梅新育：粮食安全最大挑战18亿亩耕地红线
来源：中国新时代 2010-08-09
与古希腊文明生长的爱琴海区域不同,中华文明诞生在一片深受季风影响而气候复杂的地区,自然灾害频发。从汉代（西元前206年）至1936年,历时2142年,中国正史记载的灾害总数便有5150次,平均每4个月一次,其中旱灾、水灾分别为1035次、1037次,平均两年一次。 灾害和由此造成的饥荒冲击之多,以至于西欧学者称中国为“饥荒的国度”（The land of famine）。 到上世纪20-40年代,中国不止一次发生饿死数百万上千万人的大饥荒,其中1920-1921 年的华北四省区旱灾和饥荒饿死1000万人;1928-1930 年北方八省大饥荒死亡1300多万人,陕西70%人口沦为饿殍、死于疫病或流离失所,以至于民国时的美国驻华大使司徒雷登（John Leighton Stuart）称1949年前中国平均每年有300-700万人死于饥饿。
正是在应对饥荒挑战的压力下,农业成为“整个古代世界的决定性的生产部门”（恩格斯:《家庭、私有制和国家的起源》）,中国更是将农业文明推进到了全世界登峰造极的巅峰。战国时代,李悝在魏国推行“尽地力之教”,明确主张“农是国之本,农伤则国贫”;直到清朝,雍正仍坚持:“农为天下之本务,而工商皆其末也。” 直到新中国成立后,中国共产党人凭借强大的动员能力发动亿万农民三十年里修建的水利设施和农田改造工程,依靠良种的培育和推广,依靠化肥生产的增长,从1980年代起,饥荒的阴影才逐渐远离中国人。到2008年,全国人均粮食占有量从1952年的288公斤提高到了399公斤,中国创造了以世界10%耕地养活22%人口的奇迹。尽管如此,粮食安全始终是中国人必须时刻面对的重大挑战,这种挑战遍及粮食生产、流通等各个环节。
粮食安全最大挑战:18亿亩耕地红线
在生产环节,首要的挑战是趋利动机下的经济作物挤占主粮生产、工商业和房地产发展蚕食耕地两大问题。
在开放经济环境下,由于中国连续贸易顺差近20年,积累了巨额外汇储备,高额外汇储备的负面作用也日益显著,放松国内粮食生产,依靠进口粮食解决粮食供需缺口的诱惑力大大增强,18亿亩耕地红线屡次遭到某些学者的抨击就表明了这一点。但粮食攸关人民生存的基本需求,而且其生产受气候等影响巨大,波动强烈,不是普通商品,要求一个大国把自己的基本生存寄望于所谓“国际社会”（在现阶段实际上就是西方强权、特别是美国的同义语）,甚至说出“假如人家制裁我们,那一定是我们犯了错误”这样的话,只能表明持此论者无知、媚外而且对国家民族毫无责任心。能否有效驾驭这种趋利动机,保障和巩固我国经济、社会稳定的基础,中国决策者们面临考验。
我们对耕地遭受蚕食的压力不可有半分低估,尽管各地为了腾出足够用地指标而创造了跨地区耕地置换之类做法,即一地将耕地转为非农用地之后,向异地提供补偿整理,开发出新的耕地,从而维持全国账面上的耕地总数不变,但在这种情况下,转为非农用地的耕地与新开发耕地生产能力存在差距,因为由于经济发展水平差距,工业化侵占的耕地以水土条件较好、生产能力较强的南方居多,置换出来的新耕地却以水土条件和生产潜力较差的北方居多;城市化侵占的耕地也以平原沃土为主。
即使在没有遭到蚕食侵占的耕地上,生产者放弃粮食作物而转产经济作物的冲动也很强烈。1978-2008年间,中国粮食播种面积年均递减0.4%。 2003年,中国粮食播种面积一度下降到9941.04万公顷,建国以来首次少于1亿公顷。 在这个问题上,我们需要回顾新中国奠基者的睿智。
改革开放前期,“以粮为纲”方针一度遭到广泛围攻,几乎被说成是思想僵化、保守、落后的同义词。其实,我们的开国领袖不是没有看到经济作物、副业能在一时间带来更高的现金收入。1956年,河北省委向中央呈递了一份河北省农业和副业产值中各项产物所占比例的调查报告,其中显示河北省全部农业产值中粮食仅占28%强,粮食以外的农产品占71%强;毛泽东主席对此高度重视,专门批示《农业生产合作社要注意多种经营》（1956年6月14日）,并下发至各省市自治区党委参考,其中估计其他各省即使经济作物较少,农业总产值中非粮作物和副业所占比例至少也有50%,文件要求各地重视发展农村多种经营以增加农民收入。但着眼于更长时间跨度上的经济社会稳定和发展,在鱼与熊掌两者不可得兼的情况下,毛主席选择了首重实现主粮生产基本自给——这个需要更长周期方能见效的目标。对“以粮为纲”方针的不公正非议浪潮不过是过眼云烟,事后看来,把中国与当时更注重发展经济作物,取得较高现金收入流量的其它发展中国家相比,农业乃至整个国民经济、社会稳定与发展绩效高下判然。
