中共中央政治局常务委员会3月4日召开会议指出，要加大公共卫生服务、应急物资保障领域投入，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度;中共中央政治局常务委员会3月18日召开会议又指出，当前我国经济下行压力持续加大。在货币政策基本上失效、财政政策主导的时代已经到来的今天，我国要应对新冠病毒所导致的我国经济下行，应对新冠病毒所导致的国际贸易的萎缩，特别是要对“新基建”进行中长期投资，就需要加大财政投资，实施以财政政策为主、货币政策为辅的战略。在这种情况下，就必然需要增加财政赤字。但一直到现在，3%的财政赤字率就一直被政策制定部门和经济学界视作不可突破的红线，这将严重地阻碍我国应对新冠病毒所导致的国内外经济下行和“新基建”投资。
附录是笔者在2015年12月31日提交给某部委的内部研究报告关于赤字率部分的内容(这是第一次发表)。该报告用发达国家的事实说明3%的财政赤字率纯粹是一种神话，并使用目前流行的现代货币理论(文中称作国家货币理论)指出，具有完全货币主权的国家的政府开支从不会受其财政能力的限制，财政收支的目标应该是实现充分就业和物价稳定等宏观经济目标，而不应该考虑赤字率高低，换言之，赤字率高低并不重要。在这个报告中，笔者当时指出，“如果没有下面我们讨论的我国货币发行制度缺陷的限制，在今后几年，我国每年的财政赤字率超过5%也是安全的。”因为当时的我国正处于债务型通货紧缩的困境之中，根据我国中央政府具有很大的加杠杆空间这一事实，该报告提出，应该借鉴美国在金融危机后通过主动增加中央政府财政赤字的杠杆率、以中央政府负债替代私人部门债务“去杠杆”的成功经验，通过扩大中央政府赤字开支增加总需求，降低私人部门杠杆率，可以有效应对中国当时的债务型通货紧缩。
现在，我还是坚持四年多以前的观点：在今后几年，我国每年的财政赤字率超过5%仍是安全的。为了应对新冠病毒所导致的国内外经济下行和“新基建”投资战略，破除3%的财政赤字率神话势在必行。
首先，新冠病毒所导致的国际贸易萎缩、我国中小企业经营困难以及我国贸易顺差占GDP的比例降低都要求较大幅度提高我国政府的财政赤字率，以稳定我国企业和个人的收支盈余，即稳定我国私人部门的总现金流入以增强企业和个人的偿债能力，从而降低我国金融系统的结构性风险，这与2015年下班那年我撰写附录时的道理是一样的。
其次，根据凯恩斯和现代货币理论学派的理论，在我国越来越依靠内需的情况下，财政赤字的作用就越来越大。例如，在贸易平衡的情况下，只有通过政府赤字开支来弥补私人消费和投资的不足，才能在充分利用生产能力的情况下实现稳定的经济增长。在我国贸易顺差的情况下，国内私人部门盈余是由发达国家特别是美国的财政赤字提供的，我国的财政资源被发达国家利用了。与其这样，不如扩大我国政府赤字，这不仅为目前我国在资产投资上走投无路的居民和企业提供国债等无风险资产，而且还将实际的经济资源都留在国内了，这将非常有利于提高居民消费水平。“一个国家并不需要通过出口来享受乘数效应的好处，加大政府支出也可以增加就业率和销售。相较于出口导向的经济增长，政府(赤字)支出导向的经济增长的收益将始终留在国内”，这就是笔者为什么在十多年前就开始一直反对出口导向型经济发展模式，提倡贸易平衡或略有逆差的战略。在我国货币主权得到完全保证的情况下，略有逆差的战略可以使我国财政赤字率进一步提高，以利用国外实际资源服务于我国经济发展。
