施，政府也应提供相关标准。

　　“十二五”规划提出了中国的创新目标，即提高基础研究的效率、发展高技术产业，这都有赖于大量专业技能的广泛应用，例如在研究、设计、生产、制造、IT支持和最终的营销领域的应用。从现在到2030年，中国预计将有约2亿大学生走出校门，这将超过美国全部劳动力的总和。发挥研究型大学在创造知识、培养一流科学家方面的作用，对于中国持续提高竞争能力，成为有创造力的社会至关重要。虽然高等教育的质量正在快速提高——只有5个国家在世界500强大学中的数量高于中国，而8年前这一数字为12个(见图4.1)，但中国仍然需要加快改进大学的治理结构，增加大学的自主权和自由度，同时强化科技共同体的道德约束。中国排名领先的高校应充分利用资金和师资力量，开展跨学科的研究生教育和博士后项目，引进创新型教学方式讲授知识和分析技能，并成立专业性强、研究水平高的研究机构。高校对创新的另一个重要贡献是培育明日的企业家，这些人将能够把思想转化为商业产品和服务。尤其值得提出的是，促进中国大学教育的开放，例如鼓励国际一流大学到中国创办分校和开展其他形式的合作，其好处是通过树立样板提高大学的教育和研究水平，同时也将有力地促进中国大学在治理结构、办学理念和教学方法等方面的改革。

　　广泛意义上的高等教育质量仍然是关注的焦点，而用人单位正在经历严重的技术劳动力短缺。民营部门和政府应继续加强对人力资本质量的投资。公私合作可保证并补充创新产业所需的技能人才。教育体系应重视能力培养，而非资格证明，打破研究型教育和技工教育、职业教育及培训之间的藩篱。为了实现技术工人数量与质量的增长，中国还应加快信息通信技术在教育领域的应用，加强教学方式的创新，大量运用多媒体和灵活的网络培训工具，以满足学生们的不同需求，最大限度地从有限的教学设备和师资力量中获得收益，提高优质教育资源的普惠性。对传统的大班授课方式，应进行反思，鼓励培训机构进行尝试并赋予自主权。高校同样可以在开展公共讲座、展览、在当地学校中讲授科普知识等方面发挥重要作用。

　　创新型城市有助于实现技术能力的提高。在过去三十年，沿海城市通过吸引大量的外国直接投资，成为技术开发的孵化器。但是，工业城市不等于创新城市。创新城市应拥有大量高素质的人力资本(特别是较高比重的科技人员)，以及能够支持新思想产生、争论、实验和完善的机制。创新城市应拥有本地知识网络;其研究机构足以支撑创新活动;拥有产业基地以聘用科技人才;拥有几家充满活力的公司，能够对研发进行大量投入;以及数字网络和在线服务。此类城市的兴旺，依赖于来自全国乃至全球的知识员工的异质性。此外，这类城市还与全球研发中心密切相连。最后，创新城市之所以具有一定的“粘性”，是因为其在设计、资产、特性和治理方面具有领先优势，能够吸引并留住全球的人才。工业城市可以成长为创新城市，例如东京、斯图加特、慕尼黑、首尔、西雅图和图卢兹等;但是创新城市并不一定都是从工业城市演变而来，例如剑桥(英国)、赫尔辛基、旧金山和京都等。国际经验显示，创新城市通常拥有一家或几家领先的研究型大学，相互之间开展竞争和合作。这些大学与用人单位进行互动，提供技术和软技能，并介绍最新的产业知识。

　　四、需要引起关注、潜力巨大的若干研究领域

　　中国正进入迅速城市化阶段，按照绿色发展的要求规划未来城市化格局，设计城市运行模式，为中国乃至世界提出了许多技术问题，留下巨大的创新空间。从新型建筑节能材料到高效、低排放的大规模公共交通系统，从智能城市所需要的硬件基础设施到绿色消费理念，都能够诱导技术和商业模式的创新。这是一个需要中国发挥创造力、中国也能够发挥创造力的领域。

　　随着中国进入上中等收入社会，全民对健康和医疗的需求越来越高。为提高医疗健康领域的技术水平，降低成本，满足多元化需求，中国不但应该加强生物、医药、高端医疗设备等领域的研究和创新，而且应该加大信息通信技术的应用，如远程医疗、即时看护等，改变健康、医疗服务的递送方式，创新医疗健康服务业发展。新的技术和新的组织方式，能够节约成本、提高质量、提高高质量医疗健康服务的普惠性。

　　在绿色发展领域，中国目前在太阳能、风能、生物燃料领域已经有了较好的基础，部分领域已经接近技术前沿。通过需求侧工具，如政府采购、消费补贴等激励创新。成功的关键在于产生真正的开放性竞争。一种方式是采用欧盟或美国的标准作为技术起点，同时，采取措施提高产品性能;另一种方式是邀请国内行业领先者参与标准制定;第三种方式是由行业协会根据共同意见制定行业标准。中国有能力充分利用其强大的制造能力和庞大的国内市场迅速降低绿色产品的成本，使中国在绿色技术和产业领域建立全球竞争力。同时，进一步加大在这些领域的基础研究能够使中国企业增强技术储备和人才储备，使中国企业在这些产业领域获得持续的全球竞争力。

　　五、改革顺序

　　在结构性改革一章(第三章)中，已经明确指出了加强竞争、实施反垄断法、降低市场进入和退出门槛、增强企业效率和国际竞争力的紧迫性和重要性。这些改革对于研究和创新活动的激励同样十分重要。同样要给予重视的还包括，随着政府研究开发投入的增加，建立一套对研发支出进行公正、独立评价的体系，以及对现有产业政策和特定技术开发的评价体系。这将有助于政府准确评价政策的有效性，对财政拨付方向进行调整。

　　政策的实施需要更长的时间，包括激励创新的制度性安排——促进高校发展、建立风险资本融资机构、开发全国性的统一研发网络，并与全球研发网络相连。其中许多项改革与经济领域的其他改革相关——如财政和金融体系改革(第三章和第七章)，但是这种改革绝不可能一蹴而就，要经历较长时间才能取得成效。

　　就改革成果而言，一旦中国建立起比较完善的面向市场竞争、面向全球创新的制度框架，企业接近国际技术前沿，就需要加强对基础领域的研究，创新成功与否取决于研究和创新网络的各部分(研究机构、大学、中央和地方政府、国有和民营企业)能否高效运转，以及能否通过全球网络产生国际影响。全中国亿万人民创造力的释放，要求更加开放、宽容的社会环境。

　　第五章抓住绿色发展的机遇

　　由于一直以来采用的经济增长模式带来了一系列严重的经济、社会和环境等后果，中国政府发誓要彻底转变发展方式，实现各方面的可持续发展[33]。

　　绿色发展是指经济增长摆脱对高排放、高资源消耗和环境破坏的依赖，并在经济增长与碳排放减少、资源节约及环境改善之间形成相互促进关系的一种可持续发展方式[34]。它不同于工业革命以来建立的过于依赖传统化石能源、高资源消耗和高污染的发展方式，是一场深刻而全面的发展理念、生产模式和消费模式的变革。

　　绿色转型是一个艰难的过程，但同时蕴含着重大历史机遇。中国政府已开始认识到这种机遇，提出“要将积极应对气候变化作为加快转变经济发展方式、调整经济结构和推进新的产业革命的重大机遇”[35]。绿色发展不仅可以成为新的经济增长来源，还可以大大提高中国的发展质量。在促进绿色发展上，中国有许多独特的优势，但也存在不少障碍。只有克服这些障碍，才能充分发挥优势，抓住绿色发展带来的历史机遇。

　　一、为什么需要绿色发展战略

　　简单地说，中国需要绿色发展的主要原因有二。

　　一是，由于国内和国际条件的变化，中国已不可能通过复制西方过去的发展模式完成现代化。

　　二是绿色发展带来了新的历史机遇，能够帮助中国顺利迈向“现代、和谐和有创造力的高收入社会”。

　　正如第1章指出，中国依靠低成本要素推动的增长模式潜力正在耗尽，增长速度有可能在今后几年明显放缓，甚至出现快速下降或衰退(DRC，2011)。因此，中国迫切需要转变发展方式，寻找新的可持续的增长来源。与此同时，传统增长模式带来了生态恶化、水土流失、土地沙漠化、生物多样性破坏、城市空气污染、农村环境破坏等方面的严重问题。这不仅降低了民众福祉，还导致发展不可持续，各种环境问题甚至成为引发民众抗议的重要诱因。

　　不仅国内条件使得中国无法继续走传统发展道路，国际资源环境条件的变化也是如此。

　　首先，虽然发达国家依靠高排放、高资源消耗的传统模式实现了现代化，但当以新兴人口大国为代表的数倍于现有发达国家人口的发展中国家，试图在短时间内完成发达国家过去二百多年才完成的工业化历程时，全球资源环境约束就成为一个难以逾越的障碍。

　　其次，全球气候危机使包括发达国家在内的所有国家，均不可能再继续高排放的发展模式。要避免气候变化引发的灾难性后果，全球碳排放总量必需在2020年左右达到峰值，并在之后以每年2%左右的速度急剧减少(UNEP，2011)。中国是受气候变化影响最严重的国家之一，在减排上亦做出了巨大贡献[36]。但是，由于经济体规模大且正在快速发展，无论当前的排放总量还是人均历史累积排放量均在迅速增加，无论按何种方案分配全球碳预算，中国都没有足够的碳排放空间来复制发达国家过去的高排放工业化模式(DRC，2009;2011)。

　　因此，从工业革命以来高度依赖传统化石能源和资源消耗的发展模式转向绿色发展，就成为人类社会走出全球资源环境困境的必然选择。绿色发展由于代表了未来方向而成为新一轮全球竞争的焦点。无论发达国家还是发展中国家，都不得不转向绿色发展。绿色转型依赖技术创新和产业组织模式创新，意味着竞争力的提升。同大多数国家相比，中国绿色转型的需求更为迫切，而转型成功带来的好处也更大。要抢占全球绿色竞争的制高点，关键的战略机遇期就是未来二十年，而这也正是中国迈向高收入社会的关键期。

　　实现绿色发展的前提条件是，政府必须在控制碳排放和保护环境上强有力地履行公共职能，降低经济发展的社会成本和协调成本，为市场充分发挥作用提供前提条件。这实质上相当于政府为全社会提供一种新的公共服务。一旦上述条件具备，则市场会对政府施加的外部约束做出反应，社会资源会逐渐向更加绿色的方向配置，带来如下结果：

　　首先，“绿色”可以成为经济增长新的来源。在以创新为驱动的绿色转型过程中，传统部门效率不断通过升级改造而提高，新兴绿色产业以及包括新兴服务业在内的服务部门不断发展，为经济增长提供新的动力。与此同时，单位产出的碳排放强度、资源消耗和环境损失则不断降低。

　　其次，绿色发展将显著提升中国经济增长的质量。提升环境质量的好处是多方面的，它不仅可以提升民众的福利和健康水平，而且可以同经济增长之间形成相互促进的关系。在改善环境质量方面，预防污染比治理污染更为重要。日本的经验表明，无论是治理污染的政策，还是预防性环境政策，对经济都具有促进作用，而后者的促进作用更强(小林光(Hikaru Kobayashi),2011)。

　　此外，绿色发展也将有助于解决其他一些问题。比如，能源安全、城市宜居性和提高农业产出，等等。能源消费的快速增长影响到中国的能源安全——在政策保持不变的情况下，预计到2030年，中国75%的石油(这使其成为世界上最大的石油进口国)和50%的天然气可能需要依靠进口。提高土地的使用效率和更好地管理土地，将有助于减少城市拥堵和交通能耗，而遏制土地肥力下降和水资源污染则可以提高农业产出，等等。

　　二、中国的诸多优势

　　好消息是，中国在推行绿色发展战略方面有很大的优势。绿色发展根本上依赖市场力量，但市场促进绿色发展的前提条件，是政府在控制碳排放和环境保护方面强有力地履行公共职能。因此，高层领导人对绿色发展的政治共识、快速有效的政府决策体系，以及强大的政府执行力，在绿色发展的起步阶段就起着至关重要的作用。在此方面，中国似乎具有显而易见的优势。无疑，政府职能转变是中国建立基础更加牢固的市场经济的关键。但是，在纠正政府体制的缺点时，中国亦要将其优点保留。

　　其他的一些优势包括：

　　第一，中国具有“后发优势”。由于发展水平相对较低，新增需求可以通过发展绿色产能和绿色基础设施来实现，不一定需要以淘汰旧有产能为代价。

　　第二，中国庞大的国内市场规模。这为绿色产业快速形成完备的产业链提供了良好条件。

　　第三，资本和人力优势。中国的高投资率为绿色产业快速发展提供了资本条件。未来二十年，中国仅仅新增大学毕业生就将达到约2亿人。这为绿色创新提供了人力资本优势。

　　第四，传统部门的技术改造空间巨大。中国传统部门总体效率低下，效率提升有大的空间。比如，传统能源的清洁化利用就有很大空间。

　　第五，避免非绿色城市化的“锁定效应”能带来巨大效应。未来二十年，中国的城市化水平将从现在的47.5%提高到65%左右，2亿多人口将转向城市。这不仅为增长提供巨大空间，而且绿色城市的建设将获取巨大的避免传统城市化模式的“锁定效应”的收益。

