土地管理法有无必要大修?
——33个土地制度改革试点的进展、问题和启示
夏柱智 *
湖北 武汉 华中科技大学中国乡村治理研究中心
(修改稿发表于北京大学中国与世界研究中心《观察与交流》)
【内容提要】2015年开始的三项土地制度改革试点已进入收官之年，亟待全面正确的总结。本文引用公开报道的资料，对33个试点的实际进展进行梳理，提出了若干亟待讨论的问题。研究表明，土地制度改革具有复杂的内容，牵涉到利益各方的得失，试点成效尚不确定，存在若干冲击改革底线的风险。主流舆论所谓的“实质性进展”及作为修法基础的试点成果并不存在。国家应建立对中国特色土地制度的制度自信，理解和尊重几十年社会主义实践形成的制度建设成果。以客观评估为基础，科学推进《土地管理法》修订，要防止基于某些理念的激进改革冲击土地制度的底线原则，造成颠覆性错误。
2015开始的关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地三项土地制度改革试点广受瞩目，因为试点结果直接服务于新一轮《土地管理法》修订，对中国城镇化和工业化的道路选择将产生深刻的影响。在2017年试点即将结束之时，正确而全面地总结试点成果十分重要。为了有利于科学推进《土地管理法》修订，本报告基于已有公开报道资料，对33个土地制度试点的改革进展进行分门别类的梳理，克服主流舆论的片面性。在此基础上对土地制度改革中的焦点问题进行批判性的讨论，意在提出问题。最后报告对当《土地管理法》修改提出一些初步建议。
一、先行先试和授权改革
土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安，应当慎重稳妥进行，主要办法是通过试点先行先试。在依法治国的背景下，试点改革本身也应当于法有据，因此必须得到全国人大常委会的授权。这是新一轮土地制度改革的重要特征，有利于慎重稳妥推进改革。
2014年12月31日，中办、国办引发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作》的意见，为土地制度改革试点提供了指导思想、基本原则和主要内容，尤其重要的是提出了坚守改革底线：深化农村土地制度改革，必须确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，坚持试点先行，总结完善后再逐步推开。2015年2月27日，全国人大常委会第十三次会议授权通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市区)行政区域暂时调整实施相关法律规定的决定(草案)》，暂停《土地管理法》五个条款，《城市房地产管理法》一个条款，“上述调整在2017年12月31日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。”2015年3月30日，国土资源部印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》，各地区土地制度改革试点正式启动。根据该草案，暂时调整实施的具体内容包括：
暂时停止实施土地管理法第四十三条和第六十三条、城市房地产管理法第九条关于集体建设用地使用权不得出让等规定，明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。
暂时调整实施土地管理法第四十四条、第六十二条关于宅基地审批权限的规定，明确使用存量建设用地的，下放至乡(镇)人民政府审批，使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批。
暂时调整实施土地管理法第四十七条关于征收集体土地补偿的规定，明确综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准，安排被征地农民住房、社会保障。加大就业培训力度，符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系。有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式，由农村集体经济组织经营[1]。
同时，农村土地制度改革还涉及到配合农民住房财产权抵押担保转让试点内容。2015年8月10日，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，决定在全国选取部分县(市、区)开展对农村承包土地的经营权和农民住房财产权的“两权”抵押贷款试点。试点同样要得到授权。2015年12月27日，全国人大常委会授权在天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施物权法第184条、担保法第37条关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款[2]。
全国人大常委会授权暂停实施的相关法律条款是土地管理法最核心的条款，尤其是暂停第四十三和第六十三条关于“集体建设用地使用权不得出让”的法律规定，涉及到土地制度法律根本原则，引起了舆论普遍关注。33个土地制度改革试点的核心任务就是通过试验，对这些法律暂停实施造成的影响进行全面客观的评估，有哪些成效，有哪些问题，分析各方得失利弊，从而有利于科学修订《土地管理法》。
按照中央部署，一共有33个土地制度改革试点，其中土地征收制度改革试点3个，集体经营性建设用地入市改革试点15个，农村宅基地制度改革试点15个。2015年各试点的重点工作是是“建机构，定制度”，2016年是“试制度，试成效”，2017年则是形成“可复制、可推广、利修法”的改革成果，修法的基本原则是“对实践证明可行的，修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”。今年是土地制度改革的收官之年，各个试点进展如何，取得了什么成效，存在什么问题，对土地管理法修订有什么样启示，值得深入总结。试点目前仍然处于“封闭运行”状态，缺乏深入调查研究。然而基于改革的重要性和敏感性，各类报道和评论积累的资料已经十分丰富，形成本文的资料基础。基于对33个试点资料的研究，我们认识到土地制度改革牵涉利益面广，试点内容十分复杂，试点效果和问题在短期内还未充分显现。目前主流舆论(包括官方媒体)的解读带有严重片面性，表现为只有“成效”而没有“问题”，对试点做法缺乏反思性分析，忽视了对改革各方得失利弊的全面分析，更罔顾六十多年来中国特色土地制度的合理性及巨大制度优势，从而对《土地管理法》修改有极大的误导。真理愈辩愈明，在2017年土地制度改革试点即将收官时，国家有必要开放试点，引入各方力量参与研究和争论，在此基础上科学地推进法律修订，避免颠覆性错误。
二、土地征收制度改革试点
由于征地制度改革难度大，地方政府办点积极性不足，改革试点仅有3个，而且均是经济欠发达地区，分别是：河北省定州市、内蒙古和林格尔县(和林县)和山东省禹城市，试点本身有较大的局限性。据介绍，目前三个试点地区按新办法实施征地共59宗，一共3.85万亩土地[3]。从改革内容来看，试点地区在缩小征地范围、规范征地程序和改革征地补偿方式等方面开展了多项探索。规范征地程序及征地补偿方式的改革是改革的重点内容，缩小征地范围仍未取得显著进展，其成果表现为制定了区分公益性和非公益性用地的《土地征收目录》。
（一）试点进展状况
1、缩小征地范围
缩小征地范围目前更多地停留在制度文本上。和林县缩小征地范围体现两个方面：一是政府退出经营性项目建设用地供给。和林县参照《划拨用地目录》等法规文件，采取列举法和专家征询意见法编制了县《土地征收目录(试行)》，严格界定公益性和经营性建设用地，经认定不属于公益性建设项目，不得动用征收权，新增建设用地需求交给市场解决[4]。二是市场解决供地问题的方式是集体经营性建设用地入市。2016年，试点在2015年土地征收制度改革试点基础上增列为集体经营性建设用地入市试点。报道列举的案例是2016年5月和林发电厂贮灰场项目。这是该试点第一宗农村集体经营性建设用地使用权转让，项目占地是一块“未利用地”，位于新店子镇高夭子村，政府通过增减挂钩解决建设用地指标，把这块地转为集体经营性建设用地，集体采取土地使用权转让方式提供集体建设用地使用权，获得收益70万元[5]。
