农村集体合作经济的委托代理关系
李济广
提要：农村集体合作经济组织委托人与代理人之间的距离最短，信息不对称的现象最轻，参与约束水平从而代理成本比较低，存在高效治理的可能性。现实中我国农村集体合作经济中委托人的权力被代理人所取代，代理人不受约束，所有者利益难以保障。完善集体合作经济委托代理关系，要落实最终委托人的权力，委托人直接参与对经理人的约束，利用好组织外的审计约束。集体合作经济民主制衡制度要由政府通过放权、组织、督促和检查来实现。
关键词：农村 集体合作 委托代理 构建
实现以公有制为主体必须大力发展集体合作经济，搞好集体合作经济的关键是实现有效治理。农村集体合作组织的有效治理，主要内容是处理好委托代理关系：有效激励约束代理者是集体合作经济持续生存与健康发展的必要保证;作为委托人的农民成为治理主体是有效约束代理者的基础。搞清这一问题,可以为我国农村集体合作组织建立保证其顺利发展的管理模式提供科学依据。
一、农村集体合作经济委托代理关系的特点与优点
本处所说农村集体合作经济是指：广义集体经济组织和广义合作经济组织含义相同，包括：(1)最典型的狭义合作组织，即合作社和专业协会;(2)较典型合作组织，即股份合作制企业和合作基金会;(3)应为典型但不够规范的合作组织，即供销社和农村信用社;(4)狭义集体经济组织，即以土地承包经营为主体的农村社区合作组织和乡村集体企业。
农村集体合作经济组织委托代理关系的特征是：第一，集体经济特别是社区集体经济、大部分合作社和股份合作企业，委托人既是所有者，又是劳动者。代理人选择权、重大决策权、资产受益权属于劳动者;代理人在劳动者即委托人中产生;委托人之间权利平等。集体经济劳动者“两个联合”并且资本从属于劳动的特征是其它经济类型所不具有的。第二，委托人可以是个人所有者，也可以是共有者，或者兼有二者身份。集体合作经济的财产组织形式通常是按份共有和共同共有的结合。共同共有财产并非无主资产。第三，委托代理关系多种多样。新型集体经济的实现形式(包括承包、租赁等经营方式)不是单一的，不仅企业组织形式多样化，而且企业内部治理结构也各具特色，多种多样。第四，最需指出的是，与公众公司和国有企业相比，委托代理距离最短，信息不对称的现象最轻，委托人的产权关系也容易清晰。因此，从逻辑上讲，代理效率应当最高。
农村集体合作经济组织委托人与代理人之间的距离最短。如村集体组织，社区成员或村民是委托人，村委会(及党支部)就是代理人。专业合作社委托者和代理者距离的远近视合作社大小有所不同，但总的来说并不远，社员作为委托人直接面对代理人，与代理人同处一个企业。乡镇集体企业中的委托代理关系相对复杂，其初始委托人或最终委托人应当是社区农民，社区政府或相应的集体经济组织负责人扮演着双重角色，既是初始委托人的代理者(即中间代理者)，又是最终代理者的委托人(即中间委托人)，而企业负责人充当了最终代理者。有观点认为，在乡镇企业委托代理关系中，委托—代理层次多了一层，增加了代理成本，但实际上，乡镇集体企业中委托代理关系并不比国有企业的委托代理关系更复杂;由于中小企业里往往没有董事会，社区政府直接面对经理，和私有公司代理层次也差不多。
农村集体合作经济组织委托人与代理人之间信息不对称的现象最轻。首先因距离最短。其次，城市社区居民之间老死不相往来，而农村居民人际之间的信息传播十分广泛，十里八村之中，对人的自然情况、品行、能力、特点都非常了解，村民代表对乡里有点知名度的人物也非常熟悉。最后，股份合作制企业和社区集体组织，委托者和代理者直接共处，生活工作在一起，信息不对称的现象当然最轻。这些组织委托人让出的权力也应比股份公司少，在很大程度上与代理人共同经营。因此，委托代理的效率和效果应当最有保证。当然，委托人信息的有效利用还取决于委托人权力有无发挥途径。
农村集体合作委托代理关系的另一优点是参与约束水平从而代理成本比较低。总的说来,农村企业家市场机会成本较低，参与约束较易满足。在物质利益方面，农业部门的低收益和农村大多数工作的低报酬使资源流出的机会成本很低，进城务工经商也不容易获得高收入，从事管理工作的物质报酬则很容易高于从事其他工作，即使失败，带来的人力资本潜在损失也不高。其次，许多农村领导人往往更看重非物质利益激励。有人指出，在较小的、成员之间有着面对面接触的集团中，社会激励(如声望、尊敬、友谊)是一种选择性激励，它可以解释在合作社发展过程中“热心人”所起的重要作用。总之。把具有企业家才能的人吸引到集体合作企业家队伍中来并保持其积极性并不难。
