身边不容忽视的若干土地理念问题
(1997年~2019年)
刘锋
自序
笔者长期以来一直参与北京市的土地利用管理工作，亲身经历了其发展中的许多事情，退休后有人问自己对这段“历史”有什么想法没有?我的回答是这么多年了当然有啊。特别是与目前的土地利用管理“比对”起来自然会有许多不同“想法”，因为俗话说得好只有温“故”才能知“新”，这大概就是人们经常所说的，通过“比较”和“鉴别”才能在认知层面有所提高的缘故吧!
其时所谓的“提高”，无非是通过历史与现实的所谓“比较”才能得到的。不过就本市土地、利用管理的“历史”而言，真正意义上的土地利用、管理，应该大体上从上个世纪的八十年代初开始，在此之前本土地利用、管理的是《北京市规划局》而不是《土地管理局》。也就是说本市长期以来一直奉行的，实际上是一种乡建设牵头的土地利用管理“模式”。
因为当时只有西藏自治区和北京市没有《土地管理局》，故此不得不成立《北京市土地管理局》。然而由于本市城市“规模”及其“功能”的既成事实，长期以来没有按照土地管理的科学“内涵”及其“外沿”所决定的土地利用统筹规划(土地利用总体规划)，来应对一个行政“辖区”全部土地所需要的以其用途管制为“核心”的土地利用规则。
历史经验表明只有在土地利用管理的“框架”之下，按照土地资源的“适宜”性原则以及土地制度所规范的产权“运作”，才能实事求是地通过《土地利用总体规划》空间布局，做到所谓“地尽其力、物尽其用”。其时从土地管理的科学内涵来看，本市毕竟不是历史上单纯的所谓“城帮”，客观上存在着不是“城市”的广大“农村”地区。然而本市整个行政辖区全部土地利用长期以来一直为城市规划所“左右”，显然现实中影响甚远的许多土地“热点”问题，无疑是缺乏土地管理全局的狭隘意识所至。
有鉴于此本人从1982年《北京市农业局》调入到刚刚组建的《北京市土地管理局》，开始参与本市有关的土地利用、管理工作，一直到2000年从《北京市国土资源与房屋管理局》工作岗位上退休。觉得实有必要将本市辖区长期以来事关土地利用、管理存在的一些所谓土地问题归纳到这本小册子中(遗憾的是由于篇幅的限制1997年前的许多东西未能将其系统地纳入进来)。
应该说本人在着手整理这些“东西”时，甚感自己颇有土地“专业“不足的遗憾之处，但是从上世纪六十代起就开始接触的传统土地“农业”利用的管理来看，充分意识到农业的土地利用与土地的非农利用实际在许多方面是相似的、相通的。况且在漫长的土地利用管理中循序渐进地“培养”了个人挥之不去的所谓土地“情怀”，以至今天有机会结合自己多年来的一些文字“材料”，形成这本不成“体统”的东西。
当时一些同事认为热衷于这件事情未免是小题大做，但是本人并不在意反到觉得这是是自己工作“份内”的一件不可懈怠的事情。不过在整理这些个人存留下来的文字材料时，特别是结合目前客观存在的所谓现实的土地利用管理面临的的实际情况来看，方才觉得我们在土地利用、管理中，似乎在很多方面存在一些很难与传统的实事求是吻合起来的所谓弊端，所以实有必要本着“前事不忘、后事之师”的认真态度，实事求是的针对诸如土地资源利用“配置”、利益“分配”等方面，这些表面上与市场经济没有直接关系的若干问题，从土地利用管理的“基本”理念及其机制、体制出发，实事求是的寻找其深层次的“根源”，或许这样才能进一步有助于促进土地科学的发展，以此更好地适应改革深化中的土地行政管理，譬如：
一、目前市场经济的指导思想似乎置传统理论“框架”于不顾，事实上将不宜作为商品的”土地“推向了所谓的房地产市场，并且在其运行方式及其价值“取向”的结构层面，有悖于《土地公有制度》的既定宗旨，事实上诱导了一些原本可以规避的社会问题，从而对和谐社会的构建和共同富裕产生了毋庸置疑的影响，不能不予以认真的反思
这些让人们深感困惑的是突破性地将“土地”作为最为重要、最为大宗的“商品”，纳入到市场交易范畴的做法是不是有悖其科学原理?因为不能指望能够“通过生产”土地”的工厂、企业来突破“土地”自然属性所决定的，其面积、数量上的有限性、位置上的固定性、质量上的分异性等“制约”，从而使“土地”不再是所谓“紧俏”的，而是人人都买得起、用得起的普通“商品”。以为这样社会上长期以来困惑人们的“土地”问题也就会不复存在了吧?
二、众所周知目前土地利用的若干“提法”中，不仅违背了所谓“环境”友好这个事关土地资源科学利用的的既定“标准”，而且在其实际运作中同时严重忽略了《土地公有制度》在构建社会“和谐”中无疑具有的，维系社会公平、公正战略层面的所谓权益问题，其后果绝对不能小觑!
十分明显其严重性在于我们不仅偏离了须臾不能离开的生态环境，从而导致土壤、水域的大面积污染、土壤肥力的严重下降等等，以至广大民的粮食安全问题、健康保障问题得不到到保障和解决，更为可怕的是在社会分配层面出现的这些潜移默化的问题，正在社会精英们千方百计的掩饰下成为人们认可的一种社会常态。可怕的是这些决不是一个亡羊补牢就可以了结的社会性问题，那么应该如何予以应对呢?难道不应该引起人们应有的高度重视吗?
三、时至今日仍有一些表面看起来十分“明确”而其实质上却“混淆”不清的“概念”，有待在所谓的改革“深化”中予以进一步地澄清。譬如土地““全民”所有与“集体”所有两种形态所表现出来的所谓利益诉求，其实在土地《公有制度》前提下应该是同一原则指导下的不同场合的运作，不应该在其土地所有“权益”中因为城市与农村的不同形态而有所区别对待!
然而众所周知的是现在许多昔日计划经济曾经基本解决的问题(这里不再赘述)，为什么会在所谓与时俱进的市场经济的今天，不仅理论上而且实践中会陆陆续续成为当前人们众目睽睽的一些所社会谓热点问题呢?其原因究竟何在?这些难道不是值得我们警惕和深刻思考的必须予以认真回应、具体解决的，所谓“问题”的重中之重吗?
譬如具体到城市中“国有”土地所有者一份子的广大城市“居民”而言，其普遍面临的所谓“住宅”土地利用权益，与当前农村农民宅基地的“固有”权益比较起来，客观存在不可想象的天壤之别，他们为什么不能像农村民众那样能够得到有效的保护和解决?这些难道不是一个理论层面土地作为社会财富“公有”，而房屋作为个人财产所必须面对的问题吗?。
其实从土地制度的层面来看，土地作为公有的社会财富是毋庸置疑的，但是具体到城市广大作为其土地所有者一份子的民众而言，不能不为业已成为“房奴”的广大城市民众着想。那么如何才能妥善地针对性地解决目前这个实际上是，所谓市场经济运行中必然凸显出来的一些无法回避、必须解决的社会性问题呢，俗话说得好解铃还须系铃人也就是说，只有这样我们才能知道其出路在哪里?才能由此规避可能进一步激化出来的更为激烈的深层次社会矛盾不是吗?