2、规范征地程序
规范征地程序强调风险评估、政府和农民协商、信息公开和签订规范协议。比较典型的是河北定州。据报道，定州形成了“一个评估、两轮协商、三次公告、四方协议”的方式，已经用新的办法进行征地3000多亩。评估即风险评估，由维稳、信访、法制、规划、环保等部门组成的土地征收风险评估领导小组，对具体项目征地所产生的社会稳定风险从法律法规、群众利益、生态环保等多侧面予以评估，并作出该项目征地是否实施的结论。两轮协商即是政府和村委会、村民进行协商，不通过就不征地。协商的内容是补偿安置标准和土地征收协议。三次公告即村集体、村民同意后，国土部门发布土地征收预公告、公告，最后第三次公告每一个村民具体被征地面积、补偿等相关细节。最后由四方即村民、村委会、乡镇、国土部门签订征地协议[6]。
3、征地补偿方式改革
试点地区经济发展水平并不高，提高征地补偿能力有限，但是相对于试点之前，各类征地补偿叠加起来确实推高了征地补偿，同时补偿方式也不断改革完善。不过相对来说，补偿仍然远低于发达地区。和林县测算得出结论：“采用多种测算结果加强叠加，突破了以往统一年产值补偿倍数限制，上涨幅度10%-21%，每亩最高增加7079元”[7]。定州市在给予农民足额的土地补偿和安置补偿外，还根据农民自愿给予粮食补贴或社会保障安置。为了让农民有长期收益，还探索给被征地农民集体留地安置，增加农民集体的收入[8]。定州的新做法是发达地区很早就探索出来的。比较有特色的是山东省禹城市。禹城市通过征地补偿资金代管存放的方式完善被征地农民多元保障。代管资金封闭运行、农户固定收益、政府兜底兑现，实现保值增值。政府和村集体及农民一次签订五年协议，每年分两次将固定收益兑现到被征地村。收益标准按照700斤小麦/亩，800斤玉米/亩的市场价格确定固定收益，相当于约1500元/亩的年利息收益。[9]
（二）试点所提出的问题
1、缩小征地范围的困境
土地征收制度改革之基本要求是“探索缩小征地范围”，这是十七届三中全会以来的征地改革的重要目标。缩小征地范围关键是对“公共利益”的概念进行界定，而这一概念恰恰是公认的难以界定的。梁彗星认为“公共利益”具有不确定性，“发展性和开放性”、“宽泛性”以及“抽象性和模糊性”，实质界定“公共利益”一直存在立法技术难题。[10]前国家土地局副局长马克伟认为，征地方面的“公共目的”与“非公共目的”并不对应于土地开发中的“公益性”和“经营性” [11]。故舆论指责政府征地后出让用于经营性开发违背征地的“公共利益”原则，即是将经营性开发与公共利益绝然对立，忽视土地经营性开发过程的公共利益成分。
严格界定公益性用地，政府退出经营性用地供给，仅征收公益性用地，在实践上也难以操作。就形式上而言，地方政府很容易制定《土地征收目录》，作为土地征收制度改革的成果，而实质上，这一改革成果将会对现行土地制度和城市开发产生严重影响。一是土地财政问题。集体供地获得入市收益，相应的是政府损失“土地财政”，而土地财政是地方政府快速建设城市基础设施的主要资金来源。二是即使解决了财政问题，政府征收的公益性用地和直接入市的非公益性用地犬牙交错，挑选公益性用地单独征收，根本无法操作[12]。因为土地价值较高的原因是来自于政府的规划，没有理由让被规划为经营性用途的土地所有者获得高价，而让被规划为公益性土地用途的土地所有者获得低价。
2、征地过程的协商和强制问题
土地征收制度改革非常强调规范土地征收程序，要求地方政府在土地征收之前要充分和村集体及农民协商。这是过去多年来的征地制度改革反复强调的。此次试点地区也非常充分地展示了这一改革内容。比如定州市规定，被征地村集体、农民不同意的，市政府不批准、不报批。但是征地权作为政府“公权力”，不仅包含政府和村集体及农民协商的一面，还包含政府作为公共利益的代表所拥有的强制性的一面。中国土地是公有的，农民依法获得集体土地的使用权，这不代表农民拥有绝对的土地权利。
协商的问题是政府动用征地权需要多大比例的农民同意?无论如何协商，总会有少数农民不满意征地补偿，他们不愿意签字[13]。如果有少数村民，比如有1%的村民不签字，按照规范程序要求，政府就不征地，那么往后任何城市建设都无法开展。我们注意到定州市采取“项目选址多元化”的办法增加政府的谈判主导权，然而其普遍效果有待验证。因为城市建设要严格按照土地利用和城乡建设规划，城市建设的规律是平面推进的，并不是每一个项目均可以随意选址。即使村集体及大多数农民同意项目落地，还是存在少数人不同意问题。
3、提高征地补偿的限度
提高征地补偿是征地制度改革最容易有效果的领域，是地方进行征地制度改革的主要内容。按照中央提出的标准，合理的征地补偿标准是“原有生活不降低，长远生计有保障”。这主要是通过给被征地农民办理社会保障的方式实现的。发达地区的地方政府有雄厚的财力，较早地把被征地农民纳入上城镇社会保险体系。而在不发达地区，由于政府仍然缺乏财力为农民普遍办理失地农民保险，部分失地农民由于很快就用光土地补偿，又缺乏稳定职业，就可能存在长远生计的问题。
提高征地补偿，把被征地农民纳入城镇社会保障，确实有利于解决被征地农民的长远生计。但是不可片面地理解提高征地补偿，认为补偿越多越好，而失去了最基本的公平原则。最近十多年来，征地补偿一直在提高，发达地区的补偿标准早已超过法律规定的“30倍”上限。我们调查了解到，在广东东莞市，目前一亩土地补偿达到60万元以上，然而征地矛盾是越来越多而非减少了，征地不是更顺利而是更艰难了。原因很简单，没有农民会嫌补偿多，每一次征地都会存在钉子户，政府若简单地满足他们的诉求将造成更多的钉子户，造成征地矛盾越来越多，最终征地无法进行。
(三)小结
征地制度是土地制度改革的中心。国土资源部认为土地征收制度改革取得实质性进展:“通过深化征地制度改革，征地范围进一步缩小，征地程序更加规范完善，被征地农民所得补偿和分享的增值收益明显增加”。从三个试点资料看，政府确实进一步规范了征地程序，改革完善了征地补偿方式，被征地农民收益增加，然而这一改革主要延续了过去。政府试图缩小征地范围的改革仍难以有成效，正在这一点触及土地制度改革最根本的问题，即是否允许集体成为一级土地市场主体。
十七届三中全会以来的近十年，多个试点进行了以缩小征地范围为内容的征地制度改革，然而效果一直不佳。如唐健总结所说：“以缩小征地范围为主要目的的征地制度改革探索，未得到试点城市的支持和认同。也可以认为，城市政府及土地管理部门，对缩小征地范围基本没有积极性[14]。”这本身是一个重要的问题。缩小征地范围作为改革的核心内容，并不是从实践中得来的。它是基于某种先行的理念和立场，现行的征地制度导致地方政府经营土地，盲目地扩大征地范围，大量占有耕地资源，侵犯农民土地财产权，形成政府和农民的利益矛盾，只有集体土地入市才能解决这些问题。这些判断似是而非，经不起事实检验。
三、集体经营性建设用地入市改革试点
集体经营性建设用地入市是土地制度改革的核心，涉及到国家在什么范围、以什么方式允许集体土地入市的问题，处理不好会冲击改革底线。截至2016年底，试点地区累积入市地块共计226宗，入市面积3650.8亩，总价款46.77亿人民币[15]。因具有相当的突破，舆论也最为关注该类试点。具体来说，舆论关注试点地区集体经营性建设用地入市的宗数和入市方式，入市给当地工商企业、集体及农民带来的利益及对修法的启示。对入市存在的一些内在矛盾和问题，比如入市初始条件差异、异地调整入市、土地收益调节金、入市和征地关系关系等问题，尚缺乏深入的研究。
(一)试点进展状况
1、集体经营性建设用地的规模和入市收益
集体经营性建设用地概念是一个新概念，具有特定的内容。按照王世元的解读，集体经营性建设用地是“存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确权为工矿仓储、商服等经营性用途的土地”，“说白了，就是乡镇企业用地”。[16]据国土资源部摸底，截至到2013年底，全国集体经营性建设用地约4200万亩，约占全国集体建设用地的13.3%[17]。从15个试点来看，集体经营性建设用地分布不均，沿海发达地区及大城市郊区的集体经营性建设用地存量大，内陆欠发达地区县市的集体经营性建设用地存量小。可见在总结试点成果时，研究者要特别注意不同试点的巨大分化状况。
