中国地耗之痛

中国地耗之痛　　

2011年02月17日13:32    来源：《半月谈》     　　

　　编者按：说起国情，我们总会想到一个词：人多地少。确实如此。截至2010年底，我国耕地总数不足18.26亿亩，已接近18亿亩的红线。人均耕地不足0.1公顷，不到世界平均水平的1/2、发达国家的1/4，只有美国的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。我国可以利用的土地资源并不丰富。然而，一边是极度紧缺，一边却是挥霍浪费。大马路、宽广场、豪华办公楼、闲置工业园……这一切的一切，真的是我们可以承受的吗？真的是发展所必需的吗？为此，半月谈记者分赴江西、重庆、河南、广西、北京等地采访调研，所见所闻让人揪心。土地粗放使用的方式仍在延续，而建设用地的缺口却越来越大。土地，正在成为与能源一样制约可持续发展的主要因素。过去，我们一直在致力于降低单位GDP的能耗，那么从现在开始，我们也必须重视经济增长的地耗了。（《半月谈》2011年第3期）

　　地耗：沉重的现实

　　不算不知道，一算吓一跳。

　　“目前，我国大中城市人均综合用地已超过120平方米，对照国际上的大都市，东京人均综合用地仅78平方米，香港才37平方米。”

　　“10年以前，北京大学一位教授研究的成果，按当时每单位工业用地所产生的工业增加值计算，北京大概只相当于东京的1/20。”

　　以上两个数据是中科院院士、中科院地理所原所长陆大道向半月谈记者提供的。

　　“从1980年到2005年，在我国经济快速发展、城市化急剧扩张的时期，经济每增长1%，会占用农地30万亩左右。与日本的快速发展时期相比较，我国GDP每增长1%，对土地的占用量差不多是日本的8倍。”

　　这个数据是中国社科院农村所研究员党国英告诉记者的。

　　“2008年全国城镇工矿建设用地达1.231亿亩，人均高于世界平均水平，大大高于其他东亚国家和地区的水平。工业用地开发强度明显偏低，容积率一般只有0.3～0.6。”

　　“农村居民点用地达24798万亩，把统计公布的7.13亿农村人口和1.5亿进城务工人口加在一起，人均农村居民点用地也达到214平方米，远超150平方米的国标上限。”

　　以上数据是国土资源部部长徐绍史在前不久发表的署名文章《落实节约优先战略 加强资源节约和管理》中提到的。

　　还需要列举更多的数字吗？

　　能耗是近年来常用的词，与此对照，我们有必要提出一个新的概念：地耗。概括地讲，地耗表示经济社会发展过程中所消耗的土地资源（主要指从农用地变为建设用地）。如果与能耗一样，我们来计算一下万元GDP地耗、人均地耗、单位工业增加值地耗等指标，其结果会相当可怕。

　　可惜的是，我们并没有这样的数据，至少没有全面、准确而持续地发布过这样的数据。在这方面，能耗的统计和管理无疑走在了前面。

　　2005年底，中央关于“十一五”规划的建议提出，到2010年单位GDP能耗要降低20%。此后，又把上述节能目标分解到年，从2006年起成为我国经济发展的一项“硬指标”。

　　节能降耗已成为社会共识。这是必须的，因为它关乎科学发展、关乎可持续发展。但是集约用地呢？我们脑袋里土地浪费的模糊印象什么时候才能变成地耗的精确计算，去一分一厘地呵护和利用土地？

　　陆大道说，现在许多人对土地，尤其是耕地对中华民族长远利益的重要性认识不足，有的人甚至认为，我国现阶段存在土地红利。“就是说，现在土地便宜，要赶快用，用得越多，赚得越多，发展越快。这是一个机遇，如果现在不抓住，很多事情干不成。”陆大道说，这种思想推动着大量征地，严重浪费。

　　实际上，我国陆上国土面积虽然很大，但人均少，质量总体不高。土地资源中难利用地多，宜农地少，宜居面积仅占国土面积的20%。这种条件，何谈土地红利？

　　国土资源部部长徐绍史介绍，“十一五”以来，全国每年建设用地需求在1200万亩以上，每年土地利用计划下达的新增建设用地指标只有600万亩左右，缺口达50%以上。“十二五”时期，随着工业化、城镇化加快推进，建设用地供求矛盾还将进一步加大。

