杨思远：从草场承包到草场整合——巴音图嘎嘎查草场使用权流转调查报告

从草场承包到草场整合[*]

——巴音图嘎嘎查草场使用权流转调查报告

杨思远

[内容提要] 本文从草原生态破坏、牲畜品质下降和牧民贫富分化三个层面分析了草场承包带来的困境，介绍了巴音图嘎嘎查通过草场整合建设家庭牧场的改革试点情况，评析了家庭牧场形式整合草场的经验，并指出草场整合中应当注意的几个重要问题。

[关键词] 草场承包  草场整合  家庭牧场

[简介] 杨思远，男，1965年2月生，汉族，中央民族大学经济学院教授、经济学博士。主要研究方向：农民问题，民族经济学。代表作：《中国农民工的政治经济学考察》（2005年）。

1984年，由于在农区的成功，家庭联产承包责任制被搬到了草原。内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗道特淖尔镇巴音图嘎嘎查和自治区其他地方一样，也对草场进行了承包。草场承包后，刺激了牧民积极性的提高，畜产品的产量在短期内迅速提高。但是，在草场承包20多年后的今天，草原上出现了牧民贫富分化、草场严重退化、牲畜品质下降等一系列新问题。为了解决现有问题，引导牧民走上和谐发展道路，巴音图嘎嘎查在旗委旗政府和镇委镇政府的支持下，于2007年初开始推行草场整合。草场整合的背景是什么？为什么要推行草场整合？在牧户草场承包的基础上如何整合草场？草场整合的效果如何？草场整合与草场承包的关系怎样？带着这些问题，笔者于2007年5月6日至10日、7月13至21日两次到全国惟一的国家级社会主义新牧区建设试点巴音图嘎嘎查，就草场整合问题进行了调研。笔者感到，从草场承包到草场整合，是牧区经济发展中触及基本经济关系的又一次变革，值得理论界高度关注。

一、草场承包的困境

巴音图嘎嘎查位于内蒙古锡林郭勒盟东北部，东乌珠穆沁旗中部，如果说祖国的版图像只雄鸡，巴音图嘎嘎查就位于鸡头与鸡颈的结合部。全嘎查有176户牧户，人口761人，草场总面积104万亩，可利用草场90万亩，2006年大小牲畜总头数达到50589头（只），人均收入4842元。1984年推行草场承包，牧民开始定居下来，游牧民族开始向定居民族转变，他们千百年来的游牧生产与生活方式也逐步发生了改变。辽阔的草原被铁丝网分割为各户的草场，骏马再也不能纵情驰奔；可以随时拆迁的洁白毡房被固定的红色砖瓦房取代；马背民族逐步疏远了骏马开上了摩托；缓缓而行的牛拉勒勒车变为急速飞驰的汽车，一条条公路延伸到草原深处。

家庭承包时，巴音图嘎人均分得草场约1380亩，按每30亩放养1只羊的承载标准，每人只能放养大约35只羊单位。人民公社时代，草场归集体所有，牲畜也归集体所有，牧民按工分分配所得，依然维持着游牧的生产方式，牧民根据牲畜增膘需要，在夏季和冬季草场之间进行游牧，春季增水膘，夏季增草膘，秋季增油膘。游牧是蒙古族千百年来的生产方式。从科学意义上讲，这种生产方式有利于草场保护，有利于牲畜品质的提高，是一种可持续的生产方式。

草场承包后，游牧方式难以为继。在牧民和草场的关系中，牧民控制草场的主要手段是放牧，不同放牧方式对草场产生的影响大相径庭。游牧方式下，牲畜吃完一片牧草后，转迁到另一片草场，有利于草场休养恢复；承包后，由于每户草场不过数千亩，且承包后牧民生产积极性提高，放养牲畜越来越多，草场过度采食的结果是植被难以恢复，造成退化、沙化。游牧民族对人类的一个重要贡献是培育了“五畜”：牛、山羊、绵羊、马、骆驼，[†]它们全是有蹄类动物。游牧生产方式中，牲畜践踏对草场的破坏是有限的，而承包后，同一片草场上不仅牧草的嫩叶被吃光，有蹄牲畜的反复践踏甚至将牧草的根踢开。据巴音图嘎嘎查有经验的牧民伊·阿拉哈说，牲畜践踏对草场的破坏程度大约是采食的2倍。除此以外，定居后，人对草场的破坏也非常严重，牧民定居点周围，几乎成为不毛之地。草原生态的破坏还通过牲畜不能长距游走，不能将花粉传播开来而造成牧草种类下降。牲畜是草原生态的重要一环，花粉传授一靠风，二靠动物，而牲畜是草原动物的主体部分。在铁丝网限定的狭小范围内放牧，对草原生态的破坏作用，有许多课题还没有深入研究，还有许多课题甚至没有提出来。

