编者按：2017年2月25日，中信改革发展研究基金会邀请19位来自各方面的专家学者和农村基层干部，就发展农村集体经济的问题在北京举行座谈。河阳乡村研究院周春光副院长应邀参会。周春光在研讨会上的发言《强化基层组织，注重支持集体经济》发表于《经济导刊》2017年5月刊。
我作为农村基层干部，希望尽可能多的反映农村集体经济与产权方面的真实情况，尽可能多的反映农民和农村基层干部的真实想法，当前集体经济与产权制度面临的问题的主要问题，是农村集体经济发展不平衡和对农村集体产权制度认识不统一的问题。
农村集体经济发展不平衡表现问题
一是东中西部区域集体经济发展不平衡，平原与山区农村之间集体经济发展不平衡，城郊区与边远乡村之间集体经济发展不平衡;二是如南街、刘庄、华西和航民等一些集体经济“巨无霸”村与大量无钱办事，无人办事，无章理事的集体经济“空壳村”之间的不平衡。
发展不平衡内部原因，一是与农村基层组织的强弱关系很大。农村基层组织强的村，发展集体经济舆论引导就好，氛围就浓，发展集体经济办法就多，能力就强，后劲就足，速度就快。基层组织弱的村，发展集体经济舆论氛围就差，能力就弱，发展就慢，甚至倒退而成为“空壳村”。二是与落实双层经营体制处理“统”和“分“关”系密切。在实行土地分包到户初期及后来延长承包期过程中，凡是“分”得比较彻底的地方，发展集体经济就没后劲，面临困难就大，甚至容易被瓦解。凡是“统”的多，“统”得好的村，集体经济发展就有后劲，就易于发展。三是与把控(超过农地经营正常收益的)超级地租能力强弱关系很大。土地分包到户后，因城市化及企业建设需要征用土地以及村民建房用地引起土地用途(性质)变化而产生的超级地租， 因其不属于承包户的劳动所得，理应归集体。但是，由于理论与实践中的种种原因，农村基层组织把控超级地租能力强弱差别很大。凡是把控超级地租能力强的村，集体经济就发展得好;反之，发展集体经济就难。这三个方面是就集体经济组织内部而言的。
除了内部原因之外，集体经济发展不平衡还有外部原因，主要有以下两点：一是与国家管理体制和支农资金的投放方式变化有关。改革开放以来，特别是取消双轨制与农业税以后，国家许多涉农部门不但投入了大量的支农资金，且而改变了资金的投放方式。以农村山水田林路综合治理的工程投资为例，过去在人民公社体制下，各级政府支农资金都是逐级下拨落实到村，由村集体经济组织负责实施管理。这就要求村里的领导班子与村民商量着办，并在上级部门的专业技术人员指导下，动员和组织农民群众自己去实施，因而其工程质量与投资效率都比较好。现在，项目都要由有资质的施工企业来做，国家支农资金到了县里，就直接要落实到工程项目上，村级的自筹资金也要打到这个项目上，然后由县招投办直接组织有资质施工企业招投标。从理论上来讲，专业的事由专业的人来做，既科学又规范。但是实际效果并非很好。由于一个县有资质的施工企业是很有限的，社会上有脸面的一些人，就轮流做桩操控这些有资质的施工企业参与招投标，中标的也一定是这个出资做桩投标的特定的人，投标人在中标后一般都要层层转包。这样做的结果是，有资质的施工企业要收取管理费，操控招投标人员与参与转包的人都要截留部分利润。这就导致实际投资大打折扣，工程施工质量差，后继维修费用大，国家投入的支农资金效用与社会公正性降低，支农资金对发展集体经济起不到应有的促进作用等一系列问题。
二是与大规模撤乡扩镇并村有关。撤乡扩镇并村是为了适应城镇化发展需要，充分发挥中心村作用，并在更大空间范围内配置城镇化所需的资源，强化中心村基层组织作用，为城镇化所需资源提供组织保证。在有些地方，大规模撤乡扩镇并村的确是取得了这样的效果。但绝大多数地方，却导致了基层组织被削弱，村社共同体走向衰落和瓦解，思想道德滑坡，族群矛盾和宗族势力有所抬头等问题更加突出。由于撤乡扩镇并村推进速度过快，许多措施没跟上甚至有失当;有些行政村规模搞得过大，失管问题严重;缺乏农民群众认同感等等，导致政策出发点与实际效果相背离。
集体产权制度认识不统一问题
现代产权理论被认为是指导我国现代企业制度改革的理论基石，也是诠释以土地分包到户为基础的农村集体产权制度改革科学性与合理性的理论基石。但是农民与农村基层干部是否都是这么看的呢?