四、实践表明土地作为所谓财富的“象征”，已经事实上成为目前的社会“问题”无可逃遁的主要“原因”，那么如何解决、辨析土地作为财富形成过程中所面临的那些所谓“条件”及其利益“分配”关系呢?这一点在土地生产力得到实质性发展的前提下，如何着手解决昔日土地“产权”所决定的“利益”格局，化解昔日生产关系所决定的利益分配方式，确实是当前时不待我必须解决的一个根本性问题
十分明显在解决这个问题的过程中，必然涉及到《土地制度》层面方方面面的问题。这些问题往往需要我们下足功夫予以着力研究，确切地说必须针对所谓共同富裕的既定目标，在土地资源的利用“配置”以及土地利益的“分配”中，进一步动脑筋、想办法，看看如何破解隐藏在其土地”权利“及其利益“归属”背后的，那些可以在一个所正确的理论与实践支撑下，就能够予以统筹解决的实施方案和具体方法来，或许这样才能使目前这个并不“和谐”的社会在正确的思想指导下能够逐渐和谐起来!
五、目前社会上的一些所谓“公知”诸如专家、教授之类(广大民众称其为砖家、叫兽)的人物，在其参与的所谓顶层设计中，以其城乡“二元”结构理论为所谓依据，在经济社会发展势在必行的城市化“运作”中，痴人说梦般地提出了以城市的现代化“标准”，来改造、塑造农村农村风貌的所谓农村“城市”化的主张，从常识来看高级知识分子们的这些高谈阔论，岂不是非常可笑吗?
然而正如广大民众所担心的那样，他们的这些主张正在土地资源利用、生态环境的层面不断地冲击着地域范畴农村经济社会的可持续发展。这些已经不再是一个简单的所谓发展“理念“及其”标准”问题，而是一个关系到农村和农业如何遵循其既定的科学“内涵”，带领农民群众奔小康共同富裕的问题。
六、众所周知改革开放以来，与昔日“计划”经济不同的是确立了所谓的“市场”经济，但是人们对市场经济的“宗旨”不得其解，往往停留在历史以来经济的“传统”印象之中。即：在“市场”里通过“货币”的交换，达到互通有无、满足各自需求的，一种所谓彼此之间的经济“交往”而已，可以认为这是迄今为止广大民众所能够予以接受的所谓经济概念，那么这种概念支配之下如何寻求问题的解决呢?
现在广大民众普遍受惠于科学技术发展进步推动经济发展带来的好处，这是一个不争的事实，这是任何一个社会体制下社会进步为其民众带来的必然结果。从“市场”的角度来看其“商品”流通必然会造福于广大民众，就是说对无产者的广大民众而言，与他们的过去比较起来其实有所长进，但是对有所觉悟的民众而言这些实惠尚不足以弥补他们在市场经济运行中理应得到的那些。由此可见这些不能不成为所谓制度变革中必须应对的一个必须解决的根本性问题。
七、众所周知就社会主义社会的基本特征而言，其生产资料的“公共”所有作为最为基本的社会《制度》是不不言而喻的，也就是说其公有的社会“属性”决定了，生产资料范畴的制度“规范”势必成为全社会必须“遵守”的一项“公共”政策。这一点在新中国成立后经过历次的“政治”运动，早就已经成为广大民众的所谓“共识”，从而在理论层面来看应该算是其社会发展的一个“标致”，这一点人们毋庸置疑
然而人们始料不及的是改革开放中领教过生产资料层面的所谓“改制”所带来的严重后果。当时许多国有企业“资产”就是通过这种所谓“改制”方式，极其廉价地流入到就此拥有所谓第一桶金的“企业”家们手中。虽然这股风尚未涉及到“土地”的所有制范畴，但是让人们放心不下的是，作为《土地管理法》依据的《土地法》，至今仍然不能提到日程之中来。
也就是说土地“社会”属性层面涉及的“利益”分配机制、体制问题，未能在《土地法》的“法律”层面得到应该拥有的解释。由此人们不知道“这些”本来在社会主义政治制度范畴、以及国家《宪法》框架内早就十分明确的基本“原则”，为什么迟迟不能在《土地法》的法律层面予以“明确”?难道这些基本“原则”也需要通过改革、开放才能予以确立?然而目前现实中制度“层面”私有“化倾向的严重性十分令人担忧，人们不禁要问现实中的这些客观存在，无论作为国家发展的基本“策略”，还是一时的所谓“权宜”之计，难道不应该在其理论与实践层面，向作为包括土地生产资料在内的所有者的全体民众说清楚、讲明白吗?
八、归根结底目前土地利用、管理层面普遍存在的这些众多问题，其根源恐怕在于如何正确认识、处理土地利用现实中，须臾不能离开的所谓“自然”和“社会”两个事关土地“利用”及其利益“分配”的基本因素。故此是要充分意识到现实土地利用“实践”中存在的这些问题，必须围绕着这样“两个”不容忽视的所谓基本因素，在土地科学的实践中才能予以应有解决!
故此本人这些年来结合土地利用“政策”的实施，甚感“土地”作为所谓自然、经济社会综合体，必须从其“自身”的不容忽视的“自然”、“社会”双重属性出发，在其价值“标准”及其利益“取向”层面，按照土地社会主义公有《制度》的应有规范，通过理应拥有的公平、公正的社会规范，才能使“民生”层面频频发生的土地“问题”予以妥善地解决。
然而社会实践表明问题的关键是，现实中事关广大民众的民生“需求”与“供给”能否得到妥善的解决?从一般常识来看如果说供给属于“经济”范畴的话，那么后者的需求则无疑属于政治”范畴。用一句通俗的语言来讲需求是“目的”、而“供给”则是满足需求的一种“举措”。十分明显如果在土地利用、管理的层面，连这种简单的“因果”关系都混淆不清的话，那么层出不穷的问题又怎么可能能得到恰如其分的解决呢?。
故此实事求是地“回顾”长期以来客观存在的系列土地社会问题，并且予以必要的的观察和研究是非常必要的，因为源于土地价值“标准”及其利益“取向”的诸多社会问题，只有通过所谓比较和鉴别，才能有一个较为清醒的认识。常识表明如果将其前因、后果以及发展的过程加以比较和印证的话，就能够在一些所谓的“必然”性中深刻地领悟出其事物发展的所谓规律来。
所以在整理这些昔日的“文字”时一方面是为了所谓的“怀旧”，另方面欲借此能够总结一下已经过往的“人生”。相信这样对任何人来说多少会有所帮助。不过由于时间跨度比较长、涉及的方面也比较多，只能按照对问题的肤浅认识分别予以“概述”。需要说明的是其中的许多方面的遣词、用句，或许颇有不符合当今社会“潮流”的地方极有可能引起不少质疑和争议，需要说明的是从编篡这本“册子”的本意来看，无非是希望通过方式带领自己回到过去的时光。相信这些历史的”回顾“对即将从事国土资源工作的青年朋友们不妨拿来看一或许具有一定程度的参考作用，如果真能如此的话那么个人为之付出的所谓努力也就心安理得了!