再次，如果要使我国货币主权得到完全保证，就必须禁止美元流入中国，在过去十多年，笔者提出了一系列政策建议，附录文章谈到了这个问题。现在我国货币主权仍存在大量流失。例如，两年前，负利率现象在发达国家就已出现，它对发达国家保险公司、社保基金的财务结构造成了不利影响，并导致了大量外国资金流入我国债券市场和股权市场，有人说它“弥补了国内持续下滑的外汇占款缺口，再加上房地产等机构从境外融入巨额高息资金，也支撑了M2的增速”，但在现代货币理论学派看来，这是对中国货币主权的严重损害。我国应该严格限制外国资本投资我国债券市场和股权市场，拒绝金融开放。今年3月16日，美国联邦储备委员会宣布将利率降至0-0.25%，并推出7000亿美元的大规模量化宽松计划，如果这7000亿美元不是用于财政投资，仍按照非常规货币政策思路操作，那么，美国新的量化宽松将导致热钱再次较大规模流入我国，对我国通过提高财政赤字率应对我国重大挑战必将造成严重制约。
特别是，主权货币国家不应该发行以外币计价的债务，因为这是造成委内瑞拉货币危机和严重通货膨胀的根源。令笔者感到匪夷所思的是，在国际金融市场于两、三年前就出现负利率国家的情况下，我国财政部从2017年至2019年却连续发行美元主权债券。例如，据报道，2019年11月26日，中华人民共和国财政部在香港特别行政区发行60亿美元无评级主权债券。其中，3年期15亿美元，发行收益率为1.929%;5年期20亿美元，发行收益率为1.996%;10年期20亿美元，发行收益率为2.238%;20年期5亿美元，发行收益率为2.881%。笔者两年前就认为这完全是错误的行为，因此，今天郑重呼吁财政部不要再发行美元债，并建议国务院马上禁止国内企业借入美元贷款。
最后，新冠病毒导致的经济下行是一种供给冲击，它将在短期导致我国一些供给短缺部门的物价上涨，但我国产能过剩的总体状况在短期内不会从根本改观。在这种情况下，财政赤字投资应注意财政支出的结构，避免由于资源短缺和个别部门产能不足造成通货膨胀。我国应该优先保障国内供给，预防和控制通货膨胀，因此，针对国内供给短缺的商品和部门，财政部应该提高出口产品国内销售的减税程度，商务部需要取消这些商品的出口退税。当然，针对国际贸易萎缩使我国出口受到很大影响的也要提高国内销售的减税程度。在本文，笔者还提到香港联系汇率制是丧失货币主权的货币局制度，建议中央废除香港的这种货币制度。
2020年3月19日上午
附录：
破除3%财政赤字率的神话
贾根良，2015年12月30日
收录到笔者将在四、五月份出版的新著《探寻新模式：国内经济大循环战略与政策选择》）
据报道，2015年11月6日，中国财政部副部长朱光耀在北京召开的第六届财新峰会上指出，传统经济学的理念，“比如3%的赤字率、60%的负债率标准是不是绝对科学，值得探讨”，朱光耀坦言，这两者的僵化“不利于经济增长和改革”。朱光耀的讲话引起了广泛的关注，市场人士认为这是为中国后期财政政策可能要扩大赤字规模的吹风。在我国，3%的赤字率一直被规定为不可碰的天条。[1]我们下面将通过实证研究说明为什么3%的赤字率和60%的负债率标准是不科学的，然后讨论我国财政赤字率突破3%的红线的前提条件。为了说明这个问题，我们首先需要讨论西方发达国家赤字开支的本质。
大多数经济学家和政策制定者相信政府的财政赤字必须削减，即使在美国和欧洲也是这样。在欧洲，1992年2月7日欧共体12国外长和财政部长正式签订的《马斯特里赫特条约》规定，欧元区内各国都必须将财政赤字率(即赤字规模/GDP)控制在GDP的3%以下，并且把降低财政赤字作为目标。同时，各成员国必须将负债率(即政府债务/GDP保持在60%以下，上述两条就成为其他欧盟国家加入欧元区必须达到的重要标准，随后该标准就逐渐变成了国际公认的政府债务的红线指标，尤其是国际评级公司在对一个国家主权债务进行评级的时候，该指标很重要。那么，为什么中国财政部副部长朱光耀要对3%的赤字率和60%的负债率标准的科学性提出质疑?为什么说“3%的赤字率、60%的负债率标准是不科学的”、是“不利于经济增长和改革”的呢?
