论“新常态”下中国财政的变革方向

——中国特色社会主义财政的性质、职能、原则和参与财富分配的合理程度*

内容提要：从2012年开始，中国经济进入“新常态”，同时也进入了全面深化改革时期。中国1994年实行分税制以来的财政制度表现出了财力与职能不匹配、财政性质与国家性质相冲突、不利于强化国家治理能力的弊端。“新常态”下中国现代财政，必须充分体现社会主义国家的性质，履行“新四大职能”，遵循“五大原则”，以是否实现了“新四大职能”为财政参与社会财富分配程度的标准。

关键词：新常态；中国特色社会主义财政；中国特色现代财政理论

一、文献综述与研究背景

财政作为国家调控经济的主要杠杆之一，随着生产资料所有制和经济运行模式的不同而变化。在我国计划经济时期，财政和金融一起，为实现国家计划而筹集、配置资金。进入改革开放时期，随着生产资料所有制和经济运行模式的变革，我国财政也需要相应地变革。我国财政学界对中国社会主义国家财政的探讨，至今大体经历了以下四个阶段。

第一，立足于马克思主义国家理论的社会主义国家财政理论。

杨炳昆认为：（1）社会主义国家经济职能的特点，直接决定社会主义财政职能的特点；（2）国家的经济职能具有两重性，一是一般的社会职能（这是社会生产力的客观要求），二是阶级性（它反映某一社会生产关系的特殊本质）；（3）国家财政的组织、协调、管理和监督社会经济的职能，不是社会主义国家财政特有的职能；（4）任何国家财政分配既包括狭义的财政分配（即国家参与一部分国民收入的分配）,也包括广义的财政分配（即国家参与一部分生产要素和国民收入的分配）；（5）社会主义国家的经济职能同一切剥削阶级国家相比，具有三个方面的特点——（大众）民主性、全局性、计划性；（6）社会主义国家财政职能具有三大特点——人民性、总体性、预见性。^[1]

第二，“公共财政论”（又称“公共产品论”）与“国家财政论”（又称“国家分配论”）之争。

到了上个世纪九十年代，我国财政学界围绕社会主义国家的职能和财政的职能展开了激烈的论战。

以张馨为代表的公共财政理论者认为：（1）“公共财政”是否定西欧“家计财政”后的产物；（2）公共财政是为市场提供“公共”服务的国家财政；（3）公共财政是弥补市场失灵的国家财政；（4）公共财政是由社会公众对之规范、决定、制约和监督的国家财政；（5）公共财政是我国社会主义市场经济体制下应当确立的财政模式。^[2]黄利、刘莘稼和袁星侯等人也持有类似的观点。^{[3] [4]}

以赵志耘、郭庆旺为代表的国家财政论者对公共财政论的反驳，集中体现在以下十大质疑中：（1）“公共财政”的概念究竟应该如何界定；（2）“公共财政论”是倒退还是进步；（3）“公共财政论”能推出“公共财政论者”所赞同的“三大”职能吗；（4）“public finance”直译成“公共财政”准确吗；（5）“公共性”是“公共财政”所独有的吗；（6）“公共财政”能作为我国的最终财政模式吗；（7）我国目前的生产性财政支出过多吗；（8）我国目前的财政问题主要是“越位”与“缺位”吗；（9）“公共财政论”这种“财政模式”是要用来推进我国经济运行市场化、财政管理市场化吗；（10）“公共财政”是让财政退出竞争性领域吗。^{[5] [6]} 叶子荣、吴俊培、许毅和陈共等人也持有类似观点。^{[7] [8] [9] [10]}

第三，如何构建“公共财政”。

进入二十一世纪，虽然围绕“公共财政论”的争论偶有出现，吴彦民2000年也指出了“‘公共财政论’至少存在三个方面的严重缺陷”^[11]，但随着邓子基提出“借鉴‘公共财政’发展‘国家分配论’”的观点后^[12]，我国财政学界已将关注的重点转向了如何构建“公共财政”了。但我国的“公共财政”实践说明，它并不利于实现我国可持续的国强民富和国泰民安。