引言
“土地”作为人们须臾不能离开的一项资源和资产，是毋庸置疑的自然、经济社会综合体中的一个重要组成部分，正如马克思引用威廉·佩第“土地是财富之母、劳动是财富之父“这句经典名言所指出的那样，其重要性无不在社会实践中表现出“土地是一切社会生产和社会生活的重要源泉”。实践表明“土地”无论作为生产资料还是生活资料，具有十分明确的，与人们生存、发展不能割裂的，所谓自然属性、社会属性。些“属性”在历史的传承中，毫无例外地左右着人们的土地利用“行为”及其利益“取向”，这是一个不争的事实。
故此“土地”的这些基本属性，无论作为“资源”还是“资产”，能否科学、合理的服务于地域范畴经济、社会的可持续发展，均与如何充分“发挥”土地自然属性所明晰的利用既定“效益”，以及如何审时度势地“运用”其土地社会属性所决定的，土地利用“方式”及其利益“取向”来应对社会可能产生的“反响”，具有着非常重要的、不可轻视的决定性作用。
从土地科学的常识来看“土地的这种所谓的”双重“属性，无不在其利用中与事关土地资源利用配置的《土地利用总体规划》、《土地用途管制》，以及管理土地利用、使用的《基本农田保护》、《土地资源开发利用》等政策措施，发挥着重要的指导作用;并且还在土地资产运作、收益中，左右着劳动者、资产者之间十分敏感的所谓分配关系。这一点十分重要，
就是说我们不仅需要通过科学技术的手段来认识，土地作为经济社会综合体其本身“物质”层面的那些所谓自然“属性”，而且还要在正确的经济理论指导下从“淀积”在土地产权层面上足以支配其土地“逐利”行为的所谓“社会”属性出发，指导有利于所谓共同富裕的土地利用“经营”行为。所以就所谓改革、深化而言，必须从“土地”的这种双重“属性”出发，建立起应该拥有的所谓认识论和方法论，以明晰土地作为公有财富这个不可动摇的社会基础，与个人从事土地劳动经营形成所谓财产性收入之间的对应关系，从而指导社会主义政治制度前提下的土地利用、经营行为。
这些事毋庸置疑的既定事态，不能不成为我们思考当前问题的重要切入点，从而成为研究土地问题的一项既定“法则”，就是说土地双重属性的“内涵”、“外延”势必应该上升到所谓社会公共“政策”层面，以指导广大民众“共同”富裕作为最终目标，进一步研判如何才能在土地利用实践中体现出其理应“拥有”的“经济”效益、“社会”效益”;从而圆满达科学服务于现实的目的。
历史经验表明历史上乃至现实中，许多土地利用、管理行为，只有通过所谓的“比较”层面的“认识”和“鉴别”，才能超脱传统主流”意识带来的影响，实事求是地通过“回顾”土地利用、管理层面，曾经经历过的那些事情，在所谓“温故知新”的基础上，从中汲取值得借鉴的所谓历史经验、教训，或许这样才能达到既定的目的!
目录
身边不容忽视的一些土地理念问题 1
自序 1
引言 8
一物质存在的土地应在精神层面予以科学的对待 12
1-土地用途管制在辖区土地利用管理中的基础作用为什么不容忽视? 12
2-土地变更调查、登记统计的有机结合有利于耕地总量的动态平衡 17
3-市场经济条件下耕地占补平衡的运行机制是维系经济社会均衡发展毋庸置疑的重要手段 22
二现实中土地集约、节约利用的物质基础不容忽视 26
1-从《乡域规划》面临的问题看乡镇《土地利用总体规划》的重要性 27
2-市农办《规范小城镇建设试点的意见》意味着一些什么问题? 32
3-《小汤山镇综合改革试点方案》有利于地域范畴土地资源的优化配置吗? 33
4-《土地利用总体规划》实施中事关农地布局调整的若干热点问题 36
5-关于《土地利用总体规划》“协调”机制的一些基本考量 57
6-以新的视点、新的思维应对土地利用目标管理才是势在必行的举措 63
7-《土地利用总体规划》修编中值得重视的几个原则性问题 69
三土地利用层面相关的技术措施、管理理念必须围绕土地管理的科学精神实事求是地在实践中逐渐进一步服务于经济社会发展的实需求 77
1-规划图斑的直接表达形式与实施耕地目标管理的积极意义 78
2-关于本市集体土地利用管理工作的一些前瞻性认识 82
3-实事求是地应对土地产权制度改革面临的问题 88
4-改革开放以来土地价值之潜移默化与其无可置疑的土地社会问题 100
5-如何从中央《一号》文件的创新点辨析深化农村改革发展的方向和路径 112
6-如何认识土地公有制前提下土地增值税与客观存在的土地房屋问题 121
7-有感黄小虎先生《决策》高端访谈中的若干谈话 130
8-土地出让、转让、出租和抵押等活动属于土地的经营吗? 135
四社会变革必须慎重对待的土地民生问题 136
1-当前城市土地问题的本质在哪里? 137
2-房地产若干问题之实话意味着一些什么? 144
3-目前影响国计民生的房地产问题不容小觑 158
4-两岸存在的土地、房屋问题在哪里? 173
五善待社会主义条件下土地若干价值取向的问题 183
1-“三农”土地问题若干底线思维的重要性何在? 183
2-如何解读本市农村建设、农业生产面临的土地问题? 196
3-土地价值体现及其利益取的重要性在哪里? 217
4-当前农村发展土地利用中一些值得重新审视的基本概念问题 225
5-《科学定位“经营土地”》一文要说明一些什么? 232
6-韩国新农村建设运动对我们的启示在哪里? 236
7-科学发展观指导下如何理顺土地资源配置与土地资产管理问题 242
8-后工业化的中欧三国国情对我们土地利用管理工作的启示 251
9-“二元”结构论有助于缩小城乡“差别”促进其协调发展吗? 261
10-公共租赁房试行土地年租的初衷何在?会有利租房使用者吗? 269
11-土地所有与使用关系的变革与和谐社会构建的相关性表现在哪里? 276
12-有关目前经济社会发展状况的系统归纳 279
13-《有效集聚潜在资源有序统筹城乡发展》一文的不足之处在哪里? 282
14-为什么当前社会转型期被群众称为砖家、叫兽的学者会这么多? 288
15-特色社会主义条件下有无平均地权、土地涨价归公的必要? 299
16-反对平均地权土地涨价归公的做法有助当前社会问题的解决吗? 309
17-现实中城市集体资产使用国有土地的逻辑悖论意味着一些什么? 321
18-事关产权结构层面的改革才能彰显土地公有的核心价值及其利益取向 327
19-改革深化中土地价值取向的潜移默化意味着一些什么问题? 339
20-如何识别社会精英们事关土地资源市场优化配置的高谈阔论? 351
21-如何面对集体经济机制、体制改革中的若干方法、措施问题 356
22-影响当前农村经济社会转型的关键问题在哪里? 363
23-当前“供给”侧改革有助于社会基本层面民生“需求”问题的解决吗? 369
24--农村改革中“三权”分置提法利于其和谐社会的构建和共同富裕吗? 376
25-关于劳动产生财富、价值体现公平命题的肤浅认识 384
26-宅基地三权分置的动因及其影响符合集体土地的制度宗旨吗? 396
后记 407
27-土地双重属性的思辨是科学对待经济社会发展问题的关键之所在 409
一物质存在的土地应在精神层面予以科学的对待
长期以来的实践表明本市客观存在的土地资源范畴，其本身毋庸置疑的物质“属性”是无法人为予以干预并且能够加以随心塑造的，因此总体来看土地资源的利用、整理、保护中，必须认真贯彻“合理利用土地、切实保护耕地的基本国策”，并且在土地利用适应性原则上，充分发挥土地资源在经济社会统筹发展中无可替代的重要物质基础作用，这样才能在其发展的全局上维系人们“生存”对土地资源的第一需求，同时才能审时度势地不同程度的予以城乡发展上应有的所谓统筹兼顾，才能在这样一个“前提”下通过经济社会的可持续发展，实事求是地满足存在于“民生”层上对土地利用的所谓引致”需求，故此尊重土地的物质属性的基本“要素”并且科学系统地反映到精神层面的方针、政策不能不成为我们土地资源利用实践中的第一要务。
实践表明，目前我市在土地资源利用、整理、保护层面普遍面临着《土地利用总体规划》与《城市(建设)总体规划》贯彻实施中所呈现出来的，在辖区土地利用空间布局上的矛盾，确切地说这是一个社会“分工”中事关不同劳动者所面临“土地”作为生产资料配置及其收益公平与否的严重是非问题。为此应该充分意识到这是一个需要“时间”和“代价”的考量才能弄清楚的十分关键的“原则”问题。
相信对此历史的发展会做出应有的“仲裁”，所以我们在现实中应该力争在科学的土地利用实践中，认真地从其暨定的科學“内涵”出发，弄清土地资源利用、整理、保护所面临的这些问题的实质之所在，從而以便真正意义上按照经济社会发展的特定需求，从所谓土地基本“国策”出发，应对本市土地资源科学利用层面普遍存在的所谓“系统”性问题，这样才能实事求是地实现土地资源利用效率的最大化，从而适应社会生产力的可持续发展造福于整个社会，使全体劳动者受惠源于土地科学带来的恩泽!