　　这个矛盾怎么解决？许多地方仍然是老办法：未批先占、少批多占、以租代征……去年全年，我国发现违法用地行为5.3万件。一边从农民手中强制低价拿地，一边在建设中大肆挥霍用地。我们去看一看，林林总总的新城区、遍地开花的工业园，是怎样的气派；还有为数不少的高尔夫球场、方圆数里的大学校园，是多么的壮阔。这就是我们解决矛盾的办法吗？

　　陆大道沉痛地说：“我国在利用土地尤其是耕地资源上，没有资格跟美国比。温总理说过，任何大的数字被13亿人一除，都变得很小。在资源利用上一定要精雕细刻，这方面，我们应该向我们的邻居日本、韩国学习，包括向我国的台湾地区学习。”　　

（半月谈记者 高远至）　　

地耗之痛五大怪象　　

　　近年来，我国城市化、工业化取得很大进展，但也必须清醒地看到，在这一进程中，许多地方粗放用地、挥霍用地的状况仍在延续，亟待引起相关部门重视。　　

　　疾速膨胀的城市空间　　

　　4年前，中部地区一个乡镇为推进城镇化建设，借新农村建设之名，大肆扩张。记者当时在现场看到，该镇新区的规划图分为居住区、工业区和集贸金融区，规划总面积达1025亩，其中未批先占良田700多亩。　　

　　前不久记者回访发现，整个新区冷冷清清，当年圈占的部分农田上建起了楼房，除了步行街两侧的店面开门经营外，其余街道的店面都关着门，新区的宽大菜市场内只有少量农户在摆摊，大片农田被平整闲置，杂草丛生。原来规划的工业区和集贸金融区因招商未果都已停顿。　　

　　盲目发展的冲动并未止息。中部地区一个国家重点扶贫开发县在2010年年中确定的城市发展思路中，以“超常规的气魄和胆识”作出了超常规的战略部署：“城镇化率要以每年5～6个百分点的速度提升”，“到2011年，城区、工业园区面积分别拓展2倍，使城市框架达到32平方公里”。　　

　　一个总人口才21万的贫困县，县城新区框架却要扩张至32平方公里，在人气没有聚集的情况下，快速拉开城市框架，一个可以预见的结果必然是，大量土地被浪费闲置。　　

　　记者调研发现，由于国家卡紧土地审批关口，在城区扩张中，一些地方干脆未批先占、少批多占。一些地方以建广场和办公楼的名义征地拆迁，在实施时贪大求全。为了建设城区，中部地区某县在2000多亩的农田和山地上建起一幢豪华的办公楼和一个占地上千亩的文化广场，希望借此拉动城市化，吸引百姓搬迁，但由于地处偏远，城区人口少，新城区周边冷冷清清，广场附近开发的房地产滞销空置，造成土地和资源严重浪费。　　

　　江西省社科院经济研究所所长麻智辉近两年受地方邀请前往多个县市调研。他说，城市扩张冲动愈演愈烈，在自己所到过的县（市、区）中，绝大部分地方大肆圈占土地建设新城，建成的新城区房屋林立，但是鲜有商业配套，没有产业支撑，一到晚上少有人影，冷寂得让人害怕。　　

　　中科院院士陆大道告诉记者，改革开放前后，我们大中城市的人均综合占地，包括道路、广场、工厂在内，大概在七八十平方米，重庆、上海等大城市只有60多平方米，而到了最近几年，我国大中城市人均综合占地一下子扩展到120平方米以上。这里面，就出现了大马路、大广场、大草坪、大立交。一些贫困县，政府办公楼都是几万平方米，这些做法，在西方发达国家，他们的人均耕地比我们多得多，都很少见到。　　

　　闲置铺张的工业园区　　

　　记者最近在重庆东南某县采访时，县工业园区提出所谓的“栽下梧桐树、引来金凤凰”开发理念，征占大面积土地搞园区建设，并进行“三通一平”。1月上旬，记者在该工业园两年前已完成征地拆迁的拓展区看到，数百万立方米土石方已完全填平了下面大面积的耕地和农房，但是拓展区内除了零散地停着六七辆工程车和挖掘机之外，并没有进行大规模建设的迹象，四周显得很空旷。由于连日降雨，园区内满地稀泥，大小水坑遍布其间。　　

