社会主义市场经济中的国家经济职能辨析
李济广
摘要：关于改革方向的误导性观点流传广泛。正确把握改革的社会主义方向，必须澄清以所有制和国家职能为重点的一些重大问题的认识。关于国家职能，必须明晰以下观点：广义计划即社会整体自觉调控是社会主义制度的特征之一，狭义计划即直接比例安排也要有相当比重，国家具有计划职能。为了保证市场经济的社会主义方向即公有制为主体，国家必须承担制度调控职能。国家政权具有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能并不意味不具有全民财产所有者代表的职能;“服务型政府”不是说除了服务政府就不必负责兴办国有企业了;“公共财政”是不科学的用语，被滥用的“公共产品”一词是个学术游戏，与政府职能不符。
关键词：体制改革;公有制;计划性;市场调控;政府职能
中国改革事业历经30年以上，不断发生改革方向的分歧，而近期的分歧越来越具有根本性。近几年报刊上一些学界知名人士误导性的理论观点包括国家职能方面的观点愈益激烈，影响面非常之大，且重复千遍似已成为真理，甚至一些地方和部门的领导言辞也与这些观点不谋而合。本文就改革中关于国家职能和作用三个问题——市场机制与国家的计划性、市场竞争与国家的制度调控、政府的政权职能与所有者代表职能——进行辨析。
一、市场机制与政府干预、国家计划
从“市场化”出发，一些知名人士不断批评 “行政指令干预市场运行”，“政府对经济的影响增强，违背了市场化方向”，是“要回到传统计划经济模式”，认为目前“贫富差距不正常拉大的主要原因”是“各级政府机关有过大的支配资源的权力”，而“政府应该做的不在经济之内，不在市场里”，因此要求“权力退出市场”，“消除行政部门的微观干预”，打破行政垄断。
反对行政干预的论者并没有详细阐述哪些问题政府干预过多。事实上，在政府行使经济权力的现实中找不出多少政府越位的实例。目前，政府行使权力的范围，不是政府管了许多不该管的事，恰恰是许多应该由政府负责的问题如教育、医疗、卫生、腐败、环保、分配等方面的问题没有负责到位。在政府权力运用的过程中，存在的问题是权力行使的程序、方法和形式缺乏科学性，例如个人化的权利运行方式造成制约不足、监督乏力，从而引发“弄权”、腐败和不当决策等行为。体会反行政干预论者的意思，一是暗示国有经济不应当在市场之内，二是反对社会主义市场经济应当具有计划性。刘国光等同志根据邓小平、江泽民、十四大和十七大的有关论述和现实需要，说明了“社会主义市场经济是有计划的市场经济”。[1] 由于一些人对政府权力的批评以对马克思恩格斯“计划经济”思想的否定为根据，以对“传统教条”、“传统计划模式”的批评为渲染。因此，澄清人们对于计划的曲解和误解，必须对马克思恩格斯计划思想及其与现实的关系予以进一步澄清。
马克思、恩格斯论述资本主义转变为社会主义必然性问题时所提的社会主义经济应当具有的计划性，都是在广义的计划，即社会经济的自觉调控的意义上使用的。如《反杜林论》推论，当社会成为生产资料的主人，可以按照社会计划来利用生产资料的时候，社会就消灭了人受生产资料奴役的状况，使人得到解放，在新的组织中，每个人都必须劳动，并且生产劳动给每一个人提供全面发展和表现自己全部能力的机会。[2] 《共产主义原理》预测，由整个社会按照确定的计划和社会全体成员的需要来领导生产，消费品将生产得很多，使每一个社会成员都能够完全自由地发展和发挥他的全部力量和才能;剥夺资本家的生产交换分配权以后，由计划来支配这一切东西，扩大的生产不再引起生产过剩和造成贫困，超出社会当前需要的生产余额可以保证满足社会全体成员的需要，并将是进一步前进的条件和刺激。[3] 他们强调计划的出发点是公共的利益和社会的需要;计划可以驾驭发展起来的大量生产力。[4] 总之，他们这时讲的计划，是使劳动者和生产资料直接结合、实行劳动分担、为每个人的发展提供充分机会的计划，是按照公共利益和社会需要管理、使用生产力和产品的计划，因而也是合理投资、合理消费、避免以剩余价值为目的的生产导致盲目投资和投资不足、消费不足的计划，但不是具体安排生产比例的计划，其理论基础是公有制和自主联合劳动，其目的是生产力的解放与人的解放和发展。