1-土地用途管制在辖区土地利用管理中的基础作用为什么不容忽视?
“民以食为天，食以地为本”这句谚语形象地阐明了古往今来二者之间一如既往的依存关系，这种关系至今没有因为生产力的发展、社会的进步发生性质上的根本变化。耕地不仅始终是农业生产不可缺少的劳动对象和重要的生产资料，而且也是农作物赖以生长无可代替的立地场所和生长发育的基本条件。这一简单事实无可争议地向社会表明：农业对土地不仅以它数量上的绝对需求著称于世，而且质量上的客观要求在当前农地日益紧缩情况下也是必需予以充分重视的。
我们以为这种基本要求在可预见的将来，还须长期得到应有的重视。因为农业作为国民经济的基础产业，是“社会效益高而自身效益低的弱质产业”，特别是在农业科学技术尚未得到重大突破情况下“经济越发展，工业化程度越高，越要加强对农业的保护和扶植”。这一点在经济发达地区，特别是城市地区尤为重要，然而当前我国及本市面临的一个重要现实是：“耕地人均数量少总体质量水平低后备资源也不富裕”。
特别是近年来一些地方乱占耕地、违法批地、浪费土地的问题没有从根本上解决。而耕地面积锐减土地资产流失，不仅严重影响了粮食生产和农业发展，也影响了整个国民经济的发展和社会稳定。这一事实从土地管理体制、机制和法制的高度来看，充分揭示了当前土地管理特别是大城市土地管理中所存在的几个方面不容忽视的问题。
一是、土地管理松弛耕地数量锐减不利国民经济持续均衡发展，北京是首都属于大城市小郊区的城乡“钳合”类型，人多地少耕地更少而且经济建设发展较快，特别是改革、开放以来，作为优势产业的二、三产业及城镇建设得到普遍发展的情况下更是如此
据统计1983—1992十年间，本市耕地因此累计减少26.3万亩(平均每年减少2•5万亩)。但是1992年经济发展过热的种种原因致使1993年—1995年短短三年时间，耕地又得到很大程度上的锐减(其中非农建设占用32.7万亩，农业内部结构调整占用47.5万亩)，是前十年减少耕地的3.3倍，其规模之大速度之快，也是本市历史以来从未有过的。有人形象比喻，这种态势相当于一年减少一个朝阳区、三年减少了一个顺义县，照此下去用不了多久的将来北京将成为一个无地可耕的历史上曾经存在过的所谓“城邦”，请问届时北京广大农村地区的农民群众将何去何从?
十分明显届时本市所需的粮食、蔬菜等农产品，将不得不依附于外省、市的供应，这样不仅在市场价格上受制于人，而且产品运输、储存方面也多有不便。归根结底，由此产生的一切后果均明显地不利于本市国计民生和经济的持续发展。事实上由于当前耕地面积锐减质量下降，已经开始影响到本市的粮食总产。据统计部门提供的数字从1995年起全市粮食已连续两年减产。即：1995年比上年(1994年)减产了3.3亿斤，去年(1996年)又比1995年减产了4.5亿斤，如果这种势头因耕地逐年减少而发展下去的话，其后果确实不堪设想。
二是、城乡基本建设发展的既定规模及其发展中的不稳定因素，确实不利于本市土地资源的统筹及其耕地的利用、保护。当前本市人均耕地只有0.48亩，略高于上海居全国倒数第二位。然而本市城乡基本建设既定的发展规模，决定了人均“耕地”水平还将随着经济建设的发展和人口的增加继续减少。所以制约本市粮食生产和农业发展的，仍将是非农建设过量发展对耕地占用的不可逆过程
据城市规划部门提供的土地使用资料，1993年国务院批准的《城市总体规划》中，仅市区和卫星城的发展还需进一步占用土地33,7万亩，再连同规划中的29个中心镇、60个建制镇，以及配套实施的各种绿化用地，将总计达到186.1万亩。必须指出：从规划的非农建设发展的地域范围来看，除四个既定的城近郊区的54.1万亩外，远郊的顺义、通县等平原主要农业生产大县，将预计占用99.4万亩，亦占总的减少面积的一半以上。
问题是，以城市和周围城镇发展为中心的各类规划建设，在2010年前计划占用的180佘万亩土地(其中平原地区153.7万亩)，实际上是以耕地，特别是平原城镇周围的中、高肥力耕地为主要地类的土地。届时本市耕地因此将从去年的515.8万亩，进一步减少到335万亩左右，按未来1500万规划人口计算，人均耕地将只有0.22亩左右，不仅人均耕地面积大大低于目前的0.48亩，而且耕地质量事实上因城镇周围中、高肥力耕地的占用减少，而难以保障。
另方面，由于当前农村自发倾向严重，很多地方非法出让耕地搞房地产开发，或违章建设其它非农项目设施，以及不合理的农业结构内部调整等，致使一些区县、乡镇耕地进一步大量减少。以上情况归纳起来，由于城、乡发展既定规模明显偏大，再加上发展中的这些不稳定因素，不仅非农建设的实际数量将超过规划建设数量，而且耕地数量和质量也难以控制和保障，从而不利于对耕地在内的土地资源实施统筹利用和相应的保护。
三是、土地管理体制上的被动状态和管理机制上、法制上的明显缺陷，实际上不利于本市土地的有序利用、均衡发展以及科学的管理。长期以来本市土地利用一直以《城市总体规划》为依据，规划部门一直标榜“本市1.68万平方公里版图范围都是城市规划范围”它的每寸土地都是城市规划的对象，故有才有所谓“一万六千八城市一起抓”的说法
但是鉴于本市《城市总体规划》在土地利用格局上的权威性，土地管理部门事实上只能按照计委立项、规划选址定点、土地办理审批、安置补偿的模式，进行所谓的土地管理。显然这种“模式”无从谈起本市应该如何“落实”国家既定的“从全局的长远利用出发，以本市全部土地为对象，以利用为中心，对土地开发、利用、整治、保护等方面，在时间上和空间上作出统筹安排和长远规划”的既定方针进行相应的土地行政管理。同时也不可能从土地管“体制”上进一步明确建立“加强土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展”应有的机制。
因此也就更无法从法制上实行“用地分区和用地审批相结合”的土地管理制度。故本市作为首都和特大城市，以至在其行政区划范围内，城市、集镇的发展，究竟应该局限在一个什么样的范围;城市土地、农村土地在利用上应该如何加以衔接等，这样一些重大的土地利用原则问题上，长期以来得不到应有的合理的解决。故此我们认为，应该紧紧围绕切实保护耕地、确保本市可持续发展这个前提，力所能及地做好土地管理理应做好的工作，对此我们应该有如下几点基本认识：
一、关于实行土地用途管制合理利用土地切实保护耕地的基本认识
