桂华 / 华中科技大学中国乡村治理研究中心
深圳是全国房价最高的几个城市之一。前不久，网上关于深圳住房问题的一个报道，说深圳有1041万套房，可容纳2800万人居住。报道显示，深圳市的房子虽多，但是商品房仅为12.4%，而原村民集体经济组织自建、合建房就有33.44万栋，约650万套间。改革开放之初，在这片土地上生活的深圳原居民不过30多万人。
与北京上海相比，深圳户籍人口比例低，深圳市属于“人的城镇化”落后城市，原因就在于，深圳市土地城镇化产生的增值收益并没有变成公共福利。深圳市走到今天，有着其作为改革特区的特殊政策原因。深圳市的住房问题，对全国的土地制度改革产生警示。
住房是当下中国最大的民生问题之一，保障“居有所居”是基本人权，也保持社会公平和提升城市活力的基础。中国有960万平方公里的国土，中国不缺土地，如果让不合理的土地制度憋死中国发展的大好机遇，则太不应该。推进土地制度改革，应当保持清醒。在这个意义上，才能理解中央反复强调的土地制度改革底线。
一
近年来，我国土地制度改革一直朝着土地财产化的方向推进。《物权法》颁布后，主张改革的人获得新的“法律”武器，要求按照物权原则修改土地制度的声音不绝于耳。这类改革主张，很多已经被现实回应。十七届三中全会决议作出土地承包关系“长久不变”的决定，紧接着中央又推动农村土地承包经营权确权登记办证工作。十八届三中全会决议将“建设城乡统一建设用地”列入全面深化改革任务，随后国土资源部等承担的“三块地”改革试点工作在全国33个县市区启动。无论是农村土地承包经营权物权登记工作，还是“农村宅基地改革、集体经营性建设用地入手和缩小征地范围”的试点工作，都释放土地财产化的改革信号。
要保护农民的财产权，但是在实践中，让土地顺利进入财产制度体系，却是一个需要深入研究的理论问题。最典型的财产权，是指权利主体对财产物拥有排他性和可转让的权利。当下中国的土地财产化改革的直接目标是，赋予农民对于土地明晰的排他权利及其处置土地的自由。承包地、宅基地和集体建设用地方面的改革，具有相似的追求。
目前，国家已经启动《土地管理法》和《土地承包法》修订工作。对这两部与土地相关法律的实施修订，都绕不开《物权法》。比较有趣的是，2003年开始实施的《土地承包法》，已经较高程度地贯彻了物权原则，土地承包关系基本法定化，农户手中的土地承包经营权具备用益物权性质。经过政策界和学者共同努力，在终于实现土地承包经营权物权化之后，我国很快又开启农村土地“三权分置”改革。目前正在加快落实的“三权分置”改革，针对土地承包经营权物权化带来的地权错位配置问题，实属为之前的改革“填坑”。一些曾经极力主张土地承包经营权物权化合理的学者，又开始论证“土地经营权”物权化的必要性。
相对而言，《土地管理法》的公法色彩更浓。推动土地财产化的改革，必须要推动《土地管理法》的修订，以适应《物权法》关于土地的私权保护理念。将《土地管理法》和《土地承包法》的修订工作放在一起比较，可以看到，在缺乏一部关于土地的基本法的情况下，《物权法》似乎扮演“土地法”替代角色。尽管《物权法》在保障民事财产权方面具有较高地位，但土地制度并非单一民法物权法所能涵盖。土地制度改革，在某些方面，为适应市场经济发展，需要在保护私权上做出更完善规定。然而《物权法》却非关于土地的基本法，因为保护土地财产权不能超越我国《宪法》所确立的基本制度原则。
目前正处我国民法典创建之际，关于宪法与民法关系的认识分歧，恐怕会再次出现。这个问题相当重大，关涉我国整个法制体系建设。研究土地制度的宪法秩序，或多或少牵涉这一重大问题。笔者的看法是，中国土地的基本原则在《宪法》已经明确规定，按照物权理念推进的土地制度改革必须保持在宪法原则限度内。中国土地制度的起点是《宪法》规定的生产资料“社会主义公有制”，一切关于土地制度改革的观点和主张，必须要经得起这个基本原则检视才具有合法性。
