转基因主粮决策应该扩大公众和社会参与

转基因主粮决策应该扩大公众和社会参与

樊春良

《民主与科学》2010年第2期

　　科学积累知识，远快于社会积累智慧。我们的责任不是确保两者能够彼此跟得上吗?
　　——阿西莫夫

　　
　　关于转基因主粮的争论
　　
　　自1996年世界上首例转基因农作物商业化应用以来，全世界以转基因大豆、棉花、玉米、油菜为代表的转基因作物种植发展迅速。到2009年，全球已有25个国家批准了24种转基因作物的商业化应用，由1996年的2560万亩发展到2009年的20亿亩。其中，中国的转基因作物以转基因棉花、杨树等植物的生产应用为主，发展迅速，到2009年已成为世界第六大种植国，位于美国、巴西、阿根廷、印度、加拿大之后。2008年7月9日，投资数百亿人民币的“转基因生物新品种培育”科技重大专项通过最终审议。此专项的目的是要获得～批具有重要应用价值和自主知识产权的基因，培育一批抗病虫、抗逆、优质、高产、高效的重大转基因生物新品种，提高农业转基因生物研究和产业化整体水平。2009年，农作物生物育种又被列入国家战略性新兴产业发展规划。
　　中国大力推进农作物转基因生物育种产业化的理由，主要是：中国有世界22％的人口，却只有世界7％的耕地，粮食安全始终是一个极重要的问题。采用转基因技术可以培育高产、优质、多抗、高效的新品种，能够降低农药、肥料投入，降低农业生产成本，减轻农民劳动强度，大幅度提高种植业和养殖业的经济效益，并能增强农业科技自主创新能力和国际竞争。发展转基因新育种是中国农业发展的必然选择。
　　既然是政府大力支持，为国为民谋福利的好事，理应得到公众和社会的一致拥护和支持。但是，情况并非如此。
　　2009年10月27日，农业部批准了两种转抗虫基因水稻品种和一种转植酸酶基因玉米品种的安全证书，这是我国首次为转基因水稻颁发安全证书。因为水稻是中国百姓的主粮，关系重大。此消息公布后，转基因水稻的安全问题引起了许多担忧和疑虑。一些专家认为，此举比较冒险，风险主要在于转基因水稻对健康和环境的影响。针对这些疑问，今年两会召开之初，我国生物技术和食品安全方面的10名院士发表了意见，称转基因食品安全性不用担心，建议推进产业化的发展。一些人以为，在这些著名的科学家表示大力支持转基因技术之后，关于转基因水稻的争论就会平息一段时间。然而，并非如此，质疑和反对声并没有止息。而在之前，在两会召开前夕，130多名学者联名致信全国人大，要求立即停止转基因水稻和玉米商业化生产。两会期间，亦有50多名政协委员分别联名提交两份提案，要求缓行转基因水稻和玉米的商业化生产。
　　比较院士们的支持倡议和反对者的发言，细心的人会发现一个微小的差别：院士们基本上没有具体提及转基因水稻，而是一般笼统地提转基因技术。而联名致信人大的发起者称：“我们并不反对转基因技术，我们甚至比那些支持这项国家政策的人更加支持转基因技术，由于中国人口众多，所以更需要转基因技术来改造我们的粮食产业。我们反对的是在没有经过大规模实验证明其无害的情况下，贸然将主粮作为转基因实验场。一旦实验错误，就无法回头，中华民族将不战而亡。”转基因技术与转基因主粮，这一差别，看似很少，其实很大。同样转基因技术，转基因水稻与转基因棉花显然不一样，用支持发展转基因技术的一般道理来具体支持转基因主粮似乎还不够。
　　面对公众的疑虑和担忧，中国农科院的一位院士颇感疑惑：“堂堂正正的生物技术，为什么不能理直气壮地做事情?”转基因作物相继被列为国家重大专项、新兴战略性产业，国家1号文件也明确提出“要发展转基因”，为什么公众却如此“不安”?