　　第六，新能源资源禀赋。中国拥有丰富的风能、太阳能、页岩气和沼气资源。这使中国在减少对传统化石燃料的依赖和改善其能源安全方面有较多选择。

　　最后，上述这些优势，加上中国强大的制造能力，有可能使中国成为全球绿色技术产业化的聚集地。无论绿色技术是否在中国发明，都可以在中国生产、应用或/和销售，从而中国的绿色发展会给全球带来机遇。

　　利用这些优势，中国在绿色发展方面正取得快速进步。比如，在能源研究上的支出占GDP的比重全球最高，且这种支出已取得显著效果。燃煤电厂效率的快速提高令人印象深刻。中国拥有世界上最大的可再生能源发电能力。在小水电方面，中国在世界上处于领先地位。自2005年以来，中国的风力驱动涡轮机容量每年均成倍增长，而且中国已经是最大的太阳能电池板制造国。如果继续列举，这个单子会不断加长。

　　三、绿色发展的障碍

　　但是，中国还远未充分发挥其潜在优势，因为障碍和困难同样存在。相比于资金和技术的制约，更大的障碍在于未能充分建立起促进绿色发展的市场机制。最直接的表现是，中国的水、电、煤、气、土地、矿产等资源性要素价格扭曲(包括缺少碳定价)。

　　一方面，由于政府未能有效行使公共职能，这些资源开发和使用产生的负外部性——包括对外部环境和健康的损失等等——未能充分进入成本。

　　另一方面，由于垄断性体制以及定价机制存在问题，要素价格未能真正反映其市场稀缺性。这相当于全民对资源性产品的消费进行补贴，而这些补贴又造成市场扭曲，增加社会成本，结果必然形成高排放、高资源消耗和高污染的发展模式。

　　其他一些主要障碍包括：

　　第一，碳排放成本未能进入企业成本，且减排缺乏市场化机制。减排过于依赖行政手段，不仅加大减排政策的执行难度，而且无法使资源得到优化配置，也难以起到促进技术进步的作用。

　　第二，环保缺乏激励机制。由于土地、森林、水资源等产权制度不完善，以及缺乏有效的生态补偿机制，虽然改善生态环境的努力有很高的社会回报，但却难以转化成投资者的收益。

　　第三，绿色产业的市场环境较为缺乏，影响新的增长源的培育。第四，部门之间协调存在难度。

　　除了这些体制性的因素外，绿色发展本身会对一些特定行业、地区和群体的利益产生影响，这也会成为中国绿色发展的阻力。尤其是，那些从目前的增长、出口和投资模式中受益的企业会反对。绿色发展战略需要跨多个政府部门和机构的协调，而这可能会因为影响到一些部门和机构的利益而遭到反对。此外，虽然绿色发展战略将会带来相当长久的效益，但是它可能在短期内与其它经济目标(例如，工业产出目标)发生冲突。

　　四、建议进行的改革和政策

　　为绿色转型提供强大的市场激励。绿色发展的根本驱动力是市场激励。本报告第3章对如何完善中国的市场化改革进行了全面的分析。

　　对于绿色发展而言，最紧迫的市场化改革，包括两个层面：

　　第一个层面是为绿色发展提供基础性的市场条件。其中，最紧迫的莫过于改革煤炭、电力、天然气和水等资源性产品价格形成机制，使价格不仅反映要素的市场稀缺性，更要尽可能地反映它们在开采、生产和使用过程中对环境和健康造成的外部危害。与此同时，要清理和取消对传统能源和资源性产品的各种显性或隐性补贴，并对国有企业占用的自然资源(包括矿产、石油、天然气、页岩气、煤层气等)按市场价格收取足够高的特许权使用费。除此之外，打破垄断、刺激民间投资亦非常重要。

　　第二个层面是在减少碳排放和环境保护领域加快引入市场化机制。中国政府宣布了雄心勃勃的二氧化碳减排计划和环境保护计划，将减排和环境保护目标设定为地方政府必须实现的约束性指标。比如，2020年将单位生产总值的二氧化碳排放强度在2005年基础上降低40%-45%[37]。但是，这些政策目标过于依靠行政手段，不能使减排和环保资源得到优化配置，难以促进技术创新。

　　中国应力争在“十二五”(2011-2015)规划期间初步建立起市场化减排机制。根据DRC(2011)的研究，可以考虑采取以下步骤。

　　第一步，将政府宣布的单位GDP碳排放强度下降目标“技术性”地转换成排放总量限额目标，为引入灵活的减排目标实现机制创造条件。这一排放总量限额，可以考虑按照行业先进排放标准，以及地区人均GDP等标准在各地区进行分配，并为各地区建立碳预算账户。

　　第二步，建立灵活而形式多样减排目标实现机制，包括排放权交易、碳税、排放技术标准、地区减排合作机制、行政管制，等等。其中，排放权交易可以主要覆盖占全国排放量约1/3的1000家左右高排放企业。这些企业分布在电力、钢铁、有色、石油、化工、建材等行业。其余的大多数企业，则适用其他减排政策工具。第三步，对各省实施新的减排考核办法。各省既可以通过各种手段减少实际碳排放量，也可以通过地区减排合作和碳排放权交易(ETS)等方式，只要各地区在目标时点实现各自碳预算账户平衡即可。

　　在环保领域引入市场化的激励机制。

　　一是加强对水权、土地和森林的产权界定，并引入水权市场、排污权交易市场和用地指标交易市场等。比如，如果贫困地区通过开垦荒地增加的耕地指标可以到发达地区出售，则他们就有积极性提高土地利用效率。

　　二是加大生态服务补偿计划(Payments for Ecosystem Services, or Payments for Environmental services,PES)，尤其是要加大在贫困地区实施生态服务补偿计划。如果地方政府、农民和企业改善当地生态环境的努力能够通过这样的计划得到足够的经济回报，他们就有激励去保护当地的生态环境。

　　积极培育绿色增长源。大多数的人可能大大低估绿色转型对于促进经济增长的潜力。而且，说到绿色增长，一些人往往只是想到少数前沿绿色技术的突破。实际上，绿色增长不只是关于技术的故事，更不只是关于少数前沿技术的故事。绿色转型是一个更加广泛和深刻的变化过程。

　　增长源之一：传统部门绿色化改造。现有大量的常规技术和管理模式，不仅可以产生节能减排效果，而且可以同时提高企业的盈利水平。比如，麦肯锡(McKinsey， 2009)研究了中国6个关键领域的200多项成熟减排技术，估计仅仅由于推广这些已有技术带来的效率提高潜力，到2030年每年就可以直接节省高达650亿美元的成本。虽然这种估算存在争议，但传统部门的绿色改造存在巨大空间，却是一个不争的事实。虽然传统部门的绿色改造不如少数前沿绿色技术那么具有戏剧性和革命性的效果，但涓涓溪流汇成大海，其效果往往比后者来得更容易和广泛。

　　增长源之二：新兴绿色产业扩张[38]。广义的绿色产业包括所有低碳和低污染的行业。狭义而言，绿色产业包括清洁能源及其上下游产业为代表的产业。比如，太阳能、风能及其设备制造业、电动汽车产业等。根据冯飞和王金照(2011)，风电和太阳能发电技术进步带来的成本下降超出预期，按照有竞争力的价格上网的前景正日渐清晰。业内专家普遍预测，2015年前后，光伏发电或将比火电更有竞争力。太阳能光热发电也异军突起。德国全球变化委员会(WBGU,2011)的报告显示，全球在2050年转向以可再生能源为主要能源供应，在技术和经济上都具有可行性。政府间气候变化专门委员会(IPCC，2011)称，2050年可再生能源可望满足全球近八成能源需求。

　　增长源之三：服务业部门尤其是新兴绿色服务部门扩张。比如，生态系统服务在一些国家已成为一个很大的产业。在中国的一些贫困地区，农民从过去的“卖木材”转变为“卖生态”赚钱。又如，碳资产管理服务、碳交易、合同能源管理、环境评估、气候风险信息披露、城市管理整体解决方案，等等，都是以前未曾有过的新的绿色服务。当然，占更大比重的传统服务业，绝大部分也属于绿色服务，而中国这方面有巨大的增长潜力。

　　政府要运用各种政策手段培育绿色增长源，包括在财税、金融、贸易、标准、公共投资等方面进行大力支持。比如，结合国家的结构性减税政策，对处于幼稚期的重点绿色行业，在一定期限内实施减免税政策。对“两高一资”(高污染、高排放和资源性产品)产品加税，逐渐取消其出口退税，并实施出口配额限制。同时，提高绿色产品的出口退税。对绿色企业在贷款、企业债、上市融资等方面提供倾斜。在每年大约1万亿人民币的政府采购中引进绿色标准。

　　通过“绿色”提升环境质量。实施严格的环保标准，改进污染监测和公开数据披露。比如，发布可吸入颗粒物PM2.5的监测数据。严格防治农村面源污染。严格执行环保方面的法规。对于违反环保规定的企业和个人，要予以重罚。

　　最大限度地减少和回收城市固体垃圾和废水。接受“零垃圾”的理念。按照现有的发展模式，未来20年内，中国可能需要新增1400个城市垃圾填埋场。这将导致选址困难和对稀缺土地资源的竞争，最好的解决方法是减少和回收垃圾。

　　在自然资源和生物多样性保护方面，政府需要纠正在恢复生态系统健康和生物多样性计划中的缺点。

　　将风险管理纳入发展规划。中国政府已经颁布了法律条文，保护城市免遭洪水、流行病暴发等其他灾害的侵害，但是缺乏法规来协调不同政府部门管理这些灾害的职能。目前的风险管理方法高度分散，特别是在地方一级。相关的气候风险规划应纳入五年规划和土地使用计划。

　　加强和改善地方政府体制和法规。

　　第一，鼓励地方探索不同的绿色发展模式。在过去，中国某些最成功的改革，比如，家庭联产承包责任制，均起源于地区性实验，继而得以推广。绿色发展也是如此。由于绿色增长还处于起步阶段，一些地方将扮演先行者的角色。比如，保定和日照等一些城市，正在大胆而努力地部署清洁能源技术、提高能源效率和减少温室气体的排放。少数地方的成功将起到很好的示范效应，并很快被其他地方模仿。

　　第二，加强中央政府层面的协调。中央政府在两个方面进行协调。一是地区间协调。城市、交通、生态系统和环境问题往往是跨区域问题，建立跨区域的智能城市规划和风险管理就非常重要。比如，让已有的流域管理委员会发挥更大作用，或者设立区域规划委员会。二是不同部门间的协调，中国需要进一步推进大部制改革，减少各个部门因相互掣肘导致的协调成本和低效率。

　　第三，为地方政府提供更强的环境保护激励。一是调整税收结构，为地方建立以房地产税等为主体的稳定税源，使地方有激励通过改善环境提高土地价值，进而提高地方政府收入。二是将绿色发展指标和民众满意度纳入地方政府绩效考核体系。三是加快推动基层民主，通过选举提高民众对地方官员的问责能力，促使地方官员更加关心当地民众的环境、健康等问题。

　　第四，制定更好的法规并严格执行。主要包括：建立强有力的环境、排放和能效标准。比如，汽车油耗标准;电器和照明能效新标准;建筑、城市设计和交通运输能效和排放的国家标准;对产品、服务和技术建立绿色标签和标准，便于消费者识别。对于一些过时的法规，则需要进行修订。比如，限制低速电动车发展的法规。

　　最后，增加并改善政府公共投资，尤其是改善环境方面的投资。国际经验表明，在恢复生态系统、水、土壤和灌溉等方面的投资，会带来巨大的经济收益。但是，由于这种收益具有外部性，私人投资者很难直接得到回报。这就需要政府公共投资来支持。政府可以通过购买服务的方式(比如，向私人投资者购买生态服务)，来鼓励私人通过保护环境来获利。此外，政府应在气候风险管理框架的制定上加大投资，提高城市和农业抵御气候变化风险的能力。在促进绿色产业发展方面，政府需要对一些绿色基础设施(比如，充电桩)进行投资。

　　减少绿色发展对特定部门和群体的冲击。总体来看，绿色发展会带来很大的好处。但是，正像自由贸易也会对一些部门产生冲击一样，绿色发展也不可避免地会给一些部门、地区和群体产生冲击。但是，这些冲击并不如一些人想象的那么严重。通过政策组合设计，可以将这些影响降到最低。下面列举一些可供选择的政策。

　　第一，对受减排和环境政策影响较大的地区，一方面可以通过财政转移支付制度进行补偿，另一方面要在地区间公平地分配排放指标，且地区间要建立起减排合作机制。在考核上，对地方采取包括抵消机制在内的灵活的办法。

　　第二，那些高排放的企业可能会受到较大冲击，尤其是一些仍然受到价格管制而无法将碳排放成本转嫁给消费者的行业，如电力、石油等行业。因此，碳排放指标对企业的分配，可以先从免费开始，逐渐过渡到部分拍卖。

　　第三，照顾弱势群体。水、电、油、气等资源性产品价格上涨会影响低收入群体。可以通过相应的补贴政策来消除这种影响。对高排放和高污染企业的失业人群，国家应建立免费培训和再就业制度，等等。

　　第六章基本保障和机会均等

　　过去30年，中国社会发展领域取得了令人瞩目的成就，如，全面普及了义务教育，扩大了中等教育和高等教育的机会，大大降低了传染病负担，大幅度扩大了医疗保险覆盖面。劳动力流动性不断提高，越来越多的农民工进城务工。国有企业传统的“铁饭碗”式社会保障体系让位于日趋扩大和不断完善的社会化保障体系。