马克思恩格斯论述的狭义的计划，即直接比例安排计划，是指社会生产比例由社会中心直接安排，相当于“计划经济”的“比例安排性的指令性计划”。马克思、恩格斯认为，社会主义社会实行全社会占有，没有不同的所有者，所以不需要交换，商品生产将要消除;社会经济运行也无需市场调节，因为一方面，消费需要很容易估计，不难按照需求来调节生产，另一方面，日常的经验就直接显示出每件产品平均需要多少数量的社会劳动，因此可以根据每种产品所需要的劳动量分配资源，安排生产比例。另外，由于搞商品经济会造成贫富分化和私有制复活，所以也不能搞商品经济。总之，生产比例安排计划的理论基础是商品经济的消失、生产比例的可计算以及避免商品经济的副作用，不是社会主义必然性，也不是社会主义的本质特征。广义计划是社会主义的本质要求而狭义计划是社会主义的结果。
马克思恩格斯没有把两种计划明确区分开来，但计划确实可以分为广义的计划即解放发展生产力的宏观安排计划和对不同产品生产比例直接安排的狭义计划。现在澄清二者的区别十分重要。第一，可以明确，资本主义阻碍生产力的发展，就是私有制经济无法实现有效的自觉调控的社会计划，因此，社会整体自觉调控计划虽不是社会主义制度的最基本特征，但也是社会主义制度的特征之一。资本主义必然灭亡，并不在于缺乏具体比例安排计划。社会主义市场经济论否定的是马恩理论中的非重要设想，即与商品经济相对立的比例计划思想，马克思主义关于资本主义走向社会主义公有制的根本原理和计划性原理并没有因为搞市场经济而丧失其正确性。社会主义市场经济仍然具有计划性，当然主要是宏观调整计划。今天讲的总量平衡、重大结构调整、人口控制、就业促进、收入再分配，集中力量办大事,大多属于此种计划。有些事情虽然资本主义国家也在做，但公有制基础上投资总量、投资方向、分配结构和消费结构调节的条件是资本主义国家宏观调控的力度和效果无法比拟的。第二，比例安排和直接安排计划不占主体，但也要有相当比重。这种计划的实施，有些要把指令性和指导性结合起来，有些要把微观安排与宏观计划结合起来，如总量平衡、重大结构调整、人口控制、就业促进、收入再分配，集中力量办大事，都离不开微观安排和控制。直接安排计划在经济领域比重比较低但也很重要，如财政投资项目、政府从事和资助的科技研发、资源环境保护、信贷管制、垄断管制、市场准入等，对企业，还有对分配关系、高管薪酬、民主管理等的一定微观干预。这些直接安排计划，在资本主义国家也在不同程度上存在。在社会主义社会，国家作为所有者的代表，必然对自己管理的经济作出更多的具体计划安排，网络时代为经济活动的有计划安排提供了更大的可行性。我们不必过多苛责计划调节的副作用，市场经济的巨额交换成本、产能过剩和冗余消费，也许比计划不周造成的损失多得多。况且过去一些计划不周并非完全由计划经济所内生，而是由于计划工作缺乏应有的科学性和民主性。在社会领域，微观直接安排计划比重应当更大些。朝鲜、古巴的教育、医疗、住宅，新加坡的住宅、英国、印度、巴西等国的医疗和社会福利，以及各国的大部分教育，都是计划经济。我国“像教育、医疗、住宅等领域，本来不该市场化的部分，也都市场化了”，[5] 给群众生活带来很大危害。在两种计划中，广义计划要与市场调节纵向衔接，狭义计划要与市场调节横向并列。计划配置资源的比重从一个方面体现了一个社会的公有性程度。这要求社会主义市场经济应是“国家主导型的多结构市场制度”。[6] 国家具有计划职能。
二、市场的平等竞争与国家的制度调控
以市场经济为依据，学术界舆论界一个特别常见的话语就是“平等竞争”，不少学界人士批评“设立行政许可，设立市场准入”，要求“各种所有制经济一律平等”，“国有、民营一视同仁”。
强调自由竞争的资本主义经济都不会“一视同仁”。例如对农业的大量补贴，对中小企业、合作企业和科技型企业的税收优惠，对商业银行和政策性金融机构的支持和挽救，特定情况下对国有企业和特大型企业的注资，面向国内的政府采购，对外设置技术、环保、税收贸易壁垒和市场准入保护等等，都是“不平等”地对待企业。我国宪法规定国有经济为主导、公有制经济为主体，并明确规定“国家保障国有经济的巩固和发展”，“国家保障”，就要有具体对政策措施来落实，如果完全是自发竞争、放任自流，还要规定一个基本经济制度干什么呢?