草场承包带来的草场退化造成了严重后果：一是牧草产量下降，过度采食使牧草难以恢复，人畜践踏更减少了牧草的产量。二是牧草品种减少，草原上不同品种牧草的再生能力不同，数量比例也不同，过度采食和践踏对那些再生能力差的牧草会造成毁灭性破坏，使草原上不同的牧草比例和结构发生变化，出现了牧草结构单一化趋势。不同品种牧草的耐旱能力也不一样。锡林郭勒草原属于典型草原，年降水量200毫米，近几十年来，随着全球气候变暖，旱情越来越严重。2007年直到7月份才降雨，比正常年份晚了2到3个月。由于干旱，耐寒能力差的牧草难以生长，进一步加剧了牧草结构单一化趋势。夏季的锡盟草原曾经被称为“五花草塘”，五色的鲜花每周都使草原批上一层新装，现在这种景象再也看不到了。三是草场沙化和荒漠化。当前，草场的干旱和沙化很严重，到过锡林郭勒草原的人都看到，本该是青翠的夏季草原上，草色难以遮住土色。有些草场沙化严重，风起沙扬，成为沙尘暴的策源地。四是盐碱化。据气象部门资料，东乌旗1953-1960年间，年降雨量为309毫米，2000-2005年间，降到了219.6毫米，2005年167.5毫米，2006年为147毫米，2007年迄今只有80毫米。气温也在不断升高，1953-1960年年平均气温为0.1℃，2000-2005年年平均气温升到2.6℃。由于降雨量减少和气温上升，草原上许多河流、淖尔干涸，盐碱化严重。

草场退化综合反映在草场载畜量的下降上。进入1990年代后，东乌旗实际载畜量从未超过400万羊单位。（见表1）

表1：东乌旗草场载畜量

草原是游牧民族的命根子，草场承包后，草原退化导致牲畜的变化，并以此为中介对牧民产生了巨大影响。在草场载畜量下降的同时，牲畜的品质也在下降。以东乌旗驰名品牌乌珠穆沁肥尾羊为例，1960年代，最大的白条乌羊能达到100斤以上，仅尾重就能达到30斤，因其肥美而在中东阿拉伯地区享有盛誉。由于身肥尾重，有些羊走一段路必须蹲下来歇息。进入新世纪，白条乌羊能达到60斤已属罕见。由于牧草品种单一，牛羊生长所需营养不全，羊绒、羊毛和肉质也都有退化趋势。不同地区的牧草含有的营养、微量元素等是不同的，牛羊在采食牧草时，还会在不同地区舔食所需要的沙石土壤以补充各种微量元素；草场承包后，固定地区放牧适应不了牲畜对多种营养和微量元素的需要，长此以往，其品质下降是必然的。由于承包后，草场压力大，生产方式开始变化，舍饲出现了，舍饲由于牲畜粪便清除不及时，腥膻味大大影响到牲畜肉质的鲜美。由于饲草不足，粮食饲喂的比例提高，不仅加大了喂养成本，而且对牲畜品质的影响很大。

草场承包后，牧区经济组织由生产队、生产大队和人民公社转变为家庭。家庭生产是规模有限的小生产，同农区的小农经济一样，小牧经济既抵御不了自然灾害，也低于不了市场风险。巴音图嘎嘎查承包时人均1380亩草场，一户不过数千亩，这在农区可谓天文数字，但在牧区却仅能维持生存。承包后，各家草场的使用权受法律保护，由于草场面积小，受灾时牲畜无处放牧，只能购买草料并大量出栏，造成经营成本上升且基础母畜数量大减，灾后恢复规模需要多年。承包前，游牧方式保证了草场的合理利用和及时恢复，牧草高能没膝，遇到白灾，露出雪面的部分仍能为牲畜采食，承包后草场退化，草高仅没马蹄，白灾造成牲畜断草的范围扩大，程度加深。草原是一个脆弱的生态系统，草原——牲畜——人的关系中，不仅存在人同草场的关系，人同牲畜的关系，而且存在草场同牲畜的关系，前两个关系是人可以控制的，而草畜关系是人不能直接控制的，因而受自然影响远远大于农业生产，自然灾害也多。除了草场的灾害，牲畜本身也会出现各种疫情造成牲畜死亡或被处理，而畜群规模的恢复是需要大量成本和很长时间的，家庭小生产显然难以承受这些成本和难以忍受这么长的时间。因自然灾害致贫的牧户比草场承包前不是减少了，而是增加了。

虽然畜产品商品率很高（见表2），牧民不得不进入市场，但是以家庭为单位的经济组织很难适应市场风险。游牧民族不同于商业民族，后者长期生活于市场关系中，经济活动能力和观念能够适应市场开发、市场竞争、市场风险、市场变化的，游牧民族与农耕民族相类，主要活动是与自然打交道，难以适应市场经济。但这只是从游牧民族一般性质得出的结论，具体到草场承包后，牧民因种种原因而出现了贫富分化。