有观点认为，农民合作组织的治理效率存在诸多难以克服的缺陷。一是容易造成决策滞后和失误。社员单个人对企业的剩余索取很少，“搭便车”的社员不会花费大量时间研究合作社的经营和发展，加上农民的知识水平局限，不但很难达成一致意见，而且即便达成一致也很难保证是做出了正确的选择和判断。二是对管理者激励不足。因合作社的管理者没有剩余索取权。三是投资者权利和义务不对等。“一人一票”的原则会导致投资较多的社员承担过多的风险而没有相应的决策权利。这种观点值得商榷。首先，农民参加合作社并不是为了获得剩余索取权，而是为了获得全部收益，社员对合作社关心程度肯定既大于股份公司中小股东，也高于各类公司的员工。他们对农业生产经营方面知识经验的掌握也不像人们想象的那样水平低。其次，有剩余索取权才有经营动力的理论与现实不相符。在现实中，许多没有剩余索取权的企业领导人，工作也非常兢兢业业、干劲十足;而很多有一定剩余索取权的人，却还在想方设法侵蚀其他股东的利益。最后，合作社的基本原则本来就应当相对均衡持股，投资额相差过大就已不再是合作组织。
二、我国农村集体合作经济委托代理关系存在的问题
(一)委托人主体错位
1.中间委托人取代初始委托人。如乡政府和村委会把集体企业作为政府和村委会的企业，社区中的劳动者这一真正的所有者被置于决策的空间之外，劳动者甚至连名义上的所有权都不明确。也可以说事实上没有终极所有者。这种产权主体的错位，必然导致责权利错位。真正的所有者不能到位，不享有权利，在位的所有者享有权利，却不承担责任。这导致行政手段非规范地干预企业，特别是为了个人利益非善意干预。如有的地方未经村民代表大会或职工大会决定，任意决定集体企业改制方案。供销社和农村信用社更是政企不分，县级以上联社领导人由政府任免，更像是一个政府部门。
2.虚假委托人成为主导委托人，真正的委托人成为附属的委托人。我国大多数农民专业合作组织是由基层政府或相关部门领办的，因此，这些部门事实上充当了农民专业合作组织的领导者，或者指派领导人，导致农民所有权虚置，农民社员不能参与治理和监督。这种情况造成很多弊端。其一，一些农民专业合作组织不能坚持为农民服务的方向，成为基层政府或部门甚至某些个人的致富工具，一些农民专业合作组织甚至被搞垮。其二，政府对农村合作社的人事任命、经营决策等进行直接干预。其三，由于行使权力的代位委托人不是资产的受益者，因此在选择代理人时以自己的偏好为标准，如“听话”、“忠诚”等，一些具有企业家才能而又不“听话”的人有可能不被选为代理人，这样，代理人的行为就以满足代位委托人的偏好而不是以最终委托人的利益为目标，大大增加代理成本。
3.产权变异使普通群众难以成为委托人。合作社应当平均入股，但是，在实践中大量农民合作组织的产权安排出现了程度不同的变异。有调查表明，在被调查的23个样本中，仅有两个合作社的产权安排完全符合合作社的基本原则，大多数合作社更像是带上了合作社帽子的私营企业或乡镇企业。社员资格不再局限于专业农户，特殊社员如离职的乡镇干部和技术人员、城镇个体工商业者及供销社等工商企业法人，往往持有绝对多数份额的投资股。占社员总数不及5%左右的3—8个核心社员的投资大多占合作社初始资本的80%，70%的被调查样本中核心社员的个人投资在该合作社所占的比重超过50%，有的合作社这一比重甚至达到90%以上。大股东要求有决策控制权,这就使社员的“一人一票”制流产。[1]这样，普通农民难以发挥委托人的作用。
(二)委托人与代理人关系错位
1.委托人的权力被代理人所取代。在我国，很多股份合作企业及专业协会，个别大股东或领导人组成的一个控股阶层，成为企业的经营管理者，其他所有者则没有任何委托权;各类村办的合作组织，其控制权及经营决策权往往由中间代理人即村级社区组织领导人作为村民的代表来行使;只有少数的职工广泛持股的股份合作企业、合作基金会、专业协会及社区股份合作组织，普通社员能掌握控制决策权,并使之与剩余索取权相对应。[2]社区集体组织和乡镇企业重大投资、贷款使用、收支计划等重大决策基本上由少数人甚至个别人说了算，很多社员根本就不了解自己作为合作社成员的权利和义务，也没有机会参与。干部——代理人成为村民——委托人的绝对领导。集体合作经济组织最基本的特征——民主管理原则没有得到实现。委托人和代理人之间主仆地位颠倒，容易出现财务漏洞和错误决策，影响组织持续健康发展。