其实，片面强调“平等竞争”，结局就是公有制经济比重不断缩减乃至最终消失。
了解马列主义的人都知道，马克思、恩格斯、列宁、毛泽东都已指出，市场经济的分化作用必然产生资本主义。现实中确实存在这种机制。第一，公有制经济在市场经济中具有演化为私有制经济的可能性乃至一定条件下的必然性。市场经济的自发运行可以使公有制企业逐步增加非公有制成分，直至由量变引起质变。就算没有国有股减持，国有企业每一次引进非公股份的股份制改造和上市，都是国有股权的一次稀释，每一次增发新股，如果国有股东没有认购或没有同比认购，都伴随国家所有权比例的进一步下降。另外，更加不可避免的是，从公有制经济中拿出来的个人劳动收入必然不断转化为私人资本。
第二，公有制企业存在着扩展速度不及资本主义私营经济的倾向性乃至一定条件下的必然性。首先，最重要的是，价值规律的基本作用之一就是促使小生产者两极分化，在一定条件下促使资本主义生产关系的产生。在社会主义市场经济中，个体经济仍然是私营经济的天然后备军，公有企业却没有这样的天然后备军。考察各国经济结构可以知道，大部分产值都是大型企业创造出来的，我国一部分个体经济自发成长的结果必然是大型私有企业占据非公经济的主体地位和整个社会经济的主体地位。其次，私营企业和公有企业扩展条件不同。一方面，国有企业负有更多的社会目标，很多资金投向盈利较少的基础设施和公益事业，不正当获利手段使用动力小，也不够方便，与私营企业相比，获利空间截然不同，即使国有企业效率高于私营企业，也会在竞争中处于不利地位。另一方面，至少是目前，公私企业创建几率不同，私营企业新建数大于破产关闭数，但一些原因将导致公有制企业新建数小于其破产出售数。一是许多决策者和社会公众，易于忽视公有制企业的社会效益、宏观需求效率和整体效率，也难以注意私有企业大量的破产、经营困难和种种弊端，但对“公家的企业”腐败浪费现象和一些经营困难的现象却很容易留下很深印象，从而不主张新建公有制企业。二是在允许官员家属子女经商办企业的情况下，一些当政决策者会认为只有确立私有制社会制度，才能使自己家庭的巨额财产得到保障。三是在允许地方政府出卖公有企业并且不能保证十分公正出售的情况下，出售公有企业可以使政府官员和购买者实现“双赢”。四是国际资本主义环境会导致西方“和平演变”活动和受其影响的国内资本主义思潮会产生很大影响。
因此，为了保证市场经济的社会主义方向，执政党和国家政府在市场经济中必须承担制度调控职能。社会主义市场经济对个人投资的范围和规模完全可以做出一些节制性政策，而不一定完全取消市场准入制度;社会主义社会完全可以给予公有制企业以政策支持，而不一定片面拘泥于“一视同仁”;公有制企业完全可以通过按劳分配刺激、领导机构相互制约、充分的民主监督和严密的政府监管来激发活力、制约腐败，而不一定依赖私有股份制和MBO剩余索取权;社会主义国家完全可以把利用外资限制在必要的范围内，强调自主创新，而不能纵容资本主义全球化任意冲击，不能片面强调“平等保护”甚至外资优先。如果出现公有制经济日渐衰微的情况，就要有“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”的措施出台。小平同志明确指出，“一旦发现偏离社会主义方向的情况，国家机器就会出面干预，把它纠正过来。”[7]
三、社会主义市场经济中政府的政权职能与所有者代表职能