粮食进口数十年来一直是这些国家国际收支危机的根源,甚至常常进一步恶化为全面的货币金融危机、社会危机,收入分配的公正性也与中国完全不在一个层次上。二战之后实现了可持续经济起飞而跻身发达国家或新兴工业化经济体的日本、韩国以及台湾地区,其特点也是高度重视保障粮食生产,不以其当前账面上的“低效益”而动摇。好在我国2003年粮食播种面积的超低水平仅仅维持了一年,次年（2004年）就回升到10160.60万公顷,2008年进一步回升到10679.26万公顷。
粮食安全第二大挑战:农业基础设施的维护和发展
粮食生产环节面临的第二项大挑战是农业生产基础设施的维护和发展。中国是一个多灾的国家,且1970年代以来农业受灾面积一直维持在较高水平。1950-2008年间,只有1952、1967、1970这三年受灾面积不到千万公顷,1990-2008年间,每年受灾面积最低也有3710.6万公顷（2004年）,最高有5504.3万公顷（1994年）,成灾面积在1629.7万公顷（2004年）-3437.4万公顷（2000年）之间,2009、2010年的旱灾、水灾又再次给我们敲响了警钟。要有效应对灾害,唯一出路就是兴修和维护农业基础设施。
全面兴修农田水利基础设施本来是开创新中国的千秋大业,1951年全国有效灌溉面积不过1995.90万公顷,到毛主席去世的1976年已经扩大到了4498.10万公顷,而这一成就是在缺乏工业基础的条件下,依靠以大寨人为优秀代表的亿万农民艰苦奋斗干出来的。“我们现在还在吃着毛爷爷留下的饭”——这是一位留乡知青说的话——但这笔遗产正面临着丧失的风险。从账面统计来看,近30年来有效灌溉面积总体上仍然持续扩大,2008年已达5847.17万公顷,但近两年的水旱灾害,让我们的水利设施年久失修、灌溉渠道大量废弃问题暴露无遗。1980年代前期,当时主持中央工作的领导人轻率地全面否定水利工作,导致80年代中期粮食安全问题陡然恶化,不得不从1989年起重申“水利是农业的命脉”; 近两年的水旱灾害能否促使我们正视问题,维护和发展农田水利基础设施,取决于我们的努力。
作为一个后发国家,农业曾经是中国工业化积累的主要来源;1950-1979年,农业为工业建设提供的资金约4500亿元, 近年来政府对农业采取了“多予少取”方针,农业税已于2006年完全取消,但这种“予”不应仅仅表现在改善生活方面,更应当表现在改善生产条件方面。
粮食安全第三大挑战:维持粮食基本稳定,保障中低收入国民基本生活
粮价波动对居民生活从来就有着巨大的冲击,在非农产业吸收了大多数就业的现代社会,这一影响更加突出。在近几年全球性粮价上涨风潮中,我们已经看到,粮价上涨不仅在摩洛哥、塞内加尔、毛里塔尼亚之类发展中国家引起了社会紧张和政治动荡,甚至在阿根廷这样的农产品出口大国、在意大利这样的富裕国家,消费者也不止一次发起全国性游行示威,抗议意大利面等主食涨价。
在国内,食品类价格也堪称近几年中国通货膨胀的“罪魁祸首”,令中国中低收入阶层倍感压力沉重,以至于2007年重庆家乐福沙坪坝店借10周年店庆之机发起限时抢购特价促销桶装油活动,最终演变成为3人死亡、31人受伤的严重踩踏事故。与此同时,政府不能完全指望依靠中低收入者补贴方式抵消粮价波动对他们生活的影响,因为除了可能由此孳生腐败、欺诈等问题并造成额外财政负担之外,这种补贴还有可能对价格上涨火上浇油,导致价格螺旋上涨。为此,实施一定的价格调控是必要的。
在历史上,中国很早就积累了丰富的应对粮食生产和粮价波动的经验。西汉贾谊就曾明确指出:“禹有十年之蓄,故免九年之水;汤有十年之积,故胜七岁之旱。夫蓄积者,天下之大节也”（《贾谊新书》卷四《无蓄》）;晁错也主张“薄赋敛,广蓄积,以实仓廪,备水旱……”（《汉书·食货志上》）。除了用于赈济、转运的仓储之外,中国还很早就建立了用于调控市场价格的常平仓。西汉宣帝时,大司农中丞耿寿昌建议设立了常平仓:“以谷贱时增其粟而籴,以利农;谷贵时减贵而粜,名曰常平仓。”（《汉书·食货志上》）即政府设立常平仓,在谷贱伤农时以略高于时价的价格收储,在粮价高涨影响城市居民生活和农民青黄不接时,以略低于时价的价格发售,借此抑制粮价过度波动。