先看现代产权理论指导集体产权制度改革的基本过程。土地分包到户是在上世纪八十年代初的“阳光道”与“独木桥”争论中，遵循“摸石头过河”理念展开的。土地分包到户初时规定承包土地不得出租转让与抛荒，推行“交足国家，留足集体，留下归自己”做法时，还没有形成完整意义上的为分包到户辩护的理论。后来，为了坚持家庭承包长期不变，让农民吃长期不变预期的“定心丸”，也为解决转包土地不断增量扩面，土地抛荒日益突出，土地细碎化与规模化要求不相适应问题日益彰显等问题，就先有了所有权与使用权分开的两分法理论，后又提出了所有权、承包权与经营权“三权分置”和经营权流转理论。这就是用现代产权理论指导分包到户土地制度不断完善的基本理论发展脉络。
参考现代产权理论涉及诸多有关产权概念，集体产权制度改革的要义在于：集体所有制的产权不明晰，导致增加交易费用，并降低生产要素的效用。只有土地分包到户才能明晰产权，降低交易费用，提高生产经营效率，从而更快促进农业发展农民增收。在集体所有权框架下依法保护分包到户的承包权，推动经营权流转，能够降低交易费用，提高生产经营效率，促进农业发展与农民增收。然而这一理论未必经得起实践检验。
我所在的缙云县新壶公路东西两端点两个村: 好溪村与河阳村。同为向农户返包土地的问题。东端的好溪村为统筹新村建设与旧村改造，发展高效农业园和民宿旅游，决定综合开发经营村庄。领导班子通过村民代表会议决定，村里在负债经营条件下，以高于农户间租金向农户返包土地。通过深入持久的工作，这个村顺利推进了这一计划的实施。位于西端的河阳村是远近闻名的国家级古民居保护村，根据古民居保护与旅游开发规划，需要分两期征用120亩土地。虽然村两委使用各种方法挨家挨户做工作历时两年多时间，至今仍有几户农民未签土地返包合同，致使古民居疏解居民工作无法顺利推进。从这两个案例中看到，以分包到户为基础的集体产权结构，在泛集体成员内部的交易费用，是憎加而不是减少。
从农村基层干部角度看，产权理论归根结底要落实到生产指挥权和收益分配权。对已转让土地收取租金，实际上不种田的农户而言，土地承包权就是个收益分配权而己。
如何发展壮大集体经济与
深化集体产权制度改革的意见
首先，要营造发展集体经济与加强统一经营层舆论。《宪法》规定的双层经营体制，曾几何时，在实施过程中，“分”的舆论氛围甚嚣尘上，而“统”的声音似乎已经偃旗息鼓。习总书记在第七次深改小组会议上提出“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的三条底线，以及后来又公布土地改革试点方案，农村基层干部觉得很受鼓舞。但所有试点区都是一个做法，即土地使用权确权。这实际上只是固化现行土地制度所有优点与缺点而己，这样的试点没有什么实际意义可言。要把搞集体化的典型宣传好，因典型与榜样的力量是无穷的。像报告文学《塘约道路》这样的典型宣传，其影响力要比单纯的理论文章强过千百倍。要宣传典型宣传，洗净向合作化集体化的污泥浊水，通过发展壮大集体经济，带领农民共同富裕。。
其次，要强化农村基层组织建设与农村社区共同体构建。这里谈一点，乡镇基层干部储备问题。乡镇基层干部属国家公务员，不能光从大学生里面招考选拔，还需要从农村摔打出来的优秀干部里面选一部分。很多公务员人从大学直接进到公务员队伍，不会干工作，还很容易染上“官场病”。乡镇面对的问题很具体，一个刚毕业大学生没有实践经验，许多实际问题解决不了，还不如农村的“大老粗”干部。所以加强农村基层组织建设，应注重从优秀村干部里选择，干得好的还可以进县级领导班子，甚至更高领导岗位。干部队伍的选拔也是一种社会导向。有些舆论认为，农村现在是村霸恶霸的天下，这不客观。农村确实存在村霸恶棍，也有干部队伍素质不高的问题。但村霸恶棍问题在下面，根子可能在上面。优秀农村干部很多，且是一个庞大的群体。我们应充分发挥他们的作用，充分依托农村基层组织，加强村社共同体建设，努力提高农民的组织化程度，为发展壮大集体经济，实现共同富裕目标，提供坚强组织保证和良好的社会环境。
第三，要加大发展壮大集体经济政策倾斜力度。政策和策略是党的生命，正确的政策是有效的管理调控手段，能充分发挥人的主观能动性与智慧。农村里凡有好的带头人，多数群众要求走合作化集体化道路的，国家政策、支农资金上都要给予肯定与支持。特别是贫困地区农村愿意走合作化集体化道路的，国家特别要给予鼓励和扶持。充分考虑发挥基层党组织作用和村民自治组织作用。属于发展集体经济经营管理层面的制度安排，不能规定得过细过死，要为村民自治组织作用发挥留有足够的空间。
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