根据公开的资料，广东南海可入市的集体经营性建设用地规模最大，达102.7万亩，再依次是：广西北流，约11万亩;北京大兴，近8万亩;上海松江，近4.5万亩;山西泽州，4万亩;重庆大足，1.5万亩;辽宁海城，约1.2万亩;浙江德清，约1万亩。其它县市存量集体经营性建设用地面积小于6000亩，依次是四川郫县，5500亩;河南长恒县，3500亩;甘肃陇西，2600亩;贵州湄潭，1500亩;黑龙江安达市，1000亩[18]。这提醒我们注意，各个地区有不同的历史条件，发达地区和欠发达地区的差距相当大。就公开报道的入市规模来看，目前已按照新政策入市的集体经营性建设用地的规模最多的前二位是：广东佛山、浙江德清。南海共有53宗入市地块，面积约为1980亩，价款达53亿[19]，入市地块面积约占全国的一半，入市所获价款占95%以上。浙江德清组织入市45宗，面积396.63亩，价款1.0387亿元[20]。比较来看，浙江德清入市土地，无论面积，还是价款远远低于广东南海，其它的试点和南海之间的差距更大。
在不同地区，因土地价值差异巨大，导致经营者对入市态度也有差异。积极参与入市的是那些土地有巨大价值的地区，如广东佛山南海区、浙江德清和北京大兴区。在原来的土地管理法律中，这些集体土地使用权不能合法地进入市场，不具备和国有建设用地同等的权能。而依据新政策，经营者有望通过交纳出让金获得合法用地权利。比较典型的私营经济发达的浙江农村，德清莫干山上一块集体经营性建设用地。
而在大多数中西部县市，乡镇企业并没有蓬勃发展起来，存量集体经营性建设用地不多。由于经济不发达，这些存量土地缺乏价值，因此经营者缺乏积极性申请集体土地入市。湖北省试点宜城市小河镇，有存量集体经营性建设用地30宗，使用权已经转到个体。虽然入市后，这些土地具有和国有建设用地同等的权能，然而个人要交纳较高的出让金，经营者缺乏积极性。当地干部敏锐地认识到集体经营性建设用改革缺乏意义：“目前农村是投资不足问题，而不是土地缺乏”[21]。
2、集体经营性建设用地入市主体和方式
大多数地区集体经营性建设用地所有者是村集体，入市主体因此是农村集体经济组织(村经济合作社)。少数地区入市主体是乡镇一级的合作社，目的是整合细碎化的集体经营性建设用地，调节行政区域内各地区的贫富分化。上海松江区和北京大兴区均采取这种做法，北京大兴区有比较详细的介绍。北京市大兴区共有集体经营性建设用地4200宗，由于分布不均，碎片化严重，引发了“穷村越穷，富村越富”的问题。为了兼顾公平和效率，大兴区在全国率先提出了“镇级统筹”模式，这一模式主要特征是：以镇为实施单元，新设立“土地合作社”或“集体联营公司”;采取“以人入股、以地入股和人地混合”等模式，合理考虑各村集体土地面积、区位、规划用途以及人口等权重设计股权结构;联营公司是一个政企分开、政事分担、政社分离的集体企业组织，其决策仍然要受镇党委指导，但其执行、监督均依据内部章程进行管理[22]。
比较特殊的广东南海区，集体经济组织的继受单位“股份公司”脱离基层镇村党政组织。南海区集体经营性建设用地入市主体也是集体经济组织，它的性质是纯粹经营性的“股份公司”，向股东负责，其土地资产通过股份制完全个人化(或者说“私有化”了)。2011年南海区就率先开始实行较彻底的“政经分离”，农村集体经济组织的继受单位是由股份制改造之后形成的“股份公司”，负责专门运作集体资产(主要是集体土地和厂房)[23]。南海区的股份公司成为独立的企业法人后，企业由原股份量化之后形成的股东投票选举董事会来行使权力，由选举产生的监事会监督董事会。这改变了之前村支部书记和经济合作社社长或股份公司董事长交叉任职的基层治理体制，把股份公司变为独立的企业法人。
在入市方式上，根据不同的区位和规划条件，有就地入市、异地调整入市和整治入市三种不同类型。各试点地区在各类入市方式均有尝试，最多的是就地入市，其次是异地调整入市，最少的是集中整治入市。根据国土资源部张德霖介绍，目前已入市的171宗土地中，就地入市129宗，调整入市39宗，集中整治入市3宗[24]。就地入市和整治入市均比较容易理解，而因涉及土地指标问题，异地调整入市相对来说就复杂些。
所谓异地调整入市，指的是“农村零星、分散的集体经营性建设用地，可在确保耕地数量不减少、质量有提高的前提下，由集体经济组织根据土地利用总体规划和土地整治规划，先复垦后异地调整入市。”它类似于“城乡建设用地增减挂钩”政策，允许零星分散的集体经营性建设用地作为“拆旧区”，经过土地整理复垦形成的节余指标调整到“建新区”如产业集中区使用，建新区所在地村集体按照一定的标准向拆旧区村集体付出一定的土地指标费用。由于异地调整入市涉及到城乡建设和土地利用规划，因此异地调整入市不是村集体自主决定的。比如浙江德清摸底表明：各村现有存量建设用地共1881 宗，10691 亩，其中符合入市条件的地块 1036 宗、面积 5819.01 亩，另有845 宗、4873.85 亩由于地块零星、分散，需要先复垦，再按计划调整到产业集中区入市[25]。
各地区均探索异地调整入市制度，试图达到拆旧区和建新区之间利益分配的平衡。较为成熟是浙江德清和海南文昌，两地均制定了专门的管理办法。浙江德清把异地调整中的双方关系分为两类：涉及同一集体经济组织或不同集体经济组织。双方既可以协商调换土地所有权，也可采用纯货币方式补偿，调出土地方可以参照被征地农民纳入社会养老保障体系。政府规定入市地块所在集体经济组织取得的入市净收益的50%作为复垦保证金[26]。海南文昌规定异地调整入市主体为入市地块所属农村集体经济组织，入市主体应按约定的标准和方式向复垦地块所属村集体经济组织支付复垦补偿金。复垦地块的复垦补偿金由入市主体支付，标准可参照《海南省征地统一年产值补偿标准》规定复垦地块所在区域的征地补偿费用标准的一定倍数确定，一般为1.5至2倍;也可以按入市土地增值收益的一定比例自愿协商确定[27]。
3、土地增值收益调节金的征收
媒体及学界关注农民从集体经营性建设用地入市中得到多少收益，不太关注政府征收土地增值收益调节金的比例，然而这一问题却是重要的，关乎集体经营性建设用地入市可行性的重大问题，因为这关涉最基本的社会公平。由于区域差异巨大，中央没有统一规定调节金的征收方式和比例范围，由各地方试点因地制宜把握。
从公开报道的材料来看，各个试点制定了相配套的制度，政府征收了不同比例的土地收益调节金。从我们搜集的案例来看，一般政府征收调节金比例一般不超过50%，最低的可以为零。比如上海松江区鼓励集体经营性建设用地用于工业——为保障作为农村经济引擎的工业产业引入落地，暂时不对工业用途的土地使用权交易交纳调剂金作规定;而关于商服用途的土地使用权出让、租赁，提取成交地价总额的50%作为调节金，调节金的70%返还给乡镇，30%由区财政参照国有土地使用出让资金使用范围统筹安排使用[28]。一般地说，影响调节金比例的因素主要是用途、位置和入市方式。下面以较为成熟的浙江德清、广西北流、广东南海为例。
浙江德清重视区分城市(乡镇)规划区内外，规划区内集体经营性建设用地入市需缴纳的调节金比例较高。参见第4条 使用权出让、租赁的，出让(出租)人应按成交地价总额区分不同情况按比例缴纳调节金：(一)入市土地位于县城规划区的，商服类用地按48%缴纳，工矿仓储类用地按24%缴纳;(二)入市土地位于乡镇规划区的，商服类用地按40%缴纳，工矿仓储类用地按20%缴纳;(三)其他地块商服类用地按32%缴纳，工矿仓储类用地按16%缴纳。
广西北流则区分不同的入市方式及不同用途。参见第5条：(一)就地入市的集体工业用地收益调节金的计提比例为10%;商服、住宅、旅游、仓储等其他集体经营性建设用地，土地增值收益调节金的计提比例为15%。(二)零星分散集体经营性建设用地整治后，按工业用地入市的，收益调节金计提比例为10%;按旅游、仓储用地入市的，收益调节金计提比例为20%;按商服、住宅用地入市的，收益调节金计提比例为48%。(三)城中村集体建设用地整治后入市的集体经营性建设用地，收益调节金计提比例为10%。第6条 零星分散集体经营性建设用地整治后，按商服、住宅用地入市，市人民政府计提48%的收益调节金后，再计提18%的集体土地增值收益作为统筹平衡全市以工业用地入市的归属农村集体组织的集体土地增值收益，剩余34%直接拨付入市所属农村集体组织。