从实践的角度来看土地用途“管制”应该是建立在土地利用科学基础上的带有一定权威性的强制措施，譬如划定“基本农田保护区”实施耕地保护，就是对一定数量、质量的耕地，所进行的“区域”性的严格的用途管制。即：只允许在这一区域范围内的耕地上，进行既定的粮食及经济作物的种植生产，而不允许进行与此无关的生产或经营。当然土地用途管制的目的，不一定局限于农田保护，从形成土地“专属”用途的区域范围来看，可以有构成不同“目的”的各种用途管制。
简单来说建设用地管制就是针对区域内土地的建设利用而言，那么应该如何正确界定并实施土地用途管制呢?我们理解构成所谓土地“专属”用途管制区域范围的科学依据，应该主要来源于《土地利用总体规划》对辖区范围所明确划分的“土地利用分区”。这里我们不主张把土地用途“管制”与它相对应的一定区域范围割裂开来，是因为土地利用总是泛指土地利用单元的集合，只有单元用途得到一致时才有可能实施真正意义上的“用途”管制。所以我们要求的用途管制，一定要按照《规划》明确的土地利用分区，或遵循国家建设对土地的特定需求，严格区分原有的土地利用使其得到逐步改造，并最大限度地服从于既定的主导用途，也就是说严格限制一切不符合其土地“主导”用途的用地项目入区实施。
所以长期以来我们一直强调土地“用途”与土地利用“分区”的一致性，这是因为二者之间有着密切的内在联系，具有一定的互为因果、相辅相成的关系，譬如在已编制《土地利用总体规划》并付之以实施的地方，其《规划》明确的用地分区，是实施相应土地用途管制的直接依据，即：土地用途管制必须按照土地分区的既定用途组织实施。反过来目前尚未编制《土地利用总体规划》的地方，土地利用不仅要从国家根本利益出发予以长远考虑，而且还要因地制宜地按照其土地资源适宜性，实行由其“地域”所决定的土地利用管制，在这样的特定地区、特定条件下，土地用途管制应该起到甚似规划、甚至是“胜于”规划的积极作用。
因此概括起来，土地用途管制应该是作为达到一定土地利用目的的一种既定手段，它不仅应该源于土地利用的既定目的，而且还要上升到法制的高度，成为一切用地单位和个人必须共同遵守的行为“准则”。也就是说在具体的土地利用中，任何部门、单位和个人，必须摈弃局部和个人利益，服从土地用途管制的明确规定，只有这样才能规范土地利用行为，使土地这个重要的资源和资产能够更好的服务于国家和人民的根本利益。从这个意义来看，土地用途管制又是土地管理部门实施规划管理的一项强制措施，理应成为其依法行政的政府”行为”。
这一点上土地用途管制明显区别于《土地利用总体规划》的既定作用，它不仅能够而且应该根据需要“独立”地运用于土地管理之中，这样可以回避管理体制上的诸多不便，这样才能从土地资源利用优化配置原则出发，科学地实事求是地组织实施各类相应的土地利用。总之，我们认为按照土地“专属”用途管制原则制定的措施，不仅对当前本市土地利用上的无序状态有着明显的规范、制约作用，而且对今后编制实施《土地利用总体规划》也有重要的参考意义和积极的促进作用。
二、积极推进土地整理确保耕地总量动态平衡的基本认识
我们认为，土地整理是从提高土地利用效率出发，针对土地资源固有属性运用规划、计划和行政的调节手段，以及工程的生物的综合措施，最大限度地发挥土地利用生产潜力的一种方式和方法。它包括农用土地的整理、城市土地的整理和闲置、废弃土地的整理。当前与本市经济发展休戚相关的是农用土地、城镇建设土地以及其它相关土地的整理。应该承认，土地整理在我们土地管理的实践中还是一件新鲜事物，如何具体实施土地整理，从目前来看还需要积极创造条件才能做到。这些条件是：
第一、要在《土地利用规划》中明确所谓需要制定的土地整理的专项规划和具体的规划设计，以进一步做到土地整理的“有的放矢”。
第二、要通过立法措施制定土地整理的法律保障体系，譬如《土地整理条例》等，使土地整理得到社会的认同和遵守，成为维系土地利用正常秩序的既定手段。
第三、要将土地整理的“内容”有机地包含在土地利用年度计划内。即：针对不同土地利用类型特点，进行相应的调整、整治和改造。譬如根据既定目的调整土地用途和布局以及权属关系，对闲置、废弃土地实施开发、复垦，以及对构成制约因素的土地生产条件进行改造等。
第四、要本着取之于土用之于土的原则，建立与土地整理制度相适应的土地整理“基金”。也就是说要力争从土地使用税、耕地占用税、土地增值税中，拿出一部分资金用于土地整理的需要。
我们以为从城市土地管理的实际出发，土地整理确实可以作为一项重要手段在很多方面适应“大城市小郊区”的土地管理需求，具体表现在如下几个方面：
(一)、在城市的规划区域范围内，通过既定的农地整理与绿化隔离相结合的形式，可充分显示进一步制约城市建设无序发展、恶性膨胀的既定作用。
这种通过农地整理建立的农业土地专属用途管制区，可以有效地取代原来城市规划提出的“片林”等高大乔木组成的所谓绿化隔离带，不仅起到应有的隔离作用，而且减缓了本市耕地减少的步伐，体现了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的国策精神。
(二)、在城市土地利用中，通过城市土地整理可以有计划、有步骤地按照《城市总体规划》的建设布局，进行旧城区的改造，将不符合规划的原有建筑设施拆掉，进行新的建设，以提高城市土地的利用率。
(三)、通过后备土地资源的开发整理，可以在土地供、需方面，逐步实施耕地的占补平衡，以满足城市发展对建设用地的需求。事实上随着本市经济实力的增强科学技术水平的进步，土地整理的领域可以而且必须针对目前存量土地不足的实际状况，有计划有步骤地延伸到未利用土地资源的开发、复垦方面来。通过以上“土地用途管制”、“土地整理”的一些基本认识，使我们进一步意识到：政府各级土地管理部门除既定的土地审批等行政职能外，在土地资源管理上作为国有土地的产权代表者和集体土地使用的指导、管理者，确实负有指导、监督土地使用者使用好、利用好土地的责任。
即：土地所有者负有向土地使用者提供一个什么用途和质量水平土地的责任，而土地使用者在使用中则应该遵循土地的既定用途确保其质量的总体水平。这些是双方理应共同关心的问题和不可推卸的责任，因此积极推进对各类土地的整理严格遵守土地用途管制的民主集中原则，是土地供需双方应该共同遵守的土地利用准则。就是说在土地利用的社会实践中，各级土地管理部门应争取资金、组织力量通过土地”整理”这种形式，制定相应的规划、计划和具体的规划设计，逐步实施对土地资源的开发、利用和改造，以向社会提供更多、更好、更有使用价值的土地。