第四，立足于国家治理的现代财政理论。

从2007年世界爆发金融危机、2009年欧洲诸国爆发主权债务危机开始，世界呈现出“危机、冲突、紊乱、分化和重构”的特征。中国在此时代背景下，经济开始进入了“新常态”——从高速增长转为中高速增长，经济结构优化升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。

中共中央在十八届三中全会《决定》中，明确指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，要“建立现代财政制度”。^[13]而“新常态”下我国财政究竟应该往什么方向变革，如何才能成为实现国家长治久安的制度保障，就成为我国学术界当前的一个重大理论问题。

高培勇认为，“新一轮财税体制改革的基本目标，在于建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代财政制度”。^[14] 马骁和周克清指出，现代财政制度建设，必须以国家治理体系和治理能力的现代化为逻辑起点，必须服务于政府与市场关系、政府与社会关系、政府与纳税人关系及政府间财政关系的重新定位与优化。^[15]

陈龙认为，新一轮的财政改革应“优化财政汲取比例与方式，规范收入分配关系”；“调整支出结构和权责，提高政府介入市场的规范性与有效性”；“构建‘三位一体’财权管控新机制，完善政府间权力制衡体系”；“推动预算的社会协商与参与，构筑政府与社会互动的新机制”。^[16]

马骁和李雪指出，法治财政是现代财政制度建设的核心。^[17]王桦宇则强调了现代财政制度的法治逻辑——以面向社会公平的分配正义为中心。^[18]马海涛认为，分税制改革是建立现代财政制度的起点。^[19] 夏先德则强调了预算公开是建立现代财政制度的必然要求。^[20]

杨志勇认为，建设现代财政制度应该遵循以下原则——有利于国家治理能力的现代化，有利于促进社会公平正义，有利于市场在资源配置中决定性作用的发挥，有利于宏观经济稳定。^[21]

王庆认为，我国现代财政具有经济与伦理上的二元性，并从宏观调控机制、绩效考核制度、财政收支制度、预算管理和财政管理制度五个方面，阐述了他对中国现代财政制度的构想。^[22]王猛则从抽象的角度探讨了现代财政制度的两个理论框架。^[23]

此外，刘尚希、王朝才、岳希明和蔡萌、刘剑文和侯卓等人，也从多方面对此问题做了一些探讨。^{[24] [25] [26] [27]}

但，具有中国特色的社会主义现代财政理论仍未成熟。本文立足于实现可持续的健康发展，即可持续的国强民富（共同富裕）、国泰民安的国家治理目标，结合我国经济进入“新常态”的时代背景，对中国特色社会主义财政的性质、职能、原则和参与财富分配的合理程度这四个基本问题做些尝试性的探讨。

二、中国当前财政制度存在的问题和冲突

（一）入不敷出，公共财政的通病

一方面，财政收入不充分。1994年实行分税制后，由于我国的财政收入主要依靠税收（税收收入占财政总收入的85.54%），而征税对象又主要是增量性的收入（如增值税、所得税）和生产经营（如营业税）（见表1），这种以工商服务业生产经营为本的税收制度（收入环节税收实行的是比例税制），使得财政收入占国内生产总值的比重始终很低（见表2）。庞大的存量资产对财政收入的贡献却微乎其微，2013年房产税仅占财政总收入的1.22%。[①]

表1  2013年中国财政收入前十位与出口退税（决算数）（单位：亿元，%）

备注：增值税和所得税合计占财政总收入的比重为47.26%（未计进口货物增值税）；若再加上营业税，这三者合计占财政总收入的比重达60.6%；赤字1.2万亿元，占财政总收入的9.29%。

资料来源：由中国财政部官方网站公布资料（2014年）整理所得。

表2   1995年~2013年中国财政收入占国民经济比重及赤字

（单位：亿元，%）

数据来源：中国国家统计局官方网站公布数据（2014年）。注：财政收支差额=收入—支出。

所得税和增值税只适合在商品货币关系高度发达的经济社会中。在现实经济社会中，许多收入形式和商品交换是税务部门难以征管的，比如，许多财务管理不规范的中小企业所获得收入、私人房屋租赁收入等诸多现金交易收入，物价上涨带来的资产（包括资源）财富增长，更不要说那些灰色收入、黑色收入和地下经济收入了。要想监管所有的交换行为，事实上根本就是不可能的事情，或者说是完全不经济的事情。

