刘仰：城管与法治社会

    城管在中国社会出现的时间不长，近年来，它频频遭遇各种批评。尤其是近一段时间，对于城管的批评指责已经出现妖魔化的趋势，即，把城管等同于凶神恶煞的暴力机构，而且是专门对付百姓弱势个体的公权力机构。城管形象被妖魔化的背后，是否还有其他动机，暂且不说。我认为，某些城管野蛮执法的现象是存在的，但是，就整体来说，各地的城管是否已经完全成为暴力执法、野蛮执法的常设机构？暴力是否已经成为各地城管经常性使用的手段？应该在认真调查后才能得出普遍性的结论。对于媒体来说，要避免把个案放大为整体，这也是媒体应有的客观态度。
    我想探讨与城管有关的另一个问题：为什么城管会出现？为什么中国以前没有城管，现在会有？现代社会为什么需要城管？理解这个问题，也许有助于我们对城管现象的理解。每一个社会都需要执法机构，一般来说，警察是最常用的执法机构。但是，近年来，中国各地都普遍出现一种现象，即：警力不足。警察大多处于高负荷的工作状态，不少警察都因为工作而愧对家庭和孩子。当今中国社会的“警力不足”究竟严重到什么程度？我们可以用西方发达国家的现状做一个比较。
    评价警察数量一个常用指标是“万人警察比”，即一万人中警察的数量。以下是欧美国家的“万人警察比”：保加利亚62，意大利55，西班牙、马其顿48，葡萄牙46，土耳其、捷克、克罗地亚45，马耳他、希腊44，斯洛文尼亚39，法国38，比利时37，美国33，奥地利32，卢森堡、爱尔兰31，德国30，英国28，爱沙尼亚24，瑞士、荷兰22，罗马尼亚21，挪威18，芬兰16。一般来说，按照西方社会制定的国际标准，“万人警察比”为30，是一个基本的数字，也可称为国际惯例。
    那么，当今中国社会的“万人警察比”是多少？13。当然，13是全国平均数，在现代化程度较高的大城市，例如北京、上海，“万人警察比”较高，但也没有超过30这个国际惯例。由于现代化程度较高的大城市警察比例较高，造成在其他地区警察的比例更低。例如，在以严厉打黑、成果累累而引人注目的重庆，“万人警察比”只有9，只有国际惯例的三分之一不到。
    通过这样一个国内外警察比例的比较，我们应该认识到，中国警力不足的现状有多严重。由此我们就能理解为何近年来中国出现了“城管”这样的执法队伍，实际上，城管就是警力不足状态下的补充。换句话说，西方发达国家警察达到30左右，中国达不到，便用城管来弥补。两者的差别在于，警察的成本更高，城管的成本较低。如果中国也按照国际惯例，“万人警察比”普遍达到30左右，就无需再使用城管。但是，那要支出更多的费用，这笔费用最终是由百姓支付。
    上述这番符合国际惯例的解释，并不能彻底说明城管的合理性，尤其不能说明城管执法中出现的暴力现象。我们必须搞清一个问题：为什么西方发达国家警察比例这么高？这就要说到西方资本主义社会的本质。西方社会称自己为法治社会，法治社会简单说就是用各种各样的法律条文将人们的每一个行为都规范起来，每一个行为都有法律参照，是否越出，是否该受法律制裁，查查条文就可以遵照执行。其实，中国很早就实行了这种单一的法治社会，例如，从商鞅到秦朝建立，秦朝的法律甚至细化到每一个农民在哪一天播种。秦朝之所以短命，很大的一个原因就是这种单纯法治的结果，因为，单纯的法治使得司法和执法的成本很高。西方人到今天还没有汲取秦朝的教训。
