导言
2018 年 5 月，媒体报道，河北邢台市在扫黑除恶斗争中，先后打掉了宁夏籍敲诈建筑工地恶势力犯罪团伙、桥西“拉面帮”恶势力犯罪团伙等多个团伙。公安部下发通知，要求各地学习邢台做法。利用少数民族身份及少数民族地区的宗教信仰、风俗习惯等作为掩护，实施犯罪行为的报道屡见不鲜。这些犯罪活动多数与街头利益的争夺有关。笔者这几年对一个城市街头持续做了多年的跟踪调查，希望通过客观呈现其街头利益分割及争夺，来揭示街头违法犯罪行为的复杂谱系。其中，街头治理的泛政治化问题，尤其应引起特别关注。
与人们想象不同的是，城市街头并非无主之地，而是聚集着巨大利益。争夺街头空间的不仅包括弱势群体，还有数量庞大的特殊利益集团。当前，我国城市的街头治理早已告别了“小脚侦缉队”时代，公安、城管等街头执法队伍投入了庞大力量维持秩序。总体上看，我国城市街头秩序良好，并未成为酝酿社会和政治动荡的温床。但是，也存在较大的城市安全隐患。其中最难以解决的痼疾是，很多城市的街头逐渐为少数特殊利益群体占据——他们以摊贩形式出现，以弱势群体面貌示人，却在行违法犯罪之事，对市民生活、城市安全以及真正的弱势群体生存，都造成了诸多困扰。
01
街头利益分割
街头占道经营是城市非正规经济的主要形式，因成本低、收益大，而成为各色人等的牟利方式。笔者对某街道有多年的田野跟踪调研，该街道地处城郊接合部，总长不过2千米，沿街除了若干个现代小区，还保留有一个城中村。因房租便宜，该村居住了近 5000人的流动人口，再加上其特殊的交通枢纽地位，人流量极其庞大。因此，该街道聚集了大量占道经营摊贩，并成为该市有名的夜市。根据一手资料，笔者尝试对该街道非正规经济的利益分割做一个定性描述。大致而言，该街道包括以下几个利益集团。
1. 刑满释放人员团伙。该团伙由城中村的8个刑满释放人员组成。团伙头目是20世纪80年代“严打”期间入狱的，刑满释放后，因难以找到工作，就在村口（靠近街道）开辟了一个只有 20 个摊位的小型菜场。街道党委、政府及社区出于关心刑满释放人员，维护社会稳定的考虑，积极协调相关部门免于取缔这一非法菜场。作为交换条件，菜场收留了另外 7 位刑满释放人员作为管理人员。但是，这8名刑满释放人员反而以菜场为据点，逐渐形成了具有组织化特征的团伙组织。其主要营业项目是，将整条街道开辟为夜市，对入驻的摊贩实行公司化管理。为此，这个团伙还雇用了五六名社会青年作为管理员，主要是收取管理费（摊贩俗称的“保护费”）、调解摊贩间的矛盾、驱赶外来摊贩。据笔者统计，该夜市的摊位常年保持在100个左右，每个摊位每月收取管理费1200元（如果有熟人打招呼，可减免至1000元，但好的位置也可能收取1600元 ）。这样，仅仅是夜市管理费这一项，该团伙每月即可非法得利 12万左右。
2. “河南帮”。“河南帮”是一个依靠血缘、地缘关系为纽带组成的摊贩群体。这个群体以一个外号“河南张”的摊贩为核心，聚集了三四十人。严格说起来，该摊贩群体并非团伙，其内部无等级关系。仅仅因为“河南张”是最早来此路“打码头”的，后面来的河南摊贩多少都与他有亲戚关系，再加上他与城管部门相熟，懂得抗争策略，且发生执法冲突时也会居中调停，在老乡群体中颇有威信。“河南帮”因人多势众，占据了该街道最好的位置。其中，“河南张”本人的非法占道摊位最大、位置也最好，一晚上的流水在8000 元左右。为此，他专门雇用了两个老乡为其守摊卖水果。“河南张”经常到城管中队“谈判”，穿着体面，抽25元/包的芙蓉王，开着小车，还在繁华地带买了房，已是地地道道的小老板。“河南帮”白天做流动摊贩，与城管“打游击”；晚上则向地头蛇交保护费，成为固定摊贩。
3. 少数民族摊贩。该路的少数民族摊贩主要经营水果、大枣、烤馕、麻辣烫。在城管的日常执法中，少数民族摊贩因语言沟通、风俗习惯、行为方式等差异，普通城管并不敢前去执法。久而久之，他们成了特殊利益群体——普通摊贩容易遭到驱赶而成为流动摊贩，少数民族摊贩则因执法困境而成为固定摊贩。