　　
　　为什么会有争论
　　
　　说到为什么公众会对转基因主粮感到不安，为什么会有反对转基因主粮的意见，支持转基因技术的科学家以及某些人士都认为，如果民众和持反对意见的人了解更多的转基因知识，那么他们就不会不安了，也就不会反对了。而闻名的“科学打假人士”方舟子先生在谈到“两会”前联名致信人大反对转基因主粮的人时，这样说到：“起草和签名的这些学者，绝大多数都是人文学者或者民族主义者，并不是什么科学家，他们根本不懂什么是转基因。”
　　转基因作物和食品不仅仅是科学技术的事情，而且包括伦理、文化、社会和经济等因素。单从科学技术方面考虑问题是不够的。因为，转基因种子研究和应用并不是在科学家圈子里循环，而是经过育种、作物生长等一系列过程，最后摆到老百姓的餐桌上。难道不懂转基因知识的公众就没有权利表达自己的意见吗?
　　知道更多的转基因知识和信息，是很重要的，无疑会帮助人们做出更正确的决策。的确，应该加大对转基因技术的科普和宣传，让更多的人明白转基因是怎么回事。但是，懂得转基因，就不会有反对意见了吗?我们知道，科学界质疑和反对转基因食品的也不是个别人，懂得转基因的民众照样也会反对转基因食品。其中有许多原因。首先，转基因食品的安全性在科学上并不是确定无疑的。尽管支持转基因技术的科学家们大都声称转基因食品的安全性没有问题，但仍有一些科学家有不同的意见，认为无论是对人体健康、还是对生态环境，转基因作物和食品的安全性问题并没有那么可靠。即使倡议支持转基因技术的袁隆平院士也表示，转基因食品的安全性不能一概而论，应该招募志愿者进行临床试验，以确定转基因食品是否安全，并表示自愿担当试验者。在这种情况下，对于那些一再声称转基因食品安全性没问题的科学结论，怎能让人完全信服?而且，安全性不单单是一个科学问题，还是一个心理和社会问题。一位乡级干部、全国人大代表说：“转基因作物的一大特点就是抗虫、抗病性，那虫子吃了都受不了的东西，人吃就没事吗?”“粮食产量是确保国家粮食安全的重要一方面，但安全性更重要。光有产量，但大家都不敢吃，或者吃完之后还有一些后顾之忧，那保障国家粮食安全从何谈起?”
　　除了安全性方面，人们的不同意见主要在几个方面：第一，关于转基因水稻的产量。有专家表示，虽然理论上转基因水稻会比杂交稻产量高出百分之八，但这也是试验田里的数据。试验田相当于开小灶，大水大肥，如果在普通田里种就是两个概念了。而且，粮食产量与人的因素、生态因素等有关，包括气候、土壤、肥料、灌溉等等，种子只占八分之一的因素。第二，转基因主粮可能涉及知识产权问题。杂交稻方面，中国拥有自主知识产权，不向农民收专利费，但是对于新批准的转基因水稻，中国并不拥有核心技术专利，一旦商业化，农民将面临跨国公司高额的专利索取费，而且不能自留种子，需要每年向种子公司购买种子，造成对跨国公司的完全依赖，严重的情况会造成中国粮食主权的丧失。国内前几年在转基因棉花商业化种植方面，已有这样的例子发生。而在国外更有着深刻的教训。第三，围绕转基因作物已形成一个利益共同体，包括一些跨国公司，也包括一些从事转基因研究的科学家。早在2004年，《南方周末》有一篇题为“中国人将吃转基因稻米713亿人主粮后的利益悬疑”的文章，就披露了一些转基因科学家背后的种种利益。
　　基于这些原因，人们有理由对转基因主粮商业化提出种种疑问：既然有风险，为什么在没有充分保障其安全性的情况下，就急于推动?如果转基因水稻不是按理论上所说的提高产量，又面临着专利陷阱，那么能说是经过了科学的和充分的论证吗?如果称转基因食品安全性无问题的结论主要出自于直接参与转基因食品决策和研究的科学家，如果一些转基因科学家背后有种种利益链条，那么人们怎么相信他们说的话是客观的、公正的呢?