　　今后社会政策的基本目标是，建立发展型福利体系。首先，为全体国民提供基本保障，重点关注贫困人口的社会保护。更为重要的是，通过改变教育、健康、就业、创业等方面的机会不均等，促进社会成员潜能的充分释放，实质性地缩小收入、生活水平和财富拥有上的差距，使人们共同享有更高的物质文化生活水平。

　　一、关键问题和风险

　　中国社会政策面临四个方面问题和风险。

　　首先是不平等问题比较突出，某些领域还在继续恶化。虽然地区间收入差距有所缩小，但个人之间的收入、消费和财产差距在扩大，而且地区内部和地区之间的人口获得良好教育、医疗、就业和社会保障等机会显著不平等。这些不平等降低了中国社会纵向的流动性，造成社会结构固化的风险。此外，虽然很多人摆脱了贫困，但他们距离贫困边缘并不远，一些风险——如疾病、受伤或失业等——很容易地使其重新陷入贫困境地。

　　收入和消费不平等的一部分来自“库兹涅茨效应”——即劳动力从生产率较低的农业部门流向生产率较高的制造业部门所带来的结构性变化。但不平等上升还有另外三个因素，它们主要与获取社会服务和社会权益的机会不平等有关。

　　中国财政体系分权化导致地方之间社会服务的人均财政支出有很大差异(见第7章)。这种差异表现在城市与农村之间，也表现在沿海与内陆省份之间。省级以下地方政府的财政资源不足，导致很多公共服务机构(事业单位)类似民营机构一样运作，寻求利润最大化，扭曲了公共服务的激励机制。公共支出差别导致了获得服务方面的巨大差异。例如，2009年城镇地区学前教育覆盖率是80%，农村地区只有30%;城镇职工养老保险参保率超过80%，但直到2008年农民工参保率只有不到15%[39]。同样重要的是，政府公共服务支出差异导致了教育和医疗服务的“质量不平等”，以及养老保险、医疗保险等待遇水平上不平等。这些差别进而导致了就业机会、生产率上不平等，带来收入和风险管理能力的不平等。

　　现有的制度安排和政策在某些情况下加剧了不平等——如户口制度导致城乡居民拥有的社会权益非常不同，制度安排和服务供给体制的分割限制了各种权益的可携带性，阻碍了劳动力流动。这样，劳动力从农村到城市、从内陆省份到沿海省份、甚至从一个城市到另一个城市的流动都遇到障碍，因为他们大多数不能获得城镇居民享有的医疗、教育、住房和养老保险等福利——尽管地方户籍制度改革试点正着手解决这些问题。

　　劳动和其他生产要素之间，以及劳动力市场内部存在着不平等。通过高额劳动课税支付社会保险项目的做法，限制了正规部门的就业机会，降低了工人报酬，加剧了投资者对资本密集型技术的偏好。此外，劳动力市场制度不健全，尤其缺乏有效的工资形成机制，不能在职工与雇主两者利益以及企业竞争力之间形成合理的平衡，保证劳动报酬随企业效益提高而相应增长。在劳动力市场内部，不仅存在地区分割，而且地区内部也会因劳动者的户口、收入和社会地位不同而存在分割。社会权益缺乏可携带性，正规部门和非正规部门以及民营企业和公共部门(国企和事业单位)的工资和福利差距等加剧了这种分割。

　　第二是激励和市场结构扭曲造成了社会服务缺乏效率。在社会服务供给方面，中国公共部门和机构享有垄断或准垄断地位，缺少提高效率和改善质量的竞争压力。由于政府激励机制并非由服务对象实施问责，社会服务的用户对这些机构施加的压力十分有限。在医疗和教育部门，收入和激励结构鼓励这些部门追求收入最大化，产生类似私营部门的行为——例如，中国住院治疗有三分之一到一半其实没有必要，病人平均住院时间是经合组织国家平均水平的两倍[40];城市择校费使得“重点”学校和普通学校之间的筹资能力差距进一步扩大，把大量学生挡在“重点”之外。

　　第三是人口快速老龄化。中国人口转变是有史以来最快的国家之一，它对未来社会经济发展和政策制定带来了挑战。预期寿命提高和1.5左右的总和生育率使得中国正经历着“未富先老”的变化。随着人口老龄化，劳动年龄人口将在2015年左右达到10亿的峰值，随后逐步下降(开始的下降速度相对缓慢)，医疗和养老支出将可能急剧上升。劳动年龄人口下降和抚养比上升，使得深化人力资本、提高劳动生产率变得格外重要，增加了通过教育和培训提高相关技能的需求;同时，确保劳动力资源得到有效配置的重要性也凸显。人口老龄化还意味着非传染性疾病不断增加，而且这个趋势将更加突出——这要求医疗保健战略从治疗转向预防，同时改善对儿童和成人的健康教育。为了控制医疗和养老的成本，需要更加重视初级卫生保健体系而不是医院，对养老保险进行结构性改革，通过信息和通讯技术来提高服务效率，同时为医疗服务提供者提供更为恰当的激励。

　　第四是人们的期待越来越高——尤其是第二代移民(农民工子女)和迅速成长的中产阶级，他们希望有更高的工资，更好、更平等的社会服务以及更高的安全感，并对这些服务的管理有发言权。人们对服务提供者的不满越来越多，要求有更加具有问责性、可负担、公平的社会项目。然而，不同群体的要求和利益可能并不一致甚至相互冲突。因此人们担心，如果这些深层次的不平等不能得到缓解，社会不稳定就会有所上升。

　　二、社会政策改革建议

　　针对存在的问题和面临的挑战，社会政策改革有三个目标。

　　首先是扭转收入、消费和公共服务获得上不平等，最终确保所有人享有平等的机会，不管他们是在城市还是在农村，是外来人员还是本地人，是年老还是年经，是在沿海还是内地。第二个目标是帮助居民家庭更好地管理与就业、医疗和养老有关的风险，提供基本保障。第三个目标是加强对服务提供者的问责——公共和民营的服务提供者都包括在内，以确保服务有恰当的数量和质量。

　　为在2030年实现所有人的机会平等，政策重点应当是使所有国民都能获得高质量、可负担的医疗和教育服务，通过平等参与劳动力市场来为国家的繁荣做贡献并分享繁荣成果。中国要成为一个具有竞争力的高收入国家，其中关键是深化和扩大人力资本存量，并且最有效地使用人力资本。

　　经济活动日趋复杂和动态变化，使得劳动者在就业和退休阶段面临着更大的风险。为此，需要采取相应措施，加强老年保障，帮助劳动者面对更加灵活的劳动力市场时能更好地管理风险。做到这种“灵活安全性”(flexicurity)，就需要：(1)对养老保险和失业保险体系进行结构性改革，使劳动者在年老或失业时有充足的、可携带的保障，同时避免加重就业人口的负担;(2)实现养老保险对从业人员全覆盖，尤其是对农民、农民工和城镇非正式部门就业人员;(3)着手开展并逐步扩大老年护理及长期护理服务;(4)强化劳动力市场制度，使人们可以通过工资谈判和争端解决机制平衡工人和雇主之间的利益。

　　加强社会服务和社会保障实施结果的问责制，应该贯穿这些改革整个过程。这可以通过三个渠道来实现：(1)管理部门要监测项目的绩效，鼓励提高服务质量和平等性;(2)建立市场化的服务提供机制，鼓励民营机构提供公共服务，在依靠竞争的同时进行适当监管;(3)加强公民在监督和管理社会服务方面的作用，从而加强公民对服务提供者的问责。在一些地方，公民开始参与对公共服务的监督和管理(如学校理事会、校长选举和医疗纠纷调解委员会等)，对服务质量提供反馈(如通过网络评议和市民打分卡等作法进行反馈)，这些经验表明中国可以像其他很多国家一样，从公民对服务提供的参与中受益。

　　为实现这些目标，中国需要明确社会政策改革的愿景、核心价值观和指导原则。

　　决策者需要回答两个问题：政府要提供什么水平的社会服务和社会保障，个人和家庭要承担多少责任?在服务提供中，政府、民营部门和家庭各自应发挥什么作用?

　　在中国，对第一个问题的回答取决于政府打算为此投入多少财政资源。如果将目前城镇公共服务和社会保障水平扩大到占人口一半以上的农村居民和农民工，仅此一项就会给财政资源带来很大负担。因此，任何扩大由政府出资的社会服务的作法都需要非常谨慎，只有在不会对财政体系造成过大压力的情况下才可实施(见第7章)。

　　同时，国际经验显示，随着国家日趋富裕，公共支出增量将主要是社会性支出。中国需要采取措施确保扩大社会性支出和财政可持续性之间的恰当平衡，避免当前很多发达国家身处的公共债务危机，这些国家的财政困难在一定程度上是由于财务不可持续的社会福利造成的。

　　实现机会均等。到2030年，实现人人平等享有高质量、可负担的教育和医疗服务，需要采取几个方面的行动。首先，需要持续进行财政和结构性改革，以便在一个更大的框架下确保均等的社会服务具有可持续性。这需要协调部门之间改革，为人力资本积累和保障个人的健康和生产性能力创造机会。

　　根据中国社会政策的未来愿景，政府需要制定恰当的财政措施——增加社会性公共支出，并与经济发展水平保持一致，降低劳动课税以增加劳动密集型部门和正规部门的就业，推动地区之间和省内县市之间更大程度的财政资源均等化(见第7章)。

　　除财政措施以外，社会部门也需结构性改革，改善服务提供效率，推动服务质量的均等化。这些改革包括如下方面。

　　改革公共服务提供者的人力资源管理。对关键产出进行有效的绩效监督，强化绩效与职业发展的关联，实行有效激励来防止寻租行为，确保最好的教师和医护人员也向处于劣势的城镇和农村地区提供服务(比如，可实现教师轮换政策，医院的医生要参与社区服务项目，定期向贫困病人提供服务等)。

　　增加由非政府机构提供公共服务，使各方面的利益相关者(社区、商业组织和非营利组织，甚至是家庭本身)共担责任。今后，国家提供的社会服务和社会保障将变得日益广泛和深入，政府没有能力、也不应该独自包揽一切。让非政府部门参与公共服务提供将带来新的可能性，从私立医院和诊所到民营学前教育和大学，到民营保险公司和第三方管理等。在某些领域，与国际化企业扩大合作关系可能也会有利于这种多元化的发展。非公部门参与公共服务也要求对社会服务的资金筹集和管理采取新的方式。服务提供者的多元化使社区和非政府部门可以在其中发挥更大作用，而且它们往往可以受到政府的资金支持。在经合组织国家，一些将社会服务的资金管理、服务提供和监管等职能进行分离的创新作法，可供中国借鉴采用。同时，在保证社会服务质量的同时，实现服务提供的多元化，这要求政府在对服务提供者的许可、认可、监督和规范等方面履行更多的职能。

　　加强信息和通讯技术(ICT)在社会服务和社会保障体系中的运用。这包括电子医疗档案、远程医疗、远程教育以及方便个人在任何地方都能获得自己医疗和其他数据的智能卡等。建成一个良好的ICT系统，就可以便捷地在全国范围交换数据和财务信息，大大减少管理成本和服务使用者面临的各种成本。但要获得这些益处，需要有统一数据标准和信息体系，结束当前各地大量投资建设信息系统但相互不能兼容的状况。

　　加强协调部门内部和部门之间的政策开发和服务提供。随着经济富裕和人口老龄化，社会服务要求部门内部和部门之间的协调性不断上升。例如，在医疗服务上，关键是管理好非传染性疾病的医疗服务协调;在教育部门内部，职业教育和普通教育之间边界有转换通道。对于部门之间，发展长期照料服务需要协调社会福利、卫生等其它机构，针对大龄劳动力的就业政策需要协调社会保障和培训等政策。建立跨部门协调体制需要转变政府职能。

　　实施上述结构性改革，需要相应的部门性的政策配套，推动从儿童到老人各种社会服务的质量均等化。

　　是提高服务质量均等化的关键之一，特别是关注农村和贫困儿童的早期营养和教育。儿童早期营养干预是对下一代进行的社会投入中回报率最高的项目。政府应把所有贫困县0-3岁儿童和孕期/哺乳期妇女的营养强化作为优先工作，要特别重视中西部省份和城市里农民工的孩子。这个项目成本并不太高，即一个孩子一年所需的九种补充营养元素的总成本只有260元人民币。就儿童健康、认识能力发展和成年后生产率的积极作用来讲，这是一项成本效益很高的干预措施。随着时间推移，儿童营养的关注点需要逐渐转向遏制儿童肥胖症，中国若干沿海城市已接近了西方发达国家水平。

　　与此类似，3-6岁儿童的早期教育是另一个成本相对较低但回报很高的公共投入。在今后5-10年里，这个项目应当重点针对贫困县的儿童，逐步扩大到中西部省份的所有农村地区和城市地区农民工的孩子(见图6.1)。资金使用可以通过对服务提供者的补贴以及对目标家庭费用减免的形式。另外一个办法是对贫困家庭提供有条件的现金转移支付(CCTs)。这种作法在其他发展中国家被证明是行之有效的，在中国进行的试点也表明它有很大潜力。

