2014年至今，珠三角工厂倒闭潮、搬迁潮、转型潮持续，不少工人不仅遭受失业，且得不到合法赔偿金，同时面临着升级转型带来的同类型劳动密集型岗位减少，找工更难的困境。本调研报告以深圳一玩具厂失业工人为调研对象，通过问卷、访谈等方式了解他们失业之后的生存状况，并展示了工厂的技能培训与政府相关政策在工人面临转型升级失业再就业风险方面的作用。本文摘选自报告的最后一部分，报告分析了大龄工人在找工作中遇到的困难，并提出三条政策建议，改善现有的失业和再就业的相关政策，帮助这群为深圳付出半生青春的工人。本报告所有权归劳动力[注1]所有。
新工作怎么找？
失业之后，生活还是要继续，但是找工作。2008年出台的《就业促进法》第五条表明：“县级以上人民政府通过发展经济和调整产业结构、规范人力资源市场、完善就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助等措施，创造就业条件，扩大就业。”深圳市政府在翌年推出的《关于做好促进就业工作的意见》也提出了十大惠民政策，针对失业者或求职者的包括创业人员税费优惠、职业介绍补贴、职业培训补贴、青年见习、岗位援助、岗位补贴、灵活就业补贴等等。政策方面亦称将服务范围扩大至外来务工人员及就业困难人员，正正就是我们现在遇到面对失业困境的大龄工人。
然而，观乎失业工人找工作时实际面对的困难，我们对这些政策的复盖面和效用深感怀疑。基本上，工人对于这些政策都不太了解， 政府、工会或其它社会组织根本不在他们考虑求助的范围之内。在玩具厂的那群工人当中，透过政府提供的渠道找工作的几乎是零，劳动部门介绍的工作劳动条件都很差，所以最后都是经个人网络去找，而且找到的大多不是正规的工作。
另一方面，如果仔细看政策内容的话，其实很多前设都不符合这些大龄工人的实际情况。首先，大龄工人本身可能是因为技术不足或追不上工业转型发展而被淘汰，让他们重新就业的方法之一可能是让他们接受培训，掌握技术。可是对这些工人来说，其实培训的门槛和成本并不低。譬如说，职业培训补贴接受“在我市工作并连续参加养老保险2年以上的来深建设者”申请，可是因为过去劳动部门监察用人单位参与社保不力，工人不一定有连续参与养老保险的纪录，而且政策要求工人先参加培训再申请补贴，这并没有顾及到培训所需的费用以至参与培训期间的生计。当生活需要逼人的时候，其实工人并没有太大空间去考虑要不要花钱和时间去参加培训的问题。
我们邀请了两位目前没有工作的志愿者去跑跑相关的政府部门，查询再就业服务的推荐和培训等等的服务，他们的经历也是令人深感挫败。第一位先去区里面的社会保障局，问再就业服务在哪里办理。他在工作人员的指示，先后去了劳动部门的人力资源科、就业促进科、人力资源报训中心、法律科、劳动就业服务中心、职业介绍中心，最后不但没拿到任何有关再就业的信息不止，工作人员最后还是叫他回到社区去了解相关的就业信息。后来他又跑到区总工会去问，即使很多人值班，他们还是说没有这个业务。即使工会本身有再就业方面的职业技能培训，但那也不是针对失业人员，只供企业在职的员工申请。结果一天内从早到晚东奔西走，什么帮助都得不到。后来我们从其它工人口中得知的情况是，一听到是外地户口的人，根本就不会受理。
另一位志愿者则是凭着用人单位开的离职证明，去社区登记成为失业人员，然后了解一下职业配对的信息。因为有用人单位的书面证明，所以失业保险还是比较快就得办妥。他又在社区那里填了一张失业人员的登记表，上面要求填上个人信息、希望就业的地区、期望薪资、个人教育背景、工作经历等等。社区那里并没有专职的工作人员负责办理这方面的业务，负责接待他的人对具体安排不清楚，也不能提供更多信息，就打发他走了。登记至今一个月，也没有收到任何消息。其实，玩具厂的工人当初失业的时候，也有在社区登记失业信息，不过也是从来没有收过任何职业推荐和培训[2]。
其次，政府促进就业的另一个方法是鼓励失业人员创业，以此带动就业。譬如，2015年起实施的《深圳市人民政府关于加强创业带动就业工作的实施意见》就表明要透过降低创业门槛成本、加强创业培训教育及创业服务、提供创业补贴和贷款等等，以鼓励包括外来务工人员在内的失业人员为自己创造就业机会。