　　作为每一个受到影响的公民，有权利知道转基因主粮的相关信息，参与到相关的决策中。但是，目前我国转基因作物从品种审定到推广批准的过程不透明，缺乏与公众交流的渠道。尽管管理部门声称，转基因作物的管理是严格的、科学的，但是，转基因安全法规中提到的安全评价管理包括风险评价、安全管理和风险交流，作为三大支柱之一的风险交流在我国做得不足，怎能说管理已经做到严格呢?
　　
　　国际经验：公众和社会参与决策是转基因技术健康发展的必要保障
　　
　　转基因技术的健康发展需要公众和社会参与。这种参与不仅仅是科学界向公众和社会普及科学知识，而且科学界需要倾听公众的意见，形成对话，公众的意见应该反映到决策过程中。
　　国际上关于科学传播的研究早已表明，传统的缺失模型(Deficit Model)早已不适合现代科学技术在社会中的发展形势。所谓缺失模式就是假定科学本身是没有问题的，公众对科学有更多的理解是好的，公众对科学的理解越多，他们就越支持科学。但是，现代科学技术发展表明，科学技术自身存在着很大的不确定性和风险，而公众并不是对科学一无所知，且公众有自己的需求、感受和利益。对于一些重要而敏感的领域，解决问题的办法不在于从科学家到非科学家的单向传播知识，而在于两个共同体之间的开放对话和协商。转基因技术就是这样一个领域。
　　从国际上看，从转基因作物种植以来，争论就一直没有停止过。但是，不管是支持转基因作物的国家(如世界上第一大转基因作物种植国美国)，还是反对转基因作物的国家(如欧洲国家)，都采取了公众参与决策的方式。美国环境保护局(EPA)设立了生物技术科学顾问委员会，由独立的科学家和外行的公众组成。EPA接受生产前通告(PMN)后向公众公布，EPA保留一份PMN复印件，在科学技术办公室的公众信息办公室列出，让公众进行评论，通常是30天。另外，EPA生物技术科学顾问委员会的会议向公众公开。EPA还建立了公共记录，同样在科学技术办公室的公众信息办公室向公众公开(肖唐华等，“美国转基因生物安全行政监管特点分析”，《生态经济》，2008年第3期)。除了EPA，美国的农业部动植物健康检疫署(APHIS)和食品与药物管理局(FDA)也会在制订条例等行动前向公众征求意见。例如，2007年1月16日，APHIS就解除转基因玉米MIR604的请愿征求公众意见；2008年9月，FDA就有关转基因动物的条例，向公众征求意见。同样，欧州国家也采取转基因研究者随时通报研究进展情况的方式，将决策过程和结果等信息尽可能多地对外公开，并就大家关心的科学问题和风险征求公众意见，甚至还设有公众评议期。
　　除了政府部门和研究人员公布信息外，欧洲国家、澳大利亚、加拿大、日本等国自从20世纪90年代初就开始采取共识会议等方式引入公众参与转基因技术的决策。近年来，韩国和中国台湾地区也开始这样做。共识会议由一个咨询／计划委员会主持，确保过程是民主的、透明的，并有记录可查。公民评议组通常由12～18人的市民代表组成，起主导地位。他们通过主办方的预备会议对陌生的科学议题的背景和含义有了比较深入的认识之后，整理出需要询问专家的问题内容，并参与挑选专家。专家小组的选择要确保不同观点和不同职业的代表参加，这些专家不仅要有好的专业知识，而且要思想开放，并能以一般公众都能听得懂的语言阐述科学议题。这样，在科学议题上，科学家与公众代表可以形成共同的语言。公民评议组和科学家通过公开的讨论，形成市民的共识意见，并向公众及媒体发布，或提交决策部门，作为决策参考。我们以共识会议的创办国丹麦1999年3月12～15日关于转基因食品的共识会议为例对此作一简要说明。公民评议组提出了10个问题(见文后表1)，我们可以看到讨论的内容涉及科学、伦理、社会、经济和法律等诸多问题。