　　另一个重点是扩大可负担的中等教育。农村孩子不上高中的一个重要原因是学费太高(因为地方政府不能为学校提供充足经费，因此鼓励学校通过各种收费自筹资金)。但是，考虑到未来20年中国经济发展需求，结合从中等收入过渡到高收入国家的经验，实施免费高中教育非常重要。中国已明确2020年高中入学率达到90%的目标——这与韩国在2000年的高中入学率水平相当。借鉴免费义务教育的作法，对农村高中教育也可以实行免费政策，同时对城市地区的贫困家庭及农民工的孩子采用同样政策。所需资金一部分可以来自中国根据《教育法》已经承诺的增量资金(教育经费占GDP的4%，比当前水平高出约0.5个百分点)。

　　与教育类似，医疗改革有很多工作要做。深化医疗改革是中国未来几年最大的社会挑战之一。同时，中国与国际经验都表明，医疗改革是政府面对的最复杂、也是政治上最棘手的挑战之一，中国快速老龄化和非传染性疾病的剧增使其更加严峻。

　　关键挑战是如何重构中国的三级卫生服务体系，使其建立在具有活力的初级卫生保健体系之上，而不是高度依赖医院服务。初级卫生保健体系反过来需要与二三级卫生服务体系加强联系，管理非传染性疾病(NCDs)的流行，控制医疗服务成本的急剧上升。中国的疾病状况已经发生了急剧变化，非传染性疾病所占的比重越来越大，2009年非传染性疾病造成的死亡占死亡总数的80%以上，是中国整个疾病负担的82%。多达85%的非传染性疾病病人需要初级卫生保健，因为他们的病情最好是通过自我管理来进行控制。这种医疗服务可以——也应当——由一个强有力的初级卫生保健体系来提供，而它与二三级服务体系有良好的协调配合。更多依靠初级卫生保健意味着可以降低对医院提供的医疗服务的需求，而医院的医疗服务正是近年来中国医疗体系费用急剧上涨的主要因素。不必要的住院和过度治疗使中国的医院支出大大高出很多经合组织国家的水平(图6.2)。

　　如果没有进一步的医院改革，中国很难重构初级卫生保健和预防体系。最根本的是，必须改变公立医院及其医生的激励机制，避免类似私立医院的行为。启动改革的关键是加强公立医院预算硬约束，通过发挥医疗保险机构更加积极的购买服务角色，利用信息实施监控，激励提供更好的服务等措施加以实现。需要的配套措施是评估公立医院治理和管理方面的实践。鉴于中国公立医院改革实践多种多样，近期有必要对不同的改革模式进行认真评估并总结经验。

　　只有对医疗服务提供者的激励机制，特别是对卫生筹资和供方付费制度进行广泛的改革，医疗服务体系的改革才能取得效果。首先应当提高医疗保险的统筹层次，使不同保险计划提供统一的待遇，提高管理效率，加强保险计划的可携带性。这也将为农村和城市不同保险计划的进一步整合打下基础。在这一过程中，医疗保险机构可以逐渐加强对医疗服务的效用和质量的保障，包括通过与公共和私人的服务提供者签订合同。更广泛的来说，新型农村合作医疗以及城镇居民医疗保险实施的经验说明，有必要考虑逐步实现个人缴费和预算资金之间的恰当平衡。亚洲其它国家发展经验显示，在筹资中政府财政投入加大主要是针对贫困人口。

　　与此同时，需要加快供方付费制度改革，以鼓励医疗服务提供方提供高效和高质量的服务。中国已经采取了很多措施来控制医疗费用，包括基本药物目录和药品零加成政策，技术使用控制等。但是，如果当前供方付费系统没有根本性转变，供方基本激励机制仍将驱使低效率和不恰当的服务。这需要强调供方的职业道德和加强供方为病人提供服务的问责制。

　　除医疗体系以外，中国人口日益老化需要越来越多的老年和长期护理，4-2-1的家庭结构使成年的子女不得不承担繁重的照料老人的负担。迄今为止，老年和长期护理的政策框架仍十分有限，并且涉及多部门协调难题，未能建立一套统一的框架。同时，老年和长期护理服务非常缺乏受过良好培训的专业人员。虽然以社区为基础的服务开始出现，但目前还比较分散和薄弱。中国老年和长期护理尚处在发展初期，这需要明确政府和个人在资金和服务承担的合适角色，以及公共服务给不同人群提供哪些服务。通过大量试点和地方试验有助于政策制定。另外，还需就老年和长期护理所涉及的公共和私人部门建立合适的制度安排和协调机制。在这些问题明确之后，就可以建立相应的框架，包括服务提供的各种混合模式(政府、非政府和社区、家庭)，并确保服务能达到基本的护理标准。

　　实现“灵活安全性”。对外开放程度上升和更大的劳动力市场灵活性，给劳动者在工作和退休生活阶段都带来更大的风险。为了帮助他们管理这些风险，需要实现“灵活安全性”——即劳动力市场和社会保障制度，一方面使劳动者得到灵活而有效的配置，同时又确保他们有良好的工作条件，在工作期间和退休阶段都能得到充分的社会保护。实现“灵活安全性”有两个关键要素，一是社会保障体系，为劳动者在退休后提供养老金，保障适当而可靠的收入支持;为劳动者在失业时提供失业保险和社会救助;二是建立就业需求和经济竞争力保持平衡的劳动力市场制度，特别是良好的工资决定机制。

　　劳动力市场政策和制度是“灵活安全性”的第一个要素——它有助于保持劳动力的国际竞争力，同时确保劳动者能分享经济增长好处，并享有一定程度的就业安全性。这首先要求消除现存的劳动力流动的限制——最重要的措施是逐步改革户籍制度(见第3章)。提高劳动力的流动性，减少各个社会保障项目之间的分割，推动更加完整、“无缝”连接的保障。社会保障体系的各种权益可以在省际之间和省内携带，中央政府需要采取措施降低社会保障待遇的省际和省内差距。同时，需要建立良好的劳动力市场制度，探索通过集体谈判来解决、平衡职工和雇主双方的利益。最后，到2030年，随着劳动力具有生产性的时间跨度延长，需要逐渐提高退休年龄，灵活的工作安排将有助于增强继续工作对大龄职工的吸引力，为劳动者提供终身学习的机会有助于减缓人力资本随着年龄增长而枯竭的问题。

　　稳健而可持续的社会保障体系是“灵活安全性”的第二个要素。自1990年代以来，中国已经建立了一系列社会保障制度，速度之快是国际上前所未有的。这些项目包括城镇和农村居民养老保险，城镇职工的养老、失业、医疗、工伤和生育保险，全国覆盖7000万人的社会救助体系，以及其他一些改革。但是今后尚有大量未完成的议程——这在很大程度上是深化此前快速推动的各项改革。

　　议程是扩大养老保险覆盖面，覆盖农村居民者、农民工和城镇非正式部门就业人员。从最近资料来看，中国养老保险覆盖率远低于人均收入水平应该达到的程度(图6.3)。覆盖率低主要是由于缺乏全国性的农村养老保险制度(最近才建立起来)，农民工对城镇养老保险项目参与率很低，到2011年中都没有建立起针对城镇非正式部门就业人员(占城镇劳动力总数的30-40%)的保险项目。中国政府提出到2020年实现全面覆盖、相互衔接的养老保险制度，新出台的新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险就是向这个方向迈出的重要步骤。为实现上述目标，中国政府可考虑建立下面养老保险体系三支柱设计：(1)基本保障部分，它是非个人缴费的社会养老金，为老年人提供最低生活费用，防止他们陷入贫困(这可以当前新农保和城镇居民养老保险制度为基础);(2)个人缴费部分，针对有工资收入的职工，在改革现有城镇职工养老保险制度基础上采取强制性缴费;针对非工资收入的城乡居民，采取自愿的养老储蓄计划;(3)补充储蓄部分，城乡居民和个人自愿参加，以职业养老金和个人养老金作为补充。

　　第二项议程是确保现有养老保险体在财政和财务上可持续性，以保证老年基本保障的承诺。养老保险改革需要稳健的资金筹措战略，确保基本养老金不超出财政资源的制约。一项关键措施就是随着期望寿命的延长，分阶段逐渐提高退休年龄，实现男女退休年龄相一致。这就要求首先解决当前城镇养老保险缴费收益率不足的问题，同时控制投资风险(例如通过实施名义账户制等办法)。此外，还需要从战略角度考虑在保险体系之外解决当前城镇养老体制的转轨成本问题。现在的养老保险体系支付养老金的义务远远超出了当前和预期的资产——这就是所谓的“转轨成本”，根据不同的假设测算，超出的规模大约相当于2008年GDP的82-130%。一个解决办法是提高职工对养老保险体系的缴费额，但由于目前各种社保缴费的负担已经很重，这种作法看来不可取。更有吸引力的一个做法是通过新增财政投入，特别是国有资产收益，逐步付清这些转轨成本;同时，管理好养老保险基金保值增值，获得较高的收益率，以支付未来的养老金支出。这将为今后降低养老保险缴费率奠定基础，以提高中国劳动力的竞争力。最后，扩充自愿的补充保险，以满足养老金替代率高于基本水平的需要。

　　第三是消除养老保险制度的碎片化，促进连接更加紧密的社会保护和劳动力流动。实现养老保险一体化有地理空间维度和不同项目的维度。推动地区之间一体化，短期内提高养老保险便携性需要提高养老基金统筹层次;随着时间的推移，首先实现省级统筹，最终实现全国统筹。在不同养老制度之间，事业单位和公务员养老制度应逐步与城镇职工养老保险制度融合，这符合全球的最新趋势。此外，可在越来越多的城乡居民养老保险一体化的基础上，实现全国城乡居民养老保险一体化，以便于劳动力流动，寻求生产性工作机会。

　　最后，需要建立一个更加协调一致的广泛的社会保护体系。其中，各项制度是相互协调的，社会保护体系整体功能大于各项制度的简单求和。中国政府承诺到2020年让贫困人口享有有保障的体面生活，包括享有基本教育、医疗和住房等公共服务。在这个过程中，社会保护体系将发挥重要作用，确保为贫穷人口提供一个基本的社会福利保障[41]。此外，社会保护的中长期议程需要在社会保险、社会救助、社会福利和扶贫计划之间建立更大的一致性，确保穷人得到充分的保护，贫困边缘人群摆脱贫困陷阱，消除低收入家庭生活水平低于贫困救助对象的现象。

　　专栏：减少贫困

　　在过去30年中，中国的贫困人口减少了5亿多——这是一个历史性的伟大成就。不过，这也使进一步的减贫更加困难。同时，中国现在的贫困人口数目仍然很大——按照购买力平价折算，2005年每天家庭人均消费不足1.25美元的还有2.04亿人(Ravallion and Chen, 2008)。要使这些生活在1.25美元这个国际贫困线以下的人口脱贫就是非常困难的：很多人生活在西部省份，其他人散布于全国各地。还有更多的人口处于“近贫”状态——只是略微高于贫困线，一旦遇到什么危机就可能再次返贫。因此，国家面临的挑战越来越多的是如何降低近贫人口面临的各种风险，并解决暂时性贫困。下面提出的建议就旨在应对这些挑战。

　　首先要保持经济快速增长，这也是最为重要的一点。从全世界的发展历程来看，高速增长意味着人们有更大可能把收入和消费提高到贫困线以上。但贫困不仅仅与收入有关——它还关系到是否可以获得可负担的、优质的医疗和教育服务，关系到人们抵御风险的能力。实际上，中国日益加剧的不平等问题在很大程度上是机会不平等导致的结果——也就是说，一个人的社会关系、出生地、工作单位以及父母的情况对他获取这些关键社会服务产生着重要影响。

　　第二，确定哪些人是贫困和脆弱人口不能只看收入情况，而是要用更广泛的指标——要包括获取公共服务和应对风险的能力，这样将有助于使减贫项目更有针对性，并使减贫工作在政府的发展议程中持续得到重视。中国已经为向贫困人口提供直接帮助建立了一个以家庭为基础的瞄准体系，但这一体系仍有改善余地，可以使用那些与收入相关的更容易观察到的家庭特征，建立更明确的准家计瞄准体系(proxy-means targeting system)。

　　第三，改善贫困农民和农民工的生产生活条件，这需要普及良好的医疗服务、中等和高等教育服务，为农业发展提供资金，同时额外增加对农村基础设施(尤其是供水、可再生能源和道路)的投入，为农业生产创造更好的机会。

　　第四，放宽对农村向城镇移民的负激励，通过逐步改革户口制度使农民工可以获取城市的公共服务，从而提高劳动回报。这不仅可以提高贫困人口的家庭收入，减少贫困和不平等，而且会促进家庭消费，同时使企业有更多时间来实现从低技能产业的生产向高技能产业的过渡。与此相关的配套措施包括改善可能向城镇移民的农民的教育和技能水平，向移民提供帮助以减少他们找工作的成本和信息成本，加强农村和城镇地区的联系，改善西部贫困省份的投资环境——那里是大量的、可能向外移民的贫困人口最多的地区。

　　第五，社会保障项目——医疗、失业和养老保险——虽然近年有很大发展，但需要进一步加强。这些项目应当服务于两个目标：首先，使贫困人口有充足而且可持续的财务保护，使其可应付各种风险;其次，实现各种权益的完全可携带性，以便劳动者拥有在不同职业和地区之间转换工作的灵活性，使他们能够根据需要寻找更好的、生产率更高的工作——不管是在什么地方。

