笔者长期从事基层调研，发现了一个值得观察的现象。前些年，基层领导普遍比较“霸气”，遇事敢决断，口头禅是“出了事我负责”。近些年来，基层领导普遍讲规矩，哪怕是一丁点小事，也要搞集体决策，对办事的下属，常会千叮咛万嘱咐，“别给我出乱子。”
“霸气”的领导，当然是敢担当的，但也难免一不小心出了乱子，成了乱作为的典型。而讲规矩的领导，却往往容易当成太平官，乱作为是没有的，但也难说有担当。看来，领导干部既要担当，还要避免乱作为，是一件不容易的事。
如何能让干创业的动力。
笔者在调研中发现，基层“背锅”现象仍然存在。随着治理重心下沉，基层的治理资源和事部既要敢担当，又防乱作为?这需要完善建立健康的制度环境，保护干部干事权都有所增加，却容易因为属地责任而被问责，有的基层干部有权却不敢用，有的干部反映做事的人更容易被问责。
笔者在一个中部地区乡镇调研了解到，2018年该镇承担了市里下达的景区建设任务，举全镇之力终于完成了。但也因此，县里布置的拆除空心房的任务滞后了。结果，年终考核时，因重点工作未完成而被一票否决，分管副镇长还被问责了。在疫情防控期间，也有战疫一线的基层干部反映，受疫情影响，因客观条件不允许，手里的工作滞后了，受到群众投诉，结果因“战时纪律”而被从重从快问责。
类似案例提醒我们，要防止基层治理陷入“不出事”逻辑，避免基层干部出现“避责”心态，更要为干部营造主动担当作为的健康制度环境。
“不出事”逻辑、“避责”心态从何而来?笔者在基层调研中发现，有的地方的基层治理看似是讲规矩了，但规矩之下却也不作为了。有的干部虽在做事，却并非出于内在动力，而是考核压力的结果。基层“背锅”的同时，上级业务部门也有“督查化”的倾向。有的业务部门以治理重心下沉的名义将主体业务转移给基层，通过强化督查考核权，把自己变身为某项业务的专项督查部门。要防止督查检查泛滥，减弱基层干部干事创业的热情和动力。相关业务部门更应聚焦主业，让督查检查工作归位于纪检监察部门。
基层是一个相对独立的治理单元，主要通过面对面服务群众的方式开展治理活动。基层治理事务往往细小琐碎，服务对象比较多元。这就意味着，绝大多数基层治理活动是很难用统一、既定的方案进行的。因此，对基层工作的监督和制度规范，应该服务于治理有效性，而非消耗治理资源。
比如，在精准扶贫等治理活动中，为了达到“精准”的目标，国家建立了严格的贫困户识别、帮扶和脱贫标准，并通过国家扶贫开发系统监督基层的政策落实。在实践中，因为基层的实际情况与理论模型之间并不能简单对应，有的基层为了实现数字精准，反复填表、制作台账，这一过程容易滋生官僚主义和形式主义。笔者接触的多位扶贫干部都对脱贫攻坚任务有高度的使命感，也能身体力行投身扶贫事业，但他们却对工作中的形式主义问题感到无奈。“数字精准”表面上提高了基层治理的规范程度，实际上却消耗了基层干部的担当精神与工作热情，降低了治理的有效性。
鼓励干部敢担当、防止干部乱作为，需要有良好健康的制度环境。其核心是，基层的自主权要与治理的规范化程度相匹配。一方面，基层治理需要适度规范化。但规范化不是文书化，也不是督查化，而是要建立一套适合基层实际的治理流程。这个治理流程，既不影响基层的自主性，还可以有效避免乱作为。另一方面，基层治理需要更大的自主权。基层的自主权不仅在于治理资源下沉、事权下放，还在于基层能够根据实际开展治理活动的自由裁量权。
(为武汉大学社会学院研究员
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