会议普遍认为，转基因食品的生产无疑会影响自然的循环。但是，专家们对于这种影响的严重性、这种影响是否是灾难性的，有着不同的意见。一种观点认为，这种损害的风险很低，但是一旦发生，影响将是巨大的。经过与科学家小组的讨论，公民评议组认为，转基因作物的检测和生产的批准应该经受严格的风险评估和有效控制。针对少数公司控制转基因作物，评议组建议设立公共规范，以抵消这种不利效果。评议组强调要确保消费者在转基因和非转基因食品之间的选择权。而且，他们认为信息的发布是关键的，推荐的建议应该清楚、全面，并且是有内容的信息声明。评议组认为，重要的是保持植物和动物的多样性和保护生态系统，因此，应该考虑对植物和动物干预的伦理问题。评议组建议在转基因食品的检测、应用和商业化的相关应用中，应该把伦理考量与技术考量放在同样优先的地位，并建议成立一个委员会负责对授权过程进行伦理评价。
　　公众参与决策的重要意义在于，第一，使转基因技术相关的伦理、文化和社会等更为广泛的议题引起注意和重视，使决策可以更广泛地考虑民意和技术的社会影响，决策更为科学、合理；第二，保障了公众的知情权、参与权与监督权，使得受决策影响的一般人群参与到决策之中，使他们的利益能够得到表达；第三促成专家与非专家之间的良性对话，建立起双方沟通和对话的机制，并激发科学家超出本专业之外来思考其工作的伦理与社会涵义：第四，公众参与使得政策的制定透明，在一定程度上避免了“暗箱”操作；第五，公众参与使得决策更容易被公众认可和接受，增加了决策可行性。
　　
　　中国转基因主粮决策应该扩大公众和社会参与
　　
　　著名的科普作家阿西莫夫曾说过一句警世的话；“科学积累知识，远快于社会积累智慧。我们的责任不是确保两者能够彼此跟上吗?”面对科学技术的迅猛发展，社会的智慧和知识储备显得不足，需要保持科学技术与社会发展的和谐，避免陷入相互指责中。　　转基因食品是一个新鲜事物，它与过去机器技术的发展不同，需要以全新的眼光看待。转基因食品既是一个有良好收益的产业，同时也是一个含有风险和不确定性的产业；而且，它涉及到不同的相关利益者，影响到社会上几乎每一个阶层。转基因食品不仅仅是科学技术的事情，而且包括伦理、文化、社会、经济、法律和政治等诸多因素。对此，不同的社会人群从不同的立场来看，自然会出现不同的看法，这是正常的。不应把意见不同看作就是绝然的对立，重要的是，使持不同意见方展开交流和对话，把对关键问题的讨论引向深入，找到更好的解决办法，建立共同的知识基础。因此，对于这样一个全新产业的管理，单靠传统的自上而下的政策制定和管理模式以及科学家单向向公众宣传的科普方式是不够的，需要采取治理(government)的方式，引入新的管理要素：公众和社会的参与，独立的第三方科学家和非政府组织的参与。
　　中国转基因水稻和玉米在安全证书颁发后，向着商业化的目标迈出了关键的一步。据转基因食品的积极倡导者、中国农业科学院黄大防研究员的估计，如果快的话，可能还有三五年，转基因水稻就会实现商业化。但是另一方面，对于中国转基因主粮的发展，公众接受程度不高，不同的意见仍然存在，甚至有强烈反对的意见，转基因主粮的推进势必会带来种种问题，不利于转基因技术在中国的长期健康发展。现在的问题是，支持方与反对方两者之间、科学家与公众之间没有形成对话的平台和渠道，双方基本上在不同的媒体各说各的，缺乏不同观点的碰撞和交流，不利于解决分歧，严重的后果会造成公众和社会对科学家的严重不信任。