　　当地群众反映，由于地处偏远，难以吸引社会资本投入，园区招商引资并不理想，2008年就开征的近300亩土地圈而未用、批而未建，至今仍然荒废。　　

　　在江西，存在同样的问题。2010年12月，江西小蓝经济开发区收回闲置用地550多亩。小蓝经济开发区是江西省政府设立的省级开发区，规划面积18平方公里，现有落户企业500多家。清理前，在开发区落户的企业中不少土地闲置，有严重违约，具备条件未开工的项目；有土地闲置面积较大或虽有少量建设但未投产的项目；有私自转让土地、股权套现的项目；有长期停产、停建，长期建设未投产的项目。　　

　　单位用地投资、产出强度是衡量土地资源利用效率的核心指标。为集约节约利用土地，重庆市曾下达“硬指标”：重庆主城9区工业园区投资强度每平方公里不得低于50亿元、产出不得低于100亿元；渝东北、渝东南贫困地区投资强度不得低于20亿元，产出不得低于30亿元。　　

　　然而重庆各级国土部门集约用地调查评价发现，目前重庆43个市级以上工业园区中，约有一半未能达到市里规定的投资产出要求。在经济发展较为滞后的三峡库区某些区县，其工业园区投资强度仅有8亿～10亿元／平方公里，不到规定标准的一半，普遍存在规模小、效率低、投入产出不达标等问题。　　

　　重庆广生制药有限公司副总经理林仁伟透露，目前一些企业之所以能大手笔拿地，也不在乎什么土地浪费，归根结底在于土地便宜，企业多是看中土地升值的收益，而把投资和产出强度放在次要的位置。　　

　　西部某省一个县的国土资源局局长告诉记者：“我们县的经济开发区主要承接从珠三角转移过来的电子、食品企业，但是县里买地企业的工业用地一般是一亩8万～12万元，相对县里房地产用地每亩300万元的价格低了几十倍。”　　

　　“但是没有办法，县里为了发展经济，追求GDP，必须以较低的成本吸引东部的企业过来。虽然我们县也是‘土地财政’，但是工业用地这一块实际上是不赚钱的，土地收益主要来自房地产。”这名县国土资源局局长说。　　

奢华气派的大学校园　　

　　如果说工业用地还有投入产出比等硬指标的话，像教育、广场等公共基础设施用地的浪费就隐藏得更深，让人难以察觉。以教育用地为例，从2003年开始，为提升高等教育水平，解决重庆高校发展空间不足、硬件滞后等问题，重庆着力进行了大学城建设。目前重庆大学城规划占地已达到20平方公里，投入建设资金80亿元，入驻高校13所，师生总数达15万。　　

　　可以说大学城建设已能满足高校用地需求，但据记者了解，重庆个别高校为扩大规模，仍在区县拿地设立分校或分院。有的学校在区县占地近百亩，却仅安排大一年级部分院系四五百名新生就读，不可不说是对土地资源的浪费。　　

　　一些业内人士称，一般而言，重庆区县教育用地价格要远低于主城区，各学校愿意低成本拿地；而为提升教育发展政绩，区县政府也愿意给高校大面积土地，这种看似“双赢”交易的结果，便是学校的分校或继续教育、远程教育学院如雨后春笋般出现，而其中的土地集约利用问题却往往被忽视。　　

　　西南大学教授、重庆市国土局原副局长邱道持告诉记者，现在不少学校都在争地、抢地，因为发展对土地的需求是刚性的，现在能低成本拿地实际上就是抓住了财源，不管怎么说都能稳赚不赔。　　

　　陆大道认为，大学城的建设是对的，可以改善师生教学、科研、生活的条件，但是有的做得太过分了。　　

　　“有的大学城离城市20公里，利用政府的力量，一征地就是几个平方公里。一个平方公里什么概念呢？就是北京大学改革开放以前的校园面积。那时我在北大上学，校内住5000左右的教职员工，1万多学生，还有未名湖、三个体育场、大型图书馆、绿地、山丘，一平方公里能够容纳这么多建筑和人口。”陆大道说，现在有的学校占地几个平方公里，这不是浪费是什么？　　

　　“你看一所名牌大学，在西湖边上的老校区卖给了开发商，一亩地1200多万元，同时在郊区要了近9000亩地，6平方公里，这个面积，按照德国大学的密度，可以容纳15万学生，这所大学有这么大的规模吗？占地很阔气，建设很排场，实际是一种浪费，而且学生也不方便。”陆大道说。　　