与此相应的是，作为土地使用者的各部门、单位和个人，也必须无条件地服从土地用途”管制”所对相应土地的不同用途所作出的明确规定，并从土地利用实践出发参加到土地整治活动中来，只有在这样的机制动作下才能严格规范土地利用行为，才能更好地发挥土地在生产、生活中的既定作用。应该充分意识到《土地用途管制》在例行的土地管理中，并不是一件所谓的新生事物，特别是在城市辖区范畴内，如何“有序”地发挥本市依法管理土地的“特定”需求十分重要，因为城市土地利用类型的复杂程度，以及辖区全部土地利用的均衡性，特别是耕地保护及其总量动态平衡方面的既定要求，需要我们更加重视这两项基础工作。因为只有这样才能抓住机遇、把握本市土地利用全局，才能把保护耕地与地区可持续发展这个目标有机地结合起来。
1997.7于市国土局资源处
2-土地变更调查、登记统计的有机结合有利于耕地总量的动态平衡
确保一定时期内的耕地总量动态平衡,特别是确保在“册”耕地数量的稳定，并且掌握其利用的动态变化，无疑是关系我国粮食生产安全、维系经济社会可持续发展所必须重视的一项战略措施，也是合理利用每寸土地、切实保护耕地基本国策的重耍内容。众所周知确保耕地总量的动态平衡势必涉及土地利用(特别是农地利用范畴)的诸多方面，然而必须指出的是目前土地变更调查、登记统计依据的土地分类标准(国土资源部地籍司下发的全国土地分类[过渡期适用])，在规范农地系统内的土地利用类型方而，与现实耕地总量动态平衡的既定宗旨和实际需要存在着一些不够协调的地方。
故此我们认为:在土地变更调查登记统计中，如何完善相应的土地分类标准和统计方法与统计口径，排除一切不利于耕地总量动态平衡的影响，应该是这项工作的出发点和关键之所在，其实当一个正确目标确定后，用什么方法加以实现可以有多种选择，但是一定耍有一种最为科学、最切合实际的。确切的说，就是要选择一种能够与大政方针相吻合，而且又符合土地科学体系，在实践中能够行之有效的方式。
其实从解决问题的途径来看，需要围绕影响实施耕地总量平衡的若干因素,认真的从土地利用的实际出，研究、探讨在农业结构调整中如何科学、系统的制订土地分类标准，正确处理土地利用中实际发生的变化，以及面积统计上遇到的一些具体问题。十分明显解决这些问题的思路和措施正确与否，实际上关系到土地变更调整、登记统计能否有效的服务于耕地总量动态平衡的实际需要。实践表明，所谓存在的“问题”很大程度上表现在耕地农业结构调整后，对其利用形态“类型”表述所引起的概念上的分歧。
也就是说，当一种特定的“概念”所决定的分类标准得到采纳，并且以其依据来指导土地变更调查、登记统计的工作，那么很有可能因为其“概念”存在的系统错误，而出现一系列事实上难以接受的后果。这里拟简要的探讨一下所谓“系统”错误在土地变更调查、登记统计中可能带来的负面影响，以及我们理应采取的应对策略和具体的方式、方法：
一、土地分类系统概念对土地变更调查、登记统计工作的作用和影响
国土资源部地籍司在其全国土地分类中，明确将耕地农业结构调整后引起的利用形态变化，分别用可调整果园、可调整桑园、可调整茶园……等等来加以表示。其含义是指“这种土地是由耕地改动过来，但耕作层未遭到破坏的耕地”。虽然人们不难理解这种“分类”所要表达的本意，而且知道这是在确保耕地的数量不减少的前提下所提出的所谓“应对”措施。
但是应该有所道理、有所根据地解释目前“因应”农业结构调整需耍，而将不破坏其耕作层的“耕地”改为农业生产其他“用途”的，事关变更其调查、登记统计“口径”的合理性、必要性。也就是应该十分清楚的界定目前这些“结构”调整所涉及到的耕地，在全国土地分类中是千真万确的属于“耕地”范畴的货真价实的“耕地”。只是为了适应所谓农业结构调整需要，不得不将这些“耕地”分别纳入所谓的园地类、草地类、林地类中。
不过我们应该十分清楚，尽管这种“处置”方式在用于调整的“耕地”前面加注了一个“可调整”的字样，但是就土地分类科学“定义”的原则来看，这些所谓的可调整果园等，只能按照土地利用的“形态”属性毫不含糊的服从其“用途”所决定的相应“地类”。所以目前地籍司的这种“做法”，实际上人为地否定了这些“耕地”在土地分类系统中得以存在的“科学”性，故此按照目前“推出”的这个分类标准，无论从土地分类的科学含义还是政策的需要来看，实际上并不能满足目前“耕地”因应农业结构调整的需要而保持其“地类”面积总量的科学界定。
故此土地“分类”系统的主导作用应该是土地变更调查、登记统计中对各种地类的调査及其划分起到应有的“规范”性作用，也就是说现实中的土地“利用”只能按照“聚类”的原则，在所在的相应“地类”中加以登记、统计。那么现实中大量的所谓农业调整“耕地”，即那些被加注为“可调整耕地”、“可调整林地”、“可调整草地”的“耕种”土地，都将在科学的土地系统分类中丧失原本具有的耕地属性。
显然目前这种土地分类上的所谓的“权益”之计，实际上在土地科学的层面，纯属一种不符合党和国家提出的耕地总量动态平衡“初衷”的一种简单、幼稚没有科学依据支撑的做法。
二、目前使用的土地分类系统对土地变更调查、登记统计结果的影响确实不容乐观
划分土地分类标准和系统的土地变更调查、登记统计是一项土地科学指导下的具体工作，应该几有起码的严密性和逻辑性。这里以1-2-1为例，它的土地分类“含义”是所谓可调整“果园”，那么从土地登记统计的唯一原则来看，只能按照”园地“地类予以面积的统计。但是12…的成立意味着在耕地地类而积中必须扣除这部分转为园地利用的面积，否则耕地减少园地增加的结果，会造成土地面积的“重复”统计，从而失去土地变更调查、登记统计的实际意义。
其实这样的统计“结果”很难从科学的表述上，达到农业结构调整用地不属耕地减少范畴这一既定要求，更难吻合党和国家提出的，耕地总量动态平衡方针对“耕地”提出的目标管理耍求。因此无法从根本上避免实际上是人为造成的这种土地“分类”所导致的系统错误。故此只能采取科学的、实事求是的态度，认真的对待与“耕地”利用变化直接相关的土地利用“分类”需要，使其能够科学合理的服务于国家的产、业调整政策和土地变更调查的实际。
也就是说，我们要从国家农业结构调整政策的“初衷”出发，运用土地科学技术的手段，使其与国家耕地总量动态平衡的大政方针吻合起来。这样我们必须理所当然的对现行的耕地利用变化直接相关的土地分类标准进行调整，使其在土地变更调查、登记统计中能够按照科学的程序和操作要求达到我们上述的既定耍求。所以我们必须在理论和实践的结合上，实事求是的科学系统地做到：
1、实事求是的应对农业结构调整对耕地利用带来的形态变化
进一步从土地分类的科学“定义”山发，制定符合当前农村经济发展需要又不失其土地“分类”科学内涵标准的土地分类，并且采用科学的实事求是的“分类”标准规范其相应的土地变更调资、登记统计。然而长期以来我们不同程度上因为土地分类系统的混乱以及概念上的模糊，导致出现了类似“可调整果园”这样一些土地分类上的不确定性，其结果实际上不利农业结构调整的政策需耍与土地利用管理科学的结合。