另一方面，开支却很大。中国在以经济建设为中心（保增长）、在发展中解决问题的顶层思维主导下，尤其是在1992年后的出口导向型工业化发展战略思维、“三驾马车”宏观经济管理理论的主导下，财政资金大量用于补贴出口（以2013年为例，用于出口退税的资金占财政总收入的比例高达8.14%，见表1）、基础设施建设、甚至“三公消费”，中国财政入不敷出就是必然（赤字情况详见表2）。如果考虑到我国地方政府那巨额债务，我国财政的安全状况就更令人担忧。

这是中国当前财政制度所存在的第一问题——财力与职能的冲突。然而，这并不是中国特有，而是公共财政的通病，英美等代表性资本主义国家的公共财政也都表现出了这个特征，详见表3、表4。

表3  代表性资本主义国家中央政府公共债务占GDP比重 （2000年~2012年）

（单位：%）

 资料来源：中国国家统计局官方网站公布数据（2014年）。

表4 代表性资本主义国家中央政府财政盈余占GDP比重（2000年~-2012年）

（单位：%）

资料来源：中国国家统计局官方网站公布数据（2014年）。

从上表3和表4可以看出，2000年以来，英法德意美日葡荷等十个老牌资本主义国家，财政基本上都表现为赤字，而且中央政府债务余额占GDP的比重呈上升之势，至2012年时，最高的日本达到195.78%、希腊居第二位为163.94%、超过一倍的还有英法意葡四国、最低的是德国56.91%。希腊、葡萄牙等国还因此而爆发了主权债务危机。

（二）财政性质与国家性质的冲突

由于财政收入原本就不充分、调节社会收入分配结构的能力就不足，而市场经济相对过剩问题从1995年开始就始终困扰着我国的经济增长，“保增长”就成为吸纳我国财政资金的无底洞，社会保障资金不足、社会收入分配差距在市场机制作用下扩大就成必然。结果是，社会矛盾不断加剧，用于公共安全的财政支出又被迫不断增加，进一步挤占了原本应该用于化解社会矛盾、优化经济结构、缩小收入分配差距的财政资金。以“保增长”为基本特征的公共财政，体现出的是“锦上添花”的性质。

在预算分配那原本就不充分的财政资金时，当政者大有“按下了葫芦浮起了瓢”的苦衷。这不仅体现出了“锦上添花”的公共财政所具有的天然弊端，还涉及到我国财政究竟应该承担什么职能的问题。而这背后隐含的问题是：人民民主专政的社会主义国家的财政，究竟应该是什么性质——是“损有余而补不足”，还是“损不足而补有余”？这是“新常态”下中国财政变革方向的根本问题。

公共财政理论，一方面要求政府少征税、不要干预市场（只要征税，就必然要改变市场中形成的相对价格体系）、“藏富于民”（实为藏富于少数人）、以促进经济的扩张和实现资源的自由配置（自由主义）；另一方面，在经济不景气时又要求政府出钱救市、人为扩张市场需求或为市场注入资金（凯恩斯主义）。这实际上是西方新古典综合派“自由主义+凯恩斯主义”所派生出来的财政理论。

试想：政府若不从利润获得者那里多征税、不在经济景气时多征税，哪里有足够的能力调控经济和改善收入等经济结构，哪里又有能力在经济不景气时救市呢？再说了，为什么一定要将“保增长”作为财政的基本职能，而不是将可持续发展、优化经济结构（以提高国际竞争力）、甚至共同富裕（以实现社会安宁）作为财政的基本职能呢？“不增长”就要出现危机，是资本主义市场经济的通病。

然而，不管是从理论还是实践来看，经济不断地扩张根本就是不可能的事情。所以，要避免陷入这种“被迫强为不可能之事”——“保增长”的困境之中。我们进行财政制度设计时，必须明确我国的国家性质，并将财政性质与国家性质有机统一起来，同时结合“新常态”的时代特征和中国国情。