广东南海原来一直允许农村集体建设用地流转，政府一直未征收相应的土地增值收益调节金。此次按照试点要求，南海区也制定了专门的土地增值收益调节金征收制度，其突出特征是相对于浙江德清、广西北流等地，土地调节金比例非常低。比如第一宗按照新办法入市的地块是商服用途的土地，地块面积28.93亩，土地出让年限30年，交易起始总价5786万元(合200万元/亩)。村集体仅按照10%向政府交纳土地增值收益调节金。具体参见第4条：农村集体经营性建设用地使用权的调节金实行差别化征收：(一)出让工矿仓储用途的农村集体经营性建设用地：1.属于城市更新(“三旧”改造)项目或农村综合整治片区内的地块，按土地出让收入的5%收取调节金。2.其他地块按土地出让收入的10%收取调节金。(二)出让商服用途的农村集体经营性建设用地：1.属于城市更新(“三旧”改造)项目或农村综合整治片区内的地块，按土地出让收入的10%收取调节金。2.其他地块按土地出让收入的15%收取调节金。(三)出让公共管理与公共服务用途的农村集体建设用地，参照工矿仓储用途标准执行。[29]
(二)试点所提出的问题
1、入市范围的界定问题
集体经营性建设用地的范围界定是重要的问题。集体经营性建设用地是一个限制性的概念，一般指的是“乡镇企业用地”，它是集体建设用地中存量的“经营性”用地部分。在原来土地管理不太严格的时期，这些集体土地不经过土地征收就非农使用，形成事实上的“经营性”建设用地。从政策文本可以看到，中央一直把集体经营性建设用地入市限于“存量”，解决的是过去土地管理不严格时期形成的历史遗留问题。中央十七届三中全会、十八届三中全会及全国人大常委会的授权均把入市的集体经营性建设用地限定在“存量”范围，体现了政策的延续性
本来集体经营性建设用地入市的政策十分清楚。而目前有些地区对集体经营性建设用地和“集体建设用地”不明确区分，地方政府误认为“集体经营性建设用地”本身意味着巨大的价值，一些政策解读者也有意无意混淆概念，加剧了地方试点的混乱。比如有政策解读者这样界定可入市的集体经营性建设用地范围：“在存量集体建设用地总规模控制下，依据‘两规’确定的集体经营性建设用地”;还认为“宅基地有偿使用的挤出效应和有偿退出节约的土地，除满足本集体经济组织新增宅基地需求外，一般会产生节余，这个节余作为未来集体经营性建设用地的来源有其经济合理性，为农村产业发展和就地城镇化提供空间”[30]。
实践中在“统筹利用”名义下，一些地区把非经营性的农村宅基地也作为可入市的土地。这实际在较早的四川成都这一国家城乡统筹综合试验区的土地制度改革中已经有所表现。根据对33个土地制度试点的梳理，我们发现目前15个集体经营性建设用地入市中，有四川郫县、贵州湄潭等2个试点允许经土地整治形成了农村宅基地退出形成的节余指标用于形成新增集体经营性建设用地。在15个农村宅基地制度改革试点中，也有浙江义乌、福建晋江、四川泸县等3个试点允许突破政策许可的范围[31]。按照这样的思路，土地制度改革就把解决“历史遗留问题”的改革变成了制造更多“历史遗留问题”的改革，违背十七届三中全会、十八届三中全会精神及全国人大常委会的授权——允许存量集体经营性建设用地入市，突破了底线。
2、异地调整入市中的利益平衡难题
异地调整入市是集体经营性建设用地入市的政策难点，因为涉及不同集体经济组织之间的土地指标交易。问题是，建新区所在村集体才是集体经营性建设用地入市的真正主体，而拆旧区所在村集体则仅仅是分享了建设用地指标所带来的土地增值收益。那么谁来规定这个再分配的比例?
在一个市场交易模型中，拆旧区所获得的收益必然明显低于就地入市的收益。因为建新区一般处于城市规划区内，是不可移动的地块所构成的，而拆旧区是分散的和零碎的，拆旧区复垦形成的土地指标是抽象的和符号性的。建新区所在村集体在土地指标的市场上只需以稍高于拆旧的平均成本购买土地指标。那么在土地增值利益分配中，就客观地形成了建新区和拆旧区关于土地增值收益分配的不平衡。
实际上，为了调节双方的收益平衡，地方政府普遍在政策上规定分配比例，形成了或强或弱的政府干预。比如浙江德清政府规定土地入市净收益的50%作为复垦保证金。海南文昌规定以当地征地补偿费用的1.5到2倍之间来确定建新区对拆旧区的复垦补偿金，也可以按入市土地增值收益的一定比例自愿协商确定。再如贵州湄潭：国土资源部门在交易双方沟通搭桥促成交易···双方同意以10万/亩的价格交易水田，以8万元/亩的价格交易旱地，以4万元/亩的价格交易其它农用地指标[32]。
但是问题依然没有解决。建新区的土地依然需要经过土地“征收”和“转用”转为建设用地，这就要对原土地使用者进行补偿。因此不同于就地入市(无需另外的土地指标)，异地调整入市的成本大为增加。土地出让收入既要用于在建新区支付征地补偿，又要为拆旧区支付补偿。由于建新区占有区位优势，农民势必要求较高补偿(参照征地片区价格)。在支付建新区征地补偿后，净收益就寥寥无几了。也就是说政府所期望的“共同富裕”是很难的。即使是地方政府把非经营性的宅基地转为新增经营性建设用地，扩大集体经营性建设用地入市范围，也不能解决以上不平衡的问题，反而由于建设用地指标的大大增加，有利于城郊地区农民集体增加集体经营性建设的数量，扩大地区之间的收益差距。
3、入市和征地制度改革关系
主流舆论注意到集体经营性建设用地入市取得了显著效果，比如提高了农民分享的土地增值收益、盘活了闲置低效的集体土地资源、形成了城乡统一的建设用地市场等等。
然而这些效果的背后有诸多的问题尚未解决，最重要的是入市和征地制度的关系问题。集体经营性建设用地入市开辟了另外一个土地供给主体——集体，打破了集体土地使用权不得转让用于非农建设的法律规定。当集体土地入市形成较高的收益预期时，原征地制度及补偿安置方式就难以实施下去，特别是允许城市规划区内集体土地入市的政策下。一基层国土干部就明确指出：“当集体建设用地流转收益高于征地安置时，国家征地的难度必然增大。哪怕是基础设施、公益设施等公共用地，也恐将难以进行”[33]。
目前试点探索通过征收土地增值收益调节金来形成合理的再分配，以协调入市和征地制度之间农民所得利益的平衡关系。如国土资源部副部长王世元认为：“土地增值收益在国家和集体之间合理分配，既要保障土地征收中土地增值收益的合理分配，又要与农村集体经营性建设用地入市土地增值收益在国家和集体间分配比例的相衔接。分配比例的最佳点，就是保障农民合理利益有所增长的同时，还要保证国家建设征收土地顺利实施”[34]。不过这可能仅是一种理想，土地增值收益调节金相当于政府以税费调节收入差距。在和周其仁的论战中，华生明确指出了中国存在的“征税困境”[35]。
从我们调查的经验来看，基本规律是：土地收益越大，农民地权意识的个人化越强，集体经济组织越是经过“政经分离”的体制改革成为经营性的企业法人(股份公司)，政府越是难以顺利收取能够合理调节收入差距的土地调节金。广东南海区是一个突出的例子。之所以南海区在案例中对商服用地用途的集体经营性建设用地入市仅收取10%的土地收益调节金，一个重要的原因是政府相对于农民的弱势。由于集体土地改变用途利益巨大，往往达到几千万甚至数亿元。且2004年南海区农村土地股份制改革后农民地权的个体化意识被强化，村集体及农民普遍认为调节金是政府从他们的土地收益款项中窃取的蛋糕。而2011年发源于南海区的“政经分离”体制实施又加强个体农民通过股份公司形成的利益共同体(“土围子”)，由此大大增加了集体和政府在土地增值收益中的博弈能力，土地调节金比例不可能高。
(三)小结
集体经营性建设用地入市的“效果”是显而易见的。然而这种效果取得的原因，不是别的，无非是政府改变了土地增值收益分配方式，政府所失成为农民所得。集体经营性建设用地入市的突出特征是区域初始条件的巨大分化。发达地区特别是珠三角的代表南海区是推动集体土地入市的主要力量[36]，它的存量集体经营性建设用地的规模特别大，入市价值也特别大，其它试点地区即使北京郊区也相形见绌，由此导致试点效果大打折扣。一个地区的集体及农民因土地入市而致富不代表其它地区也如此，以所谓的“异地调整入市”和“土地增值收益调节金”等制度调节农民收入差距到目前仍然并不成熟，绝不如想象的那样顺利。