二
《宪法》是我国土地制度体系的起点，可从土地的基本属性与土地制度的基本功能说起。关于土地，威廉·配第说过，“劳动是财富之父，土地是财富之母”。一方面，土地属于生产要素，土地资源配置影响经济社会生活;另一方面，土地与劳动结合产生财富，土地参与生产过程，更重要的是，土地占有状态决定财富的社会分配。土地制度包括两方面基本追求，一是提高土地资源配置效率，二是促进社会财富公平合理分配。
针对以上，我国《宪法》作出明确规定。《宪法》前言指明，“中华人民共和国成立以后，我国社会逐步实现了由新民主主义到社会主义的过渡。生产资料私有制的社会主义改造已经完成，人剥削人的制度已经消灭，社会主义制度已经确立。”土地属于最基本的生产资料，在中国共产党领导的土地革命、新民主主义革命到社会主义革命和社会主义建设的各个时期，土地制度一直是被改造对象，土地一直被当做改造社会的工具。取消土地私有制，是我国过渡到社会主义的基本标志。《宪法》第6条规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”《宪法》第6条落实到土地上是，取消土地的私人所有制，从而消灭基于土地私人所有所产生的剥削行为。
威廉·配第被视为古典经济学鼻祖。他生活在欧洲资本主义对封建主义的革命时期。站在新兴资产阶级的立场上，这位古典经济学鼻祖看到封建阶层依靠土地不劳而获的落后一面，最先认识到劳动创造财富的意义，发觉地租的分享剩余价值功能。这一观点被马克思发扬光大，马克思系统创造劳动价值学说，揭示地租的本质是土地所有权的经济实现。在此，不得不重复马克思在《资本论》第三卷中的那一经典论述：“土地所有权并不创造那个转化为超额利润的价值部分，而只是使土地所有者……有可能把这个超额利润从工厂主口袋里拿过来装进自己的口袋。它不是使这个超额利润创造出来的原因，而是使它转化为地租形式的原因”。
封建地权的落后一面，不仅是不劳而获所带来的社会不公平，而且在于土地垄断占有所产生的身份特权。对于新兴的资本主义来说，在土地封建式占有上所产生人身依附关系与人格化的土地权利，都阻碍社会生产。因此，要解放土地和劳动力。资产阶级革命的意义在于，将活的劳动从封建依附关系中解放，让其成为自由劳动力，让土地去人格化，变成可以被市场交易的纯粹生产要素。社会关系上的“从身份到契约”，土地上的从以“所有”为中心到以“利用”为中心的权利制度转变，是同期发生的服务于资本主义生产需求的两个运动。
近现代历史上的土地革命，大概包括两场。第一场是资产力量对封建主义的替代，成果是土地的“物化”(去人格)，这场革命所产生的现代物权制度，保护的是土地作为生产要素自由流动的权利。第二场是公有制对土地私有制的替代。尽管二者存在差异，但是在反对土地封建化上是同一立场。经历过资产阶级革命的国家，同样不鼓励土地食利阶层，如设置财产税制度取消土地就成为世代不劳而获的财富摄取工具。完成社会主义革命的中国，则直接取消土地私人所有制来实现这一点。
比较奇怪的是，时下中国弥漫着一种鼓励土地食利行为的话语。前一段时间媒体报道，南京高新区的某个村庄面临动迁，全村出现160对夫妇集体离婚。很显然，这与按照户籍实施赔偿还建的拆迁安置方案有关。在制度缝隙中谋取利益最大化，是大多数人都可能做出的选择。对这种以“离婚”方式获得更多补偿的行为进行道德批判，并无意义。作为研究者，则必须要意识到这种现象的不合理。一种流行的声音的是，改革土地制度的目标是避免政府“与民争利”。因为“民”是弱势的“农民”，政府则在收储出让土地中赚取巨额差价。
