中国村民自治制度的的内在矛盾性
孙寿慧
村民自治制度是中国政治界和学术界不少人引以为荣的话题，但是，在我的感受中，作为村民自治的组织机构村民委员会，从它诞生起至今，农民对它就没有什么特别的感情，甚至于还不如对改革前的生产队的感情。在农民的眼中，村民委员会作为一个管理机构，就是原来的生产大队名称的改换而已。舆论宣传界将村民自治制度炫耀得像一朵鲜艳灿烂的花儿一样，一些理论工也在文字理论上阐述它的种种好处，然而，真正了解中国农村实情的人士都知道，村民自治制度就普遍而言，根本就是有其名而无其实的，它只是存在于一纸法律文件上而已。村民委员会和过去的生产大队一样，仍然具有最基层的政权的性质这一政治特质。
我认为，目前的这种村民自治制度是永远不可能实现的，因为它存在着政权机构与自治组织一体不分的内在矛盾；并且，由于改革后村民与村委会利益关系的疏松，农民的社会化，使得村委会在村民的心中也“边缘化”了，导致村委会与农村实际将越来越不适应，成为外在矛盾，而外在矛盾又是由内在矛盾带来的。（外在矛盾，本文不作论述，请参见我的网文《农村土地制度与村民委员会的存废》《深化村土地制度改革》等）
村民委员会具有政权特质。
与以前的生产大队一样，村民委员会具有政权特质。为什么呢？这是由以土地的集体所有制度为基础的经济制度决定的。
有必要先简述集体经济制度的形成过程。
早在战争年代，中国共产党就积极倡导农民组织起来，开展互助合作，以此作为在解放区恢复经济、发展生产的主要手段。如土地革命时期的劳力换工、耕牛农具互助、包耕代耕，以及由耕田队发展起来的劳动合作社；抗日战争时期陕甘宁边区变工、换工、朋帮和扎工、走马工、唐捋班子等，以及安塞的开荒队、冀中饶阳的“土地合伙组”等，都是短期的或长期的合作形式。解放战争时期互助合作的方式在各解放区都有，组织起来的劳动力已占有相当大的比例。因而《共同纲领》强调：“人民政府应组织农民及一切可以从事农业的劳动力以发展农业生产及其副业为中心任务，并引导农民逐步地按照自愿和互利的原则，组织各种形式的劳动互助和生产合作。”《纲领》还明确将合作经济定性为半社会主义性质的经济。于是解放后，形式多样的互助合作随着土地改革的全面推进更是雨后春笋般地涌现出来，这当中有临时性的、季节性的劳动互助组，有常年性的劳动互助组，也有以土地入股为特征的合作社组织。1951年9月，中央为此还专门通过了一个《关于农业生产互助合作的决议》（草案）。1950年全国互助组有272.4万个，初级社１８个，高级社１个。１９５２年，互助组增为８０２．６万个，初级社３６３４个，高级社１０个。但从总体上看，这个时期的合作互助还只是建立在个体经济基础上的集体劳动。1951年4月17日，山西省委向中央和华北局报告：在山西老区，“由于农村经济的恢复和发展，战争时期的劳、畜力困难，已不再是严重的问题，一部分农民已达到富裕中农的程度，加以战争转向和平，就使某些互助组织中发生了涣散的情形。”“实践证明：随着农村经济的的恢复和发展，农民的自发力量是发展了的，它不是向着我们所要求的现代化和集体化的方向发展，而是向着富农方向发展。这就是互助组发生涣散现象的最根本的原因。” 由此引发了刘少奇等与毛泽东等的关于合作社问题的争论，后来毛泽东的集体化方向的意见占了上风。１９５３年中央对上述《决议》修改并增加了积极领导农业生产互助的内容，作为正式决议公布，要求各级党委按照自愿互利原则，通过各种农民愿意接受的劳动互助和生产合作形式，逐步引导农民组织起来，走向社会主义的集体经济。６月１５日，毛泽东发表《党在过渡时期的总路线》，提出工业、农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造任务，次年将这一精神载入宪法。此后，中国农村的土地的农民私有就逐步演变为集体公有了。（此处材料摘自李文的《中国土地制度的昨天、今天和明天》，薄一波的《若干重大决策与事件的回顾》）