资化派认为，市场化改革的“关键在于政府自身的改革。政府退出不该管的领域”。他们提出，“好政府……是提供公共产品的, 而不是‘全能’的, 应当给市场提供秩序，提供条件，而不应当去处理微观经济事务，更不应当在市场上有自己的利益”。“国有企业、国有银行、国家财政，这种三位一体的体制不适应市场经济的发展。那么，我们银行要改制了，财政也要改革为公共财政了”， “必须把政府的主要职能、主要的财力集中到为老百姓提供更多更好的公共产品上来。政府的本质是服务”。他们还强调政府职能只是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这些观点涉及的理论是政府的经济职能，以及相关的“服务型政府”、“公共财政”、“公共产品”等问题。
2002年召开的中共十六大曾经把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项内容，但这并不意味着政府勿需承担国有经济所有者的职能，同一个十六大报告就明确说明“中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”，多部法律也规定国务院代表国家行使国有资产所有权。因此以上政府四项职能是从政府作为单纯的政权机关的角度所讲的，并不否认我国政府以及广义的政府即包括执政党、人大等机关在内的国家政权同时还具有全民财产所有者代表的职能。即便政府不直接管理企业，也不能不对国有经济担负资产监管、选择经营者和重大决策等责任，而不是仅仅提供公共产品，提供秩序，提供条件;即便把国资委改成企业称作控股公司，它也是政府领导下尽政府的所有者代表职能的行政性组织;即便在现有国家政权之外单独成立一个全民财产管理中心，也不改变问题的实质。甚至资本主义世界的《OECD国有企业公司治理指引》也明确提出了“国家的所有权职能”，且其第二章的题目就是《国家作为一个所有者行事》，要求“国家应该作为知情的和积极的所有者行事”。
“服务型政府”是温家宝总理最先提出来的，2004年3月8日温家宝总理在十届人大二次会议期间听取陕西代表团意见时提出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务”。温总理的话十分清楚，“服务型政府”首先是从“管理就是服务”的角度提出来的——这意味着政府要扩大服务项目，提供优质服务，改善服务态度，克服弄权谋私的官僚主义等等。同时，温总理所讲的“服务型政府”根本目的是强调政府的宗旨是“为人民服务”，即强调社会主义国家的政府是以人民为本位而不是以官员为本位的政府，人民的利益应是政府工作的根本价值追求，人民的意志决定政府工作的内容和方式，或者说，服务型政府就是为人民服务的政府。所以，“服务型政府”不是从政府工作内容或职能角度提出来的，不是说除了服务，政府就不必再干别的工作比如作为投资主体兴办国有企业了，不是指要从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”，不是规定“政府主要为作为微观经济主体的企业创造良好的经济社会环境”，“不再经济之内”，不意味着形成私有化、自由化等“定理”。
关于“公共财政”，早就有不少财政学学者指出这一流行的概念是对public Finance的不正确翻译。Finance一词的中心意思是货币收支, 亦即理财，一般的英汉辞典则通常译为金融、融资或财务，而几乎所有的学者都将“财政”译成public Finance。有人指出，经济学著述中的“Finance”几乎百分之百不是“财政”之意，而“public Finance”则是“财政”或“财政学”的意思，即本没有“公共财政”一说。[8]
