对依法行政工作的思考

对依法行政工作的思考　　

心玉得　　

上层建筑与经济社会发展关系的重要性无需复论。当今社会仍存在许多急需解决的社会矛盾，矛盾的存在也是事物发展的客观规律，构建和谐社会则须共同努力来实现美好蓝图。　　

在社会化分工越来越细、行政机构十分庞杂的今天，为贯彻依法治国方略走可持续发展道路，就需要把住社会事物主要脉象，把复杂事物条理化，将行政方式科学化，用合理科技手段，整合现有行政与社会资源，从两方面组建全方位依法行政、监督与服务社会工作平台；一是建立行政系统运行工作平台，二是建立行政服务社会事物监控工作平台，并把这两大类中的N个小平台进行点对点式穿插链接。从而改变政策制定、政策执行、政策反馈效果差的问题，通过平台操作来改变具体行政行为可控性差的局面。以达到科学发展，服务社会生产生活的目的。从事物道理分析，大政方针的贯彻落实，如同高保真音源信号的传输还原过程一样，为杜绝政策在执行中出现偏差走样“失真”现象，则需适时建立这个“无氧化9N”行政平台。音响信号要高保真传输，不是一味靠加大线径才能办到，行政质量的提高，亦不能一味靠增设庞杂行政机构和重叠行政职能来实现。为更好地为人民服务，为经济建设服务，应该实行行政方式符合时代要求的改革，对“行政分子”排列结构进行有利重组，来实现依法行政过程“高保真”。目前依法行政工作，显然还存在一些不足，将重形式的传统行政方式转变到重行政效果相结合层面上来，可解决行政行为不规范透明度差等问题，通过建立平台可把廉洁踏实高效工作规范，优良职业道德要求、业绩考核标准通过这个平台，纳入到行政管理、监督与服务社会的事前、事中、事后全过程，这一设想要比单一“运动”式动员，不联系具体工作责任和待遇的号召，喊破嗓子的口号，效果来得实际明显，如果这种动员、号召、要求是我们行政工作的战略指导思想，那么行政平台就是依法行政战略思想落实的支撑点，总之在行政方式上应用双脚走路。行政平台的建立，可以直接将行政程序规范纳入日常工作中加以跟踪监管，在很大程度上解决行政环节繁杂、政策制定中存在的问题与落实不到位，工作责任不清等问题，以此提高行政质量，净化行政与行业空气，减少资源浪费，澄清吏治，阳光行政。依法行政不仅需要高素质复合型公务员队伍，完善的法规政策为依据，更需要高质、高效、透明的行政手段来实现治国理念。提高依法行政能力已刻不容缓。　　

当今社会整体法制化水平，国民综合素质，尤其是依法行政服务社会的能力，职业道德素养普遍还需进一步提高。为达依法行政目的，必须对人、财、物等社会与自然资源进行科学管理。依法理财又是能否实现依法行政工作的起点之一，目前各级政府财政预算分配体制监管的缺失，各级政府财政预算分配方式的不科学，各项法规政策执行不力，公务员招考与领导干部提拔中的随意性，对公权力行为监管的不科学等问题，亦是依法行政难与差的源头。目前各级领导干部的法治观念，法治化水平，又是贯彻依法治国方略，实现依法行政理念关键的关键，亦是践行“三个代表”构建和谐社会，践行科学发展观的关键点，人性的“多元化”，更是高质量推进依法行政的难点，宏观上来说依法治国构建和谐社会方略的实现，不仅要有完备的事前立法立规体制与事后法律法规的准确运用，更需要对行政工作从道德规范与工作要求层面做出事前的硬性规定，通过平台这一载体让这些规定来监督行政工作的开展，完成对行业行为，社会行为动态式管理体制的建设，加强社会职业道德素质的培养。中国的经济建设好比发展道路上飞驰的火车，执政党与国家利益就是动力，就是火车头，行政平台就是保障政策得以正确贯彻落实的路基，传统行政方式与行政平台即是路基上的两条铁轨。为提高依法行政服务社会的能力，具体设想一是要组建依法行政网络平台与政策运行评估体制建设。二是要抓职业道德规范的培养，各项政策与平台运行相适应的配套改革与相关法律制度的完善。三要在平台中建立行政服务社会的边际联系工作机制，以便高效动态管理行政行为与社会生产生活。通过资源整合，使各层面政策在平台上依法、高效、规范、透明的运行，就象军队要有铁的纪律那样，从而使行政过程规范清晰高效，行政行为与责任挂钩明确，政策执行过程中暴露出的问题随时都能及时在平台中呈现出来以便于政策改进，执行方式改进，各项法律法规随时都能准确找到适用的地点和对象。以此把政府各部门服务社会生产生活，把政策链接，政策执行，政策反馈，部门监督，行业监督，社会监督，把提拔、考核领导干部，国家公务员招考，工作责任及成绩与两个待遇挂钩等事项纳入其中管理。既要把部门工作职责“点”进行对接，把政策“点”进行对接，把岗位责任与岗位定员、考核、报酬的取得与奖惩进行对接，把政策制定与政策反馈进行对接，把政策执行监督、评估，改进等等工作在平台上进行对接。采取把依法行政服务社会生产生活过程，实行网络平台化行政与传统行政方式相结合的新行政方式，构筑依法行政大堤，以确保党的大政方针高质量贯彻执行，从而实现行政风气的好转，来带动社会风气的扭转。　　

