中国需要什么样的水利
：桂华
《绿叶》2010年第5期
摘要：当前农田水利上的根本问题是：小水利与大水利的脱节，农民组织化程度降低，农田水利系统性破坏，水利回归为一家一户的小农形态。受西化影响正在中国推行的水利市场化、私有化机制，因忽视了中国小农生产的现实与农田水利系统性、战略性的性质，导致当前的农田水利困境。中国农田水利的根本出路还是在于将农民组织起来，而不能依赖外来的徒有其名的“经济自立灌区”与“农民用水户协会”模式。
2010年春季的西南大旱，牵动了国家和社会的神经。有人将旱情归结为气候原因，认为是降雨偏少造成的，还有人将旱情归结为水利工程设施年久失修所造成的。不可否认，降雨偏少与工程废旧都在一定程度上促发了大旱的发生。人类兴修水利就是为了“兴利除弊”，通过人为改造自然，提高抗自然界风险的能力，西南大旱从根本上说明中国的水利思路出了问题。
一、当前农田水利的根本问题
从2002年起，我所在的华中科技大学中国乡村治理研究中心就开始关注农田水利问题，每年都要进行农田水利调研，并在湖北荆门地区的五个村进行了水利“高阳实验”。2010年1月份到4月份，我们在湖北省的三个县市，组织近40人次的大规模的农田水利专项调研。经过这些年的水利调研和水利实验活动，我们发现当前农田水利上的根本问题是：小水利与大水利的脱节，农民组织化程度降低，农田水利系统性破坏，水利回归为一家一户的小农形态。
中国有几千年的水利开发历史。解放前，生产力落后，受到经济社会水平的限制，水利大致分成两块。一块是长江、黄河这样跨区域的大江大河治理，由国家完成，主要是解决防洪排涝问题；一块是地方性水利，主要局限于村落范围之内，由村落－宗族等地方性势力完成，主要是解决生产生活上灌溉排涝问题。人民公社时期通过国家自上而下的组织动员体制，进行了轰轰烈烈的水利建设。既提升了大江大河治理能力，也改善了地方性水利条件，通过“长藤结瓜”工程，将地方性水利与大江大河连接起来，提高了水利的系统性和抗风险的能力。仅从农田水利上讲，过去村落范围的小型水利设施只能解决一般年景的常规性灌溉问题，完成“长藤结瓜”工程之后，这些小水利有了充足的水源保障，能够解决大旱年景的应急性灌溉问题。人民公社时期的水利建设，将小水利与大水利连接起来，不仅大大增加了农田的“旱涝保收”面积，而且提高了水利的系统性和抗风险能力。
分田到户之后，以人民公社为代表的集体体制瓦解了，国家对于水利的重点转移到大江大河的治理上，并继续由国家财政供给进行管理维护，而地方性的小水利主要交给市场或者农民管理维护。早在1981年政府就提出将水利工作的重心从建设转到管理上来，1983年正式确定了“加强经营管理，讲究经济效益”的水利工作思路，之后近30年的水利工作都是在这一思路下展开的。这30年以来，国家与地方政府探索了水利市场化、社会化（用水户协会）、（水利工程）私有化等机制，总体而言，这些机制都因忽视了中国小农生产的现实与农田水利的性质而失败，导致了当前的农田水利困境。
二、水利市场化必然失败
1980年代中期以后，政府开启了水利市场化改革，尝试通过市场机制来填补国家与集体管理的缺位。1984年，明确提出“水利经营”的概念，具体为依靠水费与综合经营“两个支柱”和经济责任制“一把钥匙”；随后，又制定了水费收取标准；1993年，确定了“五大体系”建设为重点的水利改革思路[①]，其中提出要建立“以效益为中心的水利资产经营管理体系”。综观30年水利市场化改革，大致包含了两个层面的内容：一是将水利工程单位变为“自收自支”经营主体；二是农户通过市场交易机制来解决农业生产用水问题。在税费改革之前，通过村组集体将农民强制组织起来，收取“共同生产费”，以村组为单位与水利工程单位进行交易，持续几年之后，村组的欠债将水利工程单位拖入困境。取消税费之后，集体不再组织农民买水，一家一户不能完成水利市场交易。水利市场化机制失败，不仅导致了农民用水难，而且也导致了水利工程单位的“破产”。