此外集体经营性建设用地入市还存在一些深层次的政策问题，冲击了土地制度改革的底线。基于集体经营性建设用地入市的效果，主流舆论要求进一步扩大入市范围，打通三项土地制度。这一要求已经写入了《土地管理法》(修正案)，修正案规定允许集体经营性建设用地入市，建立普遍的城乡统一的建设用地市场。规定腾退出的宅基地可以由集体经济组织回购用于内部的再分配或根据国家有关规定整理利用。后者即为宅基地转为新增经营性集体建设用地提供了制度空间。由此形成了看似合理的逻辑框架：缩小征地范围留下的城市经营性建设用地需求，由集体经营性建设用地入市来满足。在大多数地区集体经营性建设用地存量不足时，就存在宅基地经过土地整理形成土地指标转为集体经营性建设用地的必要性。因有集体经营性建设入市的支持，宅基地有偿退出就有了资金来源，农民宅基地的用益物权就得到了制度性的保障。
然而道理如上所述，集体经营性建设用地入市初始条件存在巨大差异，新增集体经营性建设用地入市只会增加城市规划区内农民集体所得，而大多数供给土地指标的农民集体所得寥寥。由于政府土地财政收入减少，土地增值收益调节金作用并不确定，政府用于平衡社会贫富差距的财力减少，造成社会越来越不平等的后果。
四、农村宅基地制度改革试点
在三项土地制度改革中，农村宅基地制度关系到亿万农民的基本居住权，和大多数农民关系最为密切。从政策上，农村宅基地制度改革最为谨慎，宅基地制度改革试图兼顾农村居住保障和土地财产权，既要保持宅基地制度的稳定，保障农民住有所居，又要赋予农村宅基地更大的财产权，推动宅基地流转和退出。由于主流舆论把农村宅基地和住房设想为“沉睡的资产”，改革的目的是要激活这些资产，因此舆论主要关注改革如何给农民带来收入增长，而对宅基地制度改革中地方政府所遭遇的困境，地方政府如何加强宅基地管理等基础性问题缺乏关注，从而带有严重的片面性。
(一)试点进展状况
1、住房保障多元化
农村宅基地制度是中国特色住房保障制度。适应城镇化和农民集中居住的新要求，中央要求地方试点探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式。各地主要做法是：在城市规划区内不再批准新增宅基地，政府主要通过建造多层和高层小区的方式安置农民。在城市规划区外，政府仍然延续传统的“一户一宅”的宅基地制度，同时为了集约节约用地，改革宅基地分散审批方式，引导农民向中心村和小城镇集中。
城市规划区内，住房保障多元化是一种必要，地方政府为了预留城镇建设的足够空间，较早地投入财力对农村进行大规模的拆迁安置，避免城市拆迁成本增加。区域差异表现为经济发达地区拆迁安置的速度快，而经济不发达地区拆迁安置速度慢。比如试点中浙江义乌对处于城镇规划红线范围内的村庄，由政府实施新社区集聚建设，允许农民以宅基地置换集聚区内的大产权房。截止到2016年7月，全市共有在建高层公寓集聚项目7个，总建筑面积228万平方，配套6个产业项目，总投资114亿元，其中住宅面积151.8万平方米，可安置5500户14400人，比分散审批宅基地节地840余亩[37]。
在城市规划区外，农民依然分散建设，政府只能进行少量的新农村(社区)示范点建设。在一般农村，引导农民适度集中到中心村和小城镇一直是农村宅基地改革的重要问题，然而一直未有成效。根本约束是地方财政能力，另外还由于存在乡村规划和土地管理能力薄弱的问题，导致大多数地区连最基本的集中居住也只能是一种理想。欠发达地区真正在开展的是结合扶贫进行大规模异地搬迁，宅基地制度改革被结合进来。主要做法是：政府规划和建设基础设施完善的集中居住区。按照土地管理的“建新拆旧”原则，农户在新农村集中居住了，获得了新的宅基地，原宅基地自然就腾退出来。有的地方运用了土地增减挂钩进行转移支付，达到了大规模推进宅基地有偿退出的结果。
最著名的安徽金寨县。国土资源报报道：“作为国家33个农村土地制度改革试点中唯一国家级贫困县，金寨将宅基地制度改革与扶贫搬迁等政策相结合，发挥政策叠加效应，力促脱贫攻坚，给当地百姓带来了实实在在的利益”。其中最主要的一块资金来源是土地增减挂钩获得的约50亿资金。其做法是金寨县通过把土地指标交易到省里，省里按照48万亩交易支付费用。这相当于金寨县4年的财政收入，完全可以满足12900户宅基地有偿退出和各项基础设施投入[38]。金寨县的扶贫效果当然是显著的，不过需要注意的是这和宅基地退出无关。金寨县能借用改革试点向省里要求转移支付，大规模进行异地搬迁扶贫，其它县市难以复制。
2、宅基地自愿有偿退出
宅基地退出是政府及媒体最为关注的改革内容。舆论认为农民进城落户后，因缺乏宅基地退出制度，农村闲置的土地资源难以退出，农民的土地财产权难以实现。尽管有政府推动，从15个农村宅基地试点来看，大规模退出仍不普遍。据国土资源部介绍，截至到2016年底，15个地区一共退出宅基地21044户，退出面积12874.1亩，户数占总户数的1.5%左右[39]。从试点实践来看，发达地区依靠地方的财力，探索了多样化的宅基地退出方式，退出宅基地较多。退出规模比较大的是浙江义乌、福建晋江，其它地区的宅基地退出要么结合了种种配套政策(如异地搬迁扶贫)，要么把通过灵活的制度变通，把宅基地退出变成一种宅基地管理制度。
浙江义乌建立了多种方式的宅基地退出机制，政府主导是基本特征。一是政府主导下的宅基地退出，上一节已介绍。二是集体经济组织主导下的宅基地退出。对于集体经济内部再分配的腾退宅基地，由集体经济组织与宅基地使用权人协商确权退地补偿价格，政府给予1200元/平方米的补助。三探索退出宅基地的统筹利用方式。义乌学习重庆市地票制度，形成了“集地券”制度。其核心在于盘活农村集体存量建设用地，在符合规划、符合基本条件的前提下，鼓励农村、农户将闲置、废弃和低效的建设用地先实施复垦，验收合格形成相应建设用地指标。目前，置换权益已成交356宗共计35830平方米[40]。
宅基地退出并不总是有偿的，试点地区地方政府普遍借宅基地退出来建设规范严格的宅基地管理制度的手段。这表现几乎所有试点地区，主流舆论几乎没有关注这一点。尤其是在不发达地区，由于缺乏财力组织大规模的宅基地有偿退出，借宅基地制度改革加强宅基地管理成为最大改革成效。动作最大、取得成效最显著的是江西余江。余江在政策上实行宅基地退出实行有偿和无偿相结合，借用宅基地有偿使用制度，借用农村内部宗族力量形成“宅改理事会”，解决农村闲置宅基地和附属设施用地难以退出的问题，达到“村庄面貌靓丽化”的目标。据余江县统计：去年以来，先行试点村庄共退出宅基地5700宗，面积66.4万平方米，退出的集体土地能够满足试点村庄15年左右的宅基地用地需求;收回村庄规划内土地480亩，复垦330亩;新修村内道路67公里，沟渠49公里，绿化村内面积21万平方米，建设村民活动中心2.8万平方米[41]。
3、住房财产权的抵押
农村宅基地制度改革试点的一项重要任务是，配合农民住房财产权抵押试点，探索宅基地财产权益的实现方式和路径。住房的抵押、担保和转让意味着农村宅基地权能的扩大，关系到宅基地财产权的实现，是舆论关注的焦点。从各个地区抵押融资的状况来看，经济发达地区浙江义乌、福建晋江和湖南浏阳是农村住房财产权抵押贷款的主要地区。而在欠发达地区即使放开，抵押贷款数额也不大。
浙江义乌，到2015年底，已经发放了农村住房抵押贷款4864万元。[42]福建晋江，至2016年10月，农房抵押贷款余额6.12亿元，规模很大[43]。浏阳市是较早的农房贷款试点地区，浏阳市自1998年引导金融机构以集体土地上对农民住房为抵押物，截至到2016年11月30日，浏阳市农房抵押贷款余额达46.35亿元，惠及农户及企业17069户[44]。在不发达地区，地方政府也开展了抵押贷款的实践，贷款规模非常小，从几十万到几百万之间。不发达地区经营机会少，农村金融需求本来就不大，农房抵押政策也难以改变这一局面。比如在湖北宜城，截止到2017年3月，一共完成40宗农房抵押贷款，一共600万元。平均一宗农房抵押贷款大约在15万元[45]。