现在政策制定方式和执行方式的欠科学、部门政策出台前调查研究不深入的现象，科学制定政策机制的不完善，也是高质量推进依法行政工作的难点，杜绝上有政策下有对策尴尬局面出现乃当务之急。兴利除弊，通过行政平台的组建与规范运行，就可以在很大程度上提高依法行政的质量，可以在很大程度上医治部门与部门之间各自为战、政策与政策之间各自为战、本位主义、块块主义、事不关己高高挂起、门难进、脸难看、事难办、贪污腐败的社会痹症。把依法行政理念，转化成为实实在在的工作体制实现多赢，以微观良好的行政效果汇集，来提升依法行政质量，提升党在人民群众心目中的形象，从而体现出社会主义制度的优越性，体现出有中国特色的社会制度，充分体现立党为公执政为民的理念，真正为经济建设服好务，完成和谐社会的构建，从而实现民族的可持续发展战略目标。为达科学管理人、财、物的依法行政目的，参与社会分配与再分配活动，引导经济健康发展作用，财政预算分配及人事制度改革又是能否适应平台需要，实现依法行政的工作核心。　　

一、财政预算分配、及人事管理制度配套改革构想　　

依法行政必须借鉴工业设计与精密制造观念，要把平台的组建当做一个紧密联系的系统工程来做，每一个组建的行政平台必须是活的动态式的，而不是流于形式的死平台，否则毫无意义可言。为此，首先各级政府财政预算分配观念与方式，人事管理体制亟需加大改革步伐，以适应行政平台的组建与运行。要实行地方政府财政预算分配观念；即实行编制依据、编制标准、下达方式，执行方式、评估与监督方式的转变。　　

（一）预算分配与审核、监管　　

加大财政综合预算改革步伐，提升综合预算的质量，实行以“项目工作”责任点挂钩式的多定方案，财政预算分配观念要扎实转变到以“项目工作”为主的层面上来，而不是打着 “工作需要”为口号的幌子。　　

（1）公用部分预算编制　　

每一“项目工作”（以下简称项目工作）均需编写程序并建立一个即独立、又有内在边际联系关系的行政平台，部门预算编制要以每一项具体工作，作为预算编制起点或理由，预算批准要根据部门预算 “项目工作”程序的逻辑性陈述（流程），结合每项行政支出需求量增减变化情况，结合政策执行前后效果进行审核；即结合平台运行情况，工作中的电子文档与纸质传统档案（以下简称两个档案）资料保管与整理、移交，行政相对人或社会，对“项目工作”责任部门，责任人满意程度，政策执行过程经验总结和改进建议的质量，再确定预算标准、预算额度。以合法实际需要的支出为依据，来确定标准及额度增减变化的预算分配新模式。　　

“项目工作”可分为两大类，一是常年性或新增业务类工作，即单项业务类工作，或存在边际联系关系在平台中可穿插链接的业务类工作，以此作为编制部门预算起点。二是突击性工作、一般性工作，或者叫中心工作，中心工作的预算，在新设立的预算科目中制定标准“一事一议”后列支，做到程序规范并网上公示。部门预算编制与执行要以政策涉及面广，行政成本耗费大的项目工作为主要编制对象，改革现行不完全联系具体工作，以所谓工作需要为借口，作为预算编制与执行的做法，把“行政事业单位办公用品管理平台”，同“行政事业单位预算编制与执行监督平台”联网链接，责任到人跟踪管理，作为预算标准及额度变化考量的重要蓝本之一。　　

要实行预算分配、使用观念的转变，把由少数人决定预算分配，完全行政干预预算分配的现状，转变到根据预算法，根据各部门“项目工作”与工作平台运行效果对比相结合，有分配原则，有分配标准，有预算执行意见与反馈，有政策执行评估报告，有办公用品跟踪管理，有工作过程两个档案保管、移交，并与报酬的取得与奖惩制度挂钩的层面上来，真正实现公平、公正、公开的预算分配新模式，综合预算的编制与执行要与动态运行的平台紧密结合。预算分配的核心原则就是根据“项目工作”及工作量与工作完成质量，编审政府财政综合预算。预算执行最终要能体现出，部门预算单位“项目工作”过程和工作质量，同时也要反映出“项目工作”任务增减变化情况，哪一个环节出现问题都能随时反馈，随时接受上级部门与社会各界的监督。财政综合预算在分配过程中，不能把肉盖在饭里吃掉，要打破看部门“好坏”定预算标准，改革按人头定公用经费的陋习，转变到以“项目工作”编制预算与设立科目核销支出的做法上来。预算公用部分经费的安排，要具体到“项目工作”的程序“点”上，预算申请要符合“项目工作”流程，项目分明细及汇总，预算申请要实不要虚，杜绝大而化之的提法。预算经费列支时进行逻辑性审核，一是常规财务审核、二要工作在平台运行上耗费的逻辑性审核。根据“项目工作”程序需要列支预算经费，不包括吃喝、娱乐接待等非工作性支出，领导岗位需要的公用经费的确定标准和额度，可按“项目工作”预算总额的百分比设定，并设立独立科目，支出采取事前向政府、人大报告，事后审核列支的办法，并进行年度职位支出审计。公安机关的预算安排可按固定和可变预算两部分进行编制执行，如公安刑侦部门的预算可按加权平均后的年度案件发生频率及案件侦办支出总额，审核后作参考基数，预拨部分预算经费，案件侦查完结，移送检察机关提起公诉后，再结合案件卷宗的客观反映，案件卷宗不仅要能满足司法程序的需要，而且还必须反映出支出的明细及支出逻辑性，再核销案件支出费用，运用网络平台对案件档案与支出凭证相结合的审核办法，实行经费预拨一案一结算的预算编制执行体制，公安机关的其他部门则采用固定预算分配体制。总之腾出更多可用财力，用于地方公共事业发展，地方经济发展，民族传统文化的保护和传承上。用于启动社会服务性工作，化解各种社会矛盾上。用于战争预备、预备役建设、流行病或重大自然灾害的防控体制上，适当提高公务员个人待遇，以充分体现公共财政的特性。通过分配观念的转变，建立新型财政分配体制，真正把“吃饭性财政”转变成“建设性财政”，从而实现阳光财政。把重视“弱势部门”、“弱势部位”职责的口号，通过“项目工作”预算分配方式的转变落到实处。对支出凭证实行凭证真伪检验、及合法合理性审核办法，每一种发票的印制与购买（领）也需建立平台加以联网监督，以鉴别支出凭证的真伪。改变预算编制、执行由领导自由决定或支配的现状，预算经费不能成为领导“小金库”的一部分，预算经费更不能成为领导个人凝集力的载体，切实强化对公权力的监管。财政综合预算要以部位先行编制，逐级汇总，财政初审后，上报上级财政部门，上报同级人大、政府、审计、纪委监察等部门，对“项目工作”的开展质量、效果及预算分配、执行情况，结合两个档案整理保管质量进行预算的编审与执行，并制定预算编制与执行评估办法，做实预算全过程评估。对以“项目工作”需要为名骗取或报销财政预算经费行为，要责任到人追究刑事责任。财政必须根据“项目工作”真实性需要，评估报告，审计结论，社会或行政相对人，及网上问卷调查汇总情况，来认真甄别预算申请，要实行网上调查，社会参与意见的办法进行预算编制与执行。总之要以最终形成的行政效果，经济效果，社会效果，做为“项目工作”预算标准及预算额度变化的依据。预算在编制与执行过程中要充分体现出“事钱”的性质，要加大预算的事前、事中、事后的监审力度。　　