今天世界各国通过建立国家储备来调控重要商品价格的做法,寻根溯源,都是常平仓的现代形式;今天的我们在这方面能否创造出无愧于祖先的业绩呢？
在开放经济环境下应对粮食安全挑战
此外,从充满不确定和疑问的转基因技术到西方跨国农业巨头垄断风险,我国粮食安全的新挑战还在不断涌现,而我们既要有效应对这些挑战,又需要在开放经济环境下考虑问题。
在开放经济环境下考虑粮食安全,首先应当是制定适宜的粮食自给目标。我们不能单纯把目前和平时期的食品消费量当作必须确保的基本安全底线,因为在战争爆发之类动荡时期,人们的食品消费模式必然发生重大变化,不可能如同和平时期这般“食不厌精,脍不厌细”。我们必须做好充分准备,以免危机猝然来临之际措手不及,但我们也没有必要在平时把弦绷得太紧,那样的话,除了招致社会阻力和逆反心理之外,不会给我们带来什么好处。
有鉴于此,在国际农产品贸易中,我们需要奉行“劳力换土地”战略,其内容包括以下3个层次:
第一,在确保基本粮食安全的前提下,根据资源禀赋和比较优势在国内大量种植、生产、出口劳动密集型农产品,用劳动密集型农产品换取土地密集型农产品,满足国内对土地密集型农产品的需求。
第二,在第一个层次的基础上,深化对国产劳动密集型农产品的加工,提高其技术含量、质量和增值,赢得更多收入。
第三,主动进口一部分土地密集型农产品（主要是饲料作物和成品饲料）,利用国内劳动力发展养殖业,将其转化为肉类,满足国内需求以及出口。
为什么需要实施“劳力换土地”战略？首要的决定因素是中国人多地少的资源现状。就总体而言,我国人均土地面积不及世界平均水平的1/3,人均耕地面积只有世界平均水平的42%,在世界排名落到第120位以后。我国农业劳动力平均负担耕地不足美国的1%,而单位耕地面积上分摊的农业劳动力数量则是世界平均水平的20多倍,是美国的100多倍。出口劳动密集型产品等于出口劳动,进口土地密集型农产品等于进口土地。众所周知,一国可以通过国际贸易实现国际分工的利益,而在这种情况下,中国农产品贸易的合理选择就只能是发展劳动密集型农产品出口,增加土地密集型农产品进口。
毫无疑问,粮食作物属于土地密集型农产品,在“劳力换土地”战略下,我国粮食生产和贸易必须立足于两个基本点:一方面,我们这里所倡导的“劳力换土地”战略并不等于放弃国内基本粮食自给的目标,将满足基本粮食需求寄托于从海外市场进口,我们必须确保基本粮食安全,基本粮食年产量除了能满足当年国民直接食用总量之外,还应当留出一定的裕量;另一方面,保证基本粮食安全也不等于不进口任何粮食。高品质农产品往往需要更好、更多的土地,为了保证基本粮食安全,我们在国内往往需要大量种植品质不甚高的高产品种,这样,一旦国际风云变幻,我们仍然可实现粮食自给而免受讹诈。但人的消费需求是多样化的,既然我们现在拥有足够的国际清偿能力,既然我们的问题不是经常项目收支逆差而是恰恰相反,那么,在平时进口一些高品质粮食满足国内现实存在的消费需求,而将剩余的国内低品质粮食库存或出口,这无损于我们的粮食安全。在乱世里仍然“食不厌精,脍不厌细”,无疑是一种罪过,但在和平年代里,这只不过是一种可以满足的正常消费需求而已。
在开放经济条件下,我们还应当牢记,帮助别国提高粮食产量就等于间接增加本国粮食供给。在20年来首次出现的连续4年增产条件下,我国为什么会出现粮价上涨一马当先的局面？因为国际市场价格高涨刺激我国粮食出口激增。国际市场粮价为何高涨？因为产量不足。那么,作为一个拥有较先进农业生产技术和大量劳动力可供输出的国家,我们如果能通过海外农业开发为其它国家,特别是缺粮国家增加粮食生产和出口贡献一臂之力,就是双赢乃至造福全人类之举。
以非洲为例。不少非洲国家农业生产条件优越,但粮食不能自给,如安哥拉2001年粮食缺口57%以上。中非农业合作历史较长,中国农业专家在非洲享有良好声誉,农牧业和食品又是安哥拉、赞比亚、莫桑比克等众多非洲国家政府强调的外国投资头号优先领域,与这些国家的农业合作发展潜力较大。笔者前几年作研究项目时曾计算过,在安哥拉,按照气候与安哥拉相近的中赞友谊农场的粮食作物单产水平,一年两季,每公顷生产15吨粮食,只需9万公顷耕地就可以解决安哥拉的粮食问题,而安哥拉除了广阔的牧场之外,还有300万公顷可耕地。其实,何止非洲,东南亚、俄罗斯、中亚、巴西、阿根廷,都是我国推动海外农业开发的潜在合作伙伴。
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