表2：2006年度东乌旗牲畜商品率

注：出栏商品率=在出栏头数中出卖/出栏头数（数字为计算得出）

资料来源：东乌旗统计局，《东乌珠穆沁统计年鉴》（2006），第226页

市场变化。牲畜主要有牛、马、骆驼、羊，畜产品主要有皮、毛、绒、乳、肉等。骆驼作为一种运输工具，在牧民饲养的牲畜中日益淡出，巴音图嘎嘎查只剩少量的骆驼。历史上，对马的市场需求主要是农耕民族从草原上获取战马，自唐以来就有官营的茶马贸易，并设立专门机构，茶马古道曾为重要的商道。但是新中国建立之后，随着军队现代化建设，骑兵逐步退出军事舞台，当前马的市场需求主要是赛马，且需求量不大。马在牧区作为交通工具的作用仍然存在，但作用大为下降，逐步被摩托、汽车替代。巴音图嘎嘎查现存马的数量同样很少。现在草原上的主要牲畜是牛羊，其中羊又分为绵羊和山羊。畜产品绵羊以肉为主，山羊以绒为主。牛羊肉的市场需求量稳步上升，一方面是收入水平提高，支付能力增强；另一方面是人民对生活质量的追求使得对草原生态牛羊肉需求量大增。牛羊肉的市场价格也在上升。但是皮、毛、绒的需求量和价格却都在下降。随着生活进入小康阶段，人们对毛呢和皮衣的需求量逐步减少，毛皮价格迅速下降。（见表3）

表3：牧民家庭畜产品出售价格

资料来源：东乌旗统计局，《东乌珠穆沁统计年鉴》（2006），第226页。

可见，畜产品市场需求的重点集中在牛羊肉上，而个体牛羊重量如上所述因草场退化而下降，因此，牧民收入的增加只能依赖牛羊数量的增长，这就与草场载畜量的限制形成矛盾。只有那些草场面积大的牧户才可能扩大畜群规模，逐步富裕起来，而草场面积小的牧户仅够维持温饱。

户均占有草场面积的变化。巴音图嘎嘎查可利用草场面积90万亩，现有人口761人。1984年实行草场承包时，是按照当时各户人口数平均分配草场的。承包后“增人不增草场，减人不减草场”。在承包23年后，各户人口数有很大变化，承包时家庭有男孩且数量较多者，结婚后家庭人口数量增长很快，人均占有草场越来越小；家庭有女孩且数量较多者，出嫁后家庭人口减少，人均占有草场面积扩大，即使是同样的经营管理水平，拥有草场面积不同成为导致贫富分化的重要因素。

经营成本上升。草场承包后，一切经营成本由牧户承担。为了围圈自家草场，牧民必须购买和安装铁丝网，数千亩草场，铁丝网一般耗资4~5万元，每年还有维修支出数千元。固定草场放牧带来定居生活，砖房代替毡房，草原上修建一栋砖瓦房至少投资7~8万元，有的高达20万元。草场固定，人畜饮水要打井，百米以上的深井投资需要10万元以上。草场承包后每户需要修建自己的牲口棚圈，一般投资2~3万元，甚至更多。分散定居，供电依靠风光互补，设备投资在0.5万元左右。为放牧牲畜购置摩托车也在数千元以上。此外，打草机、降氟设备、汽车、拖拉机以及玉米、饲草等饲料储备各户虽不相同，但一般也在数万元以上。加上基础畜群，牧民每户资产一般约100万元，其中大多数属于生产性财产。随着价格上升，这些投资越来越大，经营规模狭小使这些投资不能充分发挥作用，也不能及时回收，造成一些牧民因投资过大限于贫困。草场承包后，由于每户草场和牲畜达不到经济规模，造成的基础设施和人力资源浪费是惊人的。

经营管理能力差。草场承包后，家庭成为生产经营单位，户与户之间在经营管理能力方面差距扩大。多数牧民经营管理能力差，文化水平低，没有市场意识，不懂得经济核算。有的牧民在销售羊毛时，外地客商出价每斤2元，牧民不愿意卖，但是客商改为每公斤3元时，他就很高兴地全数售出。有的牧民在和客商谈好了出售活羊的单位价格，等羊装上车，又按整车论价，结果总是吃亏。牧业生产投资成本大，拉铁丝网、打井、建棚圈等，每项投资均在数万元以上，有的牧民不顾这种一次性巨额投入一旦生产不能正常运转数年收不回成本的风险，造成巨额负债。在配种、繁殖、接羔、阉割、组群、放牧、育肥、畜群清点、防疫、气象服务、步伐追踪、草场保护、品种改良、挤奶、剪毛、宰杀等等生产环节都需要技术和实际操作经验，由于文化水平低，很多牧民不愿投入精力去掌握，结果牲畜死亡率很高。巴音图嘎嘎查的阿拉坦·格日勒一家2004年草场调整后有草场5500亩，由于经营不善，牲畜很快死光，不得不将承包的草场租给邻居希·朝鲁一家放牧。

生活浪费。牧业生产的一个重要特点是季节性很强，秋天牲畜出栏后，一年的收入全部到手，由于攀比心理严重（这是以家庭为生产和消费单位为前提的），牧民大量购进各种奢侈品，一户更比一户昂贵。在竞比高档服装、摩托、汽车和家用器具中，往往生产性积累资金也被花掉。牧民生产生活成本由于特殊的地域和文化传统，本来就比农民高得多，但一些牧民不懂得节约，年收入在3~5万元的家庭很容易陷入贫困。有的牧民，不顾收入高低，也要购买昂贵的摩托和高档轿车；有的牧民，不顾油价上涨，也不顾耗油多少，本可骑马放牧，非要骑摩托，不算经济账。牧民中饮酒无度的现象相当普遍，个别酗酒者，甚至在一周中连续饮酒长醉不醒。