虽然是一级政府一级财政，分税制财政体制，上级政府对本级政府的预算分配不作干涉，是否也可通过“行政事业单位预算编制、执行联网审核监督平台”，加强对地方政府预算编制程序规范和资金用途的合理合法性进行监督呢？是否可制定相关法律依据和程序操作规范，来规范地方政府财政部门预算分配决定和执行行为呢？将年度责任制考核内容进行点式细化，纳入行政平台中进行动态式考核。　　

预算的编制要注意时效性，编制汇总必须在下一财年开始前，既本财年10月底前完成，不要发生预算编制汇总工作和决算期打架的现象，不能造成预算就是决算的事实，一旦发生要追究地方政府和财政部门主要领导的政纪和法律责任，连续两次发生类似情况的地方，相关级别单位、相关部门或跨部门领导锁定责任下课或集体下课。　　

一年终了，财政部门必须把预、决算分收入来源组成，支出分项目、分单位一一对比后在政府网中进行公示，实现多层面监督，进一步提高政府网站的质量和点击率。　　

（2）个人部分预算编制　　

个人部分预算编制，要根据“项目工作”的要求，把岗位工作任务与责任细化到人，通过技术手段在平台中建立动态式奖惩累加积分考核办法，既把公务员的成绩与责任、报酬、提拔任用，通过平台穿插链接进行动态考核，逐级签订责任状，责任状实行双向锁定的办法，最终来作为部门个人预算编制的细胞。以每一财政年度为签订时效。要根据工作量对照政策执行点、效果及责任点，实行奖励与贡献对等，过失与处罚对等的奖惩办法。借鉴军队军衔制做法，实行薪级制管理办法，即将所有国家公务员报酬的分配，在不分部门不分行业“好坏”前提下，按地区差、分领导职务，分业务骨干，分一般工作人员三个层次，来分别确定一个基本工资，并结合所承担的“项目工作”责任，再决定个人变动部分报酬的获得。就是相对来说不同层次，不同行业的人，在一个地区要站在相对的同一起跑线上，重新核定工资标准，打破完全按单位好坏、按职务、按级别、按专业技术职称、按文聘、按工龄，与工作业绩和责任脱钩支付报酬的作法。“项目工作”任务的分配，首先征求每个人本人意见，看其是否愿意，或是否有能力承担一项或几项“项目工作”，实行工作任务兼顾分配的原则，“项目工作”不能由一人，或少数人包揽，更不能跨部位包揽，要采用在本部门内或本单位内竞争来认定担负工作任务多少的办法，来确定“项目工作”的承担对象与责任锁定。对未承当“项目工作”的人员，组织和人力资源部门要责任到人直接沟通了解情况。对暂时不能胜任业务类“项目工作”的一般工作人员，在核定个人基本工资时，要执行更低一个档次的个人基本工资标准，浮动工资部分则根据“一般工作人员”个人所做边缘性、配合性工作时的表现，在由机关领导、干部、部位负责人评判，此类人员工资应低于从事“项目工作”人员的工资。　　

针对新的行政方式逐步完善相关法律法规制度，及建立“项目工作”点的N个业绩评判标准，应得报酬及奖惩办法， 制定出“项目工作”点的N级多层面、多环节责任划定、对应处罚办法。以此作为领导干部、公务员考核、报酬取得、奖惩、人事变动、提拔任用的依据。总之就是借鉴企业管理做法，实行基础工资以外联系实际工作责任的级别浮动工资制。为配合这项改革，重点要对利用“国家资源”盈利的垄断行业或企业个人分配体制进行配套改革，加强个税及垄断行业或企业收入取得的政策调控、使用监管、审计能力。在制定分配政策中对垄断行业或企业要剔除“国家资源”的因素，年个人收入总额必须制定一个上限标准，应规定其每年个人总收入不得高于当地平均收入的具体幅度，并实行严格多向监督办法，某些垄断行业的一般个人年收入总额，要让当地一般公务员干十年才能得到，这合理么？！　　