（三）财政分级管理，执政公益性弱化，中央权威下降，国家治理能力下降

随着我国由计划经济向市场经济转型的深入，1994年我国财政实行中央和地方分级管理制度。这是一种类似于西方联邦政治体制下的财政管理制度。分级财政管理制度赋予了地方政府独立的财政权力，同时也让地方政府“自负盈亏”。尤其是在以GDP增长为地方政府重要考核指标的引导下，地方官员为了追求政绩、为了体现自己的权威（甚至中饱私囊），就只有扩张生产、大力招商引资了。

再说了，没有更多的财政收入，又如何进一步做大政绩呢？而更多的财政收入，按照分级管理的税制，主要是来自于生产的扩张（以及“跑部进钱”）。就这样，形成了一个循环——地方政府官员要做大政绩，需要投资的扩张；投资的扩张，要么来自于财政收入，要么来自于私人投资。因此，招商引资“保增长”，就成了地方政府官员的头等大事，社会公益在地方政府官员的头脑中也就慢慢淡化了。

尤其是在“私有化”的导向下，官商勾结、无视党纪国法、贪腐成风就是自然。地方黑恶势力崛起，中央权威下降，国家治理能力自然下降。中国古代数千年的历史——实行王侯分封制（财政相应采用分级管理）的王朝，总是伴有藩王割据乃至社会动荡——也说明了，财政分级管理并不是一个高明的国家治理方略。阿根廷在上个世纪八十年代所遭遇的债务危机、以及最终演变为2001年的金融危机，其分级管理财政制度（联邦财政制度）也是脱不了干系的。

至于时下一些学者所关注的“财政预算不透明”、“财权与事权不匹配”、“预算太分散（于部门）又太集中（于领导）”、“财政投资容易拿老百姓的钱打水漂”、“财政预算审批严谨性弱”、“预算实施过程缺乏监督和管理”等等问题，大多是由上述三个方面的冲突和个人主义国家管理思维所派生出来的。个人主义国家管理思维，美名其曰有利于“调动地方、个人积极性”。而当这种积极性体现在为了个人私利时，个人主义的国家管理就必然糟糕透顶了。

三、“新常态”下我国财政的性质与职能

要构建中国特色社会主义现代财政理论，首先需要探讨我国财政的性质与职能。

 （一）新中国成立以来财政职能在实践和理论上的演变

新中国成立至今，中国财政职能大体上经历了以下演变：计划经济时期，两大职能——分配和监督；有计划的商品经济时期，三大职能——分配、监督、调节；社会主义市场经济时期，新三大职能——资源配置、收入分配、经济稳定。

另外，还有人提出社会主义财政具有四大职能，这又有以下三种观点：（1）筹集资金、供应资金、调节控制、监督管理；（2）配置、分配、调控和监督；（3）公共保障、收入分配、经济调控和国有资产管理。

如果说，有关中国财政职能的前几种认识，是在努力概括中国财政事实上发挥的功能是什么的话，那么“四大职能”论中的第三钟观点，就是有关中国财政职能究竟应该是什么的具有指导意义的理论。类似这种财政职能观，还有这样的说法——维持政府机器运转、满足社会公共需要和调节控制经济。

目前国内财政学教科书中所主张的国家财政职能，主要有以下两种说法：四大职能——资源配置、收入分配、调控经济、监督管理；三大职能——资源配置、收入分配、稳定经济。似乎，这些职能适合任何性质国家的财政。

不管是西方诸国近年来爆发的主权债务危机、美国政府“停摆”，还是上述我国财政制度所面临的种种问题和冲突，都说明了“公共财政”及其理论是存在缺陷的。尤其是在中国经济进入“新常态”的时代背景下，构建具有中国特色的社会主义性质的现代财政理论更显迫切。

（二）“新常态”下我国财政的性质和职能

我国《宪法》第一条规定了现行国体的性质：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。社会主义最基本的属性，是财富分配的共富化和社会生产的计划化（后者是前者可持续的必然要求）。社会主义的国家性质，决定了其执政组织的基本职能或者说其治理国家的根本目标——实现可持续的健康发展——国强民富（共同富裕）和国泰民安（只有如此，才可能实现“国家长治久安”），而不是契约性政府或“守夜人”政府理论所主张的仅仅提供公共服务。