这首先需要从作为不兑换货币制度或法币制度的现代货币制度说起。所谓法币制度就是主权政府作为暴力机构垄断货币发行权的制度。在法币制度下，非政府部门获得货币的唯一来源是政府支出，只有政府开支，非政府部门通过为其提供商品和劳务，才能获得交税所需的货币。这也就是说，政府发行货币在先，收税在后，没有政府支出，非政府部门就没有交税的货币。因此，税收的目的并不是为政府支出融通资金，而是为了确保社会成员使用其发行的货币交税，税收制度是一种能够让其货币被社会成员广泛接受的强制制度，这就是国家货币理论对税收驱动货币的理论解释。
由于政府开支在先、收税在后，所以政府在购买商品和劳务时需要给其提供者开具一张债务欠条作为凭证(即国家货币)，规定商品和劳务提供者可以在交税时使用这种债务欠条支付其税金，当商品和劳务提供者用这种债务欠条(即国家货币)交税后，政府欠的债务就被清偿了。因此，货币本质上是一种债务-债权关系。按照国家货币理论，主权政府有权发行自己的主权货币，该货币就是中央政府(包括财政部和中央银行)的负债。例如，美联储资产负债表清楚地表明，美国政府发行的美元是其负债即债务，资产则是作为发行美元时作为抵押的以美国税收作为保障的国债，但美联储购买的国债只占美国财政部的国债不到10%，现在美国财政部发行的国债是17万多亿，按照货币是一种债务-债权关系的理论，美国财政部现在的17万多亿国债(或称债务、负债)就构成了美元的基础，这被称作是货币的“国债本位制”，而美国国债则是美国政府赤字开支的产物：“政府出售的国债大致上在数量上等于其财政赤字。”[2]
由于主权政府是唯一的货币提供者，显而易见，如果政府支出小于税收,国民就没有足够多的货币纳税;如果政府支出等于税收,国民正好完税,但无净储蓄余额;只有当政府支出大于税收即在赤字的条件下,国民才会有净货币资产。我们在前面已经指出，随着经济增长和生产规模的扩大，货币供应量也要相应增加，否则将会产生对经济有严重危害的通货紧缩，因此，兰德·瑞指出，国家财政必须处于经常性的赤字状态，因为财政盈余会释放出强大的通货紧缩的压力。[3]更重要的是，国家财政只有在持续赤字的状况下，非政府部门才会有净货币资产，因为其价值贮藏是以政府部门的负债(债务)来贮藏其财富的，这就是为什么国债构成了一国现代金融市场基础的原因。这说明，政府部门开支的逻辑与非政府部门截然相反，企业和节俭的居民户只有在其收入超过支出的情况下，才能积累货币作为净储蓄，而企业和居民户作为净储蓄的货币来自于政府作为负债发行的货币和债务。显而易见，以国债形式表现出来的政府负债=非政府部门的货币和金融资产，正是财政赤字产生了非政府部门的盈余或储蓄。
实际上，虽然《马斯特里赫特条约》规定了3%的财政赤字率，但对欧盟各国并没有约束力。例如，希腊是在1981年加入欧共体(欧盟的前身)的，但我们在表1(略，请见笔者新书)中可以看出，从1991年到国际金融危机爆发前的2007年的18年中，只有一年的财政赤字率没有超过3%。当然，人们可以说这是希腊爆发主权债务危机的原因。但是，美国在同一时期的18年中财政赤字率超过3%的年份就有10年，国际金融危机爆发后的2008-2012年，其赤字率则分别高达-6.56、-11.64、-10.71、-9.71和-9.2，平均为-9.6%;日本在1994年至2005年的12年间，财政赤字率连续超过3%，年平均财政赤字率高达6.62%。当然，人们也可以说美国和日本的财政结构不健全。然而，英国在国际金融危机爆发前的18年中，财政赤字率超过3%的年份与美国一样也是10年，2008-2012年的赤字率分别为-4.99、-10.98、-10.26、-8.41和-6.1，平均为8.15%;德国在国际金融危机爆发前的18年中，也有7年超过3%;整个欧元区在1990-1996年的7年间连续超过3%，平均为5.16%，在同一时期，OECD国家总体赤字率水平平均为4%;在国际金融危机爆发后的2008-2011年，OECD国家总体赤字率水平连续4年超过3%，平均高达6.3%。由此可见，用美国和日本的财政结构不健全解释这两个国家的高财政赤字率是不成立的。