因病、因灾、因贷款而致贫。草场承包后，家庭成为生产和生活单位，抗御不了各种自然和经济风险。牧业生产建立在相当脆弱的生态基础上，草场的干旱、低温、雪灾、虫灾，牲畜的各种疫病都会减少牧民收入，牧民自身患病和支付贷款本息，都会增加牧民支出。由于生活环境恶劣，牧民患病率较高，得一场大病，往往多年难以脱贫。

      可以说，当前出现的草场退化、牲畜品质下降和牧民贫富分化，无不与草场承包后家庭狭小的经营规模联系在一起。近年来，牧民之间已经出现了自发的转包、租赁等草场使用权流转现象。东乌旗旗委和旗政府认真总结畜牧业发展经验，在坚持家庭联产承包基本经营体制不变的基础上，积极推动草场整合，提出“坚持依法、自愿、有偿原则，整合草场，整合畜种、整合设施、整合劳动力”的“四个整合”新思路，并通过社会主义新牧区建设于2007年开始在10个嘎查进行草场整合的试点工作。

二、草场整合的基本内容

草场整合就是在坚持草场家庭承包的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，推动牧区草场使用权流转，使草场资源向经营能人集中，扩大牧场经营的规模。

草场整合的形式有家庭牧场、合作牧场和股份牧场三种。由于合作牧场、股份牧场在短期内可以达到数十万亩的规模，在当前缺乏资金和有能力的经营者的条件下，未必能够取得较好效益，也由于合作化和股份化在牧民看来牵涉草场承包后牧民个人对草场使用权的放弃，一时难以接受，巴音图嘎嘎查草场整合主要采取了家庭牧场的形式。家庭牧场不同于建国初期的合作化，不是一场自上而下的强迫命令型的运动，而是牧民自发性的经济行为。家庭牧场与家庭承包形式上类似，各方权利明确，关系简单，牧民在承包中获得的草场使用权不会丧失，又能解决生产经营中的实际困难，也由于承包是我党现阶段在农村的核心政策，巴音图嘎嘎查作为我国第一个社会主义新牧区试点嘎查，在草场整合中普遍采取的是家庭牧场形式。

至2007年7月底，巴音图嘎嘎查176家牧户中，有83家参与了草场整合，形成22个家庭牧场。参与草场整合的牧民可以分为两类：一类是整合户，另一类是被整合户。整合户通过契约关系将被整合户承包的草场租赁过来，扩大自己的经营规模，形成家庭牧场，整合户实际成为家庭牧场的所有者和经营者。被整合户通过契约将所承包的草场租赁给整合户。

一般来说，整合户是那些有一定经济实力的畜牧业经营能手。草场家庭承包后，这些经营能人在与其他牧户大致相同的条件下，通过自身经营努力形成了一定的积累，有能力支付租金，租赁其他牧户的草场。而被整合户往往是那些经营不善的牧民，他们不是亏本，就是牲畜所余数量不多，不得不出租草场，然后外出打工或给别的牧户当羊倌。所以说，草场整合是牧区贫富分化的结果。

草场整合没有否定草场承包的基本权利关系。在整合中，集体对草场的所有权没有触及，整合户草场使用权依法得到了保护，被整合户的草场使用权也得到保护。但是，草场整合又发展了草场承包的权利关系。这主要表现在已经承包到牧户的草场使用权可以流转，这就有利于家庭牧场规模的扩大。流转后，被整合户的草场使用权在整个承包期内依然保留，我们称之为草场承包期使用权；但在出租期内转到整合户手里，我们称之为草场租赁期使用权。显然，草场承包期长于租赁期，前者根据国家政策，一般确定为30年，后者在巴音图嘎嘎查草场整合中规定为3年，草场租赁期满后，被整合户可以收回草场，也可以与整合户续订租约，还可以再转租给第三者，但不管怎样，根据旗政府统一规定，应当坚持草场集中连片的原则，将草场出租给本户草场周边的牧户。

      整合户和被整合户在草场租赁时，要签订租赁契约，明确规定双方的权利和义务，可见，草场整合是依法进行的。契约中最为重要的内容有三项：一是整合户要承诺租赁期届满后被整合户有权收回草场，也有权转租给其他牧户；二是整合户要保证被整合户的草场在租赁期间内不因过度放牧而遭到破坏；三是整合户要如期支付被整合户的租金。巴音图嘎嘎查在草场整合中规定的草场租金政府指导价为每亩1.5元，实际往往高于此价。例如，伊·阿拉哈家以每亩2元从图布沁家租入4100亩草场，希·朝鲁家以每亩2.5元从邻居阿拉坦·格日勒家租入5500亩草场，每年租金为1.38万元，希·朝鲁已经支付3年租金的一半。每亩2元左右是对本地牧户的价格，外来非牧户承租则更高，达到每亩4~5元。但是非牧户（多数来自农区）往往从事掠夺性经营，租赁期满后，过度放牧导致草场严重退化。为此，东乌旗委旗政府贯彻内蒙古自治区的有关规定，坚决清理非牧户承包，以保护草原生态。但是，由于非牧户租赁时出价高于本地整合户，出租户和非牧户联合进行暗箱操作，使清理工作非常棘手。