通过严谨的技术手段，实行岗位工作任务与责任细化到人的办法，实行工作任务定时效、工作业绩看评估、奖惩累加积分考核公务员工作的预算分配模式，才能奖勤罚懒，才能改变法治（制）观念淡漠、业务素质低下、职责不清、行政不作为、行政乱作为、隐瞒事实真像、歪曲事实真像、盲目攀比的做法。运用新的行政手段才能纠正人浮于事、乱竽充数、事多人少、事少人多、“务虚”工作不受重视、无学习动力、无工作热情、工作纪律涣散、官僚、兵僚等机关作风问题。从根本上解决干与不干一个样，干有责不干无责、干多干少一个样、干多不如“汇报”多，实干不如“巧干”、干死不如有人、干的会累死，玩的会玩死的现象，总之已解决可续发展的问题。高薪不一定养廉，但低薪绝不能养廉，不联系工作贡献与责任、不联系行业收入水平、不联系物价水平的薪酬制度更不能养廉，俗话说一娘生九子，九子九个样，因人而异的生活经历与个人情况的不同，不可能指望每一个在岗公务员都是人民公仆，人民公仆的号召应该提倡，但这是对党员、公务员职业道德要求的最高“软”标准，对人民公仆的要求不能完全构建在自律的道德层面上，实行工作量、工作质量与责任挂钩式的新薪酬制度，有针对性地降低不必要的公用经费，进一步合理分配国家公务员个人待遇，建立起合理合法的社会分配的体制，才能真正调动起每个公务员的工作热情，学习热情，工作责任感，改变职业道德现状，把要我干转变成为我要干，也才能保证被提拔领导干部的“质量”。从而让整天只琢磨人不琢磨事的社会丑陋现象得以彻底根治，让办事不讲原则，托关系走后门、不是熟人不好办事的社会丑陋现象得以逐步铲除，让奉行黑厚学说的行为，无处藏身。总之不论“朝中”是否有人或无人，都要让踏实肯干、兢兢业业的工作成绩得到肯定，工作精神得到肯定，要让高产出的工作人员与“一般”工作人员，在一定范围内、在两个待遇上拉开距离。通过行政方式与预算分配方式的改变，来充分体现执政党的模范带头作用。　　

（3）追加预算　　

                                                                                         出战争预备费，流行性疾病防控、重大自然灾害救援预备费、或灾后重建配套资金外，其他需追加预算的新增工作经费，或地方建设性财政支出，要根据上位法规政策规定，合法合理的地方政策，就新增工作是否批准追加经费进行报审，实行先申请、上报，后网上公示动议，多层面联合网上论证的办法，改进后提请人大通过，以增强政府预算的“刚性”、“三公性”及“严肃性”。　　

（4）基本建设的管理　　

建立“政府公共工程运行及监督平台”，地方政府领导关于工程决策的执行与否，要实行网上平台操作与传统操作办法相结合的方式进行，实行决策网上上报备案制度，按步骤；公示动议，批准动议，政府工程招标采购的流程。某项建设工程开始前，即网上公示工程名称或类别、建设目的、资金来源组成、工程等级、设计方的技术资质，设计方案及抗灾等级、施工方的技术资质，施工程序及标准、每小时工酬支付标准、支付方式及工时预算总造价、工程材料每平方米、每立方米的单位需要数量/造价，总量/总造价等等具体内容。尤其要加强高等级公路桥梁收费年限、标准、所收费用总额及支出的监管。同时要对政府领导决策人的责任进行公示并责任锁定，同时引进社会监督机制，并公示有直接监督责任的监察机关、监察责任人名称及办公电话号码、或网址，实行监察审计责任到具体机关、监察审计责任到人、到点的监察办法。工程完工后，直接负有监督、审计责任的监察、审计机关组成调查组，就该工程招投标程序、工程质量和预决算情况，进行审计监察，工程质量监管部门应在工程完工后，对该项工程进行局部多点式采样分析，作为工程建设重要实物档案和设计数据的建设质量依据，调查通过后财政部门再支付最后一笔工程款，最后一笔工程款额度、应控制在工程总造价的20--30%左右。工程质量要与最终做出决策等责任人实行两个待遇奖惩挂钩，实行责任倒查，加强社会监督，结合技术手段建立领导干部、公务员职责与个人奖惩实施细则及办法，减少工程中的腐败行为。强化预算分配与执行监督，地方政府性基金，专项资金来源与使用过程的部门和社会监督作用，做好法制建设，不给弱智的行政行为，行政乱作为，以牺牲环境为代价发展地方经济的乱作为及腐败行为创造资金条件。　　

（5）预算下达方式　　

预算经人大审议通过后，预算执行前，人大应对政府报送预算审议通过内容详实的决议，政府应下发预算决定文件，将本财年预算安排的工作经费总额，分收入来源组成，分预算支出大项目，分部门预算单位，分公用部分、个人固变部分对财政部门下达预算的批准总额文件。财政部门同时对预算单位，一对一下达预算执行列表式文件，做到内容严谨完整，每一项工作经费的执行标准、额度及拨付时间，逐一对照，逐项列表注明。　　

（6）预算执行、政府采购、财政部门操作流程与监督　　

对部门预算的事前审核和政府采购的总原则，一要深入细致，对办公用品中低值易耗品采购，要实行可用的“就低不就高”的政府采购单价原则，大项行政资产投入要考虑到采购品的耐用性，去奢华作风，兼顾“性价比”，实行政府采购单价从低原则。　　