乍看起来，这为工人提供了一个积极正面的信息：只要你有想法、有行动力，就可以付诸实行。可是，被问及创业的意愿时，并不是每个工人都表现得兴致勃勃。有些人会觉得自己做老板总比打工好，不用受气，但没有资本的话也不太可能;有些人出来打工前曾经在老家做过小生意，但发现做小生意没有想像中容易，而且风险全都自己承担，并不是每个人都适合做老板，有时候干一份稳定的工作更适合自己。因此，创业这条路并不适用于所有失业人员。
就算这些工人想要创业，政府的创业措施又是否适合这些大龄失业的工人?答案也是否定的。近年深圳鼓励新兴行业的发展，而创业措施也明显向这方面倾斜，从创业补助申请资格(持有本市户籍、近年从技术学校或高校毕业)和创业教育服务的复盖面(以高校及职技校为主)来看， 其针对的都是年龄较轻、文化水平较高、从事高新行业的创业者，持本地户籍者尤其有利。这也反映在政府公布的创业者成份中，深圳超过半数的创业者都是80、90后的年轻人[3]。对半辈子都在劳动密集型行业工作的外来工人而言，即使创业的想像只是做个小买卖，也总需要本钱和一定程度的经营知识，但政府的创业措施并没有关注到他们的需要。有些稍有技术的工人可能会从事厂商的外包工作，但更多时候这只是厂方为了配合国家减少派遣工比例而衍生的劳动力外包形式，把经营成本和风险转嫁至下游外包商身上，实质上并没有为工人创造更好更稳定的职位。
政 策 建 议
面对未来持续的经济下行，大龄工人失业的问题都可能会日趋严重。玩具厂工人的个案只是一个缩影，相信有类似经历的工人不计其数，问题是他们如何处理，是否非得接受自己的日子只会愈来愈难过的命运。我们认为，不论是失业还是再就业的相关政策，都急需直面这群工人的实际处境。即使深圳日后已不希望像以前一般引入低技术的劳动密集制造产业，但按照我们的观察，这些产业并不会即时消失，而是以更零散化的方式经营，而其它服务行业的兴起，也意味着非技术工人有机会由制造业流向服务业，如餐饮、酒店等。工人因为深圳的经济发展而把自己整个职业生命建立于此，产业转型是否非将他们用完即弃不可?因此，政府和工会都应改善现有的失业和再就业的相关政策，以帮助这群为深圳付出半生青春的工人，能追上这个城市发展的步伐。
1. 失业保险基金应以改善失业工人处境，而非帮企业减负为重点目标
我们认为，失业保险的设立应为失业工人提供社会保障，协助他们度过难关，因此现时其领取资格、期限和金额都应予以检讨，以生便民之效。观乎现时工人的情况，要证明自己是非自愿失业并非易事，因而容易丧失领取失业保险的资格，而且失业保险的金额和发放期限也未必足够工人应付度过失业难关和找工作的需要。2013年开放外地户籍职工参与失业保险之前，也许也没有料到工人失业的情况会在短短数年间浮现，导致失业工人的就业年限只令他们合资格领取两个月的失业保险金。为了协助工人适应近年的一波经济转型，减轻工人在失业期间的负担，令他们能安心找工作，我们建议将失业保险金领取期限的起点统一为，每人三个月，然后每参保满半年再领一个月。领取失业保险的资格也应该放宽一点，即使工人并非被企业单方面中止劳动合同，在现时企业普遍以各种方式逼迫工人辞职以逃避支付经济补偿金的情况下，负责处理的相关部门也应该按照各个工人的处境酌情处理。譬如，工人过去数月的工作时数和收入是否大幅减少?他们辞职之后，企业是否就顺势倒闭?如工人能提供证据，这些迹象都有助于判断工人是否无可奈何被逼离职。另外，我们也建议检讨失业保险金额，因为最低工资本身已不足够生活，实在不能再在以上再打折[4]。因此，失业保险金起码应在现时的最低工资标准或以上，并与最低工资一样，起码每两年调整一次。
失业保险基金的管理也急需检讨，运作应更加透明化。可能有人会说，以上这些建议，都会增加政府开支，哪来的钱?我们从《深圳市2014年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中得知在2014年，失业保险基金实际收入53.41亿元，支出仅4.27亿元，而深圳市政府和市人大常委会早已知悉“失业保险收支差额较大”的问题[5]，但是当时的结论仅仅是“我们从企业徵收的费用太多了”，并没有提出“如何使用这笔充裕的基金”的方案。
