李昌平：农业税和土地制度改革简单不得

不在农业地区的县乡村工作和生活的人，对农业税和农村土地的功能的理解是简单的。即：农业税是很少的财政收入来源，曾经是国家工业化原始资本积累的来源；农村土地是农民的财产，是生产要素。就此而已。所以，只要不收农业税了，政府和农民的关系就简单了，干群关系就会好了，农民就会感谢共产党了；土地承包30－50年不变了，承包地不再频繁调整了，村干部就不欺负农民了，农民就吃定心丸了，土地就能有效流转了，农民就舍得对土地投入了，粮食等农产品生产就稳定了。应该说，这些认识是对的，但很不全面。

农业税除如前所述功能外，还有如下多种功能：

第一，调节农业生产结构的功能。对国家而言，如果鼓励或限制生产某种农产品，可以对某种产品采取减免税额或增加税额的办法加以调节。例如，84年出现卖了难后，政府鼓励发展“多种经营”，稻田养鱼就减免农业税和粮食定购任务，改征特产税。当时的农业特产税比农业税和粮食定购差价低很多。2003年，粮食库存和粮食总产都处于90年代中期以来的最低水平，政府为了解决粮食危机，2004年在农业税已经取消的情况下，政府用粮食生产补贴的办法鼓励农民生产粮食，种粮农民能够得到每亩10左右的补贴。

第二，调节乡村之间利益关系的功能。不同的乡镇或村社所处的生产环境不同，农业税赋的比例是不同的。如：一般情况，地势高的乡村的农业税税率比地势低的乡村农业税税率高，有的下游村不仅没有税赋，相反还得到上游村的“转移支付”。如果农业税取消后，类似上游和下游的矛盾在非正常年份会突出出来，该如何解决呢？今后，政府转移支付资金应该如何考虑这个因素呢？

第三，在农村基本建设中，调节各个关联主体之间的利益关系的功能。在农业税时期，不少跨乡镇、跨村庄公路，占用各乡镇、各村、各户的土地是不均等的，用农业税平衡国家、乡镇、集体、个人的利益关系是常见的办法。例如，为张村和李村群众修一条村级公路，占用张村30地，占用李村10亩地，乡镇政府常用的办法是减少张村40亩地的农业税，增加李村10亩地的农业税。如果为王乡和刘乡修一条公路，占用王乡300亩地，只占用刘乡30亩地，县市政府常用的办法是减少王乡的400亩农业税，增加刘乡100亩农业税（这要事前协商好，才能开始修路。农村一般都有“黑田”——不在册农田，有很大的回旋余地。）如果农业税取消了，县、乡、村内部再想用农业税简便地调节快速修建水渠、公路等基础设施的占地不均等矛盾，是不可能了；已经用农业税平衡了的矛盾会随着农业税的取消而重新逐步凸现出来，该如何解决呢？

第四，增强基层政府信用，提升基层政府执行力的功能。如果要搞一个跨村甚至是跨乡受益的工程，一时间拿不出钱来，但又必须在规定的时间建成，常见的办法是先对农民做出减免农业税的承诺，组织农民先干起来。这样做，等于是提前开支了财政收入，用“承诺”调动了民力搞建设，大大提升了政府的执行力。农业税取消后，地方政府原来“先干了再说”的魄力和“空口白话”动员千军万马的能力不会再有了。

第五，激励功能；例如，在低产田的改造升级中，常用的办法是以减免几年农业税或增产后多少年不增农业税的办法激励。这和第四点是相似的，对改造盐碱地、渍涝地、荒地等是非常有效的。现在国家投入专项资金对低产田进行改造，其效果远远不如以前用农业税激励的好。

第六，福利救济功能。如，由于某个乡镇局部受灾，为了给受灾地方开展灾后补救争取时间，先请没有受灾的村组农户替受灾的农户育苗，政府常用的办法就是直接减免育救灾苗的农户一年或几年的农业税；再如，军烈属等人的福利费也有用农业税直接抵扣的。

第七，博弈功能；政府和村委会要农民交农业税，农民会对政府或村委会提出服务要求或意见或建议，这样构成博弈关系，从而增强公民的权利义务意识。农业税取消后，基层政府对农民需求的关注和意见的重视程度不如以前了；农民的政治地位有可能会进一步降低。

第八，搭车功能；农业税是“皇粮国税”，但同时搭车征收的有“三提五统”等多种费用。如果没有农业税，其他各项费用都难以征收。农业税的取消，基层政府回应群众的需求，建设和发展的主动性大大降低，对上级政府的依赖性会越来越强。

农村土地除具有生产要素及其财产权功能外，还具有如下功能：

第一，福利保障功能。很多“五保户”的生活就是由土地转包费保障的；对村社有特殊贡献的人，也有用多分配公地照顾的；照顾残疾人，也有用土地照顾的；有的地方，用公地建茶园、果园、渔场等，茶园、果园、渔场的收入专项用于合作医疗、养老、维护水利公共设施等；农村新增人口，尽管中央在80年代就有“增人不增地”的规定，但绝大多数地方依然坚持“给新增人员增加份额土地”，在村民的心目中，土地实际上具有福利保障功能。社区人人具有平等的土地权益是农民普遍认同的。