      草场整合后的家庭牧场不仅含有契约关系，有的还包含血缘和亲属关系。在22户家庭牧场中，有5户含有血缘和亲属关系。草场承包后，原属于一个大家庭的草场在兄弟分家后往往只分牲畜，不分草场。这种血缘和亲属关系的存在往往对契约关系产生双重作用，表明在传统社会向现代社会转变过程中存在着过渡性的社会形式。

巴音图嘎嘎查草场整合遵循牧民自愿原则，但与改革开放前安徽小岗村农民偷偷进行承包经营不同，草场整合一开始就得到了各级党委和政府的支持。牧民为主体，政府为主导，是社会主义新牧区建设的原则，也是草场整合的原则。政府对草场整合制定了相应的政策，给予积极支持、引导和帮助。东乌旗政府对于整合户实施补贴，按照租赁草场的面积，每亩补助0.5元，这项政策有利于提高整合户经营能力。对于被整合户出台了《东乌旗引导扶持牧区人口向城镇转移实施意见（试行）》，对于依法流转草场承包经营权后转移进城的牧户，在锡林郭勒盟各旗市购买房屋给予协调贷款，一次性补贴5000元，免交房屋交易手续费、登记费、契税；在东乌旗购买营业性用房，享受同样待遇；牧民个人转移进城就业，给予每月25元租房补贴；在宾馆、餐饮行业就业的，每人每年给予个人岗位补贴500元。对于牧区老人进城养老租房的，每户每月补贴房租25元；牧户进城从事二、三产业的，购置商住两用房，给予购房补贴；对于把全部草场封闭为打草场的（三年以上）牧户，需新建围栏的，新增部分70%可由项目提供；进城牧民在周边从事旅游业和特色养殖业，可享受与生态移民同等政策；牧民转移进城后，可参加医疗保险，也可在移出苏木镇参加新型牧区合作医疗；转移进城牧民子女接受义务教育，享受“两免两补”政策；牧民转移进城后有住所的，给予办理城镇居民常住户口等等。这些优惠政策对于被整合户能够从草场“移得出，稳得住，富起来”是至关重要的，也是草场整合顺利实施的关键所在。

草场整合的合理规模到底多大，关于这个问题，牧民有不同的看法。从草场面积看，有的牧民主张2~3万亩，有的主张不应低于5万亩；从牲畜规模看，有的牧户主张500只羊单位比较理想，这显然是以家庭牧场不雇工为前提的，有的牧民主张1000~1200只羊单位比较经济；从整合户数来看，有的主张4~5户为宜，有的主张不超过10户合适。对整合户数的估算显然考虑到了户数越多，关系越复杂，越不利于牧场的经营。尽管从草场、牲畜和牧户三个视角对草场整合规模提出了不同见解，但这些意见与其说相互矛盾，不如说互相补充。家庭牧场的适度规模显然受整合户的经济实力、租赁价格、劳动力数量、雇工人数、经营管理水平限制，同时市场状况、草场质量和牲畜结构也会对适度规模的确定产生影响。如果用N表示家庭牧场适度规模，用Ai表示各种限制因素，那么适度规模是各种限制因素的函数：N=N（Ai）。由于Ai是变动的，因而不同整合户、不同草场、不同租赁价格、不同经营管理水平下，适度规模是不同的；同一个整合户在不同时期，适度的经营规模也应该有所变化。设想一个不变的家庭牧场规模作为标准，要求所有牧民力求达到，既不可能也无必要。2007年3月18日，东乌旗委十一届二次全委扩大会议提出，2007年全旗完成500万亩草场整合任务，“十一五”末完成1000万亩草场整合目标。实现这一目标，必须根据各苏木、镇、嘎查的具体情况探索并调整家庭牧场的适度规模。

草场整合作为牧区基本经济关系的变革，触及的范围极为广阔，诸如基础设施、牲畜整合、放牧方式、劳动力使用、生态保护、技术进步、品牌建设、政府政策等都需要配套进行改革和调整，这就是草场整合必然牵涉的问题，其妥善解决又是顺利整合草场的条件。