国家货币理论代表人物兰德·瑞教授指出，希腊以及欧盟其他国家爆发主权债务危机原因并不在于其高赤字率，而是在于欧元并非其主权货币。对于欧盟各国来说，由于没有货币发行权，欧元实际上相当于外国货币，如果赤字率高过经济增长率，税收将不足以偿还债务，爆发债务危机是必然的。对于欧盟来说，欧盟各国实际上相当于我国的地方政府，这就是为什么欧盟给其成员国规定3%的赤字率的原因。虽然有研究指出，这个3%的赤字率是根据5%的经济增长率标准确定的，存在着严重的局限性，[4]但对于欧盟各国来说，由于没有货币发行权，这种规定仍是很重要的，因为像德国这样财政状况最好的欧盟国家来说，如果财政赤字率达到美国和日本那样高的水平，它也会发生主权债务危机。
然而，对于具有货币发行权的主权国家来说，3%的赤字率和60%的负债率标准是武断的，既没有科学根据，也没有得到经验事实的支持，财政赤字率究竟多高应该根据实际情况确定。例如，日本在1994年至2005年长达12年里年平均财政赤字率高达6.62%，英国和美国在国际金融危机爆发后的5年间财政赤字率平均每年分别高达8.15%和9.6%，在这些国家，既没有发生通货膨胀，也没有产生主权债务危机，却对英国和美国应对国际金融危机发挥了积极的作用，原因就在于中央政府对货币发行权的垄断，这不得不值得我国深思。
我国是主权货币国家，如果按照英国和美国等国家的经验来看，我国确实没有必要受财政赤字率3%的红线的限制，特别是在目前解决企业债务高企、通货紧缩和地方政府债务问题上(请见后面相关部分的讨论)，增加中央政府负债可能是最重要的途径，因此，如果没有下面我们讨论的我国货币发行制度缺陷的限制，在今后几年，我国每年的财政赤字率超过5%也是安全的。英美等国家的经验说明，货币主权得到真正保证的国家使用本国货币任何形式的支出并不存在资金的约束，政府开支的真正边界是本国真实的资源约束，当所有资源被调动起来之后，额外的政府支出只能导致通货膨胀。由此看来，中央政府可以通过自身开支满足国内任何数量的货币需求，这种需求必须是内生有效的。当国内需求不足时，中央政府可以通过在扩大供给和增加需求两方面扩大开支，支持有成长前景并且吸收就业的产业部门，从而拉动就业，增加收入和扩大内需。因此，货币是中央政府调动国内闲置资源、调控国内经济有效的主动的手段，这种手段是任何主权政府都可以具备的。
但是，由于货币发行制度的缺陷和各种其它经济政策的影响，主权政府运用货币调控经济的主动性将会受到严重限制，甚至可能无法运用货币主权实施主权信贷。例如，在阿根廷一度实施的货币局制度和目前在我国香港实行的联系汇率制度(实际上也是货币局制度)就无法运用货币主权实施主权信贷。正如兰德·瑞指出的，“将本国货币汇率盯住另一种货币(或贵金属)的国家没有货币主权，因为其国内政策空间受到了必须保持这种盯住的必然性的约束。我们定义为主权货币的是一种非盯住的货币，意思是政府不承诺以固定汇率兑换其货币。”[5]总的来说，我国货币发行制度存在两个严重的缺陷：一个是外汇占款发行人民币基础货币，另一个则是在外汇占款发行人民币基础货币自2014年以来所占比例逐渐下降的情况下，中国人民银行至今仍没有逐步转向通过吞吐国债调节基础货币供给，这严重地制约了我国中央政府通过赤字开支调动国内闲置资源和调控国内经济的能力。
首先，我国以外汇占款发行人民币实际上是以外汇作为担保发行人民币，而外汇是受美国等国家控制的主权债务，这就等于把我国货币发行的主权让渡给了这些国家，使我国丧失了运用货币发行调动国内资源和调控经济的主动性，严重地制约了我国中央政府通过赤字开支解决目前国内各种经济矛盾的能力。例如，美元是美国政府赤字开支发行的负债，当我国以美元流入发行人民币的时候，人民币就成了美元的代用券，美国政府通过赤字开支发行的美元通过兑换成人民币购买中国商品和中国企业，而我国通过出口商品和“靓女先嫁”出售企业给美国积累了大量的美元外汇盈余，而美国决不允许中国购买其企业，只能购买其国债，美国再用出售国债给中国而回流的美元弥补美国在医疗保险等社会福利开支和军事开支等方面的财政赤字，与我国中央政府通过赤字开支发行人民币的目标相反，外汇占款实际上就是美国政府借助人民币这个中介在调动我国资源服务于美国经济发展的目标。