水利市场化为什么会失败？大致可归纳为三个方面的原因：一是与水利的自然属性有关，水是一种无法准确计量分割的物品，并且水利是与不可预期的气候条件联系在一起的，不能进行稳定的市场交易；二是水利的外部性，水利要通过渠道完成的，在放水过程中，面临着其他农户偷水、抢水以及渠道自然渗水的问题；三是水利面临着上游下游的关系，大到一个大型灌区，小到一口堰塘，都有上游与下游，下游无法制止上游搭便车的问题；四是农民“集体行动的困境”，单个农户不可能从水库、泵站等水利设施买水，而农民中少数“钉子户”和“搭便车”者，会导致农民难以合作起来。水利的性质与分散的小农一起产生了极高的交易成本，导致市场化是必然失败的。正如农民所言，“水利不像是买菜，我给钱就能够买到东西”。
三、农民用水户协会不可能普遍成功
水利市场化以分散的小农为主体走不通，怎么办？早在1995年，世界银行就在湖北湖南等地，以长江流域水资源项目的形式提供贷款，引入“经济自立灌区”与“农民用水户协会”的管理模式[②]，并在部分地区实施农田水利管理模式改革实验。在世行项目与各地水利部门的联合推动下，部分村庄成立了农民用水户协会，其中，截止到2006年，湖北省共成立了982个协会[③]。成立农户用水协会就是为了解决分散的小农在水利市场上所遇到的困境，企图走社会化道路，通过农民自发合作，以解决村组集体缺位问题，或者是替代村组集体，让分散的农民联合成为一个用水主体，成为水利市场中买方，完成市场交易过程。然而，调查表明，农民用水户协会远远没有想象中那样神奇，在很多已经成立了协会的村庄里，村民却说“协会呀，没有听说过啊”。我们在最早推行农民用水户协会的荆门地区调查，发现绝大多数用水户协会都是“徒有其名”。
农户用水协会这种自上而下、自外而内推行的用水模式没能获得普遍的成功，主要基于四个方面的原因。一是协会缺乏利益平衡机制：协会能否实现集体行动，关键在于农户之间能否形成利益共同体，而田块的分散与水利的上下游关系内在地导致了农户在水利上难以达成一致利益。二是协会缺乏强制力：协会中的农户具有自由的退出权，仅仅通过“协商”而制定的协会章程，难以形成对农户的有效制约，在协会管理模式中，水利依然具有外部性。三是协会的规模限制：协会是通过“协商”即合作化机制而实现的，合作化的过程就是利益博弈过程，博弈过程中谈判成本限制了农民的合作。我们在荆门调查，发现真正有效的用水合作单位一般都在十户以下。四是协会无法解决交易成本分摊的问题：协会缺乏分摊交易成本的机制，在合作谈判中，居于优势地位的农户利用博弈机制，策略性地运用退出权，转嫁交易成本；而当成本高至那些处于弱势地位农户无法单独承受时，他们就会真正地利用退出权，寻找解决灌溉的替代途径，推动协会的瓦解。
四，水利私有化改革不可行
针对小型农田水利设施“国家管不到，集体管不好，农民管不了”[④]，地方政府明确提出“小型农村水利工程要明晰所有权”。2003年印发的《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》和2005年印发的《关于建立农田水利建设新机制的意见》中，都提出要对小型农村水利设施进行产权改革，明确所有权，落实管护责任主体，通过赋予农民使用权和经营权来调动农民投资投劳进行水利建设的积极性，从而形成农田水利建设管理的良性运行机制。不过，小型农田水利设施私有化改革不仅是无效的，而且会带来很严重的后果。