因此建议国土资源部地籍司对下发执行的全国土地分类(过渡期间适用)中有关地类及其含义做出适当调整。也就是说要将其中所有与耕地调整使用有关的，带有所谓“标记”的各地类，从所在地类回归到耕地地类中来。为了在“耕地”地类中区别这些已经实现了农业结构调整而使用的“耕地”，建议将这类耕地直接定义为“农业结构调整耕地”，简称“农调耕地”，并用1-1-6作为其编号，其含义是：因应农业产业结构调整需要用于果园、桑园、茶园、橡胶园、及其他种植园，以及有林地、苗圃、人工草地等需求而其耕作层尚未破坏的“耕地”。
为此为了综合表述其利用形态的变化，可进一步在1-1-6后面分别用带括号的(园)、(林)、(草)字样以示其结构调整后的“耕地”实际利用状况。显然这种既切合“实际”又不失原则的“处理”方式，不仅符合土地分类的系统原则，而且还有利于进一步做好相应的土地变更、登记统计工作。
2、进一步抓住事物的“本质”严格土地利用状况的外业调查，以便科学系统的做好土地利用变更调查工作
众所周知耕地作为用途广泛的“种植”用地，在农业生产中具有十分重要的地位，也是国家从粮食生产安全角度出发所必须予以保护的重点对象。正如国土资源部和农业部两家在有关农业结构调整用地文件中所强调的那样，耕地的“特征”是由其“耕性”和耕作层的“土体”构型所决定的。即：长期的农业种植和耕作的结果，不仅形成了一个土壤养分富集的耕作层，而且也有一个长期耕作形成的犁底层。
也就是说由于这种耕层“结构”造就了一个能够保水、保肥，有利于植物根系发育生长的良好的地下“空间”，是浅根系作物生长所必需的所谓“立地”条件。因此从种植角度来看无论种植的是“花”还是“草”还是什么“药材”之类的东西，有一个“耕作“层的保障是绝对必要的。另方面从耕地总量动态平衡来讲，在“在册”耕地中实施这种用途广泛的、以不破坏“耕作层”为前提的“耕地”的多用途转换，不仅有利于农村经济的可持续发展，而且事实上也有利于耕地总量的动态平衡。
所以在变更调查的“外业”作业中，必须认真掌握这一尺度，以便在“现场”实地甄别农业结构调整后的用地，是否符合不破坏“耕作”层这个农业结构调整用地的前提，并且与土地分类的“要求”结合起来，才能实事求是的界定其土地利用的现状。故此不仅要查看上一年度的变更登记和统计结果，而且要在本年度验明“正身”，以确定其在土地“分类”中的应有的地位，这样我们才能抓住事物的“本质”科学系统的做好土地利用变更调查。
三、在土地分类决定的外业调查甄别的基础上，按照地类统计的严格要求进行耕地类别的面积统计，建立符合规范要求的耕地统计台帐把耕地的变化牢牢地控制在“耕地”账面范围内，并且针对国家今后可能出台的任何耕地政策需求以此奠定一个切实可靠的数据统计资料，千万马虎不得
我们认为这种考虑及其措施具有十分重要的战略前瞻性，从根本上避免了“耕地”因为农业结构调整需要，仅仅因为利用方式与耕地有所不同，就从土地“分类”中把耕地划入非耕地系列，从而导致耕地登记、统计台账上的差错。也就是说只耍农调“耕地”不被建设发展所征用和占用，而彻底改变其耕地“属性”，那么不管它们在农业生产范畴内如何千变万化，其结果总是万变不离其宗，始终改变不了其耕地的“身份”。那么任何时候农调耕地与现状耕地一样，都将统计到“耕地”这个既定系列。
所以通过这种既符合土地分类科学系统原则、又符合土地登记、统计耍求的“处理”方式，就可以确保国家“在册”的耕地地类面积，不会因为农业结构调整的影响有所“丢失”，而有所“减少”。这样无论从事物的“本质”还是其相应的表达“形式”来讲，都是与耕地总量动态平衡的“总体”耍求相适应的。我们认为从土地分类系统调整着手的这一措施十分必要，因为听说地籍司下达的全国土地分类(过渡期间适用)要沿用几十年。
这就是说在这几十年内，打算把“可调整果园”之类的土地分类标准，在诸如园地地类中推行下去，由此可见这种张冠李戴的做法可能要长居久安。人们不禁要问种“做法”符合国家耕地总量动态平衡的战略要求吗?因为耕地总量动态平衡的精神实质是：所谓的耕地总量动态平衡是国家中央政府要求地方政府对耕地实施的一种特殊的“目标”管理方式，从而意味着这种管理本身应该具有很强的时间与空间的特殊性和灵活性，因此应该这样来理解耕地的目标管理即：
1、 实施耕地目标管理就应该实事求是地贯彻耕地的利用保护，所以应该是对其数量、质量层面实施的最完整的、科学系统的高度概括，所以在整个《土地利用规划》期限内，应该以耕地“保有”量作为目标，对其实施最有效管理的做法，从逻辑上来讲应该具有十分重要的严密性;
2、 实施耕地目标管埋，应该有国土资源部、农业部两部以不破坏耕地耕作层的各种耕地利用方式作为其耕地数量不减少的政策依据，这样我们有充分的理由在满足当前农村经济发展需求，适应加入“WT0”后所必须拥有的，建立在耕地利用不同模式上的灵活性.并依此进行其用地结构的调整。这是目前农业发展的重大趋势，也是国家既定的产业发展政策运作下的历史必然，从而具有所谓天然和人为的合理性。
故此在这种大环境的政策支持下，作为耕地目标管理的各个分项运作，只要不违反在耕地上假借农业用地结构调整之名大兴非农建设之实，就不会产生与农业用地结构调整既定目标相违背的任何弊端。
3、实施耕地目标管理对保护耕地有许多独到的好处，是单纯耕地保护所无法兼顾的。首先它满足了农民在当前农村经济发展中的既定要求，允许他们依照实际需要和可能改变其“耕地”的利用方式以达到预期的经济目的，这种做法是维系当前政治稳定、经济发展、社会安定团结的根本。
要知道这种土地经营方式的调整，所涉及的“耕地”利用变化实际上不涉及耕地地类的变更，始终维系在耕地的“法定”范畴内，故此不存在耕地数量减少这一十分“敏感”而且耸人听闻的所谓问题。再者基于耕地目标管理的科学界定，任何使用“耕地”进行有关运作的单位和个人，在国家利益和形势发生巨变的情况下，无论从“法理”上还是“法制”上都必须履行退园、退鱼、退草，等还耕的责任。
因为从法定的角度来看他们使用的是用于农业结构调整的“耕地”而不是什么可调整果园等等，所以土地地行政主管部门在办理农业用地结构调整审批手续时，必须从“行政”上明确规定这些土地属于农业结构调整使用的耕地，故此允许对其用途进行调整。也就是说从耕地目标管理来看即使今后任何单位和个人一旦征用了利用了现状属于“园地”、“草地”或以其他利用方式的“耕地”(用地籍司的说法，是可调整园地、可调整草地等等)，也不能回避这些征用的是耕地中的“农调”耕地。