　　最后，由于这些项目大部分由地方政府来管理和筹集所需资金，如果不能进行本章上文中提出的财政体系改革，那么就无法扩大这些项目。消除支出责任和财政资源之间的差距是一项优先任务，而减少不同地区之间的财力差距也是一项优先任务。这就要求强化财政体系，使地方政府有能力承担更多的责任。

　　第七章建立与公共服务职能相适应的可持续的财政体系

　　过去20多年里，中国对其财政体系进行了大幅改革。最主要的是1994年以促进市场统一、增加财政收入、改革中央与省的财政关系为重点的财税改革。通过这次改革实行了以增值税为核心的分税制，为后来财政收入占GDP比例的大幅提高打下了基础。这次改革也给中国的政府间财政关系带来了重大变化。分税制改革显著增强了中央政府的财力，为中央对地方政府进行更多、更加基于规则的转移支付、解决各地的财力不平衡创造了条件。这些改革措施综合起来，为中国的财政体系打下了坚实的基础，使中国的政府支出规模增长达到与同等收入国家类似的水平，并为增加社会和环境领域的支出创造了条件。

　　一、关键财政挑战

　　今后面临的一个关键挑战是进一步推进财政体制改革，建立与政府职能转变相适应的财政体系，增强其可持续性，为在2030年之前实现宏大的经济、社会和环境议程提供支持。例如，在经济领域，提高金融系统的效率和独立性将意味着现在由金融机构发挥的很多准财政功能需要被逐渐转给财政体系。

　　此外，随着国有企业越来越多地受到资源的硬性制约，还要受到日趋完善的信用评估标准的制约，它们的重组、关闭和改制都可能需要预算支持。建立稳固的财政体系对中国抵御国内和外来的经济冲击也十分重要——2009-2010年财政刺激政策是一个很好的例子，它说明一个国家如果有充足的财政空间，那么在面临冲击时就可以采取有力的财政措施。

　　最后，虽然中国在社会和环境领域的支出近年来有所上升，但今后20年的宏大社会和环境议程意味着需要进一步增加这方面的公共支出。根据国际经验，当经济增长速度明显放缓后，由于税基收缩而导致的财政收入增速会更快下降，而这个时期往往是公共服务支出增长较快的时期。支出的刚性增长和收入的相对收缩同时发生，将加剧二者之间的矛盾。此外，经济转型期不同领域的风险，最终都会向财政领域集中。这些都将对财政的可持续性提出严峻挑战。

　　就政府支出而言，中国是世界上分权程度最高的国家之一，但中国的政府收入却高度集中。

　　中国地方政府负责政府总体支出的80%左右，负责提供基本医疗、教育、养老、失业保险、残疾人福利、住房、基础设施维护和最低收入保障等核心公共服务。但是，地方的自有财力与事权不相匹配。

　　平均来说，来自中央的税收返还和转移支付提供了地方政府支出负担40%-50%的资金。而且，省级政府对向省级以下政府进行转移支付有很大的任意性，贫困地区的基层政府在财力与事权之间失衡最为严重。

　　虽然事权和自有财力不对称现象在单一制和联邦制国家都比较普遍，但中国基层财政困难、上级自由裁量权大的问题更为突出，降低了有限财力的使用效率。在追求经济快速增长的过程中，同时出于“集中力量办大事”的动机，地方政府找出了各种新的办法筹集自己短缺的资金。地方政府的很大一部分收入来自各种收费、土地使用权的出售以及房地产交易税。与土地开发有关的扭曲激励会导致腐败频发、强行征地、土地的低效使用和政府权力的滥用。中国虽然禁止地方政府直接从银行借贷，但地方政府建立了可以为基础设施和城市建设借贷的专门机构(各类地方融资平台)，它们的资金来源主要是地方土地出让收入和银行贷款——贷款也往往以土地作抵押。这些活动增加了金融体系的系统性风险(见第3 章)。

　　从某种意义上来说，一般预算之外的收入和借款在一定程度上增强了地方政府的独立性(因为上级政府的转移支付大多为专项资金)。但是，这些筹集收入的作法不仅导致了土地和金融市场的扭曲，而且还可能导致不平衡加剧。一些贫困的省份、乡镇和村庄可能无法从本地筹集足够的资金来提供良好的服务，而贫困家庭也无法承担这些服务的高额费用(见第6章)。

　　最后，财政透明度和问责制是关键问题。各级政府是否按照预算重点来花钱，支出是否获得了预想的结果——有关这些问题的信息非常少(除了非常笼统的信息以外)。内部审计的重点往往是合规性，而不是支出项目的绩效。中国的预算周期与支出周期不同步，虽然财年是每个日历年年初开始，但预算的编制和审批却要到一季度末才完成。这就迫使政府部门在预算批准之前就开始实施项目。虽说这可能只是个小的程序性问题，但它会强化一种观点，即预算本身只是一种形式，对地方政府和中央部委的运作没有什么实质性的影响。

　　二、财政领域改革建议

　　今后20年，财政领域改革需在如下四个方面作出努力。

　　首先，要把支出增长控制在合理水平，同时要根据发展目标的变化，调整支出结构，把重点更多放在公共服务和民生领域;

　　第二，优化收入结构，把更多的非税收入纳入一般预算，统筹专项资金的分配和使用，保障预算的完整统一;

　　第三，建立财力与事权相匹配的政府间财政关系，有条件地赋予地方政府适度的税权和举债权，提高地方政府的自主性;

　　第四，加强财政管理的法制化和规范化，增强透明度，提高政府支出效率。

　　控制支出增长，调整支出结构。政府支出结构要反映中国发展进程中面临的主要挑战的变化。最主要的是今后20年里教育、医疗、社会保障和环境保护的支出需要进一步增加。这对提供社会保障和一系列基本公共服务、发展人力资本和扩大机会是十分重要的(见第5 章和第6章)。

　　环保支出：

　　用于社会保障和环境保护的支出在GDP中占多大比重，将取决于中国政府在当前和今后的五年规划中所作的选择。虽然中国正式报告的环保支出与经合组织国家及中高收入国家的水平基本一致，但这个领域的历史欠帐很多，同时又面临很大的新挑战，因此今后20年里需要进一步扩大支出。

　　医疗领域的情况有所不同。高收入国家用于医疗卫生的公共支出占GDP的比重大约从4%(如瑞士)到8%(如冰岛)，而中国当前的水平只有2.5%，所以未来将会呈现增加的趋势，额外增加的支出可能会达到占GDP的2-3%的水平。用于教育的支出也会增加，额外增加的支出可能会达到GDP的1%的水平。随着老龄化高峰的到来，用于养老方面的支出将会增加得更快，额外增加的支出将可能达到GDP的3-4%的水平。这几项合起来要增加相当于7%左右的GDP的财政支出——这是一个初步的估算。

　　这对于中国的财政体系将是一个很大的压力。中国在任何时候都不应陷入“高收入陷阱”，盲目扩大各种支出项目，导致它们没有长期的财政可持续性。为防止这种情况，每个年度预算都需要进行包括或有负债在内的债务和财政可持续性分析和压力测试，并以此作为批准预算的前提条件。总的来说，中国需要将政府支出增长控制在合理水平，如与GDP增长速度相当。如果算上土地出让收入和投融资平台等准公共支出，目前，中国总的公共支出规模事实上已经接近或者达到了很多富裕的中等收入国家和一些高收入国家的支出水平，所以未来对提高政府总支出占GDP比重不能期望过高。这就要求政府在调整支出结构、提高支出效率等方面作出不懈努力。譬如，可以根据情况的变化削减经济建设方面的支出。

　　优化收入结构，保障财政预算完整统一。自1994年财税改革和随后进行的一系列改革以来，中国政府在收入动员方面做得非常成功。近年来，政府已将多种非税收入纳入预算管理，并开始编制国有资本经营预算和社会保障预算。但是，缺乏综合预算，统筹安排这些收入的使用。即便是纳入一般预算的财政收入，很大一部分分散到各职能部门作为专项转移资金使用。专项转移资金，缺乏明晰的预算编制，在分配和使用方面各部门有很大的随意性。中国应该改变这种状况，把基金收入、土地出让收入等各种非税收入纳入一般预算，并编制中期预算，加强财政收入的统筹使用，一方面以应对未来公共支出上升的压力，另一方面以增加政府收支的透明化和规范化，减少寻租、腐败和浪费。

　　政府也应该在优化收入结构方面下功夫，发挥税收在收入调节和资源配置方面的作用。具体地讲，可以在如下五个方面取得进展。首先，可以提高能源(碳)、水、自然资源和污染的税收，这将鼓励对资源的保护，同时改善环境、增加财政收入(见第5章)。[42] 第二，提高国有企业红利上缴一般预算的比例，这将有助于提高国企投资规划的效率，同时增加政府预算收入。[43] 第三，还有进一步增加来自个人所得税的财政收入的潜力。中国来自个税的收入刚刚超过GDP的1%，而在高收入国家这个比例平均为5.85%。[44]第四，征收房地产税有助于土地的更有效利用，抑制城市的无序扩张，同时降低地方政府对土地出让收入的依赖。不过，尽管房地产税很有必要，但要真正成为财政收入的一项重要来源还需要较长一段时间。第五，通过对国家拥有的重要公共资源的商业化使用权的拍卖来获得收入。无线频段、公用事业特许经营权、重要矿产勘探开采权，都可以进行拍卖，这不但可以使国家获得收入，也能避免使用者(主要是国有大企业)无偿攫取重要资源的经济租。

　　建立财力与事权相匹配的政府间财政关系。

　　地方政府承担着80%的支出责任，其中的40%多需要通过转移支付从中央获得资金(图7.1)。1994年财税改革将很多税收归于中央，加强了中央政府向贫困省份进行再分配的能力。但是，由于1994年开始实施的分税制没有延伸到省级以下，最为严重的资源不平衡存在于省级以下，而省级以下政府负担着50%以上的公共支出。省级以下财政转移支付在更大程度上由权力很大的省政府权衡决定，可以讨价还价，因此导致了省以下地方政府之间的巨大财力差异。预算体制改革与政府行政体制改革密不可分。关于中国政府行政层级的调整以及与之相适应的预算体制改革，目前有许多争论。但无论如何，即使在单一制国家，在提高地方财政收支透明度和约束机制的前提下，为了更好地满足本地居民的需要，增强地方财政的自主性也是一个趋势。

　　解决(横向和纵向)财力不均等问题的一个办法是中央政府对从省到县、市级的转移支付建立一定的规则。另一个办法是有选择地将某些支出责任上移到更高层级的政府，或是将这些项目的筹资责任放在更高层级政府。这类改革的范围主要在(但不限于)卫生和社保支出(见第六章)。无论采取何种解决方案，都需要明晰中国各级地方政府的职能和责任。

　　在提高地方政府自主性方面，可以为地方政府引入新的收入来源。各县、乡镇和村的发展水平存在很大差距，这要求在税收安排中保持一定的灵活性。中国可以考虑赋予相对发达的城市一定的税权，来代替土地出让收入。这样可以给中央留出更多财政资源用于对贫困地区的转移支付，同时也有助于把更多地方财政收支纳入预算。而且，如果地方公共服务在很大程度上是由本地税收支付的话，人们就会加强对地方官员的问责。

　　还可以允许它们审慎地扩大预算内借款。过去，地方政府主要通过建立城市开发投资公司(“城投公司”)等专门平台来来获得贷款。根据国家审计署的统计，地方政府总负债已经高达GDP的26%。这类间接借贷在大型基础设施融资中发挥了重要作用，支持了工业化和城市化的迅速发展。但是，由于缺乏透明度和监管，这种作法对财政可持续性造成了潜在风险，也使公共收支的真实规模和构成变得模糊不清。中国政府最近实施了在财政部担保下的地方政府自行发债的试点。从试点中获得了经验之后，可以考虑扩大试点范围，并在条件成熟的地方，允许地方政府自主发债。于此同时，充分调动地方人民代表大会和市场对地方政府借贷行为的约束，建立审慎的地方债务监管体系。

　　改善财政管理。中国可进一步推进财政管理改革，建立高效、规范、透明的公共财政管理体系。这里我们提出以下九项措施。首先，完成目前正在进行的从五级到三级(预算)政府的改革。这是精简政府规模、改善政府服务效率和加强县级政府财力的关键一步。同时，还需探索完善三级预算体制下财权、事权的划分和协调，以及相应的政府行政体制改革;第二，强化预算的法律约束力，要在财年开始前两个月完成预算编制，或是将财年起点定为4月1日，从而确保预算周期与支出周期一致。第三，完善预算编制和执行。建立包括经常性、资本性和转移性支出的综合预算，细化预算科目，其中资本项目支出和专项转移支出要按项目单独列示，并引入中期预算。第四，加强政府支出的绩效评估。政府应当聘用独立机构对政府支出项目进行严格的随机评估，为资源分配情况提供反馈，并确定哪些作法取得了预期效果，哪些作法没有。第五，严格国库的集中收付和核算，完善财政资金的现金管理，改变待拨资金分散低效且易引发腐败的状况。第六，政府应当密切监控银行部门、国有企业和地方政府的或有负债情况，并定期进行财政可持续性分析，充分考虑不同压力情景下这些或有负债的情况。第七，各级政府应该根据财政部的最新规定，将所有公共收支全部纳入预算。第八，中央政府应当改变对地方官员的考核标准和问责，从强调经济增长转为强调“和谐社会”的建设。最后，可能也是最重要的一条，各级政府应当公布从部门层面到项目层面的所有预算收支，增强透明度。根据其他国家的经验，这是提高支出效率、确保预算资源的使用符合预算重点的最重要的途径。