为了防范风险，中央在推进农房抵押时依然相当审慎，把住房财产权抵押权利限制在一定范围内[46]。比较重要的限制有3点。首先申请农房抵押贷款的要件之一是借款人除用于抵押的农民住房外，借款人应有其它长期稳定居住场所，并能够提供相关资料(参见第4条)。这一条限制了借款人范围。所谓“其它长期稳定居所”，实践中银行操作为农民要么在城市购有商品房，要么农户能够长期借住在亲友家。另外规定变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内(参见第12条)。一些地方政府允许宅基地在市(县)域范围内农村集体经济组织内部流转，扩大了流转范围，但是仍然有严格的限制。如福建晋江规定“符合‘一户一宅’申请条件的农村集体经济组织成员，允许在全市范围内流转取得旧宅基地使用权[47]。”从上述规定可知，宅基地流转对象仍限于符合“一户一宅”申请条件的集体经济组织成员，地方仍禁止农村宅基地自由入市。最终中央还鼓励地方政府降低市场风险，主要措施是鼓励试点地区地方政府设立农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金(参见第13条)。几乎每一个地方政府均成立了风险补偿基金。如江苏武进区政府成立了500万人民币的风险共担基金，一旦贷款损失无法偿还，则亏损额由风险基金承担6成，银行承担4成[48]。不过要是如此，地方政府实际上成为了贷款担保人，基于降低风险的考虑，银行愿意配合地方政府推进农房抵押贷款。
（二）试点所提出的问题
1、宅基地制度及财产权诉求分化
农村宅基地制度最基本的原则是“一户一宅”，保障农民户有所居。既然宅基地是保障，那么就要限制用于经营，限制宅基地获得及流转的完全市场化。改革过程中，舆论普遍用用“财产权”、“用益物权”这些概念去想象农村宅基地，评价改革成效的标准是农民财产性收入是否增加。他们列举浙江义乌、福建晋江等试点中农民通过经营宅基地、大规模使用宅基地抵押担保来论证国家赋予宅基地财产权的必要性，忽视了发达地区和欠发达地区农民诉求的差异。
经济发达地区(包括城郊)的宅基地价值高，可用于出租或经营，农户要求有更大的土地财政权利，比如允许扩大宅基地流转范围，增加土地的财产价值。相反不发达地区的宅基地价值低，宅基地主要用于用于维持小农经济生产和农民居住生活的双重功能。这样的普通农户缺乏扩大宅基地权利的诉求，他们要求保障“一户一宅”，加强宅基地管理，提供最基本的基础设施建设。湖北宜城是典型的农区，耕地资源较多，户均宅基地一般在300平方左右。其中有大约120平方用于建房居住，其余则是生产生活辅助用地，是用于存放农机具和生产资料、晾晒粮食、放置柴火等杂物的土地[49]。这种宅基地利用特征即使在城镇化和农民流动的背景下也没有根本改变。
按照贺雪峰的说法，农民流动背景下，宅基地是作为“资源冗余量”存在的，有缓冲城镇化进程中的社会风险的功能[50]。当前农户家庭一般存在以代际分工为基础的半工半耕的家庭劳动力再生产模式，农民平时在城镇务工，年节则回家过年;年轻人进城务工居住了，老年父母则在农村经营农业;即使年轻人长期在城镇务工，他们也大多从事的是低端的非正规就业，工资收入不足以支撑他们参加城镇各项社会保障，他们在城市劳动力市场失去优势后就只有回家。即使他们进城购房居住，也并非完全在城市体面地定居下来，农民完全融入城镇是一个长期的、渐进和不确定的过程[51]，这一过程中农村宅基地和住房十分重要。
2、宅基地有偿退出的困境和后果
从制度规范角度来看，宅基地退出方式主要有两种：集体内部流转和集体经济组织回购。前者实质上就是集体经济组织内部成员之间自发的房屋交易，根据“地随房走”原则，宅基地使用权也随之发生转移;后者是农户自愿将宅基地退还给集体经济组织并获得补偿和奖励的类经济行为。从利益最大化角度，哪一种退出方式能带来更多利益，农民就采用哪一种方式。目前所报道出来的试点地区大规模的宅基地有偿退出，全部是政府主导进行的。发达地区浙江义乌大规模的宅基地有偿退出所需资金则来自地方政府，贫困县安徽金寨通过土地增减挂钩的运作，获得来自省政府的财政转移。
从成本收益的角度，宅基地有偿退出必然是普遍“空转”的制度。发达地区实施起来尚且费力——大规模的宅基地退出实际上主要是城市规划区内的拆迁安置，不发达地区实施起来则更不现实。湖北省宜城市很典型，地方政府规定“宅基地法定面积部分按照当地征地补偿费的补偿标准，超面积部分按当地土地补偿费的70%;村委会可根据资金状况在前款规定补偿标准的0.5到1.5倍之间确定具体补偿标准”[52]。这完全是不现实的。基层干部反映，大多数村集体不仅没有收入，是“空壳村”，而且有形成于税费时期的几十万甚至上百万元的村级债务。在村级债务难以化解的压力下，村级组织艰难地用上级政府转移支付的几万元维持运转，如何能有钱用于回购农民退出的宅基地?正如当地政府主政官员所承认的：“难在自愿有偿退出，村集体没有积累，你愿意卖（退出），我买不起” [53]。为了形成宅基地退出的案例，完成“政治任务”，村集体和农户就超占的多宅形成了“协议性的宅基地退出”，规定签订协议后，农户不再缴纳宅基地有偿使用费，而在未来实际退出时，村集体再支付有偿使用费。然而根本的财力问题依然没有解决。
宅基地有偿退出虽然不可能普遍展开，却由于个别土地增减挂钩项目区形成回购宅基地的价格，形成农民对宅基地的价值预期，破坏了原本存在的自然而然的宅基地退出秩序。在法律上，宅基地是集体无偿分配给农户居住的用地，一旦农户不再居住使用，按照规定该宅基地就应当无偿退回村集体再分配给其它农户使用。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》(1995年3月11日国家土地管理局发布)，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。实践中，有许多农村形成了“建新拆旧”的宅基地自发退出秩序：村集体在规划区为农户划新宅基地后，旧的住房由农户自行拆除(建筑材料的再利用)，旧的宅基地则复垦归农户或集体统一使用(不再确权)，村集体不用负担任何成本。这在八九十年代有过集中居住经历的村庄均是如此。
改革所建立的宅基地有偿退出制度主张村集体通过“回购”方式补偿农户自愿有偿退出宅基地，不再主张农户无偿退出多出宅基地的义务，这是宅基地管理政策的重大改变。这一政策激励了农户不再无偿退出宅基地，走向集约节约利益土地的反面。在低廉及不可持续的宅基地有偿使用费条件下(关于宅基地有偿使用可另文介绍)，他们理性地把“不退出”作为最后选择，之前农户自发退出宅基地的秩序就瓦解了。正如一个试点村村书记所说的：“在原来，农户自行扒掉老房子种地，现在农户不愿意扒了，因为退出不划算，他们等着增减挂钩呢。”但是地方政府有能力在全域进行土地增减挂钩回购农民宅基地吗？
3、宅基地流转范围和农房抵押问题
舆论认为农村住房和宅基地是“沉睡的资产”，一个重要的理由是农村住房不能像城市住房一样用于抵押融资，因此要求国家赋予宅基地完整的财产权能。而要推动抵押融资，就涉及到抵押物的处置问题，为了能让抵押物顺利处置，舆论就要求突破目前法律把宅基地流转范围限于本集体经济组织内部的规定。
宅基地流转范围问题是关系宅基地制度的根本问题，一旦突破则整个宅基地制度就全部突破。谁最期待开禁宅基地流转?发达地区的银行和农民。舆论在发达地区发现参与农房抵押贷款的银行和农户迫切地希望通过抵押物自由处置来降低风险，这就要求更大范围内开禁宅基地流转。在政府有能力保障农民基本居住权的条件下，考虑到增加农民财产性收入，地方政府也认可这一诉求。浙江义乌就提出“如果只在本村实行宅基地流转，就难以真正体现宅基地价值”[54]。这里需要反思的是，在经济发达地区，经济发展使得城市和农村实际一体化了，农房相当于城市住房。且地方政府有能力为农户提供基本住房保障，因此允许其抵押融资有一定的条件。而在经济欠发达地区(这占全国大部分)，农村住房依然是农户的社会保障，允许农户自由地把住房及宅基地使用权抵押担保和转让出去，那么地方政府是否有能力为这些可能失去住房的农户提供基本的住房保障?