2.代理人不受约束。委托人缺乏监督代理人的权力，来自其他方面的监督制约也非常有限。监事会或则没有，或则形同虚设。有的设置了会员大会或股东大会，但在实际运作也不起什么实质作用。一些合作组织无章可循，另一些则有章不循。社务公开、账务公开也很难真正落到实处，管理人员与所有者之间形成人为的信息不对称。所有这些必然会造成管理层行为失范，组织成员的利益无法得到有效的保障。举例而言，有的村集体领导将重要资源廉价承包,低价拍卖,一包几十年不变,寅吃卯粮，使村民的长远利益受到极大损害。
3.结构松散，治理混乱。很多合作组织建立在口头协定的基础之上,没有规范的《章程》、相关管理制度和有效的代理人;经营方式很多是个人承包或股份制经营,走一步说一步。因此,组织具有临时性。加上外部缺乏有力的政策与资金、技术服务等支持，运行活力不足。相当多的农民合作组织内部关系十分松散，不能开展实质性的经济活动，一些甚至名存实亡。这也就没有什么委托代理关系可言。
让每一个所有者村民都能充分地行使对村务社务的知情权、选举权、决策权、以及监督权，是搞好集体合作经济的必要保证。过去，政府官员和集体组织中的干部利用实际所有权对集体资产不断侵蚀，集体资产或被转移、贪污、挪用、拖欠、损坏、挥霍，或被低价承包，或不经所有者同意就将企业廉价卖掉甚至卖给自己，这是很多乡镇企业由盛而衰的重要制度原因。遗憾的是,农村新型集体合作经济组织的运作仍然没有遵循合作社的基本原则。产权主体没有得力的方式去维护自己的利益，怎么能制约代理人的行为、保障自己的所有者利益呢? 缺乏民主制约也是集体经济产生诸多弊病导致人们对集体经济不信任的根本原因。
三、完善集体合作经济委托代理关系的对策
所有者权力基础上的激励约束一定能够保障集体经济健康发展。
(一)控制双重委托的代理问题，落实最终委托人的权力
就乡村集体企业而言，社区范围内的劳动者经由社区集体经济组织与乡村集体企业发生委托代理关系，具体途径可有：(1)由集体经济组织委派经理厂长直接经营和控制企业。这种方式虽然类似于国家直接经营国有企业，但由于社区范围内的集体企业个数较少，相关信息较易掌握，直接监督较易，从而有可能有效地督促代理人积极工作。(2)集体资产以控股、参股的形式出现，社区集体经济组织向该类企业直接委派董事监事，以股东大会的多票权实现对企业的控制。这种代理的层数多于直接控制的形式，代理成本较高。但由于控股参股的企业个数较少仍可有较高的激励约束效率，代理成本仍可控制在一定限度内。(3)社区性集体经济组织以契约方式规定与企业之间的委托代理关系，即实行承包、租赁等经营形式。在这种代理关系中，集体经济组织不直接参与企业的经营管理，但也要监督企业的生产经营管理，核查相关情况，防止代理者把企业掏空。这种委托代理的代理成本是最低的。
但社区性集体经济组织作为中间委托人与乡村集体企业发生代理关系时，可能会产生一些问题：一是中间委托人因激励约束机制不足而造成行使所有者权力的动力不足。二是社区性集体经济组织领导成员并没有承担财产责任能力，但是却有支配财产的权力。三是“合谋机制”有可能取代约束机制，以委托人代表身份出现的社区组织可能会与企业中的代理人相互勾结，联手算计集体财产。[3]要健全这种双重委托代理关系中的激励约束机制，关键是作为终极所有者的社区成员委托人到位，既要对社区组织领导人实行严格的激励约束，又要使企业代理人处于社区居民的严密监控之下。①民主选举制度。村民不仅有权选举、罢免自己社区的领导者，集体企业领导人的任命也要由村民大会、村民代表大会通过。②民主决策制度。不仅重大事项都需经成员(代表)大会讨论决定，而且要建立主要由农民代表组成的集体资产管理机构，作为社区农民直接参与企业资产管理的日常机构，同时也是成员(代表)大会的日常机构。③民主理财制度。由成员代表组成企业民主理财小组直接监督企业，在实行股份合作制的地方，可由监事会履行这一职责。
(二)有效实现对经理人的激励约束
1.科学的选择机制