在这里我们看到，集体化并不是农民自发的要求，它始终是在党的提倡和领导下进行和演变的（许多地方就是各种形式的对农民的强迫和变相强迫）。
在战争时期和解放初，组织贫苦无力的农民的互助合作是很得当的，符合他们自身的愿望和实际需要。就是没有党的号召和组织，农民自身也会有互助合作的行为的，这是他们生存的需要，善良的美德的要求。党的提倡和组织只不过是提升了农民互助合作的程度，扩大了互助合作的数量。我没有经历过解放前后的时代，但我记得，农村改革初期分田到户后，不少劳力少、缺少农具等困难的农户，相互之间互助合作忙耕种是常有的现象；不仅这些，耕种能力较强的农户，也常会帮助邻里和其他相处关系较好的农户。这实在是相互生存和善良美德的需要和表现。但是，随着经济的发展，每个农户自身耕种能力的提高，这种互助合作的现象就逐渐减少了，因为它不再成为生存的需要了。患难与共，难后则分；同舟共济，济后则分。这是个规律，若不分，反而是妨碍各自的自由发展。可以肯定的是，解放后，如果没有党中央这个外来的政治介入，农村互助合作将会有一个自然的发展过程的，即：若干农户间的互助合作的形成阶段－生产和经济得以恢复和发展阶段－农户自身具有了独立生产的能力的阶段－互助合作消解阶段。在劳动互助合作阶段结束后，将会逐渐产生一种新的合作，比如用土地合股经营非粮作物等，这应该是作为农业经济来说的主流；另外当然还可能出现土地租赁、买卖等现象。依照这样的自然发展，则农村必然产生由农民自己组建的组织，比如合作经济实体自身的股份组织，行业领域的行业组织，等等。即使没有政府机构的部署安排，农民对某些涉及生产和生活的事务也会自己协调、组织予以解决的，比如农田间的小水利修建，小的道路桥梁的修建，文化娱乐的兴办，治安防范的打更巡夜，等等。如此发展下去，再伴以政府和基层党组织的教育引导，农民是完全可以走上自治的道路的。而这种自治是以土地的个人私有为基础的（如果实行土地的集体或国家所有，则是土地所有权共有、经营权私有为基础上），是以土地和生活的相关性联结起来的自治组织，它只能是协调、管理公共事务，无权干涉农民自己的经济等事务。因为利益的紧密相关性使得农民必须都为了自身的生存和发展而形成一定的协调管理组织。（在这里我要说明的是，我认为，解放后的对农村的社会主义化，核心和本质问题是将土地的所有权实行国家所有或集体所有，而经营权应该归私有，农民在此土地公有制基础上发展多种形式的合作经济。此设想见《深化土地改革，从根本上完成农村的改革》等）
但是，上层政治力量将满足一定范围内、一定时间内的农民的需要的互助合作强力提升变化为满足自己实现“社会主义”理想的需要的集体所有制劳动，这就使农民不再需要应该在自身的历史发展中需要的“自治”了。农民失去了以土地为主的生产资料，也就失去了决定自己命运的权利；土地的集体化，就必然产生一个主宰集体成员命运的机构－－过去的公社及大小生产队，现在的村委会。
土地的集体所有制的奥妙在于：所有者之“名”与所有者之“实”的分离。名义上，农民仍然是土地的主人，但是，这个主人是所有成员的共同体，每一个单个的农户或农民都不能成为其主人的，因而，对于每一个农民个体来说，他是个对土地没有支配权的“主人”，虚有“所有者”之名。－－个体农民对土地的所有权被虚化了！由于每一个成员个体虚有所有者之名，并且大队领导者是由上级政权决定的贯彻上级意志的，因而农民对土地的支配权也就被巧妙的剥夺了，农民成为被拴在“集体”这根绳上的受缚者，任人牵引。