第二，稳定与安心功能。尽管很多人进城打工很多年了，但土地依然不丢。一是城市没有给农民工市民的待遇，土地是农民工的退路；另一方面，农民进入城市存在很多的风险，留下一亩三分地对进城农民来说，心理上具有很强的安定作用。土地的稳定和安心功能，对处于剧烈变迁之中的中国来说，意义非常重大。对于失地农民，一定要让他们加入社会保障体系。

第三，社区成员政治权利保障功能。《村民委员会组织法》规定的村民，不是指住在村里的人，而是指拥有份额土地所有权的村社成员。村民如果没有份额土地权，就不能算是村社成员，就没有参与村民自治的资格；如果农民没有份额土地权，只是“佃户”，佃户在村社只是二等村民。平等的份额土地权是村民政治权利平等的保障和象征。“30－50年不变”和“三提取消”的政策，造成相当一部分拥有份额土地权的“离土离乡”的“地主”成为特殊的社区成员，而相当一部分“新村民”是“进城地主”的“佃户”——社区的“二等成员”。在村社自治组织内部，存在两种特殊成员是对自治基础的破坏。这样，社区“一事一议”和社区自治是很难实现的。社区内部的土地所有权（收益权）按份所有，土地使用权有偿占用是必须长期坚持的。

第四，社区组织的财政功能。村社社区要实现自治，要提供内部公共服务，对绝大多数村社来说，土地是其当然的财政基础。没有土地地租（或承包费）的村民委员会不可能是自治组织，没有土地地租作为公共服务经济基础的公共服务只能叫做“无米之炊”或“嗟来之食”，是不可能有自治性质的。

第五，组织的地缘纽带功能。土地是村民自治组织的地缘纽带。因为土地在一起，土地的主人因为农业生产生活就自然凝聚在一起了。一定区域内生产小组、消费小组、销售小组、维权小组等，都因为共同的农业生产生活自然而然的建立起来。

第六，工资补贴功能；土地一直是村组干部和泵站等公共设施维护人员的工资补贴的主要来源。不少地方，补贴的方式就是土地补贴——多种两亩地。如，村子的泵站一般会有几亩地，这几亩地就是泵站维护人员的报酬（工资）；再如，不少地方的村民办学校都会有20几亩地，20几亩地的承包收入就是学校老师的报酬和学校的维修开支。

第七，村社之间的互利互惠功能；土地经常会成为村社之间互利互惠的砝码。例如，为了支持离城镇较远的村组或农户发展经济，经常会村与村之间、组与组之间交换土地，离城镇较远的村组用两亩或数亩交换一亩城郊地。这样，离城镇相对远的村组也可以利用城镇发展非农产业，离城镇较近的村组也能够获得更多的蔬菜基地和土地储备，村社互惠互利的土地交换对发展小城镇和解决城郊传统菜农的就业具有非常重要的意义。

第八，奖励功能；土地也常常作为奖励高生产技能、较大贡献者的“奖品”。如生产能手可以多种地，有突出贡献的人可以占风水好的宅基地或墓地。对于和村社有血缘关系的城市人或与村社有情感的外乡人（如曾经插队的知识青年），为了感谢他们对村社的贡献，村社往往也赠与他们宅基地或自留地或墓地。

第九，就业功能；中国的农村劳动力是绝对过剩的，进城打工是一条出路，但绝大多数人还是依赖土地就业，以维持最低水平的就业生存状态。即使保持9％的经济发展速度40年，也只能吸纳农村5亿左右人进城，到时，农村还将生活6亿左右的人口，对土地寄托的就业功能依然非常强。

第十，惩罚功能；对某些违反国家政策法规或村规民约或不尽公民（村民）义务的村民，常用“不分配”或“少分配”或“缓分配”土地的办法予以惩罚，约束力是非常明显的。实际上，土地是村民自治组织实现内部自律的重要砝码。

随着农业税的取消和土地承包30－50年不变，过去由农业税和土地“大稳定小调整”承载的许多功能，如果没有相应的制度安排补上，势必导致许多已经解决的问题重新凸现，许多传统的制度、机制和服务体系彻底崩溃。农村会出现许许多多的“剪不断理还乱”的复杂局面。这就是农村改革中经常出现的“解决了一个大问题，带来了许多小问题”的原因所在。如果小问题得不到及时的解决，也会发展成大问题；如果否定了旧办法，没有新办法，瘫痪状态就是常态！

所以，农业税和农村土地的功能本不简单，农业税和农村土地制度改革简单不得！

需要说明的是，2000年以来，我一直呼吁国家取消农业税，并实行以工补农政策。但我不赞成政府取消农业税简单化！政府必须明白，要想解决取消农业税所引发的问题，700亿的转移支付是远远不够的；即使拿出10倍的钱，如果方法不对头，也是难以把好事做好的。我更反对政府盲目的剥夺村社农民集体土地所有者权利和义务！政府必须明白，坚持土地村社农民集体所有的前提下，由“村社农民自主决定集体成员的土地产权实现形式和经营方式”，是最好的、最符合中国农村实际的土地制度安排；政府更应该明白，否定了“土地村社农民集体所有”，政府必须再拿出数千亿转移支付资金，重新组织乡村社会，以承担起以“土地集体所有”为基础传统村社组织的政治、经济、社会和生态功能。