结合“行政事业单位办公用品管理平台”运行情况，由部门预算单位，向同级政府采购部门报送需要进行政府采购的办公用品类别及数量，由财政部门汇总后，作为预算编制的启动审核依据，预算执行文件下达后，政府的集中招标采购，更需进一步扩大采购范围，一是要从一支笔、一张纸的做起，二是要在平台上动态式公开采购及监管全过程。办公用品采购后，由部门预算单位将办公用品领用手续，交国资办扫描上传“行政事业单位办公用品采购、领用、报销管理平台”， 所有办公用品的领用、保管要责任到人，由使用人逐级申请，部门领导审批，由使用人写出领用条，部门汇总并扫描上传平台，各预算单位凭国资办书面通知，在再采购中心领取办公用品，规定使用时效控制使用，并对办公类电器用品定时统一回收，再对平台中的领使用信息进行更新。尤其是要加强财政部门自身政府采购工作的监管，建议政府采购监管部门从财政部门中独立出来，最好撤销该职能重复机构，杜绝分散腐败向集中腐败过渡现象的产生，理顺体制彻底实行管采分离，强化政府采购行为的监督，也要引进社会共管监督奖励机制，严禁补办政府采购手续行为的发生。　　

会计集中核算部位要对预算支出作科学性结构分析，做为下一财年部门预算增减变化提供依据。部门预算单位要根据政府和财政部门下达的“项目工作”预算执行标准及额度，逐一对照使用，即“项目工作”经费在使用后，在报销单封面上要注明报销的是那一个“项目工作”经费，经费支出实行“项目工作”逐项列支、一次性报销的办法，会计集中核算部位，应根据年初下达的预算执行文件，在预算单位列支预算经费时，把预算标准及额度，逐一对照进行审核，并实行审核责任人网上平台报告制度，即必须由具体审核人写出分管审核部门经费列支情况的条文式分析报告，及预算变动建议，报告及工作质量与个人两个待遇挂钩，制定预算执行效果评价报告程序及式样，对预算执行分析的评估汇总报告式样及程序，要对预算执行实行平台联网动态式跟踪管理，集中核算部位负责人将报告建议汇总后，再分现象对预算执行情况作条文式跟踪评价，以作为次年预算标准及额度变动的依据。评估报告书扫描上传工作平台，形成两个档案，以进一步提高监管效果，提高财政资金使用质量。预算经费列支的过渡期，统一预拨部分经费，但以使用政府公务卡为主要形式，结算日常行政支出。国库集中收付中心要结合预算及执行评估报告，核拨预算经费，个人固定部分经费按月拨付，浮动工资部分随“项目工作”公用部分经费监控拨付，不能混拨，含混不清。　　

省、市、县政府或部门到基层实地检查工作要减少，工作检查要形成平台报告制度上报审批，根据批准并严格执行，对“项目工作”的检查考核，应以平时行政管理、监督与服务平台呈现的情况为主要监管对象，着重对“项目工作”平台运行跟踪、督办、进行检查，再逐级上报关于平台设计项及政策变化的改进意见，以减轻基层部门的接待压力，降低行政成本，提高工作效率。省直管后的县、市财政建议取消接待费开支项目，取消进餐发票、食物购买发票、与工作无关商品发票、各种消费发票，烟酒发票的报销。省、省以上政府领导下基层检查工作的接待费用采取“一事一议”政府接待的办法，接待预算经费实行财政专户管理，监控使用，网上公示接待工作项目、对象，接待费分明细及总额等内容的办法，堵死腐败产生的源头。恢复报销差旅费及生活补助的做法，并建立合法、适用、公平差旅费报销补助管理办法，以出差地区类别差为依据，制定公差中公共交通乘坐标准、每天生活补助标准、住宿标准的规定。出差就都要吃饭，都要住宿，省以下不应存在很大的职级补助标准差别，适当借鉴战争时期“官兵平等”的理念制定更加人性化的差旅费报销政策。　　

上级部门在布置任何一项新工作前，都要仔细斟做，加强内部工作联系机制建立与完善，尽量采取工作任务合并的方法布置工作，从而减少行政资源浪费。　　

（二）省以下行政领导职数的设定、及部门内审批制度改革构想　　

一是对政府、行政部门需要报经领导审批事项及程序做出严格规定，减少办事环节，提高行政效率。二是要对市、县级行政部门副职领导职数的配备，进行严格规定和控制，行政“要害部门”要和“一般部门”如实行“大部门”只设一正两副三个领导职位，小部门只设一正一副两个领导职位，总共都只有“七八条枪”的行政部门只设一个领导职位，不建党委、实行党委班子并入制。现在有的部门副职领导动则十几人，吃个饭一桌都坐不下，有这个必要么？！根据目前副职领导配备的现状，针对性的进行领导人员分流，精简党委（组）班子组成成员，对副职领导也要实行竞争上岗机制，来减少副职领导干部配备，从而降低行政成本，减少办事环节，铲除腐败滋生的温床，领导职数多必无益，不仅增加了行政环节，增加了办事难度，而且徒耗人民钱财，必须加大对行政部门公权力的监督和完善法律规定，把人员充实到具体工作岗位上去，彻底解决“官多兵少”的问题，彻底解决预算经费随意支出的问题。竞争上岗制度不仅是提高一般公务员队伍素质的需要，竞争上岗机制同时也应该是提拔、任用、交流领导干部的必备制度，必须用制度规范和法律规定，平台运行来纠正领导干部提拔、任用、交流中存在的系列问题。　　