　　第八章 与世界建立互利共赢的关系

　　得益于全球化的发展趋势，中国通过向世界经济的开放而获益良多。全世界开放的贸易政策有利于保持全球对中国产品的需求，正如市场的对外开放有助于维持中国对全球产品的需求一样。中国对外资的开放既鼓励了国内竞争，也提供了接触先进技术的渠道，由此提高了国内经济的效率。从银行监管到产品标准，中国在众多领域均吸收了国外的实践经验。大量外商直接投资的流入也通过强化竞争、人员培训和新技术展示等方式推动了国内企业生产力的发展。

　　但是，中国与世界的关系在过去十年时间内也发生了不小的变化。中国如今已是世界上的第二大经济体，也是最大的制成品出口国，其外汇储备居全球首位，为处于金融动荡中的美国和欧洲国家提供了大量融资。中国出口的快速增长主要得益于参与全球生产价值链，其出口中将近一半是加工贸易，且主要是由在华投资的跨国公司完成，因此，很多国家与地区的企业均从中国的出口中直接或间接受益。中国也是增长最快的进口市场，其规模已经位列世界第二。中国对初级产品、机械设备和高端消费品的强劲需求，使得发展中国家和发达国家均从中获益。中国的对外投资在发展中国家也发挥着日益重要的作用。中国国内的各项政策对世界经济的影响日益上升。倘若在近几年的全球经济危机中，中国的经济增长没有如此强劲，那么这场大衰退给全球带来的影响将会更加严峻。

　　展望未来，中国与世界经济之间的这种相互依存的关系将会更加紧密。中国不断发展壮大的中产阶级将成为全球需求的一种更为重要的源泉，它的产业升级和贸易增长将使世界市场实现进一步的专业化，达到更高的效率，而中国受教育水平不断提高的劳动力亦将成为全球创新方面的重要力量。如今，中国经济的持续增长和繁荣符合世界的利益，中国将会是支撑全球复苏和持续增长的一股积极力量。

　　在这种相互依存的背景之下，中国面向世界的战略政策将需要遵循以下几项关键原则：市场开放、公平公正、互利合作、全球包容性和可持续发展。这种战略应有利于形成一个有效的全球治理结构，既顺应自身的发展演变，也能促进全球增长，为其他国家的发展提供机会。与其他的大型经济体一样，中国的长远利益也取决于全球自由贸易，以及一个稳定、高效的国际金融及货币体系。加入世界贸易组织给中国带来了巨大的好处，使其成为当前全球贸易体系中的一名重要利益相关者。同样地，中国也希望看到稳固的国际金融市场和一个以稳定的货币为基础、稳健的货币政策为支撑、受到有效监管的国际货币体系。最后，为保证全球的可持续发展，中国致力于推动各国在全球气候变化方面达成公平有效的协议，这也是符合中国的利益的。

　　一、中国对外经济关系中的关键问题

　　尽管在可预见的未来，发达经济体的增长速度将会放缓，但是与全球经济在更大程度上的融合，有利于进一步地提升中国的国际竞争力，其原因在于：中国的制造业企业在国际价值链中将更加专业化，实现更大的规模经济;服务业的专业化水平和生产力将得到提高，而中国也将从更加激烈的国际服务业竞争中获益;可不断接触到国外的技术，在更大程度上参与到全球研发网络之中;建立在中国与其贸易合作伙伴之比较优势基础上的对外直接投资和外商直接投资的流入都将会增加。

　　但一个不可改变的事实是，除非中国能向价值链上游转移，否则今后其出口对经济增长的贡献度将会下降，其原因有三。首先，中国对主要市场的渗透率已经很高，就现有的出口结构来说，中国进一步扩大市场份额的难度在增加。其次，非熟练劳动力成本的不断上升正在改变中国在出口方面的国际比较优势。第三，旨在纠正扭曲价格的要素市场和自然资源定价改革，将有助于提高资源配置效率，但如果劳动生产率没有相应提高，将会减弱中国传统的能源和资源密集型产业的国际竞争力。

　　随着中国向价值链的上游转移，它将不可避免地需要处理贸易和投资领域日益紧张的对外关系(一部分也是因为中国庞大的规模所致)。中国将会越来越多地与发达国家和新兴市场在相同的产品领域展开国际竞争。

　　随着服务业在GDP中所占比重的增加，服务业生产率的提高对保持整个国民经济的快速增长也发挥着越来越重要的作用。而生产率的提高可以通过开放服务业以参与全球竞争来实现。而且，在中国向价值链上游转移的过程中，服务业效率的提高还能增强制造业的竞争力。

　　中国在全球货物与服务贸易中占有重要地位，但它却没有在国际金融市场上获得相应的地位，这二者形成了鲜明的对比。中国企业在下一个发展阶段很有可能成为区域性和全球性的企业，它们将需要进行对外投资，同时还需要在国外融资。这个过程也将有助于提升与中国公司有密切联系的中国商业银行和其他金融机构的全球市场影响力。

　　另外，正在崛起的中国的跨国公司，在寻求进入国际市场的过程中，也将面临着新的挑战。过去十年来，中国的对外直接投资出现快速增长，但中国对外投资存量在全球直接投资中仍占据着微不足道的份额。尽管中国的跨国企业可以通过技术转移、商业实践和组织方法整合等方式对东道国的发展发挥重要的作用，在向国外进行投资的过程中，中国企业还是在许多国家遭遇了市场准入的限制，而这类的冲突极有可能会继续增加。

　　在国际收支方面，中国还面临着其他的挑战。经常账户和资本账户的顺差使得中国的外汇储备达到了创纪录的水平。巨额外汇储备因美元、欧元的贬值而风险明显增加，同时限制宏观经济政策在应对通货膨胀和国内经济过热时的选择空间。

　　随着其与全球经济交流的不断加强，中国将需要继续保护自己的经济安全。开放资本账户是推动人民币国际化的一种可能举措，但也同时会加大国际资本流动和资产价格波动。中国今后也会更加依赖能源和原材料的进口，将不可避免地受国际初级产品市场剧烈波动带来的冲击。互联网和新的信息技术广泛而日趋深入的应用，会加剧信息和金融安全方面的风险。

　　最后，中国正成为其他发展中国家的一个重要的发展援助的来源，但其条件、程序和方法与有些国际捐赠机构有明显差别。随着中国发展援助规模的扩大，在援款用途的限制、条款和条件的透明度以及环保和其他保障措施的应用等问题上，将受到越来越密切的关注。

　　二、增强国际竞争力的建议

　　改善外部经济贸易环境。与其他规模较大的经济体相比，中国的贸易总额占GDP的比重较高，国际贸易环境对中国未来发展至关重要，改善外部贸易环境应该作为重要的政策目标。在多哈回合谈判陷入僵局的情况下，世界上出现了大量的双边和多边自由贸易协定，特惠协定的数量从1990年的70份增加到如今的将近300份，这对中国未来的贸易环境是一个重大挑战。因此，要采取多边与区域并重的策略，一方面，以遵守和保护多边协议为基础，把通过多边组织推动市场的进一步开放作为首选政策目标，积极推进加入WTO的采购协议谈判，以此作为其完善采购程序、提高透明度、降低成本和提高政府采购质量的措施之一。另一方面，中国要积极参加区域贸易安排，在可能的条件下，大力倡导 “开放的区域主义”，即要求区域性合作伙伴之间商定的关税水平要以最惠国待遇的方式提供给非成员国家。

　　扩大服务业开放，以开放促进改革深化。虽然入世后中国服务业经历了快速开放的过程，但与其他许多发展中国家相比，中国的服务贸易政策仍有很大的限制性，与高收入国家相比，其限制性则更加显著[45]。进一步开放服务市场有利于引进先进技术与管理，促进改革，增强竞争，提升中国服务业的效率与竞争力，同时以此撬动贸易伙伴服务市场的进一步开放。

　　大力发展对外投资。对外投资对中国具有重要战略意义，除了抑制外汇储备的继续增加外(部分原因也是为了缓和国际保护主义的情绪)，更重要是通过融入全球经济，提高中国的资金利用效率。中国企业在出口产品之外，应该加大对外投资，政府应该进一步促进对外直接投资，甚或放开证券资本的投资。政府通过签署双边投资保护协议，为中国企业对外投资创造更好的投资环境。很多国家对其他国家的国有企业投资存在着疑虑，因此，应当更加重视推动民营企业对外投资，增强其国际化经营的能力，培养一批中国的跨国公司。

　　中国还应考虑支持签订多边投资协定，以推动对外直接投资的自由化，为对外投资提供基本保障，同时该协定还要包括一些有约束力的争端解决机制。而中国能为这样一个多边协定的制定作出的贡献就是，保证协定中的条款适合发展中国家的国情。要想为所有的投资者(包括中国的投资者)提供更强有力的保护和更便利的准入条件，那将需要给进入中国的外国投资者施以一定的互惠，这意味着要废除掉大多数原本加之于外商直接投资流入的限制，这其实也符合中国的长远利益。

　　稳步推进人民币国际化。人民币的国际化会给中国带来重要的中长期效益。人民币已经越来越多地被用作跨境结算货币(见图8.1)。如果有相当一部分的中国资产和贸易以人民币为计价，那么美元兑人民币汇率的波动对国内稳定也就没有太大影响。但是，实现人民币国际化要求开放资本账户，而这只有在中国将一系列条件都准备好之后才能实现，这些条件包括稳定的金融部门，银行和其他金融机构有完善的公司治理机制;运转良好的法律、监督、监管和危机处理体系;具有深度的金融市场，有可靠的间接货币调控手段来管理流动性;随着时间的推移而更具弹性的汇率。资本账户的开放需要许多的先决条件，这也是欧洲国家在布雷顿森林体系解体后还要花费近20年的时间才实现完全的资本账户自由化的主要原因[46]。因此，就中国的情况而言，要想稳健地过渡到一个更加开放、有效的金融和汇率制度，最好还是采用从长计议、相对谨慎的方式。

　　三、全球治理中发挥积极作用的利益相关者

　　随着其在世界经济中的份额和人均收入的不断增加，中国已成为全球公共产品提供方面的一个重要伙伴。若没有中国的积极参与，越来越多的全球问题将得不到解决。而中国未来的繁荣在很大程度上取决于全球是否能采取集体行动，以提供一些关键性的全球公共产品。中国成为这些全球治理安排中一个积极主动的主要利益相关者，符合国际社会与中国的共同利益。中国位列世界第二的巨大经济规模和位列世界九十三的人均收入水平，令国际社会与中国自身关于中国在全球治理中的作用、责任等方面的认知，存在很大差异。按照权利与义务均衡的原则，中国参与全球治理的过程，必将是国际社会与中国持续调整以相互适应的一个过程。

　　随着中国经济实力的快速发展，国际社会希望中国能以一个主要利益相关者的身份更加积极地参与国际贸易和资本流动之治理规则的制定。无论是对低收入还是高收入的经济体，中国几乎都存在着一定利益关系，那么在多边谈判中，中国便可以利用自己的这一独特地位。这样，它所承担的责任也就相应地增加了。

　　中国可以在这些标准的制定问题上发挥巨大影响力，以确保它们有助于中国的发展。中国尤其可以凭借其对全球经济的重要影响，以积极主动的利益相关方的身份参与多边协定的制定并从中获益。当然，尽管各国在开放中都尽量保有一定的自主权，但更多地参与国际规则，实质上意味着必须放弃其在某些方面政策控制。中国也不例外。

　　中国应继续积极推动全球气候变化谈判。

　　一方面，中国要致力于在“共同但有区别的责任”原则基础上，推动建立公平合理可持续的全球气候变化制度。主要大国之间若不能尽快就气候变化问题达成协议，以尽快遏制气候危机，那将会对世界经济，尤其是包括中国在内的受气候变化影响严重的发展中国家产生严重后果，也不利于世界贸易的开展。比如，一些发达国家可能会对发展中国家采取类似碳关税的贸易保护主义措施。虽然碳关税等措施对发展中国家并不公平，且对发达国家自身的伤害可能更甚于对发展中国家的影响，但此类行动会给中国不断制造出令人生厌的贸易麻烦。

　　另一方面，中国要进一步在国内落实温室气体减排承诺，以国内行动促进全球气候变化谈判。中国的第十二个五年计划将温室气体排放强度下降作为约束性指标。这为其在国际上赢得了好评。脚踏实地地实施这个计划，并在国内建立市场化的减排机制，不仅会进一步提高中国的国际公信力，敦促其他大国也采取有力的减排行动，同时也有助于促进中国的发展方式转变、技术进步和经济增长，使减排从负担变成机遇。

　　对于全球气候变化谈判而言，中国国内的这种转变将是一个巨大的贡献。由于未来有限的全球碳排放空间已不可能支撑包括发达国家在内的所有国家继续现有的高碳发展方式，而减排被又视作一种各国负担分担的零和游戏，故发达国家和发展中国家之间在减排上形成了一种对立关系。如果中国能够走出一条不过度依赖碳排放的低碳发展之路，则有助于全球气候变化谈判从负担分担的零和游戏，转变为机遇分享的双赢格局。这不仅为中国创造良好的国际关系，也将为全人类做出重大贡献。