4. 普通摊贩。普通摊贩大致分为两个群体：一是本地的弱势群体。比如，市郊的老年农民，自己种了一些蔬菜瓜果到该街道摆摊。二是外地农民工，他们多是将摆摊当成一个务工方式。本地弱势群体有20人左右，都是老人，其经营目标是将每天自种的农产品卖完，挣得几十元收入。外地农民工共150人左右，他们都有较强的经营意识。一般而言，摊贩的优势是灵活且有自主性，但缺点是外部经营环境不确定（包括城管执法的影响以及当地团伙的骚扰），因此，绝大多数外地农民工为了获得稳定的经营环境，都愿意向团伙交保护费。笔者访谈过超过10名外地农民工摊贩，他们的月纯收入都维持在5000元上下，他们也都认为这比进厂务工要稍微强一些。
02
街头内部权力关系
粗略计算，该小街仅仅是占道经营这一项，即养活了不下 200名摊贩。但是，非正规经济的市场秩序是易变的，摊贩群体内部的权力关系也不是固定的。大体而言，街头利益群体的内部权力关系呈现出多元特征。
1. 支配关系。从调研中可见，一些摊贩并非自雇经营者，而是受雇者。基本上，那些已经拥有相对稳定摊位的摊主，都会雇用帮手，而自己做起了老板。甚至于，那些交了保护费的普通摊贩，如无家庭成员帮忙，也会寻找兼职的大学生来帮忙守摊。可见，支配关系在摊贩群体中是一个极其普遍的关系形式，这也侧面说明街头利益巨大，且分配不均。
2. 庇护关系。团伙与普通摊贩之间，通过管理费 / 保护费的形式，建立起了庇护关系。从笔者的长期观察看，该团伙的管理水平比较高：一是摊位划界清晰，管理有序。二是收费规范，不多收，也不重复收费。三是保证利益，不允许别的势力来扰乱市场秩序。四是确保清洁，以满足城市管理要求。根据笔者的调研，凡是形成摊贩群体的地方，基本上都存在庇护关系，都会有团伙介入管理，这几乎是一条铁律。区别在于，有些团伙的管理水平较高，不会过于压榨普通摊贩的利益，有些团伙则管理水平较低，从而制造出一些冲突。
3. 合作关系。摊贩往往都是老乡带老乡、亲戚带亲戚，他们之间有千丝万缕的关系。该街的摊位，至少有一半是两人或两人以上合作经营的。摊贩之间的合作关系，不仅仅体现在合作经营过程中，还体现在占领市场、应对风险等一系列事件上。比如，一旦出现新的同业竞争者，一些具有合作关系的摊贩（如“河南帮”）就会联合起来通过降价、挤占摊位等方式，迫使对方退出。一旦出现执法冲突，他们也会毫无顾忌地相互帮衬。
4. 竞争关系。不同的摊群之间，同业之间存在激烈竞争，尤其是流动摊贩之间，为了获得较好的摊位，他们往往会爆发或明或暗的冲突。如果存在两个摊贩群体，则冲突更为激烈。团伙往往都是从竞争、冲突过程中形成的。一旦有团伙介入，反而有利于压制这种无序竞争。
这四种关系往往相互交织，但共同的指向都是街头利益分配不均衡。团伙组织获取了该街的最大利益，因为夜间占道经营的利益较少受到城管执法的干扰，且经营时间较长、空间较大。而那些老占道经营户，如少数民族摊贩、“河南张”等，因与城管执法的拉锯较有经验，很容易占据位置较好的犄角旮旯，免受城管执法干扰，从而获得较为稳定的利益。普通摊贩则只能在与城管的游击战中获取利益，并受团伙组织的盘剥。
但是，这种权力关系也是不稳定的。一是受城管执法的影响。从市政管理角度看，占道经营属于城管部门的管理职能，摊贩利益的产生及分配，都极易受到城管执法规律的影响。从城管执法的内部视角看，其管理行为呈现出松紧交替的规律。比如，工作时间的管理较为严格，街头利益会受到较大的挤压；而休息时间，尤其是晚上，则很容易出现管理空白，这恰恰是街头利益暴增的时候。碰到重大节日和检查，如“创文创卫”时期，街头管理极其严格，街头利益就会受到压缩。在这个意义上，哪怕是团伙组织，也无法维持自身利益，也就谈不上为普通摊贩提供绝对庇护了。比如，该街有一年碰到“创文创卫”复查，检查组不断更改时间，导致城管加班执法了 2 个月，这对普通摊贩影响巨大，激起了摊贩对团伙的不满。最后，团伙承诺复查完后免交 2 个月的管理费，事情才得以平息。
二是受摊贩群体变动的影响。摊贩是一个进入门槛低、淘汰率较高的行业，因而，摊贩人员随时随地都在变动。这种快速变动，很容易改变摊贩群体的生态。比如，新进入一个特别强势的摊贩或者摊贩群体，很容易引起激烈的竞争和冲突。甚至于，一个看似稳定的摊群，也会因不可抗拒的因素变化。比如，“河南张”因年纪见长，且事业有成，不太愿意为老乡出头，所以，最近其在“河南帮”中的地位已经动摇，另一名年轻的摊贩拉起了一帮人到别处去“打码头”。“河南帮”事实上已经分裂。