　　为了促进中国转基因技术的长期健康发展，未来关于转基因主粮的发展和决策应该扩大公众和社会参与。所谓公众是从行为角色方面讲，指与转基因研究和发展直接利益相关方(政府部门、转基因科学家和企业等)之外的个人和社会组织，包括普通市民、其他方面的学者和社会各界人士，参与就是以各种形式介入到相关的决策过程中。社会参与是从社会的功能角色方面讲，指除了政府、科学和企业方面之外，教育、伦理、法律、社会学、健康、媒体、安全等方面的参与。扩大公众和社会参与的内容包括：第一，政府有关部门应及时向公众和社会提供转基因主粮决策和安全方面相关信息；第二，政府相关部门就有关决策征求公众的意见；第三，加强转基因技术的科学普及、交流和宣传；第四，搭建对话和交流平台，促进科学家与公众之间开展的对话；第五，创立适合中国国情的共识会议等形式，集中反映公众的意见，并纳入决策过程中。
　　扩大公众和社会参与，有利于创造一种民主和对话的环境，促进决策的科学化和民主化。形成一种政府一科学家一公众各尽其责、共同管理转基因主粮发展的机制，促进中国转基因技术的长期健康发展。
　　(单位：中科院科技政策与管理科学研究所)
　　
　　表1：丹麦关于转基因食品的共识会议讨论的问题(1999.3.12～15)委托方：丹麦科技委员会组织方：丹麦科技委员会人数：14
　　
　　1　生产转基因食品在何种程度上改变了自然界的循环?如何使转基因食品的生产与有机食品生产的基本原理相一致?我们如何确保出乎预料的效果是可逆的?我们如何保护原始物种?
　　2　转基因食品研发与生产会带来哪些环境问题?包括：向其他生物体的预料之外的基因漂移，抗性的发展，由标记或终止基因而产生的预料之外的效果，对土壤环境(微动物群)的影响，包括农产品在生长及其更长的时期内残留和分解物的影响，导入毒素的影响(例如Bt)，在转基因作物的种植过程中，杀虫剂／除草剂消耗量的评估，如何确保相关研究能独立、恰当的进行，并保证公众的可获取性，包括对转基因食品的风险评估?
　　3　消费转基因食品对于人体有何影响?包括：免疫系统的影响，抗生素抗性的增强，生育的影响(如终止基因的影响)，身体对毒素的吸收(如Bt)，产生新的疾病。
　　4　在这个仅有几个企业控制供应、定价、转基因食品的数量以及在食品生产中运用基因技术的市场中，如何有效防止垄断?专利技术如何影响这些因素?开展转基因食品研究在何种程度上特别强调了发展中国家的粮食产量?如何确保发展中国家的需求得到关注?转基因食品生产对全球粮食供应有什么实用价值?
　　5　对于转基因食品的检测和以及短期和长期的生产和耕作，我们如何确保独立的、恰当的授权许可和控制?
　　6　如何确保消费者能够得到转基因食品的充分信息?如何使用简单、清楚的标识及其他方法让消费者能够知道如何、为何以及在何种程度上对食品进行了基因操作?
　　7　丹麦／欧盟转基因食品立法与下列事项相关的内容应该是什么：责任、控制、违反规定、制裁、伤害赔偿?当丹麦启动法律程序、对于违反转基因食品的研究、发展、生产和市场交易相应规则实施制裁时，应该采用哪些基本原则?由于对于人类和环境的长期不当影响，应该为消费者和社会确保什么样的法律承诺和伤害的可能性?
　　8　消费者能从转基因食品中得到什么?如何保证将来消费者能够有权选择非转基因食品?
　　9　什么样的价值和伦理上的考量应该成为转基因食品研究、发展和生产(包括动物、植物和微生物)的伦理基础?从伦理的角度是否接受将基因改造植物和动物申请专利?从伦理的角度是否接受将基因导入植物和动物体内并导致不育?
　　10　如何将伦理方面纳入到关于转基因动物、植物和微生物食品相关的授权许可和控制程序中?伦理因素在有关风险评估的授权许可和控制程序中起多大作用?什么或哪些组织将代表伦理方面，我们将如何确保消费者的影响作用?我们如何确保进行持续和广泛的伦理讨论?在有机食品和转基因食品生产原理上之间存在哪些伦理分歧?

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