　　中国应积极推动国际金融体系的改革。

　　在参与讨论关于国际金融架构的改革时，中国的角色不仅是要确保最终的结果与中国实现自身汇率体系、金融产业和资本账户开放的计划一致，还要保证它符合发展中国家的国情，有利于健全发展中国家的金融体系，降低金融风险。例如要评估国际审慎性标准是否对中国的金融体系有所助益，以及它们对中国与全球金融市场的互动有何意义;又如研究建立衍生品清算所的提议和建立此类机构的资本需求，以确保它们能降低中国和其他国家所面临的风险。

　　中国还应在建立国际援助体系方面成为一名积极的作用利益相关者。中国已经成为优惠性援助方面的一个日益重要的力量，为了更好地提高援助效果，中国应该进一步增加对外援助的透明度，加强与经合组织援助方的交流，提高援助项目管理技术。

　　最后，中国要加快提升其软实力。

　　更加明确地阐述其对全球治理的理念，增强国际社会对中国在全球治理中角色的可预见性，在参与全球治理中，发挥与其国力相适应的作用。如果中国能够从其他大国参与全球治理的经验中吸取营养，同时，大力培养和吸引国际化的人才，提高内部机构协调涉外事务的机制与效率，就能够大大增强在全球治理中提出建设性议题的能力，更好地发挥一个积极的利益相关者的作用。

　　第九章以更强的前瞻性、主动性和领导力推进改革

　　前面章节讨论了把中国建设成为一个现代、和谐、有创造力的高收入社会的六个战略支柱。实现这六个支柱支撑的宏伟目标对中国和世界都有重要意义。而最终能否实现，在很大程度上将取决于本报告阐述的相关领域改革的推进状况。

　　历史经验表明，启动改革可以有两种方式：一种是被危机倒逼的，另一种是主动推进的。前者的特点是容易达成改革共识，但往往成本高昂，而且结局有时难以预料。后者的好处是可以深思熟虑，稳步推进，存在纠错的可能和余地，但容易受到某些利益集团的阻挠，达成改革共识的难度较大。许多情况下，不可避免的改革因为拖延而错失最佳时机，变得更加棘手，更关键的是会失去那些最重要的无法失而复得的发展机遇。与抓住机遇，顺势而为相比，等出现危机后再被迫推动改革，显然不是好的选择。

　　反思过去三十年的经验可以看到，中国的改革事实上兼用了以上两种启动方式。而那些前瞻性地预见问题并积极主动地推进的改革，正是中国经济成功的关键所在。这些改革因为充分论证和对各方面利益的较好平衡，而获得了比较理想的结果。

　　目前从全球金融危机中复苏的世界经济仍处在艰难时期，未来五年的前景也不乐观。与此同时，转型期的中国所面临的经济、社会与环境挑战日益增加，中国国内改革的呼声也比较高。

　　今后20年为了实现既定的战略目标，中国领导层在关键性的改革上应当也完全有可能表现出更强的前瞻性、主动性和领导力。中国下一步积极主动地推进改革，也拥有诸多其他国家所不具备或不完全具备的优势，比如经济状况良好，经济增长虽然将放缓但与世界大部分国家相比依然强劲，拥有世界上最大的外汇储备。中国国内的机构和国际上的机构通过反复而深入的研究，已经对有关领域形成了或系统、全面的或原则性的改革设想。此外，中国的中央政府与地方政府在以往的改革中一再表现出来的较强的动员、组织、管理和执行能力、以及快速行动能力，也为今后采取决定性的集体行动奠定了基础。

　　当然，成功的改革仅仅有决心和意愿是不够的，改革的方向、顺序、突破口和时机的审慎选择也至关重要。有些改革的失败并非由于缺少决心，而是某些关键性策略环节的失误。面对复杂性和不确定性增加的内部和外部环境，下一步的改革必须重视策略选择，安排好有关改革的先后顺序，尤其是克服来自利益集团的阻力，达成广泛的改革共识，争取社会各方面对改革的支持，并管理好风险和脆弱性。

　　一、改革的先后顺序

　　本报告分析的新战略的六个重点支柱改革领域，以及与本报告配套的五个“专题报告”，阐述了短期、中期和长期的政策重点。政策制定者需要合理安排各支柱内部，以及各支柱之间的改革措施的优先序，形成良性互动的格局。

　　在各项改革之间，优先顺序的安排应遵循一些重要原则。具有下面这些特征的改革措施，应该予以优先考虑。

　　各方面认识比较统一、改革阻力较小，且相对容易实施的改革措施，应该优先实施。例如，加大人力资本投资，促进人民群众对改革和发展进程的参与;引入宽泛的指标来评估经济、社会和环境进步，改革地方政府绩效考核办法。

　　能迅速见效或有利于应对短期风险的改革措施，也应该放在改革时间表的前面。例如，提高银行存贷利率，降低过高的利差;增加国企利润上缴国家财政的比例;停止把农村土地强制转为城市用途的做法，土地改变用途必须符合经过批准的城市规划，按照市场价格向被征地农民支付赔偿并征收合理的资本利得税;弹性提高男女退休年龄(可以很快启动，但要逐步实施);取消农村地区高中学费;将地方政府的经济增长目标从GDP指标改为“生活质量”指标;提高能源、水和碳排放的价格，消除供给瓶颈与相对短缺，提高能效和降低碳排放;积极扩大公共交通方式。

　　此外，那些能够触发后续改革，为创新提供激励，并为未来改革和增长奠定基础的改革措施，也应该纳入优先考虑之列。例如，提高财政透明度，并对政府支出引入独立和严格的评估，提高财政支出绩效;动员额外的财政收入，其中全面推广实施城市房地产税;基本养老和失业保险等涉及劳动力流动和市场统一性的社保项目统筹级别，提高到中央政府层级;逐步取消户口制度;降低企业市场准入与退出门槛;同时，设定二氧化碳排放限额，采纳更高的生态环境标准，引入新的建筑标准，满足能效与安全标准。

　　无论从改革的内在逻辑还是紧迫性看，近期内中国政府应在有利于巩固市场经济基础的核心改革领域取得突破，因为它们是整个改革方案中其它内容的基础。核心改革措施包括财政、金融和企业等改革内容。尤其是自然资源和要素价格改革，以及企业改革(特别是促进竞争的措施)。它们不仅相互密切关联，而且还是创新、环境和社会等改革内容的支撑模块。这些核心改革是中国建立更完善的市场经济的关键所在。它们的成功将决定着旨在实现可持续发展和创新驱动的其它改革能否成功。中期内着力推动促进创新、绿色发展、参与全球治理的改革。

　　二、克服改革阻力

　　正如中国众多人认识到的那样，改革和变革总是会遇到阻力，这也是其它国家的经验。在中国，因为不同的原因，改革的阻力可能多种多样。相应地，克服这些阻力的策略也应该是多样的、灵活的。归结起来，改革的阻力可能有三种类型。对改革施加最大阻力的群体是既得利益者。例如，部分享有垄断利益的国有企业，从现有行政权力架构中获取特权或不当利益的机构或个人，以及在种种制度安排中享有优惠待遇的群体。这些群体或者获得了市场扭曲的租金，或者在国民经济中享有特权。出于维护既得利益的动机，他们可能会顽强地抵挡进一步的市场化改革。这种类型的群体有着较强的资源动员和游说能力，甚至拥有一定程度的决策权。对于这类群体的阻力，最高决策层必须以坚定的政治勇气和高超的领导能力，坚决加以克服。

　　另外一类对改革产生不容忽视的消极影响的群体是，无视或不能正确理解改革措施的长期利益，而过分担忧改革措施对自身短期利益影响的群体。例如，放开户口从长期看有利于通过促进竞争，提升生产率和平均福利水平，但是城市或者相对发达地区原有居民片面强调放开户口准入对自身短期福利的影响，而通过当地的政治决策程序，以合法的手段阻止放开户口;再如，放开竞争实际上有利于人力资本发现真实的市场价值，但垄断和国有部门的员工往往担心放开市场准入带来的短期竞争压力。和上面的既得利益群体类似，这类群体同样也有可能直接或间接通过合法渠道把自身的短期关切表达出来，迟滞改革。对于这类群体，应该通过综合性的方式转化为改革的支持力量，比如，通过某种具有明确时限的过渡性的补贴措施予以“赎买”;通过中央政府约束地方政府在涉及全国统一市场方面的立法权限;通过宣传引导，等等。

　　还有一类为数很大的群体，把当前各种矛盾和问题归因于改革本身而不是改革不彻底，并因此怀疑改革的正当性和有效性。比如，不少人不能正确地认识到，导致收入差距拉大的根本原因是劳动力流动不畅、参与机会不充分、不均等，要素价格形成机制和资源管理体制没有理顺，而是错误地把收入差距拉大归咎于改革本身。这类群体涉及的社会成员数量虽然为数很大，但是其发挥作用的主要方式是影响社会舆论氛围，对各层次的决策者产生或直接或间接的影响。对于这类声音，决策层在表示充分的理解和坚定的改革决心的同时，动员官方机构、智囊机构、高等学校、独立机构等等多重力量加以宣传说明，营造有利于改革的舆论氛围，使之转化为改革的广泛的支持力量。

　　改革要获得成功，必须分门别类地应对这些阻力。这需要在部委、地方政府、不同利益群体之间统筹兼顾，更离不开高层领导的强大领导力与决心。一项现实的安排是，政府最高层成立一个高级别的改革委员会，负责动议、设计和推动实施改革方案。应该广泛地、认真地征求所有利益攸关方的意见，并与他们开展讨论，使得所有人都尊重和理解改革的目标以及政策变革的基本理由。历史经验一再表明，很多人之所以刚开始反对改革，一个重要的原因在于自身并不了解改革的实质和内容，也没有参与和表达的机会，当他们真正有机会了解并参与其中时，他们往往会转而支持改革。这也说明，给更多的人提供知情、交流和沟通的机会，本身也是决定改革成功的重要因素。而这又要求改革以主动的方式推进，在相对宽裕的时间内，通过反复的调查研究和意见征求程序，尽可能地平衡好各方利益。与此相反，危机触发的改革往往没有足够时间向利益相关者充分披露相关的信息，组织充分的讨论和宣传说明。

　　决策者同样应该铭记的是，今后的改革必须明确地坚持一个基本原则，即今后的改革中要努力避免形成新的、依托于扭曲性政策的利益集团，为未来的改革设置障碍。因此，为应对各种短期冲击而实施的财政或金融刺激措施，或为减小改革阻力而实施的过渡性的保护政策，都应该是临时性的和动态调整的，在制定的时候就要明确终止的时机、条件和具体机制。

　　制度经济学的研究已经达成了一个共识，即最适合的制度是无法设计的，即使设计出来也未必能够达到预期效果;不同国家之间的制度也不能无条件地拷贝和移植。事实上，这是中国重要的传统智慧之一。也正是基于对制度适应性的清醒认识，中国过去的改革才不断取得成功。未来的现代化的中国的经济社会体制，同样必须深深根植于中国自身的国情。这个体制的形成过程很难先验地进行完备的设计并一蹴而就，而需要在广泛试错的过程中不断演讲。所以，未来应该像从前一样，最高决策层在把握改革的基本方向的前提下，继续允许地方和部门积极开展改革试点，并及时总结推广成功的经验。在成功的试点经验面前，那些反对变革的利益集团也难以顽固地坚持己见，而且成功的改革也会形成或扩大自己的支持群体，他们能够看到新政策的好处。此外，只有通过边干边学，才能解决改革的实施问题。因此，随着改革范围的扩大，反对改革的可能性会逐步缩小。

　　三、管理好风险和脆弱性

　　虽然有些改革是危机触发的，但一个稳定的经济社会环境，无论对中长期改革还是对近期改革，都是有利的，为利益相关者所欢迎。未来中国将因为下面的原因，面临更大的或更难以应对的风险和不确定性：(a)中国经济更加融入世界经济，更容易受到外部经济冲击的影响;(b)中国从中等收入逐步向高收入阶段过渡的进程中，经济潜在增长率将回落，这可能使财政、金融与企业部门的薄弱环节的风险暴露出来;(c)人们对社会不公的感受可能诱发一定范围的社会冲突;(d)城市化水平提高后，放大了自然灾害(海平面上升、地震、洪涝、旱灾、海啸和流行病)的潜在成本。

　　通常而言，风险是偶发的和局部的。但在有些情况下，风险可能是并发的或系统性的，会产生广泛的影响。各国一般能够处理偶发和局部风险，但是难以应对并发或系统性风险。中国应对偶发和局部风险很有经验，今后必须高度重视并发或系统性风险的可能性。

　　中国采取集体行动的能力给人们留下了深刻印象，表明中国在处理宏观经济冲击(包括来自国外的冲击)和自然冲击时特别有效。未来的挑战不仅在于能否有效应对危机，更在于能否进一步降低发生危机的风险。事实上，所有这些风险，无论是自然风险，经济风险，还是社会风险，最终都是可能成为实际负债或或有负债，需要政府或家庭承担。因此，降低风险的预期成本的效果就等价于降低风险发生概率。综合起来看，降低风险发生的机率，以及降低风险的预期成本，两者不仅是可能的，而且还很经济。举例来说，如果有制度要求金融和企业部门采取谨慎的保障措施，避免不负责任的行为，不仅可以降低金融风险的发生概率，还能降低偶发失败招致的成本。政府就可以避免事后处置危机的高额支出。与这些措施的成本相比，其益处不是高几倍，而是高好几个数量等级。