加强公务用车购置和使用监管，市、县级所有行政部门，应规定一个部门只能有一台公务用车，以解决公车私有、公车私用费用公款报销的腐败问题，提倡使用公共交通工具，尤其是县级行政部门，公车的购买都是以工作需要为名，但很少见公车公用，80--90%的公务车基本都在私用，就是有公事也难得一用，公事用车也要看领导个人素质了。对于案件外调或公务需要，公务车费用归入案件费用或项目工作费用一起列支，不得单独列支。政府、行政、政法机关所有公务用车行车证上，及车辆本身，必须在该车的显眼部位注明使用单位和部位名称，实行实名制与编号管理办法，对公安机关非刑侦部门公务用车，要实行定人、定车、定路线上路巡逻制度，实行社会监督。对发生领导干部、公务员、公安干警公车私用的事件，第一次警告，并扣罚个人相关费用，抵扣单位部门预算经费。第二次发生直接辞退或行政处分与经济处罚，总之不下猛药难出顽症。应辞退所有聘请的零时司机，财政部门不得安排、列支零时司机工资。要在机关内部现有人员中产生专职司机，做到定人定车定事。在公车私架中，造成严重交通责任事故的出开除公职外，必须追究法律责任，对公车私用产生的重大违法行为，处罚上要真正体现出法律面前人人平等的原则，不能单独以无关痛痒的所谓行政处分来敷衍搪塞。　　

二、依法行政程序规范及政府公文制作规范　　

为配合行政管理、监督与服务平台的建立与运行，依法行政立法立规是关键是源头，依法行政无小事， 依法行政首先是政府公文制作现状需要规范，标准应该全国统一，如；执法主体资格确定的法律规定或确定机关，主体资格的时效，更新的办法程序，执法主体资格公示机关、公示方式、公示期应做出简明规定，并网上公布。建立规范性文件及其他公文发布操作平台，平台中应包涵所有现行的政府与部门发文，包括废止的公文信息，平台应反映出所有的公文分类件数与发文总件数做到一致。对公文的发布机关应规定具有主体资格，而不是以部门的内设机构名义编制文号发文。公文起草方式、程序、文件的用纸大小、函头定字体、函头字体定颜色、字体定大小、公文书面布局定式样做出明确规定，然后各自印刷。关于（暂行）公文的时效、(试行) 公文的时效及适用范围，规范性文件与一般性文件区分的硬性规定；即通知、办法、规定、函、请示与报告等公文名称的标准及适用范围的法律解释，发文号名称的统一规范等系列问题，做出明确严谨的法律规定。在现行规定中更需建立的法律规定是，如有悖依法行政七大核心原则的发文，发生重大政策失误、决策失误的发文、矛盾文件的出台等责任划分、追究，与两个待遇挂钩的实施细则及操作办法并纳入平台监管，即需要分别把起草人、审核人、签发人、盖章人的个人责任，同档案形成与保管、重要文档资料保管、工作变动档案移交的程序规范结合起来进行考核。一项规范性文件终止、或需要修改发布新文件的同时，必须把新文件或草案进行网上公示。地方政府规范性文件备案（向政府法制办或向上级主管机关对口部位备案？或同时备案？）等事项做出明确操作规定，这些要求就是我们依法行政的产品说明书。同时对与依法行政与之相关的法律制度要进行提升、修改、完善，形成更联系实际的工作指南，使之成为行政管理、监督与服务硬平台的执行标准。　　

在规范性文件起草过程中，还要改变涉及多层面、多环节规范性文件，主要由一个部门某一个人起草的现状，应实行分层分块起草办法，规范公文的起草程序，建立相关法律依据和奖惩办法。实行部门法制机构对起草的规范性文件，上位法律精神引用、业务流程等问题，依据上位法政策、依法行政七大原则进行初审，政府法制办对文件制作的程序，法律精神的引用，依法行政七大原则体现进行复审的办法强化公文制作监管。对未签发到法制机构进行审核的行为，应对签发人实行责任挂钩、处罚累加积分考核办法加以监管，并废止文件、责令改正、同时给予处罚，对以签发到法制机构审核的，对签发人实行绩效积分累加，与两个待遇挂钩，以此作为考核领导干部、公务员政绩和过失的重要依据之一，规范性文件起草后，首先要在平台中广泛征求行政相对人的意见和网上公示、征求意见必须要建立两个档案，根据上述可见的工作过程记录，作为考核领导干部和公务员提拔、任用、奖励、支付报酬的评判标准之一。规范性文件的制发应统一程序、统一发文主体，统一文件式样、统一发文名称，彻底解决文件式样五花八门不严肃的问题，彻底解决政策制定中法理依据引证不足，不准、矛盾、或缺失的问题，政策制定和执行中缺乏审核、监督的问题，政策制定前后政策不连贯、片面性的问题、部门之间、政策与政策间存在冲突、不完整性的问题、政策完全或部分脱离实际的问题、部门争权、规避责任、执行过程中操作性差等问题，管理社会生产生活行为的文件必须做到对社会负责，对自己负责。凡涉及社会面广，跨业务范围、跨行业、涉及操作环节多的地方法规、规范性文件，必须在本年6月之前发布，以给社会、企业或行业适应，合法调整相关操作行为的时间，执行时效建议只适用一到二年，下一时效年度开始前、即时效年度内，必须由各具体执法机关执法部位的具体承办人，即“项目工作”责任人，在工作平台中写出条文式（精炼）政策分析报告、及条文式政策改进建议（统一报告式样），逐级上报主管机关采用备案，为法律完善、领导决策，为上级主管机关制定或修改政策提供依据，并在旧文件废止、新文件起草时由发文机关重新发文和废止，次年元月一日开始实施，重复……。　　