附着于草场的基础设施主要有铁丝网、水井、棚圈等，当被整合户的草场使用权转移到整合户手里时，这些基础设施如何处理呢？铁丝网是草场承包后，牧户草场使用权的象征。按说，草场整合后铁丝网应当拆除，这样才能方便牲畜在更大范围游动，充分利用草场。但如前所述，草场整合后租赁期内使用权归整合户，但承包期内草场使用权仍归被整合户，因而铁丝网作为划定承包期内草场使用权的象征依然被保留下来。因草场承包而带来的铁丝网建设成本和每年的维护费用并未因草场整合而减少。整合后，依旧保留的铁丝网表明，草场整合没有否定草场承包中牧民获得的基本权利。水井和棚圈的处理在草场整合后有两种情况：一种是整合户依靠自己的水井和棚圈足以满足整合后牧场的需要，被整合户原来的水井和棚圈就被废弃。例如，图布沁家的草场在转租给伊·阿拉哈家后，其水井和棚圈就完全废弃在草原上。这种浪费表明，草场承包时期以家庭为单位进行的生产投资有许多是重复性投资，并不能充分发挥作用，只是这种过度投资在草场承包中被掩盖起来，而在草场整合后得以显现。另一种处理方式是，整合户需要被整合户的水井和棚圈，这时，被整合户在租赁时会提高出租价格，把水井和棚圈的效益计算进去。例如希·朝鲁家以每亩2.5元的价格租入阿拉坦·格日勒家的草场，既高于每亩1.5元的政府指导价，也高于每亩2元的一般市场价，就是因为希·朝鲁家需要阿拉坦·格日勒家草场上的水井和棚圈。

被整合户的牲畜在草场出租后如何处理？在调查中我们了解到主要有如下几种方式：一是寄养，二是出售，三是带养。寄养，就是被整合户将牲畜寄存在整合户家里，由整合户代为放养。寄养的条件有的是降低草场租金，有的是出栏时将一定量的牲畜留归整合户。有的被整合户不是将牲畜寄养在整合户，而是寄养在非整合户，通常寄养在亲属家里，其寄养条件因具体情况差异很大。出售，就是被整合户在草场被转租出去后将剩下的牲畜全部出栏，自己外出打工，出售使被整合户除了每年收取草场租金外不再有牲畜的牵绊，一心在外务工经商。带养是被整合户在草场被转租出去后，自己又给别的牧户当雇工（当地称为羊倌），将所剩不多的牲畜带到牧主家的草场上放养，具体条件由羊倌和牧主协商而定。一般而言，多数被整合户在草场流转后所余牲畜有限，有的被整合户在草场转出时已经没有一头牛或一只羊了，可见草场承包造成的贫富分化，在贫困一极已经达到极端，既然没有了牛羊，就只有出租草场。

整合户的牧场规模因租入草场而扩大，其放牧方式有何变化呢？划区轮牧早在草场承包阶段就已经提出来了，但由于家庭承包草场面积有限，划区轮牧很难做到。草场整合后，草场规模扩大，划区轮牧成为可能。尤其对于像巴音图嘎这样的嘎查来说，原来人均拥有草场面积就小，根本无法推行轮牧制度，草场整合为划区轮牧提供了可能。划区轮牧就是将整合后的草场划分为夏季牧场和冬季牧场，夏季牧场再根据需要划分为若干块。划区轮牧显然比在承包的小块草地上过度放牧更加有利于草场恢复和生态保护。由于划区的需要，草原上的铁丝网不仅没有因草场整合而减少，反而增加了。由于在承包期间草场退化比较严重，为了保护草场，国家和自治区积极推行春季草场禁牧制度和草场休牧制度，但在草场承包条件下，因家庭规模小，禁牧和休牧制度在执行中大打折扣势所难免。草场整合使禁牧和休牧制的严格实行有了可能。

集体经济中，牧民个人没有劳动力所有权，草场承包才使牧民获得了这项权利。家庭承包实际上是牧民以自己所有的劳动力与承包来的草场相结合的经营方式。承包牧户的内部关系只有牧民对劳动力的个人所有权和对草场的使用权，外部关系主要是承包草场的使用权同草场的集体所有权的关系。草场整合并没有否定承包中牧民所获得的劳动力所有权，反而更加突出了这项权利，因为在草场承包中，人们注重的是草场使用权，而没有意识到承包后牧民个人同时获得了劳动力所有权；在草场整合中，被整合户在草场租赁期使用权丧失后仍保留了劳动力所有权，被整合户为生计所迫只能进城打工或给别的牧户当羊倌，也就是出卖劳动力所有权派生的使用权，以获得工资收入。草场整合后所建立的家庭牧场与草场承包牧户的主要区别不仅在于前者包含了草场的租赁关系，而且包含了劳动力雇佣关系，因而较后者的内部关系更为复杂。当然，巴音图嘎嘎查的草场整合作为一项改革不过刚刚开始试点，雇佣关系并不普遍。这是因为，家庭牧场整合的牧户数量有限，一般不超过3~4户，草场经营规模虽然有所扩大，但也不过1~2万亩，在一些草场资源丰富的嘎查，承包时就能达到这一规模，例如乌里亚斯太镇额尔敦乌拉嘎查的哈·斯琴家1997年草场承包调整后就获得1.4万亩草场，牲畜达到1300多头（只）。由于巴音图嘎草场整合尚处于起始阶段，整合的家庭牧场规模较小，内部关系中草场租赁关系普遍存在，而雇佣关系尚不发达，往往在接羔、打草等繁忙季节临时性雇工，以羊倌身份出现的长期雇工，数量少且不够普遍。