现在，我们可以揣测到当时高层的意图：一方面，意欲实现“社会主义”的公有制，另一方面党自己革命的成功就是靠让农民获得属于自己的土地赢得人民的支持而实现的，如果将农民的土地骤然收归国有，恐政治上无法通过，而实行集体所有，名义上仍然是农民的土地，而实际上却是公有制，使它在本质上属于“社会主义”，使农民在实际上成为无产者，这样，国家即可形成对农村的强有力的领导、调控，保证政治意志的有效实现。后来的事实也证明是如此：
早期的农民搞“三自一包”被消灭，文革后搞“大包干”等改革也是得到政治高层的肯定、允许和支持才得以合法化的；
近几年的“圈地运动”得以实现主要也是因为土地的集体所有制。－－没有村委会站出来的农民的反抗是无力和无效的；
土地承包期限及调整都是由《土地承包法》规定的，乃至现在某些地方搞土地入股都是政治文件定的。
这一切足以表明，农民对土地是虚有所有者之名而无其实的，其“实”是掌控在党政政治权力体中的。
由于农民实际上失去了对土地的所有权－－经济基础之权，所以农民实际上也就失去了建立在土地这一经济基础之上的其他有关的上层建筑性质的权力，这一点在改革后的今天显化得最突出。
例如几年前，男方某省农村村民自选出了自己的村委会干部，取得村委会权力后即查前任村干部的经济账，这样一来，将涉及上层政治权力体中的许多官员，震动了这些官员，于是，省委有关部门一脚踢开《村民委员会组织法》，即下文剥夺了村委会的经济权，而明确归村党支部。
又如这几年不少地方村民选出的村委会主任不是中共党员，引起了中国政治高层的担忧，即要求采取用“两票制”的方式保证中共党员任村委会主任，如果村民最终选出的村委会主任不是党员，就要在以后发展其入党，并且，特别提出党支部书记和村委会主任“一肩挑”。
这两个例子太好了。前者从对抗人民反腐败这一反面暴露了农民的民主权力的虚化，后者则从保证中国共产党对国家和社会的领导、控制地位这一正面显示了农民的民主权力的虚化。
政治强力将土地变成了公有制以实现政治理想，也就要求管理土地和土地之上的农民的组织机构－－过去的社队，如今的村委会－－必须贯彻它的政治意志。而这一贯彻意志的路径就是党支部对社队或村委会的权力的掌握。其掌握方式也有正反两方面的表现。正面的是，党组织确定候选人让社员或村民选举，反面的是，干脆连选举过程的形式都踢开而直接任命村委会干部。
这下，我们看到，在法律上，社队或村委会干部是由农民民主选举产生的，而在实际上，上层政治权力体为了保证政治意志的实现又让党支部掌握社队或村委会的权力。在改革前，我国党政政治较为清正，党员绝大多数都是能真正的为党和人民事业工作的，农民选举干部一般来说从党员中选出是正常的，农民的选举意愿与上层的用人意愿基本上是相迎相合的；特别的是，农民选出的干部并不真正掌握法律的实权，实权是被党支部直接掌握的，因而农民的民主权力的虚化性呈隐态。改革后，政治权力体腐败严重了，党员变质已是普遍现象，农民为了维护自己的权益，当然要选能维护自身权益的思想好的人作为村干部了，并且要捍卫村委会的法律之权，反抗腐败的党支部干部对村委会权力的侵夺，这样，农民的选举意愿与上层权力体的用人意愿相对立了。权力体中的下层为了腐败的需要，极力破坏农民选举意愿的实现；权力体高层为了保证党对国家和社会的领导、控制地位，也极力想出一定的方式来确保党支部掌握村委会的权力，——明知在腐败严重的情况下这样做更有利于腐败，更走向了党政不分的政治，但也毫无办法。