　　相对于外部冲击、社会和自然风险而言，可预期程度更高，决策者需要更多地面对，同时也是可以采取有效预防行动的风险，是经济增速放慢及其带来的相关冲击。当然，具体的应对策略取决于风险的性质。如果经济增速放慢的原因是外部冲击或者内需突然减速(也许是因为资产价格大幅回落)，那么就可以采取扩张性的经济刺激措施，确保实际产出与潜在产出之间的缺口最小化。但是，如果经济增速放缓的主要原因是潜在经济增速下降，就不适合采取扩张性的经济刺激政策，而应该格外强调采取结构性改革措施。日本、韩国的经验也充分证实了这一点。

　　政府还应该采取预防行动，抑制由关键部门(银行、企业、家庭、政府)的负债比率高(包括或有负债比率高)产生的“冲击放大器”效应。需要进行认真监督，确保资本比率充足，不良贷款得到适当的会计处理并保持在审慎的范围内，资产负债不匹配现象降至最低，银行、企业和政府的资产负债表能经受一系列压力测试(利率变化、汇率波动、经济减速、资本外逃等等)。

　　就社会风险而言，很多国家的经验表明，如果社会矛盾长期积累而得不到解决，社会动乱可能会因局部偶发事件而突然爆发，并快速蔓延。根据中国国内的调查结果，民众对司法制度和公共服务的信任度不高，社会风险在不断积累。所以，非常有必要建立一个公正的、高效的法律制度和司法制度，改善公共服务的可及性、普惠性和公平性。这些领域开展改革的一个重要内容是，在决策过程中更多听取民众意见，让民众参与决策，让民众监督服务的提供(包括对司法制度的监督)，提高政府各部门运作的透明度，加强利益攸关方和公民对政府的问责。

　　如果说从系统性危机中学到了什么，那就是必须对潜在的经济、社会、自然危机保持高度警惕，避免过度自信。并确保这种警惕性“纳入”国家风险管理体系。首先，把风险管理牢牢地嵌入国家的法规、规划和政策之中。动态识别经济体系中的薄弱环节和可能爆发危机的领域，并及时采取适当的预防行动。其次，由于风险管理涉及不同的管辖范围，不仅各个机构和各级政府应该加强协调，而且应该明确界定责任和问责内容。第三，政府能够并且应该提供更多的信息，帮助个人、家庭和企业采取风险防范措施或预防行动。第四，各有关机构不仅应该提升能力，而且应该听取各方面的意见，建立集体行动伙伴合作关系，特别是与那些和行动结果直接相关的群体建立这种关系。

　　未来二十年，在中国迈向高收入社会的进程中，不可避免地会出现大大小小的危机。从全局的角度看，管理经济、社会和自然风险，必须毫不动摇地坚持如下一些最重要的原则。一是警惕从市场机制倒退，重回计划主导；二是通过推进具有基础地位和长期意义的结构性改革，把短期风险的冲击和影响控制在最小范围；三是确保风险降低的措施符合长远战略并且能够强化长远战略，防止长期改革方案受到短期风险与冲击的阻碍。

　　通向现代、和谐、有创造力的高收入社会的道路并不平坦，但对中国来说，这个目标从来没有像现在这样接近。可以设想，当中国进入高收入社会的时候，全球处在这个生活水平的人口数量将会超过三分之一，世界的面貌将为之改观。

　　中国过去三十多年的改革开放已经创造了一个奇迹。未来二十年，如果能够实现设定的宏大目标，中国将创造另一个奇迹。这个奇迹所产生的经济社会和文化成果，不仅将造福于中国人民，也将在更大程度上为世界所分享。

　　[1] 本文只分析中国大陆地区。

　　[2] Maddison, Angus (2001) “The World Economy: A Millenial Perspective”, OECD Publishing, 2001.

　　[3] 这是在贫困标准不断提高的情况下是实现的。

　　[4]http://www.bankersalmanac.com/addcon/infobank/bank-rankings.aspx)

　　[5]http://money.cnn.com/magazines/fortune/global500/2011/

　　[6]http://aapa.files.cms-plus.com/PDFs/WORLD%20PORT%20RANKINGS%202009.pdf

　　[7] 参见林毅夫(Justin Yifu Lin). 2011. “Demystifying the Chinese Economy” (剑桥大学出版社)，即出。

　　[8] 尽管预测工作的声誉受到合理的质疑(对于短期都是如此，更不用说中长期的预测)，但国家发展战略确实需要考虑今后国际环境的变化趋势，当然其难度自不待言。突变和冲击就其本身的性质而言，是难以预测的，本文的对此深有认识。思想、技术、事件和单独的行动有时会滚雪球一般迅速放大为带来很大变化的力量，此即所谓的“蝴蝶效应”：由于其初始情况，一点小的变化导致很大的后果。

　　[9] Subramanian, A. “Eclipse: Living in the Shadow of China’s Economic Dominance”, Chapter 5, p.99 (Washington DC: Peterson Institute of International Economics).

　　[10] Kharas, H. and G. Geertz. 2010. “The New Global Middle Class: A Cross-Over from West to East”, in Li, C. (ed.) (2010) “China’s Emerging Middle Class: Beyond Economic Transformation”, Chapter 2 (Washington D.C.: Brookings Institution Press).

　　[11] 1994-2009年间全要素生产率持续高速增长，这主要是因为国有企业改革，加入世界贸易组织以及中国的制造业成功的融入世界经济及其带来的规模经济。由于这些因素的推动作用预计会减弱，全要素生产率(不包括人力资本形成的贡献度)的年增长率到2010-2015年预计会下降0.5个百分点，到2.5%的水平;到2026-30年会进一步放缓至2%左右。相比之下，1966-90年香港特别行政区、韩国、新加坡和中国台湾全要素生产率的年增长速度平均为1.7% 至 2.3 %之间。这包括了人力资本积累的贡献度，而在我们的分析中这是单独予以考虑的。

　　[12] 美国的劳动力约为1.55亿。这里的计算假设今后十年，中国的高等教育完成率提高到发达国家的平均水平;而发达国家的平均值则是基于Barro, R.J. and J.W. Lee (2010), “A New Data Set of Educational Attainment in the World, 1950-2010”, NBER Working Paper 15902。

　　[13] 香港的人口约为7百万。

　　[14] 刘世锦等著，《陷阱还是高墙：中国经济的真实挑战与战略选择》，中信出版社，2011年12月。

　　[16] 中国的乡镇企业之所以快速发展，实际上在一定程度上就得益于乡镇政府提供的这种有利于投资安全的担保。

　　[17] 国务院发展研究中心的研究发现，国际经验表明，这个转折点大约发生在人均GDP为11000国际元(1990年价格衡量的G-K国际元)的发展阶段上。

　　[18] 根据波士顿咨询集团撰写的2010年全球财富研究报告，中国有100多万百万富翁，报告题目为“Shaping a New Tomorrow: How to Capitalize on the Momentum of Change”, June 1, 2011 (http://www.bcg.com/media/PressReleaseDetails.aspx?id=tcm:12-77753).

　　另外，根据世行在Povcalnet利用2005年购买力平价价格对2010年的估算，同时有1亿7千万人一天收入不足2美元。请见 (http://web.worldbank.org/wbsite/external/extdec/extresearch/extprograms/extpovres/extpovcalnet/).

　　[19] 过去二十年，经合发组织、联合国开发署、欧盟等机构提出了建立GDP替代指标的很多倡议。最近，萨科奇总统任命一个由约瑟夫·斯蒂格利茨担任主席的一个委员会，提出新的“经济绩效与社会进步”指标(参见Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress by Joseph Stiglitz, Amartya Sen, and Jean-Paul Fitoussi -- http://www.beyond-gdp.eu/download/CMEPSP-final-report.pdf). 该委员会建议采取“一个从扩展的财富方式推演而来的指标，尽可能的绿色化……[旨在]发出一个“经济上”不可持续性的警告信号”。

　　[20] 遗憾的是，由于缺乏数据，无法计算出其余企业的平均利润水平。

　　[21]中国统计年鉴(2004-2010);中央企业国有资产经营统计(2008-2009)。

　　[22]与此一致的研究还发现，私人企业的平均资本回报率比全资国有企业高出50%以上(Dollar, D. and Shang-Jin Wei. “Das (Wasted) Kapital: Firm Ownership and Investment Efficiency in China”, NBER Working Paper 13103, May 2007)。

　　[23]国有部门的全要素生产率增速为每年1.52%，非国有部门的增速则为每年4.56%(Brandt, L. and Xiaodong Zhu. “Accounting for China’s Growth” , Working Paper No. 395, Department of Economics, University of Toronto, February 2010)。

　　[24] Li, H., L. Meng, Q. Wang, and L. Zhou, 2008. “Political connections, financing and firm performance: Evidence from Chinese private firms”, Journal of Development Economics 87 (2008), pp. 283-299.

　　[25] Fa, J.P.H., and T.J. Wong. 2004. “Politically-connected CEOs, corporate governance and post-IPO performance of China’s newly proivatized companies”, CIG Working Paper Series No. 2005-E-2-CIG, Center for Institutions and Governance, Faculty of Business Administration, Chinese University of Hong Kong.

　　[26] 例如，在2006年，国有企业控制了全部石油、天然气和乙烯的生产，全部基础电信服务，约55%的发电量和82%的民航客货运输(Owen and Zheng, 2007)。

　　[27] Owen, Bruce and Wentong Zheng (2007) “China’s Competition Policy Reforms: The Antimonopoly Law and Beyond.” Stanford Institute for Economic Policy Research Discussion Paper No. 06-32.

　　[28] 然而，电信等产业部门是按照地理界限进行企业拆分，仍然在特定地区保留了一家占据支配地位的厂商。

　　[29] 国家审计署的报告参见：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html

　　[30] Jin, Songqing and Klaus Deininger (2009) “Land rental markets in the process of rural structural transformation: Productivity and equity impacts from China.” Journal of Comparative Economics 37, pp.629-646.

　　[31] Wang, Hui, Tan Tao and Joyce Yanyun Man (2010) “To Reallocate or Not? Reconsidering the Dilemma for China’s Agricultural Land Tenure Policy”, Peking University – Lincoln Institute Working Paper Series No. 040 http://www.plc.pku.edu.cn/en_publications.aspx October 2010.

　　[32] 另一个办法是韩国曾采取的，在建成后的城市区域，还给失地农民一个地块，面积相当于征用土地的40%。但这样的计划可能导致行政执行上的拖延，还可能让同样被征用土地的农民获得的补偿标准出现很大差异。

　　[33]在中国的“十二五”(2011-2015年)规划中，强调要同时实现经济持续快速增长与提高能源效率、减缓碳排放、改善自然资源和环境可持续发展等方面的宏伟目标。中国国家主席胡锦涛在2011年亚太经合会上的演讲中宣示，“中国将大力发展绿色经济”。

　　[34]目前，对绿色发展或增长并无统一的定义。比如，OECD的定义是: Green growth means fostering economic growth and development while preserving natural assets that are needed for our well-being (OECD, 2011)。该定义意味着增长和环境之间关系边际地改善，但未能充分反映绿色增长带来的对传统发展方式的实质性改变。其他一些定义，均各有优劣。

　　[35]见国务院2011年11月制定的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》。

　　[36] 根据联合国环境署等多家机构研究得出的共同结论，发展中国国家做出的2020年减排承诺,反而要高于发达国家。(for translation:it finds that there is broad agreement that developing country pledges amount to more mitigation than developed country pledges)(UNEP, 2010; Climate Action Tracker, 2010; McKinsey & Company, 2011; Jotzo, 2010)。全球减排困局，实质上是传统发展方式的困局。如果全球减排从减排负担分担的零和游戏，转向以各国合作探索和分享绿色发展机遇的双赢格局，则全球气候变化问题的解决就会豁然开朗。

　　[37]该目标并不逊于发达国家2030年的减排承诺。如果同常规情景(business as usual, BAU)比较，中国在2020年相对于BAU的绝对减排承诺，是所有发达国家2020年承诺减排量的总和，是美国减排量的2.5倍(UNEP,2010; Jotze, 2011)。

　　[38] 就像所谓高科技产业一样，绿色产业很难有一个严格的定义。

　　[39] 见 Giles and Wang (即将出版).

　　[40] World Bank, “Fixing the Public Hospital System in China”, World Bank, China Health Policy Notes, 2010.

　　[41]国务院：《2011-2020年中国农村扶贫开发纲要》, 2011年12月。

　　[42]这里有几种税是解决负外部性的问题。与其他税收不同，如果采用更完整的视角而不只是考虑GDP，这类税收基本没有什么利弊取舍的问题，因为它们让价格更好地反映经济活动的真实边际成本——对环境的破坏也包括在内。

　　[43] Zhang (2009)对国企分红政策和国际上的相关作法进行了详细讨论。

　　[44] 而且，个人所得税的“收入生产率”——即个税收入占GDP比例除以加权平均的个人所得税率——只有全球平均水平的15%，高收入国家平均水平的11%。

　　[45]对外国银行实施限制是为保证它们不会被利用成为规避资本管制工具，保险业在很多方面还是不开放的，很多行业均禁止外资持绝大多数的股权(比如电信和航空运输)，同时国内法律服务的提供也是受到限制的。

　　[46] 1968年至1973年间，布雷顿森林体系解体，其目的就是消除资本管制的需要，但是欧洲国家直到二十世纪八十年代末九十年代初才完全实现了资本账户的自由化，而那也是因为它被认为是实现货币一体化的一个步骤。

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资料帖：世行报告《2030年的中国》（中文版）

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