我国以外汇占款发行人民币为美国财政赤字开支提供的资源正好等于我国中央政府丧失的可以通过赤字开支所能利用的资源，并导致了国债市场发展的严重滞后和抑制内需的效应，比较一下外汇占款发行人民币与赤字开支发行人民币就清楚地说明了这个问题。在赤字开支的情况下，货币的使用者是我国中央政府，赤字开支扩大了内需，不仅不会“挤出”私人投资，反而使私人投资增加。赤字开支将导致银行体系准备金总额的增加，过多的准备金将使同业拆借市场的货币供给大于需求,其利率就会下降甚至降为零，为了避免这种情况出现，政府(包括财政部和中央银行)通过发售国债吸收银行体系中过多的准备金，并通过国债的出售为非政府部门提供有利息收入的金融资产，这推动了国债市场的发展。
但在2003-2013年期间，当外汇占款作为人民币基础货币发行的唯一渠道时，基础货币激增导致银行体系中准备金激增，流动性严重过剩，为了避免通货膨胀，央行发行央票和提高存款准备金率减少商业银行放贷，由于外资和出口商可以通过外汇占款兑换人民币，所以紧缩货币实际上紧缩的是内需所需要的人民币。外汇占款和赤字开支的比较说明，两者都导致了银行体系中准备金的增加，或者说“流动性过剩”，而且与政府赤字开支发行的货币不同，外汇占款发行的是基础货币，由于货币乘数的作用，外汇占款导致的“流动性过剩”更大。由此看来，外汇占款与赤字开支导致的“流动性过剩”至少是此消彼长的，外汇占款挤占了赤字开支，而且，在赤字开支的情况下，包括财政部和中央银行通过发售国债吸收银行体系中过多的准备金，而在外汇占款情况下，央行发行央票虽然本质上也是一种短期政府债券，但流通性受到很大限制，抑制了国债市场的发展。
外汇占款导致的人民币发行制度的缺陷与汇率制度有关，国家货币理论认为，发行主权货币并实施浮动汇率制度的主权国家能够支付得起任何使用本国货币的购买，国内所需资金完全可以由国家银行体系提供，根本就不需要到国际市场上筹资，除非使用外国货币购买外国资本品。但在2015年9月14日“发改外资[2015]2044号”文件即《国家发展改革委关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》中却进一步鼓励国内企业举借外债，正如在过去十多年一样，从境外倒入美元实际上成了获得人民币的手段，我们认为这是完全没有必要的。导致这种状况的原因与我国目前的汇率制度并非完全浮动汇率制度有关，央行为了稳定汇率不得不储备大量外汇，因而需要引进外资和增发人民币购进外汇。
但是，从根本上来说，除了热钱流入增加外汇储备外，外汇占款成为人民币基础货币发行的主渠道的根本原因在于我国从价值链低端通过加工贸易加入国际分工和大规模引进外资为特征的出口导向型经济发展模式：加工贸易产生大量贸易顺差，大规模引进外资需要外资将美元在中国人民银行兑换成人民币，这导致了由外汇储备的激增所导致的外汇占款增加。所以，要从根本上改革人民币基础货币发行机制就必须实现经济发展模式的根本性转变，而要实现经济发展模式的根本性转变，就必须通过保护国内高端产业、减少甚至停止引进外资、减少并逐步取消出口退税、禁止我国企业海外上市等政策改革改变我国参与国际分工的方式，实现贸易平衡，[6]甚至为了实现人民币国际化，在将来实施贸易逆差战略。这种改革虽然是必须的，但由于传统思维模式的支配，政策部门很难接受这种改革建议。