这也是解决法律、法规、政策滞后，法律、政策赶不上变化的新举措。细节决定成果，细节决定成败，这些均是提升行政能力，行政质量的具体办法，要实现依法行政的无缝链接，依法行政高效运行，就必须从大处着眼，从小事入手。　　

各级政府行政机关的工作开展，必须要在平台中以依法行政为主线条，一切政府行政行为都要体现依法行政理念，不只是写在年初工作规划中，很多部门工作规划或总结中，根本就没提到依法行政一词，总之要将依法行政贯穿到行政管理与社会生产生活全过程，依法行政工作痕迹，50年后都要看得见，摸得着，经得起检查，把“务虚”的依法行政工作切实落到实处，而不是写在讲话材料中，钉在墙上，说在嘴上，回荡在会议室里，停滞在行动上。通过实现行政方式的转变，把领导们从文山会海中解放出来，让领导干部们腾出手来抓好范围内的工作协调，工作督办考核，政策熟悉调研，抓好边际联系工作机制的建立与完善。　　

总之全国应该下发一个统一行政执法程序规范、实施细则及规范性文件制作管理办法；这个“微观办法”就是全国依法行政工作只有一个操作规范、一个量化考核标准，依法行政要统一到一个标准上来，办法就是各级政府部门的行政得失、公文制作与奖励、工效挂钩制定统一标准，实行责任倒查。部门与部门虽然工作任务不一样，但考核标准“点”应该一样，涉及面广的工作任务及相应的工作职责，与奖惩具体规定，应按“项目工作”程序与责任实行一对一责任锁定，直接“对号入座”，不应形成“三不管”的行政真空地带，然后发文实施，以作为行政管理、监督及服务平台的操作准则和行动指南。谁监督走过场谁下课，谁平台操作不遵章谁下课，谁执行办法不认真谁下课。总之立法法理依据要充分、操作性要强，不要大而化之要具体。省以下的行政公文中应该彻底回避“有关部门或相关部门”的提法，所有文件中应注明工作开展部门的具体部位、服务对象、工作程序、工作衔接、裁量权的使用标准、方式，政策时效、并实行奖惩挂钩、责任锁定，公文本身的时限都必须在公文上注明或涵盖，以增强政府公文的严肃性，以增强依法行政的可操作性。重大政策出台前除需深入调查研究外，还应进行模拟实验，政策的模拟实验，就是要看新政策是否存在有悖法律精神的地方，或法律法规引证不足、不准、或缺失的的地方，不便操作的地方，进行法理性分析论证，政策逻辑性分析论证，政策操作或链接性分析论证，用多个考核指标对新政策进行推理审核论证。政策论证不能仅靠几个所谓的“专家”来拍板，存在瑕疵的政策出台，问题往往就出在“专家”身上，在听取行政相对人意见的同时，要多级别的抽调具体部门的业务骨干参与政策操作性论证工作，尽量兼顾政策大方向的长效性，要考虑到地区差异，要扩大论证层面，政策论证可行后，再在局部试行，修改完善后再全面推开。政策的制定时刻要考虑与行政管理、监督与服务平台的密切关系，打个比方平台是硬件，政策就是软件，出台的政策要能在硬件载体上安装并方便操作。平台要建立在合法“三公”的基础上，要能适应社会生产生活的需要、参与社会分配与再分配活动、充分发挥政策的杠杆作用、化解社会矛盾，同时要起到很好的监督作用，软硬件的建立也是宏观政策在执行过程中的具体落脚点，最终为宏观调控提供依据和直观平台。法规政策中自由栽量权的使用，是否也可适当借鉴下案例法系立法的做法？吸取案例法系的优点，探索更好、更切合实际便于规范操作的自由栽量权划定呢！？科学细化自由裁量权应形成大气候，进一步充实完善有中国特色的条文法律体系。            　　

三、铲除非法收入合法化的现象，调整好财政收入结构　　

逐步废除或减少行政事业性收费，改革现行非税收入、罚没收入财政分配使用管理体制，优化财政收入结构，优化投资环境，净化行政空气，进而净化社会风气。根据地方政府财力来分先后，限期、分阶段降低收费标准，最后取消行政事业性收费，提高行政管理服务社会的能力，通过分配方式转变，培植新的财源，逐步减少公安交警系统的行政事业性收费收入，“降低”罚没收入总额，提高罚没收入质量，彻底纠正各级政法机关截留挪用二级单位预算经费的行为，纠正政法机关按部位定收入任务，实行自收自支的做法，改革谁创收谁支配，财政象征性调节非税收入做法的综合预算分配模式，不要让非法收入通过收支两条线的财政专户管理合法化事情的发生，加强预算执行的编制与监管，堵死司法腐败根源，彻底杜绝部门间预算标准“不平等”，个人待遇“不平等”的现象，制止各级政府“年度非税收入计划”的出笼。规范地方政府土地有偿使用、出让基金的征收及使用监管，在建立起“全国土地存量与审批土地使用信息跟踪平台”“全国房屋产权联网登记监管平台”，工作平台建立前暂停一切土地出让，有偿使用的审批，谁审批追究谁的责任。真正做到根据环保、根据住房需要、经济建设需要审批用地申请，尤其要禁止地方政府指令性工程建设，避免从复建设，避免豪华办公及政府接待场所建设、加强对所谓地方经济开发区土地使用的审批监管，减少地方政府“小金库”资金的取得渠道。彻底解决土地审批中的腐败问题，彻底解决政府腐败工程的资金来源问题，谁非法提议警告谁，谁非法表决通过撤换谁，集体非法表决通过集体下课，不要让所谓集体表决成为地方政府部门，主要领导大搞腐败，大搞形象工程的借口。“全国土地存量与审批土地使用信息跟踪平台”必须建立在航天拍摄块块划区、土管、财政、纪委监察部门与社会共同参与监督的模式下，土地及监管部门要实行双向责任倒查，政府部门监督职能应实行一对一监管，避免出现谁都有权监管，结果谁都没有起到监管作用的管理真空和走过场局面。加强企业生产过程对环境污染的监管力度，处理好发展与环保的关系，对环境污染大的企业，以排污设备周围360度开始，分段实行开窗透明的排污监控办法，即排污管渠上分段采用强化玻璃覆盖，避免排污口多条线排污的情况发生，避免国家环保部对污染大户排污口现场监控设备的监控失效，对勒令整改的税收污染大户，整改仍不能达标的企业，必须勒令关停的同时，中央在对地方转移支付的政策上应有具体政策支持，省财政在安排转移支付资金上应给予倾斜，并必须要有硬的法律规定和操作办法。建立起“再生资源使用、及税收政策执行监控平台”。修改国税部门“关于再生资源收购票据使用、管理办法”建立硬性动态的多边联合执法机制及再生资源增值税返还审核机制。加强企业产品国家标准执行的监管及国标的更新，需要加大地方职能部门检测设备的投入，和专业技术人员的培训，并制定奖惩办法。地方政府对照合同法要求应对企业、行业空白合同的条款，进行签订前的审核，把可能发生的社会矛盾掐死在源头，建立空白合同合监督备案机制，为减少矛盾纠纷，净化社会空气做好服务工作。实行“项目工作”责任锁定，也是避免地方政府领导在重大事故中“遭误伤”的人性化举措。加强公务员招录管理，对行政人员消肿、对行政部门消肿，对职能重叠职责不清的部门实行合并消肿，通过行政方式的转变，彻底改变行政部门以收代管、以罚带管的局面，理顺行政体制，切除阻碍经济发展的肿瘤。　　

