土地流转与三农问题
康新贵
摘要：土地是农民赖以生存的最基本的生活保障来源，也是农村经济发展的最基本的条件。分田到户，一家一户的耕作是一种原始的小农经济发展方式，如果要发展工商业，或者实现大规模的农业机械化，发展规模效益，就需要把土地集中起来使用。但土地的流转，应当尊重农民个人的意愿，不能用行政命令的方式决定。是否进行流转以及采用何种方式流转是他们自己的事情，他们拥有最终的决定权，政府只能是引导和帮助。从长远利益考虑，应当鼓励、引导农民以入土地入股，进行股份合作的方式集中使用土地，发展集体经济，限制土地转让，帮助农民以合理的地租出租土地使用权。
关键词：土地流转 农民基本生活保障 农村经济发展
一、单干属于小农经济，土地的集中使用才有可能发展现代农村经济，但如何进行土地流转，应当由农民自主决定。
三农问题的基础性因素是土地的使用，土地是农民赖以生存的最基本的生活保障来源，也是农村经济发展的最基本的条件。土地所有权的拥有以及土地使用权的行使方式，是上个世纪以来农村变革的根本原因。在上个世纪中叶以前，在中国共产党“耕者有其田”的召唤下，亿万农民积极参加了波澜壮阔的革命，实现了耕者有其田的愿望。新中国建立后，毛泽东认为一家一户单干的生产方式属于小农经济，认为只有走农业合作化的道路才能建设社会主义新农村，已分到土地的农民被组织起来参加农业合作社，进而发展为人民公社，土地归农村集体所有，农民参加农业劳动挣工分按劳分配。这种方式在兴修大型水利、大规模平整土地以及实现农业机械化等方面取得了一定的成绩，但也出现了吃大锅饭、平均主义所引发的问题。以小岗村为典型代表的分田到户为模式，农民再一次分得了土地，家庭联产承包责任制被全面执行。但小岗村“一年越过温饱线，20年没过富裕坎”。这是相当长时期内，一拨又一拨参观考察者对中国农村改革大包干发源地——安徽小岗村的感慨和评价。听上去很尖刻，但也是令小岗人既难堪又困惑的实情。①而坚持走集体经济发展的南街村，其经济的繁荣和农民生活水平之高使人对这种分田到户的做法产生了合理的怀疑，左翼更是以南街村和小岗村的对比来论证集体经济发展道路的正确性。
小岗村和南街村二个案例都是客观存在的，这的确让人困惑，分田到户到底是对还是错。
客观的说，分田到户，一家一户的耕作是一种最原始的小农经济发展方式，它的优点在于调动农民在个人的田地里付出辛勤劳动和汗水的积极性，避免吃大锅饭的平均主义，但它毕竟是一种小农自然经济，不适应大规模农业机械化的发展，不能发挥出规模经营的效益，也无法大规模的兴修水利，更无法大规模的兴办工商业。
事实上，在上个世纪七十年代末农民分到土地后，在一些靠近城市的城郊地区，为了兴办工商业，农民再一次将自己的土地以出租、入股等方式集中起来使用。如我的老家甘肃兰州的“东部市场”，在全国尤其是西北有一定的影响，就是由一个大队的农民将土地集中起来兴建了这个以批发服装等为主的大型批发市场。很显然，这种大型批发市场的建立，不是一家一户的土地所能承办的。这种土地的集中使用，也不同于“人民公社、生产队”的方式，在人民公社里，农民仅仅挣工分按劳分配，这种土地的集中，既有按入股土地的分红——股利，也有按劳分配的工资收入（如果参加工作），也有对全体村民的分红（不论是否有土地入股）。
以往的分田分地、组织农业合作化以及包产到户，都不是由农民自己决定的，是政策用一刀切的方式决定了农民以怎样的方式进行劳动和生活。历史发展到今天，在一个讲民主政治的社会里，无论如何，应当由农民自己来决定以何种方式决定土地的使用，城里的学者和高高在上的官僚为什么要决定农民自己的事情，农民自己的生活要靠农民自己解决、农民的住房要靠农民自己解决、生老病死、子女高等教育……都要靠自己解决，他人凭什么要决定农民应当如何如何、不应当如何如何而对其结果却不负责任。如果农民连他们自己如何劳动、如何生活的方式都不能自主的决定，那真是民主的悲哀。
本人以为，土地使用权应当分给农民，这是行使土地使用权的出发点，没有土地，他们用什么进行表决呢?如果由各级官僚代为行使土地的使用管理权，往往会出现剥夺农民权益的事情，甚至于农民根本就没有决定权。至于在分得土地后，是单干还是组织起来集体干，由他们根据当地的条件、自身的愿望由他们自己决定。穷怕了的农民渴望富裕，倘若真的有可能在组织起来以后就能够发展经济，他们一定乐于参加。这里，政府的责任在于引导他们，而不是行政干预和直接命令他们。
二、应当鼓励、引导农民以入土地入股的方式发展集体经济，限制土地转让，帮助农民以合理的方式出租土地。
如果要发展工商业，或者实现大规模的农业机械化，发展规模效益，就需要把土地集中起来使用；如果在土地集中后因种种原因不能发展工商业、不能实现大规模的农业机械化，一家一户的小农经济也是可行的。关键在于是否具备发展发展工商业和实现大规模的农业机械化的主客观条件，主客观条件包括自然环境、人、财、物等各个方面。这种土地的集中，应当与上世纪五十年代的人民公社有所区别，在人民公社，农民失去了对土地的直接管理权，土地的使用由生产队、人民公社来决定。目前的土地集中，土地使用权依然属于农民个人所有，农民以入股、租赁、转包、互换、转让等方式流转土地承包经营权。从长远利益考虑，应当鼓励、引导农民以入土地入股，进行股份合作的方式集中使用土地，发展集体经济，限制土地转让，帮助农民以合理的地租出租土地使用权。