草场整合使草场承包中劳动力与草场直接相结合的形式解体，大量牧民失去了租赁期内的草场使用权而仅拥有承包期草场使用权。这些被整合的牧民就获得了一种奇怪的经济地位：既是牧主又是羊倌，既是有产者又是无产者。一方面，尽管草场被整合了，但他们依然合法拥有草场承包期内的使用权，依然不会拆除表明这些权利的铁丝网。在出租关系中，他们是牧主，是有产者，整合户需要向他们支付租金，他们是租金收取者；另一方面，他们又丧失了租赁期草场的使用权，在租期内，他们实际上丧失了草场，不能使用自己的草场，成为无产者，他们只能出卖自己劳动力的使用权，或当羊倌，或当城市企业的雇佣劳动者，他们只能得到作为劳动力使用权价格的工资。同样，被整合户牧民的经济生活条件也是二重的，既靠出租草场收取的租金生活，又靠出卖劳动力获得的工资生活，这种二重经济地位和两种经济生活条件使被整合户牧民同农区产生的农民工颇为类似，农民工既有承包的土地，也出卖自己的劳动力[‡]由于被整合户实际丧失了草场在租赁期的使用权而成为无产者，将这些无产者从草原上转移出来，进入城镇务工经商，或从事个体经营，或接受私人工矿企业雇佣，成为草场整合的一个重要内容。受游牧民族传统生活方式和观念的限制，也受文化素质的限制，不少被整合户牧民满足于整合户每年支付的租金过日子，不愿进入工矿企业就业，也无力到城市从事个体经营，除了继续留在草原上当羊倌，就是成为草原上的“剩余”劳动力。他们有时为了获得较高租金，和外来非牧户合谋抵制政府清理草原非牧户的政策实施。因此，将这些“剩余”劳动力从草原上转移出来，并且“移得出、稳得住、富起来”成为政府政策关注的一个焦点。

保护草场是实施草场整合的初衷之一。草场整合后，被整合户迁出草原显然减轻了草原人口压力。游牧民族和狩猎民族在农耕民族面前之所以成为少数民族，根本原因在于同样面积的土地，游牧民族的草场和狩猎民族的山林能够承载的人口远远少于农耕民族的土地。草原人口承载数量的减少，牧场的扩大，能否使草原生态得到改善，目前没有明确的结论，毕竟草场整合才刚刚开始。草场整合后，由于家庭牧场内部关系的变化主要是增加了租赁关系，会对草场生态改善带来新的问题。整合户对被整合户草场的保护负有责任，整合户要“严格落实草畜平衡制度”。但是，整合户与被整合户的租赁仅仅是草场承包期使用权和租赁期使用权之间的契约关系，草场所有者是集体。如何保证草场不遭破坏，对于被整合户关系不大，他只关心租金高低以及能否及时支付，因为草场实际使用权不归被整合户；对于整合户来说，他关心的是草场扩大能否带来牧场收益增加，也关心自家承包草场的生态保护，至于租来的草场，充分利用是他利益所在。政府草监部门通过控制草场载畜量和出栏率维持草畜平衡，但既然在草场承包时就不能遏制草场退化趋势，那么在草场整合后，家庭牧场内部关系更为复杂时，要实现草畜平衡难度相当大。

三、草场整合中家庭牧场的发展前景

家庭牧场是当前草场整合的主要形式，草场整合刚刚启动，预测家庭牧场的前景似乎为时过早，但作为触及牧区基本经济关系的一场变革，对家庭牧场的性质、前途和其发展中的重大现实问题应有清醒认识。

草场整合是在“一个不变”的原则下提出来的，即“家庭联产承包基本经营体制不变”。这就是说，草场整合坚持了草场承包所形成的牧民基本权利关系，这包括：牧民对自身劳动力的所有权，牧民对承包草场的使用权[§]。但是，草场整合又大大扩展了草场承包的权利体系，这包括：被整合户丧失了租赁期内所承包草场的使用权以及牧民出卖劳动力使用权。草场整合与草场承包的关系集中体现在家庭牧场与承包牧户的区别与联系上。承包牧户内部经济关系只涉及牧民个人劳动力所有权与承包草场使用权的结合，在外部，同牧区集体（苏木、镇、嘎查）是所有权与使用权的关系，牧户之间是商品经济关系；家庭牧场内部关系中，牧民个人劳动力所有权与承包草场使用权的结合只限于整合户，被整合户的这一结合形式陷于解体，劳动力和生产资料分离，被整合户牧民只能出卖劳动力，整合户与被整合户之间虽然普遍存在草场租赁关系，但尚不普遍存在劳动雇佣关系。随着家庭牧场的进一步发展，一方面，牧场规模扩大，整合户有必要也有能力雇工；另一方面，随着草原上非整合户的减少，被整合牧民的增多，丧失草场短期使用权人数的增加，也就是出卖劳动力人数增加，家庭牧场内部雇工完全可能成为普遍现象。这就是说，承包牧户向资本性质的家庭牧场转变已经通过草场整合开辟了道路。