三是受地理环境的影响。近些年，城市建设极快，街道的地理空间变化也极快，这对非正规经济产生了根本性影响。比如，城市道路要升级，施工过程中就没办法再摆摊，升级成功后，因道路等级提高，管理标准也提高，非正规经济的空间也会受到极大压缩。总体利益变小后，那些支配、庇护关系就很难再维系。
四是受政治环境影响。摊贩夹杂着诸多意识形态竞争，有些人诉求城市有序，有些人诉求生活方便；有些人强调弱势群体利益，有些人强调保护中产者利益。尤其是涉及特殊利益群体，比如团伙组织，很容易受政治气候影响。2018 年初党中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》以来，该街的团伙为了逃避打击，也不再收管理费。
03
被迫承认的秩序
摊贩管理看似事小，但涉及面却极广，比如弱势群体保护问题，城市秩序与活力的平衡等问题。时至今日，绝大多数的市政管理部门通过疏堵结合等措施，较好地处理了这些问题。鲜为人知的是，城管部门的真正难题在于行政执法问题的泛政治化。
一方面，近些年的舆论环境，已将城管执法陷入到泛政治化的执法环境之中，导致执法成本越来越高，执法过程蜕化为议价过程。就目前的城管执法力量配置而言，绝大多数城市都面临城管执法力量不足的窘境。在一线执法过程中，采用大量辅助力量是客观现实。
笔者调研的这条街道，目前只有 6 名正式城管人员，协管员和保安分别有 20 人。这意味着，有执法权的城管多数情况下只能承担管理辅助力量的角色，很难参与到一线执法中，反过来说，一线执法必然陷入困境。因此，与人们想象不同的是，城管并不轻易采用执法措施，而是采用提示、告诫、“围观”等方式进行日常管理。能被媒体关注的执法冲突事件，必定是经过多次提示、告诫，乃至于采取“围观”等方式而无效，及至城管带队仍暴力抗法的结果。
由此造成的结果是，在日常街面管理中，城管与摊贩之间的讨价还价耗费了大量行政资源，从而为非正规经济的膨胀创造了空间。有经验的摊贩和别有用心的团伙，都会抓住城管害怕执法冲突这一软肋，寻找自己的牟利空间。根据笔者的调研，该街道拥有固定摊位的“河南张”等，在与城管的长期互动中，准确摸清城管执法的规律，且因与城管发生过多次冲突，并制造过群体事件，从而探清了城管的底牌，获取了城管的区别对待。而团伙组织更是利用城管晚间执法力量不足的弱点，并有意识地怂恿、制造执法冲突事件，迫使城管部门默认其非法开办夜市的做法。
另一方面，地方党委政府的不担当，让城管执法承担了难以承受之重。这尤其表现在特殊利益群体摊贩占道经营上。据笔者调研，对这类摊贩特殊对待，已渗入到日常执法程序中。一是协管员日常巡查发现时，连上前提示都不敢，而是选择向带队城管报告。二是带队城管接到报告后，绝不敢做出决定，只能是查明情况，向中队长报告。三是中队长了解情况后，也不会做出决定，而是要做缜密安排才能采取措施。
通常情况下，中队长的选项有几个：一是“围起来”。即调集全中队人马，迅速赶往现场，将摊点“围起来”。目的是不让对方经营，并乘此摸清对方情况，将其劝离。如果对方不听劝，则严格按照执法程序暂扣经营工具。二是“使阴招”。通常情况下，如果特殊利益群体摊贩下决心“打码头”，“围起来”和暂扣经营工具根本就不起作用，反而会激起对方的激进行为，如现场暴力抗法、到中队办公室“讨说法”、到市政府上访，从而引起无尽的麻烦。很多会动脑子的中队长，通常会借用外部力量“使阴招”。如半夜派工人将其经营工具调离，请团伙力量偷窃其经营物品，迫使其主动离开辖区。三是综合整治。请求执法大队联合公安、信访等相关部门联合执法，是最后一道措施。只不过，综合整治因无持续性，效果往往难以维持。凡是涉及特殊利益群体摊贩的执法冲突，无论结果如何，均会给执法单位和队员带来无尽麻烦，其执法权威难以保证。
可见，泛政治化问题严重影响了城管执法。但泛政治化又是难以回避的现实，它超出了城管部门的控制范围。从笔者调研的情况看，“不出事逻辑”是一线执法的日常状态。因为，在泛政治化的氛围下，且在各级部门还未充分认识一线执法复杂性的情况下，有作为、有担当很可能意味着问责风险。即便不问责，也会因无尽的后遗症而影响工作。据此，绝大多数一线执法者会选择默认这种不公平的、非正常的秩序。
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