改革后，农民的民主权力的虚化性显化了。党政不分的情况下，人民选举出的“政”官是没有法律之权的，因而就不会有真正的民主，而党政不分是党为了实现自己的政治理想必须掌握对国家和社会的领导控制权的需要，要使“政”官有法律之权，就必须党政分开，要使党政分开，就要找到另一种能够使党掌握对国家和社会的领导控制权的新的“党－政”关系机制，在这一新的机制形成前，人民的民主就不可能真正实现。村委会由政治强力直接掌控，因此，它就具有政权特质。不管解释《村委会组织法》的文件之类怎么强调村委会不是一级政府，都不能改变其所具有的政权特质。让一个具有政权特质的组织机构搞群众自治，村民自治只能是永远不能实现的空话!这种政权特质，在改革前的社队时期是很明显的，在改革后，由于生产劳动的农户化，又有点隐化了，但是，在涉及到整个集体的经济问题（如征地现象、干部强行改变承包地现象、重庆等地的承包地经营变革试验现象等）时就显示出来了。实质上的政权特质和法律上的自治要求，是村委会制度的内在矛盾。
群众自治组织，应该是群众自己组织起来的自我管理、自我教育、自我服务的基层组织，它只能是协调、组织、办理涉及群众的公共事务，以及调解个别群众之间的纠纷等，它是无权干涉群众自己的劳动、经营、生活、财产等权益的。
但是，村委会却不是这样。
首先，它不是群众自发建立的，——尽管在它的发源地是群众自己自发建立的，但它自发建立时农民并没有考虑什么保证党对这个自治组织的领导权问题的，并非国家的政治制度，——而是上层政治权力体以法律的方式建立的，是作为国家的政治制度建立和存在的，它的一整套规章制度都是国家制定好的，而不是群众自己制定的，它不是群众自己形成的制度。在制度的产生这个根本问题上政治权力体就没有允许群众培养自己的自治能力。
其次，它的干部一开始就是由原来的生产大队干部换了一身衣服而来的，在干部的产生这个操作环节上上层权力体就没有制定出某种选举程式彻底让群众自选产生，忽视了斩断与原有体制的联系以起到善始的作用，没有从一开始就营造、形成实实在在的民主选举的气候，强化村民的民主权利。这使得村委会在干部身份、思想意识等方面都成为原有生产大队的继续。
第三，取消原来的社队之后，没有设立一个专门管理以土地为主的集体财产的机构，而是将这个权力赋予了村委会，这就使得村委会这个群众自治组织具有干涉、左右、决定群众自身经济权益的权力。改革前，在集体劳动制度中，生产队对农民进行管理，按照农民出工额进行劳动成果的分配，干部管理的好坏，影响、决定着农民的分配收入，生产队对农民的经济权益的左右、决定关系是明白的存在的。改革后，农民在自家承包地中自主劳动经营，村干部对农民的经济权益的影响、决定作用一般来说主要表现在是否积极进行水利管理、坚守承包合同、按章收费等方面，而对于劳动成果的分配这一最主要的最直接的方面已经不存在了，所以它常常以隐性的状态存在着。但是，一旦矛盾产生了，比如水利破坏严重、撕毁合同、乱收费出现了，特别是在近几年的“圈地运动”的出现，这个作用就常以激化的方式显化了。
以上几点，足以说明村委会是一个有影响和决定村民自身经济权益的组织机构，因而它不能算是群众自治组织。要想让村委会真正成为村民自治组织，只有将能够影响和决定村民自身经济权益的权力从中剥离出来才能实现。
如何剥离呢？这一政权特质是由土地的集体制度决定的，釜底抽薪，取消土地的集体所有制，就可以剥离了。
我认为，就是改变土地的集体所有制，将土地所有权国有化，经营权私有化。