这种看法，既没有对“民”做区分，也混淆政府的性质。无论如何，目前中国有机会参与土地征收和房屋拆迁的农民都是极少数的。能够像深圳三十万原居民那样通过征收拆迁过上千万、亿万富豪生活，是每个农民都期盼而不可得的。而政府的土地出让收益是进入财政账户，最终化为公用。离开劳动，土地不能自动产生财富。站在整个社会的角度看，土地制度所欲实现的公平目标在于，劳动者不能因丧失土地生产资料而堕入贫困，同时生产者所创造的社会财富也不应被特定位置的少数土地占有者所过度摄取。
目前，关于建设用地制度改革的争议，最终都落脚到财富再分配上。包括前几年一度流传的土地征收补偿标准提高十倍，目前正在探索的集体经营性建设用地入市，以及备受争议的小产权房处置政策等。将政府土地征收行为定性为“与民争利”，隐含对政府主导社会财富再分配制度的不认同。设想一下，取消土地城乡二元制度和土地征收，实施集体土地参与城镇建设用地市场和“农地农房”自由入市，注定为一少部分“民”带来从天而降的财富。然而，财富永远不可能从天而降，这少部分“民”所得，是其他劳动者付出的所失。在财产税很不完善的情况下，让土地变成累世财源，这是要退回到资产阶级革命之前。中国已经完成社会主义革命，没有理由让土地制度重新封建化。
三
上面讨论的是建设用地。关于农地，《宪法》第8条规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”农地制度主要解决生产资料配置问题。目前全世界广泛存在的农业经营者与土地所有者分离状态表明，土地所有权不是决定农业生产的关键。现代物权制度中的用益物权，很大程度上是针对土地封建所有与农业资本化经营的矛盾产生的。我国现行的以土地承包为核心的农地制度，发端于农村经营体制改革。实施土地承包的目标是，在不改变所有权的情况下将土地使用权向农业经营者配置，保护经营者的“利用”权利，以提高土地利用率。
推进我国农地制度改革，必须明确的前提是，农地制度服务于经营制度。上世纪八十年代初期，我国打破集体统一经营管理模式，实施“分田到户”。进行土地承包经营，并非回到合作化之前的小土地私有制，而是改善农业经营效率的一种手段。在最原初意义上，土地承包属于经营制度调整。经过探索，我国最终确定以家庭承包经营基础的农业双层经营体制。一方面，赋予农民土地经营控制权和剩余索取权，以激励承包户生产投资积极性;另一方面，保留集体经济组织在公共生产环节发挥统筹经营功能。以《宪法》形式确定下来的双层经营体制，建立在承包户与集体合理分割土地权能的基础上。
随着时间的推移，农地制度改革发生逻辑变异。土地承包越来越摆脱其改善农业经营效率的初始目标，演变成分割集体公有土地的财产制度。我国农地制度设置长期遵循一个理论假设是，排他性的私有产权具有更高的投入激励。受此影响，土地承包经营制度改革持续朝着强化土地承包经营权的方向推进。早期保护农民利用土地从事生产经营，后期则转换到增加农民土地财产权的目标上。所谓土地财产权，即农民通过流转处置土地获得地租收益的权利。这意味着，越来越多实际从事农业生产经营活动的真正农民，需要向那些脱离农业生产却控制土地权利的“农民”支付地租。
农业是弱质产业。为扶持农业发展，国家每年直接和间接投入的农业补贴和农业基础建设资金达数千亿。有农村实地调查经验的人都会看到，凡是国家投入资金完成基础建设的土地租金水平，会高于建设之前或未获得投入的地块;同样，目前农村土地流转合同中，凡是约定国家直补款归经营者时，流转费也必然同比例增加。这就是说，国家投入最终以地租形式被原土地承包户获得。受地租规律支配，在农业经营者与土地生产资料之间，在国家财政扶持与弱质农业产业之间，横亘着一批降低资源利用效率和降低国家投资效率的土地食利者。
“农民”在农地上的财产权表现为控制土地的绝对权利。土地财产化改革的后果是，农地从农业生产资料变成私人财产物，既损害农业经营效率，也无益于社会公平。农地制度改革要回到《宪法》起点。从土地的生产资料属性出发设置农地制度，操作上需遵循的基本原则是，农业经营者占有土地权利，离农者退出对土地使用权的控制。