因此，中国特色社会主义财政的性质，也自然应该体现在“社会主义”上，即财富分配的共富化和社会生产的计划化——“损有余而补不足”[②]。中国特色社会主义财政的职能，也自然要充分体现其社会主义的性质，并紧紧围绕国家治理的根本目标。认为，在“新常态下”，中国特色社会主义财政，必须履行以下“新四大职能”：

第一，调节不同群体之间的收入分配结构，实现共同富裕，维持人口的可持续发展和代际平衡。这既是“新常态”中“经济结构优化升级”的需要，也是“全面建成小康社会”的需要。人口不仅影响到市场需求，而且还是价值创造者。人口代际的不平衡必然导致老龄化问题，由此引发一系列的经济社会问题。

第二，调节不同区域之间和不同产业之间的收入分配结构，维持不同区域的经济和不同产业（不可或缺的产业）的可持续发展和协调发展。这既是“新常态”中“经济结构优化升级”的需要，也是“全面建成小康社会”的需要。

这两大职能，简而言之，就是替天行道——损有余而补不足。只有这样，中国的经济社会（包括人口）才能实现可持续的健康发展，人民民主专政的国家政权也才能得到维护。

第三，维持生产资源生产的可持续发展，推动科学技术的发展、提高人口素质。

只有这样，在激烈的国际竞争中，中国才可能立于不败之地。这也正是“新常态”中“创新驱动”的需要。

第四，为巩固中国共产党领导下的人民民主专政的政权、维护国家主权和国家安全准备足够资金。

国家要长治久安，就必须国强。只有国强，民富也才能有保障；只有民富（共同富裕），人民才能安宁、国家才能泰和。不管是春秋战国至明清的中国古代历史，还是近现代如中国、印度等第三世界国家的遭遇，不管是当代曾经的“亚洲四小龙”、“亚洲四小虎”的昙花一现，还是拉美阿根廷等“明星国家”在当代的遭遇，都不断地证明了这个浅显而又重要的道理。尤其是在西方资本主义国家遭遇世纪性的经济危机、财政危机、金融危机、人口危机的恶劣国际环境下，我国财政的“国强”职能就显得额外的重要和迫切了。

四、“新常态”下我国财政的原则

     中国特色社会主义财政的职能，就决定了其财政原则。[③]

第一，可靠足够原则。

要完成上述“新四大职能”，要求我国财政须有可靠足够的资源调控能力（包括有可靠足够的财政收入）。这要求我们在制定财政制度（确定收入源、税率等）时，必须考虑到财政收入的稳定性（可靠）和总体规模（足够），或者说，我们要用这个“足够的总体规模”去框定收入源和税率方面的制度。但这个“足够的总体规模”，更多地是指，保障国家（不仅是执政组织）正常运转所必需的、最低限度的财政支出水平。

因此，中国特色社会主义现代财政的收入主体，绝不应该建立在严重受到经济形势影响的增值税和所得税上，而应该建立在相对稳定的资产税和资源税上[④]。这是资本主义国家频发财政危机给我们的启示。在中国古代社会，执政组织所主征的田赋和人丁税，一定意义上讲，都属于资产税（只不过，人丁税只是在劳动力还处于社会生产中最为稀缺的要素时，才具有资产税的性质）。

考虑到经济的周期性运动，中国特色社会主义财政还应该建立跨期平衡调节基金，经济繁荣时储备一些资金，留待经济萎靡甚至衰退时使用。由此可以引申出，为了应对各种偶然事故（如突发性的自然灾害、战争等），我国财政应该建立风险基金。

第二，趋易避难原则。

这又被亚当×斯密称为“经济原则”。^[28]这要求我们在制定财政制度时，须要考虑到政府获取收入的难易程度和相应的成本高低。最容易的，莫过于国有企业掌握相对稀缺程度比较高的资源及其有关产品的营销，让国有企业通过市场从社会获取收入（当然，要合理定价，切忌竭泽而渔），并以利润形式上缴财政。管仲辅佐齐桓公称霸诸侯时成功采用的“盐铁专卖”制度，给予了我们这个启示。[⑤]再加之，国有企业原本就是社会主义的经济基础，更应该做大做强，以进一步夯实和强化国有企业作为国家财政收入的支柱地位。[⑥]