　　过度超前的基础设施　　

　　位于武汉东郊长江南岸的白浒山外贸码头，是湖北省和武汉市第一座外贸专用深水码头，共有两个泊位，岸线长700多米，可常年停泊5000吨级海轮。该码头自上世纪80年代建成以来，吞吐量一直没有达到60万吨散杂货年设计能力，长期“吃不饱”。近年来，为了寻找出路，码头的部分仓库、泊位被租赁给中石油，改做成品油储存和运输业务。　　

　　不久前，记者来到白浒山码头，只见里面人迹寥寥，冷冷清清，只有一辆运送钢材的货车在等着卸货，两个泊位只有一个有工人作业，四、五名工人正在为停靠在码头边的一艘轮船装运钢材。码头设施陈旧，通向趸船的钢引桥护栏上锈迹斑斑。然而就是在这样的情况下，白浒山港还将扩建，新建2个码头，达到300万吨的年吞吐能力。　　

　　湖北省社科院长江流域经济研究所研究员彭智敏认为，当年，为了抢占深水岸线资源，白浒山港本来就是一个重复建设的产物。缺乏配套和产业支撑，扩建后的白浒山港仍可能面临“吃不饱”的困境。　　

　　白浒山港不是孤例。近年来，我国机场、港口、公路等基础设施迅猛发展，其中不乏重复建设、过度超前的情形。　　

　　陆大道介绍，目前我国高速公路总长度已经与欧盟27国总和相当，是日本的8倍多。高速公路密度也很高，东部地区达到了2.49公里／百平方公里，远高于欧盟和日本，是美国的2倍；中部地区是1.59公里／百平方公里，也高于美国和欧盟的平均水平。“实际上，近年来建设的一些高速公路客货流密度严重不足。问题的关键在于，各国都只有干线才建高速公路。”　　

　　交通设施建设仍在大规模地浪费土地。陆大道忧心忡忡地说，为京沪高铁新建的上海虹桥火车站，占地达5000多亩。“一个火车站，一些辅助设施，要那么大的面积干什么？日本有高铁，德国有高铁，法国也有高铁，他们的车站在城市里占地只需要几百亩，我们的人均耕地远比不上德国、法国，为什么还要占那么多地？”　　

　无序建设的空心村庄　　

　　所谓“空心村”，是指在农民新建住宅过程中，由于村庄规划严重滞后等原因，新建住宅大部分集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成外实内空的村庄布局。　　

　　记者最近在河南省部分“空心村”采访时看到，许多房屋常年无人居住，墙皮脱落、房门朽烂，屋顶垮塌。一些群众形容：“外面像个村，进村不是村，老屋没人住，荒地杂草生。”　　

　　河南省新乡市提供的一份调查材料显示，农村改革30多年来，随着农民收入不断增加，经济条件不断改善，该市农村先后经历了3次建房高潮：由改革开放前的土坯房到上世纪80年代的半砖半土，再到90年代的砖瓦房，最后是新世纪初的砖混房。在这个过程中，农户建房投资明显加大，建房速度也呈加速趋势。　　

　　农村建房无疑使农民的居住条件得到一定改善，但由于缺乏科学引导，村庄没有规划，建房无序、滥占乱建问题严重；有的群众盲目攀比，争风水、抢地边，院子越圈越大，占地越来越多，个别农户甚至大到1亩多地，造成严重浪费。　　

　　与此同时，一些村庄由于人口大量外流，也导致不少农村建设用地闲置、浪费。　　

　　中国社科院农村所研究员党国英等专家曾经在河北省馆陶县冀浅村调研，他们统计，该村庄的土地大约有39%没有得到有效利用。村里约400幅宅基地，平均一幅宅基地居住1.9人。如果考虑到有的农户房屋利用率低的情形，这个村土地有效利用的程度还要低一些，按一幅宅基地应居住4人计算，这个村可节约宅基地约52%。　　

　　除冀浅村外，党国英等专家还在湖北、山西、广东、河南、宁夏等地的30多个行政村进行了调查，他们以大范围村庄调查数据为基础进行估算表明，我国村庄空置面积超过1亿亩，相当于全国耕地总量的1/18。（半月谈记者 李兴文 李松 张兴军 王军伟）