行政大平台中包括N个相互联系的小平台，平台的建立就是要解决党的宏观方针政策，如何用N个切实有效的微观手段，来保障政策高效运行，达到到立竿见影吹糠见米的效果，以保障大政策实施过程不打折扣不走样，通过新的行政方式来解决系列社会问题，解决地方政府在环境保护、精神文明建设与经济建设工作中的矛盾，解决中长远规划与年度计划不配套的问题，有规划仅仅只是书面规划，规划脱节、虚构，规划与地方经济发展、精神文明建设“两张皮”的问题，总之就是要解决一盘散沙的社会现状，以增强中华民族凝集力和综合国力。　　

六、法制宣传教育　　

今后普法的重点对象，应以省以下各级领导为主，让领导们把“务虚”的法制理论学习成果，很好应用到工作中去，谁学习考试不认真就停、撤谁的职，在学法过程中都不能起到带头作用，这样的领导干部在日常工作中，怎么能够去依法行政，服务社会？！对在规定时间内法律知识及法治水平仍达不到要求的领导干部要进行撤换，领导干部提拔任用前，必须熟悉本职位所有法律法规，掌握主要业务技能，及依法行政的工作流程。实行领导干部法律知识及业务技能考试制度，必须通过集中闭卷的考试方式来考核领导干部的法治水平，考核要实行异省、异地交叉考场的方法进行，同时新闻传媒进行现场直播，外出考试必须规定往返时间，考试前后必须实行请消假制度，同时对外出考试的费用设立科目单项列支，并把考试试卷、考试费用上网公示，实行社会有偿监督机制，让社会来评分参与意见，看是否称职。避免领导干部普法学习流于形式，或请人代学代考现象发生，以解决在业务知识和依法行政过程中，外行领导内行的问题，决策工作中违背政策、工作失误的问题。省以下主要领导干部年终述职必须以电话会议形式进行，将责任内的“项目工作”开展情况，并接合经费使用情况逐一作述职报告，接受社会各界监督。在确定提拔候选人，考核期内出公示被提拔人履历外，关键要增加公示被提拔人的工作业绩，夯实公示内容，夯实党的基层组织。被提拔人的道德水平、法治观念、工作业绩必须要看得见、摸得着，主要是要看群众的口碑，不得捏造，造假，（追责法律依据及具体操作办法）工作业绩要有具体载体。同时被提名候选人在被提拔之前，举行“施政纲领”演讲，结合“施政纲领”，及岗位职责，逐一对照起草、并签订任期内责任书，任期满后逐步一对照，作为考核任期内政绩与过失的重要依据，作为获得报酬的依据，对领导干部提拔要实行社会调查问卷监督机制。领导干部行使权力，决策方式、程序，必须要有强硬的法律依据做支撑，执行法律更要“强硬”，要有领导具体决策行为准则，必须要做到领导责任明确，工作方向明确，决策程序合法、规范、严谨明晰，并将决策的工作要纳入操作平台联网式加以监督，主要领导干部不能搞一言堂，随时接受社会各界的监督。对群众口碑好，道德素质高，平凡诚实，政绩显著，认真敬业，踏实肯干的领导干部的工作成绩要肯定与奖励。　　

要用法律来规定领导干部上任之初，不能以工作需要为名、实则为敛财进行的人事调整行为，彻底纠正“一朝天子一朝臣”的腐败封建行为，人事调整必须根据“项目工作”中的严重过失等规定进行，必须建立人事调整的法律依据及实施办法。领导干部实行异地交流任职，一般干部和公务员在工作关系和工资关系不变的前提下，也必须在相关部门间、或各部位间带岗短期交流，通过干部交流方式打造出一支政治素质好、道德素质高、法律意识强、业务技能过硬的政府部门业务技术员队伍，高素质的公务员就是确定领导人选的后备大军。