若不如此，我们难逃西方国家的公共财政困境——经济不增长，依赖于增量税的财政收入就无法得到保障，为了刺激经济增长而借债，债务不断累积，最终陷入借新债来还旧债的困境，直至主权债务危机爆发、政府破产——政权倒台、社会紊乱。若不如此，我国政府也难以从“保增长”中解脱出来，维护公平正义等政府应有之职能也无法得到强化。

第三，量入为出、量出为入原则。这是中国古代财政学留给我们的又一智慧。量入为出，是财政支出的基本原则。在正常年份中，一般遵循这一原则。但这并不意味着，有多少收入就一定要用完，只要财政支出能够实现执政的预期目标，就行了。在特殊情况下，如遭遇战争、大的自然灾害，若已有财政收入不足开支，可以遵循量出为入原则。从这个意义上讲，中国特色社会主义财政制度在设计之初就不能机械化，而要做到这一点，全国财政必须一盘棋——区域之间、产业之间、中央和地方之间统筹考虑。这也是我国社会主义国家性质的要求。借债度日，在中国文化中从来就不是什么智慧的体现，而只能是应急所用。

第四，平等原则。作为中国的任何一个公民，都拥有与他人平等地享有经济社会发展成果的权利——生存、受教育、医疗保健、人口延续的权利。这是社会主义性质在不同人群之间的基本体现。在中国国土上，任何人、任何组织、任何群体都有纳税的义务，不因种族、国籍、组织性质的不同而有所区别，不允许有特权、也不允许存在歧视。这是平等原则的第二个方面的内容。第二方面的平等内容是以第一个方面的平等内容为前提的。从这个意义上讲，对外来投资的各种财政优惠政策，就应该取消。

第五，灵活性原则。在第三条原则中，已经涉及到了灵活性原则，即财政制度不能机械化、一刀切。在不同的经济形势下，对于不同的地区，针对不同的产业和人群，都要体现征税和财政支出的差异。

比如说，对待基础性的产业（如农业），我们就应该采用减免税、甚至是财政补贴措施；对待战略性产业，刚开始时采用扶持的政策，成长起来后就取消扶持。又比如说，个人所得税，在物价水平高的地区（或时期），起征点就应该高一些；而在物价水平低的地区（或时期），起征点可以适当低一点；但基本原则是，税后的家庭收入要能保证劳动力的生产与再生产的成本得到充分补偿（即平等原则），这是国家长治久安的需要。

结束语与结论

中国先贤芮良夫认为：“夫利，百物之所生也，天地之所载也。而或专之，其害多也。天地百物，皆将取焉，胡可专也。……夫王人者，将导利而布之上下者也，使神人百物无不得其极，……匹夫专利，犹谓之盗，王而行之，其归鲜也”。

社会财富是天地所载、百物所生，在法理上归谁所有，并不意味着就是他所创造的。因此，中国古人认为，赋或税赋是国家赋予公民的应尽义务，而不是一种让人在道义上抵制的“负担”——税负。国家财政是避免“百物所生、天地所载之物”被“匹夫”专利的重要手段。

财政参与社会财富分配程度是否合理的标准，在于它是否完成了执政组织赋予它的职能。我国的社会主义国家性质要求，财政必须要充分参与社会生产与财富分配，以消除或者说尽可能减弱商品货币关系对市场中的弱势群体和弱势产业的不利影响。就中国特色社会主义财政参与社会财富分配程度的标准而言，在于它是否充分实现了“新常态”下的国家治理目标——可持续的健康发展，即可持续的国强民富（共同富裕）、国泰民安。

总之，“新常态”下中国现代财政，必须充分体现社会主义国家的性质，履行“新四大职能”，遵循“五大原则”，以是否实现了“新四大职能”为财政参与社会财富分配程度的标准。

参考文献

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[27]刘剑文，侯卓.现代财政制度的法学审思[J].政法论丛，2014（2）：14-21.

[28]亚当•斯密著,郭大力、王亚南译.国民财富的性质与原因的研究（下卷）[M].北京：商务印书馆,1974:384-386.

（曾以《论“新常态”下中国财政的变革方向——中国特色社会主义财政的性质、职能、原则和参与财富分配的合理程度》为题发表于《当代经济研究》2015年第10期。）

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