对于草原上基本经济关系的资本化应当如何看待，我们认为，资本化家庭牧场对小牧经济的改造是一种历史进步，使得牧区有可能循此完成工业化和城市化的发展，另一方面，我们认为，草场整合中，家庭牧场只是其中的一种形式，合作牧场、股份牧场也都应该有进行试点探索的必要。合作牧场以其能够保护所有参加草场整合的牧民的权利，尤其应当予以重点扶持，当然，在目前条件下，走合作牧场的道路要比走家庭牧场的道路困难大，但随着草场整合的推进以及党和政府的刻意扶持，探索合作牧场的可能性不能说没有。

仅就当前家庭牧场的发展来看，我们认为有三个重要的现实问题必须认真对待：一是处理好草场承包与草场租赁之间的关系；二是鉴于中国历史上土地兼并的严重社会后果，应当高度重视被整合户的安置问题；三是切实保障牧区雇佣关系中雇工的基本权利。

在草场整合中，被整合户承包的草场现在处于双重关系中，一是承包关系，二是租赁关系。根据我国现行法律与政策，牧户在承包关系中只有草场的使用权，没有所有权。草场使用权就是使用草场的权利，但这种权利在租赁关系中又转让给了整合户，可又不是完全转让，不是将整个承包期内的使用权全部转让，而是零售，是部分转让。在巴音图嘎嘎查以及东乌旗“流转双方每三年签订一次流转合同”[**]，也就是说按照3年一个单位零售草场承包期使用权。草场承包期长为30年，草场租赁期短为3年，长期是由短期构成的，30年承包期内可流转10次。问题在于，通过10次出租，草场实际使用权完全落在整合户手中，被整合户只是租金的收取者，可是，能够收取租金的只能是所有者、占有者或使用者，既然被整合户不是草场所有者，也不是实际占有者或使用者，他收取租金的根据是什么？如果说他出租的是使用权，那这种使用权只能从承包草场的使用权中派生出来，然而，使用权怎么能派生使用权呢？这不仅是个理论问题，也是一个法律问题，更是一个现实经济问题。因为，被整合户在数十年承包期内完全可能离开草原外出打工，成为非牧户，而在清理非牧户或者在草场承包的调整中，被整合户的草场承包期使用权将得不到有效保护。

中国历代土地兼并绵延不绝。一般来讲，王朝建立的初年，经过农民起义和长期战乱后，土地分配较为平均，所谓“耕者有其田”，但到朝代中期，土地兼并开始严重起来，到末期达至极端，“富者田连阡陌，贫者亡立锥之地”，土地兼并的结果使无地或少地的农民，不得不租入地主的土地。无地农民增加，地租率提高，土地兼并导致贫富分化和剥削加重，由此生发农民起义和社会动荡。草场整合是无力经营的牧户通过租赁将草场向经济实力雄厚和经营管理能人集中，是一种草场兼并行为。草场整合是草场承包后牧民贫富分化的结果，也是牧民进一步加速分化的转折点，不看到这一点，就不能把被整合户的安置问题提到维护社会稳定的高度来认识。目前出台的对被整合户的优惠政策，不能完全扭转历史上反复出现的社会治乱周期率。有鉴于此，我们认为，必须在社会主义新牧区试点中本着对历史和人民负责的精神，积极探索合作牧场形式的草场整合，避免牧区贫富分化，走科学发展与和谐发展道路。

草原上已经出现的雇佣关系，表明家庭牧场正在起着一种贫富分化加速器的作用。在雇佣关系中，雇工拥有自己劳动力的所有权，出卖的是由所有权派生的劳动力使用权，由此获得工资。保护雇工的权利，首先是保护他对劳动力的所有权，像山西黑砖窑事件暴露出来的问题，本质上是剥夺了农民工的劳动力所有权，使农民工成为奴隶，奴隶就没有自己的人身所有权，所以在当前提出保护劳动力所有权具有现实意义，有助于防止现代奴隶制产生。其次是保护雇工的劳动力使用权，这包括劳动力使用的期限、工作日长短、法定节假日、使用权价格、工资水平、工资的及时发放、劳动力培训以及其他社会福利。对雇工基本权利的保护不能单纯依赖政府，更不能仅仅诉诸一纸法律条文，要鼓励和引导被雇佣者成立工会，以联合起来的民主力量保护自己的权利，这也是社会主义新牧区建设中基层民主制度建设的重要内容。

参考文献

[1] 东乌珠穆沁旗人民政府：《东乌珠穆沁旗“十一五”经济社会发展规划》，2006年2月

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[6] 东乌珠穆沁旗统计局编：《东乌珠穆沁统计年鉴》，2006年

[7] 东乌珠穆沁旗人民政府：《东乌珠穆沁旗社会主义新牧区建设规划》，2006年7月

[8]《乌珠穆沁报》，2007年各期

[9] 刘永佶： 《农民权利论》，中国经济出版社，2007年

[10]杨思远：《中国农民工的政治经济学考察》，中国经济出版社，2005年

[11]乌日陶克套胡：《蒙古族游牧经济及其变迁》，中央民族大学出版社，2006年

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