要使所有具备企业家条件的人才能够脱颖而出并淘汰不合格的领导者，就要构建公开竞争的企业家任用选拔机制。首先，要将经营者行政任命制改为公开招聘制。要组织考察与本人自荐相结合，以竞争方式确定人选。其次，应保证作为所有者的群众在选拔领导者过程中起决定作用。社区性集体经济组织和股份合作制企业负责人由群众直接选举，专业合作社如由理事会选聘总经理，也要保证群众的监督权。再次，在选拔范围上，要向集体合作企业以外聘请职业经营管理人才。最后，要有优胜劣汰的更新机制，明确任期，到期重聘，做到优者上庸者下。
搞好企业家的选拔任用好需要一些配套措施。如政府有关部门和合作社的联合组织应建立专门的评估机构，对潜在和任职的企业家的思想素质、决策能力、管理水平和经营业绩进行系统的考评，利用公平、公开的评价认可机制，促进优胜劣汰的企业家制度的形成，促进优质企业家不断涌现和企业家素质不断提高。还要构建有形的经理市场，建立企业家后备人才库。代理人会因经理市场的存在而形成代理关系可能被解除的压力。
2.适宜的激励机制激励方式种类繁多，关键和难点是如何确定激励水平。企业家货币报酬水平在全世界也是一个没有解决好的问题。有研究认为，企业家报酬中只有不到5%的成分可用绩效来解释。我们认为，企业家的供求关系及其素质应当成为直接决定企业家价格的最基本机制。(1)年薪或基本工资作为企业家价格的主要具体形式，应当反映市场对企业家能力的认可程度。所有者应根据企业家经营企业绩效的历史，经过对其综合素质考核，与企业家通过谈判确定“企业家价格”。(2)企业家的浮动报酬水平也应考虑企业家的供求状态，不能认为企业的高效益都是企业家创造出来的而给予其畸高的报酬;合理的报酬标准就是足以吸引、留住合格管理人才的报酬标准。
为了防止企业家价格不规范，应当完善企业家市场的监督机制。一是国家要有法规条例的规范性指导;二是发挥好股东会和监事会的监督权能。应以理事会(董事会、村委会)为报酬方式设计、管理层考核和报酬水平谈判的机构，社员(代表)大会、村民(代表)大会为审议与批准机关。三是通过外部审计包括离任审计保证业绩显示的可靠性。
3.有力的约束机制
有力的约束可以增强代理人动力、规范代理人行为、防止领导人异化、防止组织蜕变为私营企业。
第一，委托人的直接约束。来自社员群众对自己组织的关心会形成对领导者的压力，而保证这种关心发挥作用的根本制度是民主管理：代理人包括中间代理人最终由社员大会自由表决确定(如竞选);代理人违反了社员集体的意志或工作不力就会被撤职(如股东建议罢免权、年度信任投票);重大决策切实由社员说了算(如单项表决而不是笼统通过);群众还要具有日常参与、日常监督的组织和途径(如质询制度、社务委员会)，不能像股份制企业那样仅仅通过董事会监事会间接制约经理层。那些由政府协助组建的集体合作组织如何把权力交给社员，投资入股领办合作社的干部如何“退出”或实现身份转变，把合作组织办成真正的合作组织，将是合作组织健康发展的关键性问题。如果不实行社员的所有者治理，必然是官员干预、随意决策、资产流失，直至蜕变为私人企业，资产量化到个人也无济于事，而财产共有也不意味着不能实现劳动者对组织的控制权。
其次，代理人之间的相互约束。要切实形成法人治理结构的制衡机制。如理(董)事长和总经理不能一人兼，总经理和其助手不能是董事会的正式成员，确保理事会等领导班子决策的集体表决，集体企业监事不能是企业员工。要增强董事监事的管理意识和能力，形成理事会和财务主管对经理的制约作用，确保监事会对财务、董事会及其成员和高管人员的监督地位和权力。职业经理人的任用合约必须详细具体，新浪王志东的聘任合同长达300页，是通过律师起草的，除此而外，还有3份附加文件。这值得学习。
再次，组织内的制度约束。约束还要通过严密的经营管理制度来实现，如购销制度、财务制度、资产流转、资产保值增值考核制度等。在内部会计控制方面，(1)加强制度建设：建立和明确业务操作规范，建立监事会、理财小组等监督组织。(2)落实会计责任和财权制衡制度：通过岗位职责的界定，明确各会计岗位和行政管理岗位的职责分工;对不同岗位的业务操作进行严格授权，如实现会计制单、审核、记账岗位分离。