然而，即使上述改革实施了，人民币基础货币发行机制不进行改革，本报告第二部分所讨论的严重经济安全隐患也就不能被排解掉，突破3%的财政赤字率也将缺乏有效的机制，原因就在于这需要中国人民银行通过买卖国债作为吞吐基础货币的手段的配合。正如我们在第二部分指出的，人民币基础货币发行机制改革的窗口在2012年初就已经打开，但中国人民银行采用了再贷款和中期贷款便利、抵押补充贷款(PSL)等增加基础货币供给的创新手段，至今仍没有通过公开市场业务将购买国债作为增加基础货币供给和调控基准利率的手段。国债市场是现代金融体系的基础，而中央政府的长期赤字财政是以一个深度发育的国债市场为基础的。以美国财政政策的操作程序为例，中央政府先进行赤字开支，赤字开支导致银行体系中出现超额准备金，超额准备金导致同业拆借利率下降，为了稳定利率在一个目标水平上，财政部和央行再通过发售国债减少银行体系的准备金存量，目的在于为非政府部门提供一种替代无利息的货币的金融资产。[7]我们前面已经指出，以国债形式表现出来的政府负债=非政府部门的货币和金融资产，这是目前法币制度时代“国债本位制”的货币制度的根源。
外汇占款发行人民币基础货币和没有建立起“国债-货币”的发行模式实际上导致了我国“捧着金饭碗要饭吃”，它不仅造成了本报告第一部分所讨论的严重经济安全隐患，而且也严重地捆住了我们的手脚，使我们无法应对我国目前所遭遇的前所未有的挑战。首先，在余永定看来，我国目前的最大挑战就是通货紧缩导致的经济衰退。显而易见，赤字财政政策是抵御我国目前通货紧缩的良方，突破我国长期被视为铁律的3%的财政赤字率红线势在必然。其次，经济的总体杠杆率过高和地方政府债务是目前我国最大的金融风险，而我国中央政府的赤字率和债务占比与其他国家相比低不少，因此扩大中央政府的赤字开支并收紧企业和地方政府预算约束(杠杆转移)是解决地方政府债务和国民经济总体杠杆率过高问题的切实可行的办法。但是，我国货币发行制度的缺陷以及国债市场的落后不仅是造成我国上述困境的主要原因，而且现在仍严重地制约着我国通过赤字开支解决这些问题的能力。在历史上，国债为大国崛起提供了巨额“融资”，例如，众多经济史学家认为，英国的崛起和工业革命有赖于其意义深远的金融革命，西方学者迪克森在1967年发表的《英国的金融革命》中指出，这场金融革命的核心就是“用一套有效的政府信用制度(即国债制度——引者注)取代了玩于王室股掌之中的简陋制度”。[8]以国债而非外汇占款为核心的主权政府信用是赤字财政的基础，我国如果要长期利用赤字率在3%以上的赤字财政解决国内诸多尖锐矛盾，就必须彻底解决外汇占款对国家财政基础的威胁，并建立起“国债-货币”的人民币发行制度，这无疑是一种意义深远的财政金融革命。
[1]张静、董云峰：《中国财政赤字率“硬杠杠”：不得超过3%》，第一财经日报，2013-07-29。
[2]yeva nersisyan and l. randallwray，DEFICIT HYSTERIA REDUX? WHY WE SHOULD STOPWORRYING ABOUT U.S. GOVERNMENT DEFICITS，Levy Economics Institute of BardCollege，No. 111, 2010.
[3]兰德·瑞：《解读现代货币》，中央编译出版社，2011年版，第1页。
[4]陈建奇：《对〈马约〉赤字率、负债率参考标准的反思》，《广东商学院学报》，2010年第1期。
[5]yeva nersisyan and l. randallwray，DEFICIT HYSTERIA REDUX? WHY WE SHOULD STOPWORRYING ABOUT U.S. GOVERNMENT DEFICITS，Levy Economics Institute of BardCollege，No. 111, 2010.
[6]在过去几年中，执笔人贾根良在发表的多篇论文中对此提出了一系列政策建议。
[7]兰德·瑞：《解读现代货币》，中央编译出版社，2011年版，第192页。
[8]转引自梅俊杰：《自由贸易的神话——英美富强之道考辨》，上海三联书店， 2008年版，第129页。
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