事实上，舆论夸大了农村金融的困境及农村金融和土地制度的关联，是拿土地制度来说事。在现实社会，农房抵押贷款实际上不是唯一有效的农村金融秩序。我们广泛的调查发现当前农村存在的“无抵押”的小额金融秩序，其关键在于银行“贷款管理模式”适应了当前农村经济社会发展的秩序[55]。即使改革试点中农房抵押贷款正在运行，银行也延续了之前“无抵押贷款”的运行机制。农房抵押贷款无非是多了一层抵押的外壳，而联结银行和农户贷款关系的机制仍然是传统的。
农村金融市场是由农户和银行共同构成的。湖北宜城实地调查发现，大多数农户从事小规模生产，没有贷款融资需求，只有1%的农村经营大户有贷款需求，特征是小额且短期，一般在5-20万元，贷款周期在1年。银行则为他们开发出“小额信用(担保)贷款”，满足了他们的要求。相对于农房抵押贷款中普遍的政府干预及限制，这种秩序反而具有很高的市场化程度，形成了农村金融市场的均衡。在无抵押贷款中，银行着重考察农户还款能力，农房的价值是其次的，也缺乏普遍意义。有三项因素影响农户还款能力。一是经营项目的可行性，一般来说银行倾向于生产性贷款。二是农户经济综合能力，调查范围包括农户家庭的土地、房屋、务农、务工和经商收入。三是社会信用报告及正规的个人征信报告。社会信用指的是农户在村庄中的口碑，正规的个人征信报告则来源于金融机构的记录。
目前舆论以农村金融需要合法农房抵押物处置权的理由主张开禁宅基地流转是一个要命的“自循环”，它以农民普遍需要贷款和银行特别希望供给农房抵押贷款为前置假设，而这是不成立的。农村需求金融的农户是极少比例的，而银行又可以通过“无抵押贷款”的贷款管理制度来满足。如果新型金融政策普遍地鼓励农房抵押贷款，对银行和对农户均是高风险的，最后地方政府还是不得不出面兜底。
（三）小结
从上述分析来看，农村宅基地制度改革十分复杂，不同区域差异很大。在经济发达地区，政府财政实力强，市场活跃，大规模的拆迁安置、农村宅基地有偿退出、农村房屋抵押贷款是改革的中心内容，试点效果显著;在经济欠发达地区，政府缺乏财力，市场也不活跃，大规模的宅基地有偿退出等内容并不凸显，改革成效主要表现在地方政府建立严格规范的宅基地管理制度，结合精准扶贫进行异地搬迁等。
一直以来，农村宅基地制度的首要目标是保障农民基本居住权利，这是中国土地制度优势所在。为了兼顾增加农民财产性收入的目的，改革试点赋予宅基地财产属性，其初衷不可谓不好。然而从试点实践来看，兼顾是很难的。发达地区宅基地早已经财产化了，法律上的改革不过是确认这种财产的合法性。如果如果片面地以发达地区试点的成效为依据，全面改革宅基地制度，强调宅基地的财产属性，允许农民把住房和宅基地普遍地“抵押、担保和转让”，在地方政府缺乏能力保障农民居住条件时，改革就陷大多数地区的普通农民于无保障的市场体系中。
五、总结和对《土地管理法》修改的建议
试点很重要，它是党和政府进行科学决策的一个重要环节，然而如何正确全面地总结试点经验更为重要，它是科学推进《土地管理法》修改的基础。本文通过对33个试点目前主要的进展状况进行梳理，对试点暴露出的若干问题进行批判性的分析，得到大量不同于主流舆论的认识。这种认识是开放的和批判的，它不是从先在的理念出发，而是从客观的实践出发，总结土地制度改革的复杂性，提炼影响土地制度改革的若干问题。
通过研究，我们发现主流舆论对中国六十年来形成的中国特色土地制度缺乏内在理解，陷入到盲目否定的窠臼。试点只有“成效”而没有问题，试点完全试对了，全国人大常委会暂停实施若干法律条款是完全正确的。他们忘记了中国特色的土地制度从何而来，土地制度改革到底要做什么。不过无论如何，“改革成果”是一定要有的，并且写入了《土地管理法》(修正案)的核心内容。
修法者为了把集体经营性建设用地入市这一核心改革内容放入《土地管理法》，删除了现行《土地管理法》第43条和第63条，把原来的“例外”成为“普遍” [56]，这是根本性的变动。也就是说，国家放弃了征地及在此基础上建立的具有垄断性特征的一级土地市场制度，转而由集体和国家共同成为供给建设用地的主体。在操作上，这是以“打通三项土地制度改革”为前提的：缩小征地范围，政府退出经营性建设用地的征收，由集体供给土地;允许集体经营性建设用地入市，且不再有“存量”的前提限制，这意味着可以新增集体经营性建设用地;集体经济组织可以回购农民自愿退出的宅基地，退出的宅基地根据国家有关规定整理使用，这意味着非经营性的宅基地向经营性的“建设用地”转变的可能性。
以上改革意味着现有《土地管理法》基本原则的完全改变，原有土地制度秩序面临巨大危机。不过我们有必要重新审视，33个土地制度改革试点是否能支撑起主流舆论及修正案提倡的这些修法主张?通过上文的分析，答案是否定的。从主流舆论解读试点的方法论上来看，他们带有强烈的改革理念和理想的制度设计，并满足于试点中去寻找片段的论据，这是完全不客观的。国家允许集体经营性建设用地入市，绝不是说是无条件的。中央明确规定，集体经营性建设用地入市范围限于“存量”，宅基地不能转为集体经营性建设用地。不应从“缩小征地范围”这一理念出发来论证扩大集体经营性建设用地入市范围和打通三项土地制度改革的必要性。按照贺雪峰的说法，这样的改革除了在城郊形成一个巨大的食利者阶级以外，其他任何良好目的都达不到[57]。
中国特色土地制度是经过六十多年不断实践探索形成的，是中国通过新民主主义革命和社会主义革命建立起来的宪法秩序。它以征地制度、国有土地使用权市场制度和农村宅基地制度为基本内容，不仅是写入宪法文本的制度，而且在政治、经济和社会各层面仍发挥着基础性的作用。中国特色土地制度最重要的特征是“公有制”，也是土地制度改革的底线之一。宪法规定了土地的公有制，按照形式差异有两种土地公有制：一是国有制，即全民所有的公有制，二是集体所有制，集体劳动人民所有的公有制。在农业生产力条件下，土地公有制的基本原则是“耕者有其田”、“居者有其屋”，表现为集体土地所有制条件下，集体经济组织成员有权利从所在集体获得基本的生产生活资料。在工业生产力条件下，土地公有制的基本原则是通过国家(地方政府)占有土地所有权，由规划和用途转用产生的土地增值收益由国家再分配，消灭不劳而获的土地食利者阶级。这里说的土地增值收益归政府，并不是由个别的官员贪污掉了，而是形成了公共性的“土地财政”，形成严格的财政管理制度，按照特定的制度安排使用。
中国仍然不断地在改革，土地制度也不断地改革。由于某些发展过程产生的具体问题，我们对相关法律法规进行改革便是。我们没有必要妄自菲薄，为了满足某些土地制度改革理念，就把过去六十多年形成的卓有成效的土地制度根本上否定掉，这是严重缺乏制度自信的表现。在对长期的实践的研究中，我们认为中国土地制度总体上是合理的。未来的《土地管理法》修改应当以全面正确地总结33个试点的成效和问题为基础，在充分研究和讨论基础上推进《土地管理法》修订。本文对修法提出的建议是：坚持1998年之后的《土地管理法》建构的相对成熟的土地制度体系，防止打通三项土地制度改革。坚持征地制度和政府垄断的一级建设用地市场制度，坚持保障性的农村宅基地制度。法律应当延续集体土地不得入市的规定，把允许存量集体经营性建设用地入市作为一个“例外”，但是绝不能允许新增集体经营性建设用地，并以国务院单独立法的方式形成《土地管理法》的下位法。这种相对稳健的改革方案既符合中央总的改革精神和原则，形成中国特色的土地制度体系，也有助于中国经济社会持续发展和社会和谐稳定。
2017/6/10初稿
2017/6/18修改
*简介：夏柱智，男，(1987—)，湖北黄石人，华中科技大学中国乡村治理研究中心讲师博士后。研究方向：农村社会学 电话：13387541035 邮箱：[email protected];地址：湖北武汉市洪山区珞瑜路1037号东七楼附五楼中国乡村治理研究中心 430074
[1]资料来源：《全国人大常委会拟授权国务院在33个试点县(市、区)暂时调整实施土地管理法的相关规定》，新华网，2015-2-26
[2]资料来源：《人大授权：农民“两权”抵押贷款改革试点展开》，《中国人大》2016年第2期
[3]资料来源：《农村土地制度改革三项试点获重大成果》，农民日报，2017-05-02
[4]资料来源：《和林县：趟出了一条农村土地征收制度改革的新路子》，呼和浩特新闻网，2016-9-5
[5]资料来源：《内蒙古和林格尔县“土改”试点破冰前行》内蒙古新闻网，2016-11-30
[6]资料来源：《两轮协商三重保障 破解征地用地两难题——农村土地征收制度改革试点的定州探索》，《中国改革报》2016-10-21 第1版
[7]资料来源：《和林县：趟出了一条农村土地征收制度改革的新路子》，呼和浩特新闻网，2016-9-5
[8]资料来源：《两轮协商三重保障 破解征地用地两难题——农村土地征收制度改革试点的定州探索》，《中国改革报》2016-10-21 第1版
[9]资料来源：《禹城市举行征地补偿代管资金竞争性存放签约仪式》，禹城市国土资源局，2016年12月13日
[10]王利明：《论征收制度中的公共利益》，《法律与政治》，2009年第2期
[11]李元：《中国城镇化进程中的征地制度改革》，《中国土地》2005年第2期