首先，中国“人均一亩三分地，户均不过十亩”的小农生产方式从根本上限制了农民水利建设管理的积极性。小农生产规模小，收益低，导致农民无力对水利进行投入；土地的高度分散性影响了农民水利投入的收益；农业生产的兼业模式决定了农民没有必要在水利上投入过多的金钱与精力；农业生产的周期性也限制农户对水利的投入积极性。决定农民是否有能力、有积极性、有责任心参与水利建设管理的关键在于，能否通过对水利投入在生产中获得较高的回报。中国当前的小农生产方式决定了水利上产权改革之路是行不通的，因为不可能有高回报。
其次，水利是一项系统性和战略性工程，水利设施产权改革某种程度上分化、瓦解了其系统性、战略性，从而产生严重的后果。一是产权改革在空间上破坏水利的系统性。产权改革之后，大中小型水利设施之间切断了联系，农田水利趋于分散性和小型化，水源没有保证了，抗灾能力下降，农业生产缺乏稳定性。二是产权改革在法权上分割了水利系统。改革之后，村组集体无权调配全村的水资源进行抗旱，也无法组织全村组统一进行水利建设；另一方面，作为水利主体的农户要对自己的水利负责，村组集体不再承担水利责任，产权改革增加了农户在水利上组织与合作的难度。
三是产权改革导致国家利益与农民利益的错位。站在国家的角度，水利具有战略性，关涉到粮食生产安全，关涉国计民生，是政治问题，而非单纯的经济问题。而从个体农民来看，水利是家庭经济问题，是投入与收益的算计的问题，投入水利的积极性来自于成本收益的理性算计。通过“产权改制”将农民变成水利建设和管理的主体，实质上是将国家战略问题变成一家一户的农民生产问题。
五、农民需要什么样的水利
近些年中国农田水利思路受到国外经验的影响，农民用水户协会模式和产权改革等都与国外的经验有关。这种改革思路忽视了中国的小农生产现实，与欧美成百上千公顷的大农场经营模式有根本的差异。大农场可以将很多水利的外部性问题内部化，而中国分散的小农在水利上是无法克服外部性问题的。水利是中国个体小农无法解决的问题，水利的根本出路还是在于将农民组织起来。当前的水利建设就是要迅速调整水利上的市场化、社会化、私有化的思路，重新发挥各级政府的作用和集体的作用。既要增加国家对水利的财政投入，也要改变水利的建设管理机制，为千家万户的小农提供稳定、低风险、可持续、低成本的生产基础。在具体措施上，笔者基于近年来的调查和思考，提出以下建议。
首先，明确国家责任。总体上国家要将水利放在战略高度来考虑问题，不能走“以水养水”的市场化道路，要加大财政投入。这些财政资金既要用来建设水利基础设施，比如，水库、泵站、渠道等，还要投资到管理部门中，比如增加水利工程部门的财政编制，重新将水利工程事业化。另外，停止“以钱养事”改革，恢复乡镇水利站的事业性质，通过“养人来养事”。
其次，发挥集体责任制。在村庄内部，要重视“双层经营体制”中村组集体“统”的能力。一方面，谨慎对待农田水利上的产权改革，以巩固农业生产基础为前提，重新探寻农田水利建设和管理机制；另一方面，可以重新设置小组长或者专职灌水员等，提高村组集体在水利上的组织能力。
再次，通过资源输入来激活农民的民主能力。将部分国家补贴下发到村组集体手中，所有权属农户，支配权属村组集体，通过农民协商讨论，以少数服从多数的方式来决定补贴的使用，用于水利等公益事业的建设。
本文刊于《绿叶》2010年第5期。
[①]五大体系：多元化、多渠道、多层次的水利投资体系；以效益为中心的水利资产经营管理体系；科学合
理的水利价格收费体系；完善的水利法制体系；优质高效的水利服务体系。
[②]《改革灌区管理体制和运行机制积极推行用水户参与灌溉管理》，湖南省水利厅20 0 6年10月。
[③]大力发展农民用水户协会全面推进我省大型灌区“两改一提高”工作》，湖北省水利厅20 0 6年1月。
[④]参见湖北水利厅农水处：《湖北省2009年度农田水利基本建设工作总结》。
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