在现实中，农民在这种土地集中使用的流转过程中基本上是弱者，他们缺乏必要的法律知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。许多农民对土地流转感到茫然，一是不熟悉法律政策，二是无法预知土地增值效应，因此不敢把土地承包经营权流转出去，使得流转率较低。在经济发达的一些地方，有的农民与企业签订了土地承包经营权流转合同，按当时的土地产出效益为基数确立了补偿标准。但随着土地不断增值，而农民不能分享土地增值的收益，往往引发纠纷，甚至发生严重的冲突。
采用土地入股的方式，农民成为集体经济的股东，利益与个人密切相关，既可能依靠集体经济发展，又可避免吃大锅饭的平均主义，也能够分享土地增值的收益。转让土地使用权，农民个人获得一次性经济补偿，但永远失去了赖以生存的基本保障，如果农民在转让土地后没有获得长期稳定的收入来源，一旦个人经营失败或失业，他将如何生存？这种案例屡见不鲜，因此，应严格限制土地使用权的一次性转让。对于土地使用权的租赁，一般租赁期都较长，合理的确定租赁价格对农民来说是一件困难的事情，尤其是对未来不确定性的把握。随着经济的发展和通货膨胀，目前看上去比较合理的租赁价格在十年后可能变得极不合理。土地是农民生活的基本来源保障，如一个农民将他拥有的土地使用权全部用于出租，租赁价格的底线应当是能够保证农民的最低生活水平。这里，一个负责任的政府有责任帮助农民以合理的方式和租赁价格出租土地，如提供标准合同，组织律师团提供具体服务，积极支持农民提出情势变更等等，从而保障他们的合法利益，保障他们的生活水平不断提高。
关于土地的征收，这本不属于上述土地流转的范畴，但它对农民来说，也是一种广义的“土地流转”。征地以及征地补偿已引发了太多的纠纷，数不胜数，更有必要讨论一番。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……，依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。该规定没有对公共利益需要和商业性质的工商业征地的补偿进行区别。
需要特别关注的是，什么是公共利益，通常认为公共利益应当是为了社会公众的共同利益需要，如高等级公路国道、省道的建设、大型城市广场的建设、公立学校、军事设施用地等等，而房地产开发商开发建设商品房、建立工业厂等，一般应不属于公共利益。相应对这种商业性质的项目，征地补偿费应由被征地农民和农村集体经济组织与开发商等建设方按市场价格协商决定，而不宜由国家规定补偿数额的标准。因为现在实行的是市场经济，开发商开发建设的房屋，其出售价格由开发商按照市场价格销售，农民的土地为什么要按国家规定的数额进行补偿？对开发商出售房屋实行市场经济政策，对农民的土地流转实行计划经济规定，是否合理？是否公正？即使为公共利益的需要而征地，大多数市场经济国家采用按公平市场价格补偿方式，如英国、美国等，即以被征用土地征用时在公开市场上能得到的公平市场价格为补偿标准，公平市场价格的定义是买卖双方愿意接受的价格。②2006年，广州市市区的一个城中村，他们将自己的土地以入股的方式与开发商合作开发建设商品房，双方规定了房屋建成后的分配比例。这个村的农民真聪明，很有创造性，他们也很幸运，没有人强迫他们以什么价格转让土地，他们真的很幸运！农民以土地入股的方式开发房地产、建设工业园区……，是一种较好的集中使用土地的方式，政府理应帮助和支持他们。
三、土地是农民赖以生存的基本条件和保障，国家应当为农民提供强有力的政策和法律保障。
总而言之，土地是农民赖以生存的基本生活和福利保障，土地的流转，应当尊重农民个人的意愿，不能行政命令的方式决定。是否进行流转以及采用何种方式流转是他们自己的事情，他们拥有最终的决定权，政府只能是引导和帮助（转让土地除外）。很明显，家庭联产承包单干属于小农经济，只能解决农民的吃饭问题，要想富起来就必须发展工商业、实现农业机械化和规模经营的效益。各地的自然条件、经济条件等千差万别，一些可能适于发展工商业、适于发展农业机械化和规模经营的地方，进行土地流转、集中使用土地就比较能够被农民所接受，而一些边远山区，自然条件差，好像联合起来也没什么可干的事情，土地集中就没有多大意义。广东的一些山区农村，村民很想联合起来干点什么，但因种种原因找不到联合起来后可干的事情，这种现象在北方农村也很普遍。而对于城郊的农民，他们可能早就把土地集中起来了，政府要做的是如何保护他们在土地流转后的利益。一些地方的农村，村干部以发展集体经济的名义以极低的地租价格将本村土地集中起来，然后与他人合作兴办工商业，最后获利的只是少数村干部，从而引发了村民对村干部的不满和与外来投资者的冲突，这需要国家帮助农民个人保护他们的合法权益，让他们依靠土地、使用土地富起来。
在目前，从人口组成上说农民依然是多数，三农问题不仅只是农民问题，它关系到整个国家经济发展和社会发展，关系到社会的稳定。尤其现在，内需不足已成为中国经济发展的瓶颈，严重制约了中国经济的发展，如果农民依然贫困，内需如何能扩大？
参考文献：
1、《土地自愿流转 “中国改革第一村”改革试验再破茧》 《瞭望》新闻周刊 2008年10月06日 ；
2、刘 丽 王正立《征地补偿，外国啥标准》 国土资源网 2004年9月6日 。
：康新贵 [email protected]
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