因此土地管理部门可以据此责成征地单位或个人必须无条件予以耕地的复垦，实在不能复垦的则如数缴纳耕地占用、开垦费等应该缴纳的费用，才能进一步办理相应的“耕地”征用手续。也就是说所以集体经济组织可以用这笔费用进行新的耕地的开垦，以适应其占用的补充平衡。另外这种“处理”方式从法律程序上避免了通常依据土地利用“现状”决定其征用土地性质的弊端，从而有效规避征用土地的部门，可以种种借口拒不缴纳耕地开垦费用，或拒不实施耕地占补平衡等事端的发生。
4、 从土地登记统计的角度来看实施耕地目标管理的具体做法不会出现耕地用途调整后耕地地类账面上的混乱不堪，从而根本上规避了这类调整不作为耕地减少的这种逻辑上可能引起的混乱。
因为耕地目标管理针对的始终是“耕地”，无论耕地利用内涵上做出何种调整，都无法改变耕地需要得到有效保护的这种基本政策上的严格规定。必须指出实施耕地“目标”管理不仅有其逻辑上的合理性，同时具有统计操作上的严密性。
如果国土资源部地籍司要了解北京市当前土地利用变化情况，市国土资源和房屋管理局可以就此详细提供到区县、乡镇各个级别的，耕地目标管理体制下的不同耕地利用类型的数量、质量，并且做到一览无余。换句话说在耕地目标管理的“界定”下，其表述不会引起可调整“果园”等形式与内容之间可能发生的逻辑上的混乱。因为就其目标管理而言耕地的数量不会凭空增加也不会凭空减少。也就是说耕地地类的这种科学表述方式，能够绝然分清“现状耕地”与“农调耕地”的数量状况及其利用内容。
更重要的是，这种管理体系能够绝然分清“农调耕地”各种利用类型与原来不属于耕地范畴作为独立地类的园地、草地、水面之间的空间分布及其数量关系。如果国土资源部地籍司要弄清北京市一定时限范围内农用土地利用的实际情况，即不管其来源如何有多少土地用于种植、多少土地用于养殖、多少土地用于设施种植和养殖的话，只要把这些同一时限内相应的农调耕地利用类别面积与相应的作为独立地类同样用途的土地面积相加，就能累计得出我市这一时限范畴内各类农用地实际情况，从而不会出现重复统计等差错。
我们认为基于“耕地”目标管理具有的上述科学性和合理性所提出的一定行政辖区范围内的耕地目标管理对策，是管活、用活一个行政辖区范围内土地资源如何适应其经济社会可持续发展所“必备”的一个基本选择。因为当前形势的发展耍求我们，必须放弃长期以来一些“陈旧”的概念，做出一些能够“因应”改革幵放以及发展需要的“研判”来，当然这些“研判”必须科学准确，只有这样才能达到改革发展的既定目标。
所以我们以为通过土地分类调整，在耕地系统内充分重视农业结构调整用地的发展趋势，并且用“农调”耕地这个名称来表达这些“特殊”耕地的做法，应该可以与当前国土资源部地籍司对农业结构调整耕地所做出的全国性统一要求进行科学的比较，以明晰其中哪一种更加符合土地分类科学的严密性和系统性，更加符合农村经济发展对土地管理工作提出的实际需求，所以个人以为这些还需要更多的人来关心和研究，也就是说如有可能的话，这些因为土地分类引起的“农调”耕地与“可调”整果园的争论，不妨一起在实践中加以进一步的检验，这样其结果岂不是就能更加清楚了吗?
2003.8于市土地整理储备中心
3-市场经济条件下耕地占补平衡的运行机制是维系经济社会均衡发展毋庸置疑的重要手段
改革开放以来经济建设的蓬勃发展占用了大量的耕地资源这是一个不争的事实，但是能否维系这样一个发展势头则有待于整合本市土地资源的合理利用，确切的说有待于耕地的所谓占用与补充之间的平衡。鉴于本市辖区的土地资源状况是山区起伏的山地丘陵面积大于平原地势平坦的面积，故此从土地利用的实际状况而言由于客观存在的经济社会发展态势，决定了所谓的农村居民点大都分布在平原地区，并且历史地形成了所谓以其村庄为“圆心”的所谓土壤肥力同心圆分布规律，并且由此决定了优质的农业生产用地往往集中在这个圈层范围内，而且是距离村庄越近其土壤肥力越高反之越来越低。而目前的建设发展从其所谓的聚集“效应”来看，也有一个与土壤肥力相似的地方就是建设的发展也有一个与农业生产相似但是其目的截然相反的规律。就是说建设发展也有一个自己的圈层结构。
不幸的是当两个圈子叠加时农村的农业生产必须服从城市的建设发展需要，从而事实上由此派生出所谓的建设占用耕地的补充平衡事由。那么如何维系一个行政辖区范围内必不可少的农业生产与经济建设的均衡发展对其土地资源的可持续利用，显然是土地行政管理部门无可推卸的重要责任，尤其是在所谓市场经济的运作中如何兼顾二者的利益诉求，确实是一件一举要“双得”并且还要所谓兼而有之的任务。问题是如何在所谓市场条件下能够统筹完成，笔者在其任职期间曾经提出过通过土地后备资源的开发、村庄的土地整理等手段，将农民群众通过其劳动的、资金的投入方式，将其形成的可耕种的“土地”作为所谓能够用于建设发展所占用“耕地”的补充平衡指标，通过市场的手段满足双方的需求。
退休后到《市土地整理储备中心》担任所谓顾问后，通过整合相当一段时间的宜农后备土地资源开发以及村庄土地整理的实践，提出了所谓市场经济条件下耕地占用补充平衡的运行机制。目的是针对长期以来社会运作中广大农村集体经济组织发展权利缺失的状况，以重在弥补广大农民群众仅仅以其农产品这种“产品”经济方式参与所谓市场经济之不足，并且在其具体的操作中强调广大集体经济组织组成员参与其市场运作的“商品”仅仅是手中掌握的所谓“指标”是一种非物质的“权利”象征，而且是可以从市场运作“主体”(代表政府的机构)兑现其开发“成本”乃至“利润”的所谓参与市场经济的“虚拟”产品(开发出来的耕地原地未动仍然属于集体的土地资产仍然归集体统筹使用)。
笔者认为这一点对佐证所谓土地市场存与否十分关键，因为事实表明从《土地整理储备中心》参与的所谓土地市场的运作来看，其土地市场的说法恐怕不符合一般的市场“定义”，因为,在其市场的相关运作中确实无法将作为“商品”的“土地“(现实中所谓的不动产)由农村地域范畴搬到其市场部的交易“中心”来销售。且不说《宪法》不允许，事实上在土地制度范畴内无论其作为生产资料还是生活资料不可能也、不应该将其商品”拿到市场上去参与“买卖”，因为土地对农民来讲是“命根”子只能紧紧把握在自己手中，怎么会轻而易举地拿到市场去交易呢?
所以无论什么场合用市场的概念来“诠释”土地范畴的所谓“市场”化都是不切合适应的，包括适应耕地占补平衡的所谓指标“运作”在内，那么应该如何界定耕地占补平衡的所谓“指标”运作呢?笔者有这样一种解释，就是说就“指标”运作的内涵而言，这是政府为了适应城市建设发展的实践需求，所采取的用经济的“代偿”形式与集体经济组织之间发生的一种补偿其土地开发、农村居民点土地整