四
不能脱离中国城镇化现实来讨论土地制度问题。无论农地制度改革还是建设用地制度改革，动力都来自正在加速推进的城镇化进程。另一方面，土地制度改革也是为了适应我国新型城镇化需求。
从改革动力方面看，建设用地制度上的矛盾，包括征地制度、“小产权房”问题、集体建设用地入市问题等，都与城镇建设占地有关。这方的改革争议在于，谁有资格为城镇建设提供土地。《宪法》规定“城市土地属于国家所有”，相关法律将其操作为，城市建设用地由国家供给。取消个体私人以及集体经济组织供地，理由是城镇建设所产生的级差地租是社会公共投资带来的，国家将城镇建设用地一级市场的公共投资转化为公共收益，并实施公共分配。国家所有即全民所有，全民属于“大公”，在公共利益分配上，“大公”的正当性高于集体“小公”和个体之“私”。
农地制度调整也与城镇化有关。实施土地承包初期，农业之外就业机会较少，农民主要依靠土地获得收入。九十年代后期以来，我国农村人口流动加剧，目前农民工规模已经超过2.7亿。城乡人口流动，打破早期土地承包者与农业经营者同一局面，农业劳动力外出与农业经营体系更新，带来农地资源重新配置动力。与此同步的是，土地承包经营权物权化程度越来越高。当下国家正在落实“确地确四至”的土地承包经营权确权工作。土地承包经营权物权化的后果是，锁定早期形成的地权分散和地块插花局面，将土地权利配置给原承包者。以“利用”为目标的土地承包制度，脱离城镇化进程中的人地重构需求，演变为保护离农者“占有”地权的制度。针对此矛盾，国家启动土地“三权分置”改革，试图以更复杂的制度形式，弥补前期制度异化带来的问题。
然而，还必须意识到我国城镇化的独特方式。城镇化的质量取决于我国经济发展程度和产业形态。中国追求高质量的城镇化，追求让所有人享受高质量公共服务的包容性城镇化，前提是提高劳动生产率，改变在全球产业分工中的位置。产业升级还需经过较长时期奋斗。在当前阶段，受产业分工方面的结构性因素制约，农民进城务工收入很难提供其全家在城市体面生活的条件。通常被批评的农民工“两栖”形态和我国“半城镇化”模式，归根结底，是中国作为发展中国家和中国所处发展阶段，没能力为所有人提供高品质现代城市生活造成的。
土地制度要继续服务于中国城镇化的又好又快发展。可以从很多方面阐释现有土地制度带给中国的发展优势。此处仅指出两点。一是，现有建设用地制度实现土地自然增值收益公共化，避免让一小部分处于特定位置的人，过度摄取社会财富。相对于整个广阔国土和庞大的农民群体，城镇建设永远是星星点点状，调整建设用地制度所实现的财产权保护，保护只是城郊村和城中村的“农民”。这个群体，既不是农民中的弱者，也不是新兴市民中的弱者。培育一个通过单纯土地占有就可以获得巨大社会财富的食利群体，不是现代社会制度的目标。更现实地看，占社会不到5%的城中村和城郊村农民占有巨额财富，会提高城镇建设成本，也减少其他偏远地区农民对社会发展成果的分享。
二是，农地和宅基地方面。中国正在追求近14亿人口规模的城镇化与现代化，这个过程必然漫长而充满风险。农村土地制度的基本功能是，为农民进城提供退路，为中国这辆奔驰中的城镇化快车提供保险。有了农村土地和农村住房，城镇才是农民可自由选择的奋斗目标，而不至于像其他第三世界国家的进城农民那样坠入贫民窟。在这个意义上，农村土地制度改革需坚持社会兜底的基本功能。毕竟农地农房的市场价值有限，农民出卖农地农房所获收益比其损失可能更大。
五
中央反复强调，当前推进土地制度改革不能触动公有制底线。中国土地制度的秩序，可用“地尽其利、地利共享”八个字概括。
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