[12]华生：《土地制度改革六大认识误区》，《上海证券报》，2013-11-07第1版
[13]在珠三角农村，在农民地权意识中土地已经事实上成为“准私有财产”，不仅是农民，而且村集体的代表村干部也不愿意签字，认为征地是政府与集体争利。
[14]唐健：《征地制度改革的回顾和思考》，《中国土地科学》2011年第11期
[15]资料来源：国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法(修正案)(征求意见稿)的说明》，中华人民共和国国土资源部，2017-5-23
[16]王世元：《在农村土地制度改革三项试点工作部署暨培训会议室的解读》，2015-3-23
[17]资料来源：国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法(修正案)(征求意见稿)的说明》，中华人民共和国国土资源部，2017-5-23
[18]所有数据均从公开资料中提取，尚未搜集到海南文昌和吉林九台二地区的存量集体经营性建设用地规模。具体出处略。
[19]资料来源：《南海农地入市项目约占全国试点五分之一》，《南方日报》，2017-05-16-
[20]资料来源：《从两个“全国第一” 看德清集体经营性建设用地入市改革》，《杭州日报》2016-6-6
[21]资料来源：笔者参与的实地调查
[22]资料来源：《大兴“土地入市”镇级统筹》，《北京晚报》，2016-12-19
[23]梁莹：《南海区“政经分离”模式研究》，仲恺农业工程学院硕士论文 2014
[24]张德霖：《在进一步统筹协调推进农村土地制度改革三项试点任务动员部署会上的讲话》，2016-9-21
[25]资料来源：《从两个“全国第一” 看德清集体经营性建设用地入市改革》，《杭州日报》2016-6-6
[26]资料来源：《德清县农村集体经营性建设用地异地调整规定(试行)》(德政办发〔2015〕136号)
[27]资料来源：《文昌市农村集体经营性建设用地异地调整入市实施办法》(文府〔2016〕179号)
[28]资料来源：《上海松江规范农村集体经营性建设用地入市》，《中国国土资源报》，2016-02-20
[29]资料来源：《德清县农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收和使用规定(试行)》、《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》、《佛山市南海区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金与税费征收使用管理试行办法》
[30] 董祚继：《农村土地制度改革的难点与出路》，2016年13月13日
[31]浙江义乌：形成“集地券”制度，通过宅基地复垦所节余的建设用地指标可以在全市范围内交易，交易价格不低于政府的指导价。资料来源：《义乌市改革完善农村宅基地制度的做法和成效》，国家发展和改革委员会发展规划司，2016-10-13
福建晋江：《晋江市农村宅基地与村民住宅建设管理暂行规定》第五部分“流转、退出和有偿使用”允许农村集体经济组织将退出的宅基地用于除商品住宅开发之外的农民住宅小区、公共基础配套设施等建设或通过入股、联营等方式筹集自己发展壮大集体经济。符合土地利益总体规划和城乡规划的存量宅基地，经市人民政府批准后可用于工矿、仓储、商服等用途。
四川泸州：允许农村宅基地退出节余指标拍卖。据报道，泸县建立了农村闲置宅基地和集体经营性建设用地“退出-收储-入市-收益”的利用途径，与“挂钩-征收”互补，将农村“沉睡”的资源，转变为活的资产，保障村级经济发展用地，增加了村集体经济收入，破解了“空壳村”的难题。通过调查摸底，到2017年底，全县可退出复垦节余指标1.5万亩，可保障泸县近3年的发展用地需求。资料来源：《唤醒农村沉睡的资源!泸县农村土地改革三项试点试出经验》，华西城市读本，2017-5-13
[32]资料来源：《从贵州省湄潭县试点看集体经营性建设用地调整入市优选方案》，财新网，2017-03-14
[33]彭建辉等：《集体经营性建设用地入市问题探析》，《中国土地》2014年第11期
[34]王世元：《在农村土地制度改革三项试点工作部署暨培训会议上的解读》，2015-3-23
[35]那么，我们能够在农民自主城镇化的基础上，象一些人包括天则所课题组建议的那样，用税收去调节这种分配不公呢?问题在于税收调节的有效性与税率高低及税收标的物的透明高度有关。土地改变用途的最高增值往往可以达到几倍几十倍，边际税率低了，达不到调节作用;边际税率很高，征税成本会直线上升而效率很低。···我们自己的经验说明，尽管只是面对为数有限的开发商，还不是面对广大农民，60%的土地增值税也是基本征不来的，纳税人会想出种种办法规避隐藏，政府也投鼠忌器，结果只按销售额百分之几预征了事。资料来源：《土地制度改革的焦点分歧(中)——兼答天则经济研究所课题组的商榷》，华生博客，2014-5-20。
[36] 这是比较珠三角和长三角得出的结论。长三角的苏州和上海等地，乡镇企业改制后，零散的乡镇企业用地由集体租赁给经营者使用，厂房则大多一次性转让给经营者，政府在城镇扩张的过程通过土地征收的方式改变用地性质，入市将造成土地征收难以进行，地方政府缺乏积极性。而在珠三角的深圳、南海等地区，虽零散的乡镇企业用地也是由集体租赁给经营者使用，然而政府很难征收集体土地，城镇扩张主要是通过集体土地入市的方式，从盘活土地资源的角度，政府积极推动集体土地入市。
[37]资料来源：《义乌市改革完善农村宅基地制度的做法和成效》，国家发展和改革委员会发展规划司，2016-10-13
[38]资料来源：《安徽省金寨县农村宅基地制度改革试点调查》，《国土资源报》，2017-03-27
[39]资料来源：国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法(修正案)(征求意见稿)的说明》，中华人民共和国国土资源部，2017-5-23
[40]资料来源：《义乌市改革完善农村宅基地制度的做法和成效》，国家发展和改革委员会发展规划司，2016-10-13
[41]资料来源：《农宅动起来，村貌靓起来——余江推进宅基地制度改革试点工作见闻》，新华网(江西频道)，2016-08-14
[42]资料来源：《义乌市改革完善农村宅基地制度的做法和成效》，国家发展和改革委员会发展规划司，2016-10-13
[43]资料来源：《土改晋江试验：发掘农房宅基地的抵押融资价值》，第一财经，2017-01-03
[44]资料来源：《浏阳农房抵押贷款余额达46.35亿元 惠及17069户》，湖南日报，2016-12-09
[45]资料来源：笔者参与的实地调查
[46]资料来源：《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔2015〕45号)
[47]资料来源：《晋江市农村宅基地与村民住宅建设管理暂行规定》，2017-1-11
[48]资料来源：《武进“两权”改革样本》，财经国家周刊，2016-02-14
[49]资料来源：笔者参与的实地调查
[50]贺雪峰：《农村宅基地改革试点的若干问题》，《新建筑》2016第4期
[51]王海娟：《人的城市化：内涵界定、路径选择与制度基础——基于农民城市化过程的分析框架》，《人口与经济》,2015年第4期
[52]资料来源：笔者参与的实地调查
[53]资料来源：《破题宅基地改革难题 牵住农村改革的牛鼻子》，湖北之声，2016-02-03
[54]资料来源：《义乌市改革完善农村宅基地制度的做法和成效》，国家发展和改革委员会发展规划司，2016-10-13
[55]《中国农村金融报告2015》认识到这一点，他发现乡村普遍存在无抵押贷款的原因在于“贷款管理模式”：转变信贷管理模式，不以抵押物作为放贷标准。最近这种业务模式也更趋完善，有的银行形成“三看三不看”的风险识别技术，即不看报表看原始，不看抵押看技能，不看公司治理看家庭治理，更加重视本质特征。这是通过信贷员日常严密的工作来实现的，信贷员日常活动下沉到村，通过长期驻村及时掌握农户个人信用相关“软信息”的变化情况。···相关的辅助措施是：地方政府牵头提供客户信用公共信息咨询和评估服务，银行自身也加强数据分析能力建设，建立综合量化分析模型，用于评定客户还款能力。通过上述转型，相关银行90%为无抵押贷款。资料来源《《中国农村金融发展报告2015》发布，中国行业资讯网，2016-5-23
[56]参见《土地管理法》第43条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第63条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
[57] 贺雪峰：《三项土地制度改革不能打通》，新乡土，2017-04-05
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