“公共财政”理论往往将其理论基础归于解决市场失灵或满足公共需要，也很不科学。主要错误，一是渲染公共财政的“公共性”掩盖了国家财政的阶级性。资本主义财政实施收入再分配等活动实际上是为私人资本更好地剥削创造共同的社会环境，如财政教育投资促进穷人自身素质提高的外部性会使资产者收益提高的幅度更大。资本主义国家来的“公共需要”实际上是本国的、本统治阶级的公共需要。[11] 社会主义国家财政的根本特征是最大限度满足劳动者的共同需要。二是，刻意渲染“财政”应定位于“公共财政”，暗示国家没有兴办国有经济的任务。事实上，财政或所谓“公共财政”不是仅仅用来弥补市场缺陷的，也不是通常所说的财政只具有资源配置、收入分配和调控经济等职能，至少在社会主义国家，财政还应当具有国有资产管理职能。国家财政必须包括国有资本财政，财政至少要对国有资产进行基础管理、价值评估、收益收缴和投资使用，有人认为国家财政还包括国有企业财务。因此“公共财政”是不科学的用语。
现行“公共财政”理论和某些关于政府职能的观点通常把公共财政的内涵定位于提供公共产品，这与财政职能的现实完全不符。被滥用的“公共产品”一词，一方面是个学术游戏，另一方面说“公共产品”由政府提供，竞争性“私人产品”由市场提供，意思是竞争性领域与政府职能无关。实际上，在经济学教科书中，公共产品理论仅仅是市场失灵理论的一小部分。公共产品的判定标准在各种西方经济学教科书中较为一致，即所谓的非排他性和非竞争性(增加一人不消费影响另一人消费，勿需增加相应资源)。有人说道路、教育、保健等是准公共产品，政府也要提供，而实际上这些产品既有可排他性，也有竞争性，完全符合教科书“私人产品”的特征，而不具备所谓“公共产品”特征的教育、医疗、住房等如果政府提供较少或不提供，就会丧失极大的效率和公平。至于环境污染、无安全保障的工作条件、有害健康的物品、垄断市场等等, 也通常称之为“公害品”(publicBabs)，而政府在稳定经济和公平分配方面“所做的工作”(服务)，西方人也认为“超出了共用品的概念范围”。[9] 例如财政参与失业与通胀等宏观调控，就不能说是提供公共品。此外，政府还要参与研究与开发、支持与挽救企业，特别是发展公有制经济等竞争性领域里的微观经济活动，更不能局限于提供“公共产品”。正如刘国光和杨承训所说，政府的职能在社会主义初级阶段还要以经济建设为中心。[10]
参考文献
[1][5] 刘国光：《有计划，是社会主义市场经济的强板》，光明日报2009年3月17日。
[2] 《马克思恩格斯选集：第3卷》，人民出版社，1995年版第376页。
[3] 《马克思恩格斯选集：第1 卷》，人民出版社，1995年版第237;242页。
[4] 《马克思恩格斯选集：第3卷》，人民出版社，1995年版第290;368页。
[6] 程恩富，王中保：《如何看待中国经济发展模式》，《前线》2009年第10期。
[7] 《邓小平文选(第3卷)，人民出版社，1993年版第139页。
[8][9] 赵志耘，郭庆旺：《“公共财政论”质疑》，《财政研究》1998 年第10 期。
[10] 刘国光、杨承训：《坚持基本路线必须澄清错误思潮》，《经济学动态》2007年第5期。
[11] 孔志锋：《如何正确理解公共财政》，《财政研究》2001年第1期。
[12] 朱佳木：《中国改革开放30年基本经验的核心》，《马克思主义研究》，2009年第5期。
[13]程恩富：《坚持和发展中国特色社会主义理论和实践》，《南京理工大学学报》2008年第5期。
[14]何干强：《论完善社会主义市场经济体制的方向》，《当代经济研究》，2009年第1期。
[15]杨承训：《社会主义市场经济论30年跃迁》，《中州学刊》，2008年第4期。
原载《理论与改革》
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