最后，组织外的审计约束。集体合作组织委托人不借助外部制约力量就难以实现对代理人的完满约束。首先，国家相关法律特别是集体合作经济专门的法律与法规在集体合作组织的严格贯彻就会形成对代理人的严密监督与控制，对疏忽或故意合谋造成企业经营失败或资产流失的管理者采取必要的法律惩罚，才能约束他们在经营活动中的违规行为。其次，更为重要的是构建强有力的外部审计。这种审计可以由政府审计部门组织社会审计机构来进行，也可以由集体合作联合组织统一建立审计机构进行轮流审计。
利用社会审计要实现其独立性，由政府部门对社会审计统一组织，防止代理人与审计人员合谋。
实行集体合作联合组织的统一审计更为必要。很多国家都有合作组织的全国性组织，经选举产生，有权对合作组织实行监督。19世纪末20世纪初,德国就开始在全国范围内建立起了合作社审计制度。德国《合作社法》规定,每一个合作社在其产生、存续期间有义务接受它所属的审计联盟的检查。联盟的审计内容十分广泛,包括合作社的经营状况、内外部关系、章程的执行情况、合作社账目及年终总结等,领导层的贪污受贿行为及环保卫生等方面的问题有专门的机构予以审查,但如果合作社有严重的上述情况,则也要包括在联盟的审计当中。合作社一般一年进行一次审计,小型合作社则两年一次。联盟在审计过程中若发现影响合作社发展的重大问题要立即通知理事会,并与其一起解决问题。联盟审计结束后要形成详细的总结报告,并督促理事会解决存在的问题,理事会要将审计结果通告每一位社员。[4]
(三)政府充当体制创新的责任者
集体合作经济组织单个成员所占资产数量不大，虽有制衡需求，但不会主动监督;要实现员工股东的民主权利，群众自己无能为力，所以民主制衡制度要由政府有关部门通过放权、组织、督促和检查来实现。各级政府要明确负责制定集体经济改革政策、组织集体合作企业实施改革的政府主管部门，通过政府、法规、章程和思想的共同作用来实现集体企业治理机制的变革。
农村集体合作经济的运行离不开乡村行政组织。村乡党政组织都要当农村集体经济发展的带头人。在村一级，村本身就是一个经济组织，因此党支部村委会同时就具有经济管理职能;对于独立于村的集体企业而言，村行政组织是二级委托人和一级代理人;对于股份合作制企业和本村范围的专业合作社而言，视其股份范围和选举结果，村行政组织既可以直接承担经济管理职能(村企合一)，也可以充当二级委托人，承担间接的创建、监管和服务职能，对于跨村或独立于村的合作社，则承担服务职能和监督职能。有的地区规定村集体资产由村级集体资产管理公司进行管理和运营，村级资产管理公司的法定代表人由村“两委”集体聘用，由村委会任命，同时成立有村“两委”成员参加的村集体资产管理公司监事会，负责监督资产管理公司的经营运作。在乡一级，乡政府和乡党委除了不能承担企业性管理职能外，其他方面与村行政组织职能差不多。乡镇企业集体资产的代表可以是乡镇农民代表大会下设的集体资产经营委员会。乡村行政组织在建立集体合作经济组织高效的营运体系时，政府目标同企业目标不可能完全分离，只是职能要划分好，防止职能、权力、责任、利益划分不清。因此不能片面强调政企分开。县以上政府可建立以党政主要领导牵头的农村集体资产指导监督机构(如集体资产管理监督指导委员会)，在农村经济管理部门基础上设置农村集体资产管理监督办公室。县以上联社可改组为政府的合作社指导部门。各级农村集体资产指导监督机构要对集体资产管理提供全方位的指导、监督、评估和服务。
大企业和合作银行要提高经营管理的透明度，加大股东和公众监督力度。政府可参照上市公司的标准，要求其定期在指定的地区性报纸上公布经营业绩、重大决策和重大事项。并有义务向股东、客户和公众提供有关经营业绩等资料，供他们随时查阅和咨询。
参考文献
[1]周勇，张涛.新型农民合作经济组织的制约因素与政府行为：重庆样本[J].改革，2006(4)，54-61
[2]张晓山，苑鹏，潘劲.中国农村合作经济组织管理行为研究[J].中国农村经济，1997(10)，4-10
[3]牟少岩，张绍江.乡村集体企业产权制度创新中的委托代理关系分析[J].农业经济问题，1996(7)，38-41
[4]李岩.论国外农村合作经济组织的实践与经验[J].杨凌职业技术学院学报，2005(3)，37-39
载《湖南财经专科学院学报》2007.5
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