土地国有化，经营权私有化，土地的管理和处置权归国家，农民只和国家发生使用土地和赋予使用土地权的关系，这样“村民委员会”就失去了赖以存在的生产资料所有制依据亦即法律依据。“村民委员会”消除后，政府为了管理需要，可以在农村设立人员很少的专门的派出机构，进行土地管理、基础建设的管理、纠纷的调解仲裁、生活救助等，主要是必须由政府管理的事务。农民为了解决涉及生产和生活等的相关的共同事务等，必然自身就会发起组织一个或数个自我协调办理组织的，以解决共同的水利修护问题、文化娱乐问题、纠纷调解问题等等。农民自发产生的这些组织，规章制度由自己制定，涉及费用时自己议定，负责人不拿工资。这种自治，不需要国家的法律来规定。
那么，此时中国共产党如何实现自己领导、教育群众，掌握控制基层社会呢？党要做的就是让基层党支部及其党员积极领导群众组织起农民需要的各种经济的、文化的、思想教育的、治安防范的等等群众活动和自治组织，在引导群众自我服务、自我管理、自我教育的过程中，提升群众的精神思想素质，实现党对群众的领导。从这个角度来看，如果完成土地的国有、经营权的私有，将会从这个的最底层产生一股有力地促进党政分开，促进社会主义民主政治建设的力量。
再从另一个方面看。
中国共产党对中国的领导地位主要表现在两个方面。一是对国家政权的掌握，二是对社会的主导。在中国社会及劳动者的市场化和社会化的今天，传统的领导方式也应改变以适应。
目前对国家政权的掌握主要就是靠党政不分、以党代政的方式实现的，其不合理性不仅在今天及未来使党处于被舆论批评、讨伐的位置，就是以前的党的不少领导人也一直将党政分开作为一个重要的政治改革的目标，所以中国共产党应该寻求一个新的掌握方式，即新的“党－政”运行机制。（此问题本文不细述，可参阅我的《基层实践已为中国民主政治改革指明了破解难题之道》一文）
既然将村委会作为群众自治组织，那么对村民自治的领导，应当属于对社会的主导方面的领导。
改革前的集体生产劳动制度中用党政不分、以党代政的方式实现党对基层社会的领导还是具有适应性和有效性的，但是改革后，由于农民社会化的发展和形成，一个村组的农民平时的工作已经不再是改革前集体劳动制下的共同被固定在一个特定的空间中，因此，政治权力体对农村这个基层社会的的传统的掌控方式已经不适应了，在日常的活动中农民已经离开村组而进入社会中了，主要和社会各方面发生联系，传统的已经不能够再紧密、有效地掌控农民了。社会成员的社会化已经要求政治权力体对基层社会的掌控也要社会化。因此不能再将他们看作改革前的固定在村组中的“农民”，政治权力体对新形势下的“农民”的控制，要把他们作为“社会人”看待而采取顺应的方式，应当主要要通过在整个社会的法制建设、民主建设、信访调解建设、突发事件防控建设、领建群众组织，以及具体的政策的施行来实现。从这个方面也可以看到，村民委员会的政权特质也不再具有存在的意义了。
党对农民的社会性主导，应当是通过基层党支部和党员积极引导、领导农民组建各种老年组织、关心下一代组织、文体组织、调解矛盾组织等活动和自治组织，并从而担当起自治组织的负责人来实现。党支部和自治组织中的党员依托这些组织开展多种自治活动，教育引导农民提升精神思想素质，优化社会风尚，使党成为基层社会的凝聚中心。这就是社会主导式的对农村和农民的领导。
中国政治高层面对村委会主任的非党员化的担忧而采取的保证党员化的对策，实在是没有认识到过去的与集体制相适应的掌控方式已经不适应公民的社会化的新形势而作出的下策，循表涉水，时势变而不知法应随之而变。必须通过改变土地制度来改变和消除目前的村民自治制度的内在矛盾。
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