今年年初，广东省政府推出《广东省供给侧结构性改革总体方案(2016-2018年)》，为了帮助企业减低运营成本，将企业为工人缴交的失业保险费率砍半，结果失业保险基金未有传出危机不止，深圳还有能力从失业保险基金中为企业拨出稳岗补贴。既然如此，失业保险基金在支付失业保险金以外为何只向企业，而不是向工人提供优待?政府如何作此决定，对广大工人群体而言都是一个谜。因此，我们也要求失业保险所累积下来的钱应用在工人身上，而基金的财政状况和管理方法也应向公众公开。
2. 加强对外来工人的再就业辅助
政府部门的就业促进政策应切实复盖各个年龄段和技术水平的外来工。从我们所接触的工人和志愿者口中，我们都听不到政府和工会在协助工人找工作、自我提升和转业方面有任何角色，往往都是靠工人自行摸索，成功与否完全视乎个人机遇。不论工人是初中毕业、大专毕业还是博士后，60后还是90后，他们都在深圳城市发展的不同阶段付出了相当的青春和劳力，并不能说走就走。政府既然要发展不同产业，就不能单方面依靠从外面输入有能者，而是让人人都有机会被培养成有能者。
因此，我们认为政府和工会再就业的所有服务——包括职业介绍、配对、创业——的内容都应该向年龄偏大的外来工人延伸，不应为参加资格设下戶口和年龄限制，外地人和本地人都享受同样的再就业辅助。街道和区层面的人社部门和工会应该先提高工作人员对这个服务板块的了解和重视，为面临失业困境的工人提供专业的建议，同时权责应该分得更清晰，让人知道接受服务的手续、程序和前景，加强工人对再就业服务的信心。我们也观察到一些社工机构近年开始提供比较个人化的再就业服务[6]，可是我们接触到的工人群体都没有听说过，可见这方面的服务仍有非常大的拓展空间。人社部门应牵头整合这些民间的资源和经验，加强服务覆盖面。
与此同时，再就业服务也应该更考虑外来工的特殊背景，针对其年龄、技能、教育水平等特点，提供确切的辅助。为了提高工人接受培训的动机，培训期间也应为工人提供生活补贴，让他们不用在“接受培训”和“争取时间找新工作”之间抉择，在短期之内先安心做好转行的准备，才有心思考虑未来去向，包括是否留在深圳，投入产业转型的新局面，还是索性去其它城市另觅出路。
3. 规范企业招聘时的年龄歧视行为
当然，也许我们还是得接受一个普遍现象，就是大龄工人较难找工作不一定是因为技能发展，而纯粹就是因为为其年龄。企业招聘的时候明目张胆地为求职者的性别、年龄设下不合理的门槛，而且工人的经验也反映年龄愈大，找正式工作愈困难，建基于稳定劳动关系的连法律保障也随着他们的年龄增长而消失。
工人再努力提升技能、再努力适应时代的变迁，也不能回复青春。如果不能限制企业对大龄工人的年龄歧视行为，政府提供再多的再就业辅助也不会有任何意义。今年已有不少学者建议政府在“十三五”期间认真研究制订反就业歧视法[7]，如果政府真的希望产业发展带动的是社会平等和创新进步，就应该确切执行，让不分年龄、性别和户籍的工人都能在法律的保障下，从中找到立足点。
[1]深圳打工者中心仝人及2016年度实习学生对调研贡献良多，特此鸣谢。
[2]就算当时有玩具厂工人被劳动部门转介至鞋厂工作，也是劳动部门为了抑制他们的集体抗争所致。
[3]何泳(2014)，〈9个深圳人1个在创业〉，《深圳特区报》，2014年6月5日。
[4打工者中心(2016)，〈2015年深圳工人工资与生活开支调查报告〉
[5]深圳市审计局(2015)，〈深圳市2014年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告〉
[6]〈深圳市妇联阳光妈妈十佳合作企业〉
[7]朱宁宁(2016)，〈就业歧视屡禁不绝立法碎片化难成体系 是时候出台反就业歧视法了〉，《法制日报》，2016年1月26日
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