    西方文化一方面鼓吹自由，竭力倡导个人至上的自由主义价值观，“法无禁止即自由”之类的原则很畅行，同时还有一大群律师出于赚钱的动机，想方设法地为当事人掩盖、隐瞒或减刑，成为消耗法制成本的寄生虫。立法机构只好随时制定法律堵漏洞，执法机构为了维持社会秩序，不得不加大各种各样的监督，以保证法律的兑现。从社会价值观的过度自由化到严密的法网，必然要消耗很多社会财富，包括对执法机构的监督，对监督者的监督，对监督监督者的监督等等。单纯的法治社会是昂贵的，只有西方发达社会才消费得起，才能把大量财力消耗在违法与执法这种猫捉老鼠的游戏上，这也是很多穷国学习西方法治却难以成功、依旧腐败累累的原因。由于过度强调个人自由，单纯的法治不光是昂贵的，而且是像美国警察那样，武装到牙齿的。
    单纯的法治就好比大禹的父亲鲧治水的时候，用法律到处堵漏洞。中国之所以后来以儒家思想为主导，实际上就是针对单纯法治的不良后果。孔子曾经说，“导之以政，齐之以刑，民免而无耻；导之以德，齐之以礼，有耻且格”。意思是说，以政令来管理，以刑法来约束，百姓虽不敢犯罪，但不以犯罪为耻；以道德来引导，以礼法来约束，百姓不仅遵纪守法，而且引以为荣。用儒家思想作为社会的主导，目的就是让人们有合理的社会价值观，自觉地减少违反法律、侵犯他人的念头。如果用大禹治水做比喻，儒家的方式就是用道德来“疏”，而不是用法律来“堵”。当然，疏与堵是相结合的，但是，在疏导为主的方式下，堵的成本要轻得多。因此，鲧即便有永远生长而不消耗的“息壤”，也没能堵住水的泛滥。大禹没有“息壤”，以疏导为主，却成功地治理了水患。这个概念用于社会治理，道理也一样。西方文化过于强调个人自由，就好比不主张疏导，反而有为所欲为的倾向，而单纯的法治就是一旦自由越线，法律就来堵。无穷无尽的法律条文和日益庞大的执法机构，就像是“息壤”，它的结果依然是鲧治水的失败。
    因此，当中国的现代化过度地以西方社会为榜样时，我们也不得不面对因自由泛滥失控而导致的治安形势严峻，这是当今中国社会“警力不足”的根本原因。当社会还没有富裕到能够像美国一样消费法律、消耗法治成本时，便不得不采取成本相对较低的城管、保安之类，作为警察执法的辅助手段。前一段时间，网上爆出一个“城管操作实用”手册，类似城管培训用的。其中讲到了城管在执法时，如何使用暴力，引起舆论哗然。事实上，这个“手册”的编写者就是警察。由此我们就能理解，如果把城管都纳入警察队伍，补充“万人警察比”为30的国际惯例，那么，这个手册就应该叫做“警察操作手册”，而警察使用暴力是合法的。此外，编写这一“手册”的警察，有一位号称“中国首席谈判专家”。这是一个向西方学来的警察新职业，即面对绑架、劫持等危机事件时，与犯罪嫌疑人进行谈判。谈判专家与嫌疑人谈判时，一定是用表面的平静掩盖最终制服对手的目的。这对警察来说很正常，但是由这样的警察来编写城管的“手册”，很容易就把警察的合法行使暴力融到城管执法中。比较而言，警察一般都要经过警察学校的职业培训，管理也相对严格。而保安、城管的职业培训相对稀松得多，执法过程中的随意性也就容易出现。更为重要的是，警察面对的是犯罪嫌疑人，城管面对的，可能只是一些违规的普通人，因此，城管不该简单照搬警察的执法方式。而这一切背后的关键就在于，膜拜西方文化，盲目崇拜和引进西方价值观，从源头上说，人们的自律降低了，犯法意愿增强了，违法行为增多了。面对这一现象，单说中国人法治意识薄弱、法律知识不足也没什么道理。如果说生活在法治社会楷模的美国人更懂法、更守法，那么，看看美国有1%的成年人长期呆在监狱里，就知道单纯的法治会是什么结果。
    在当今中国社会，城管之类容易出现暴力执法还有一个特殊的原因，即暴力抗法。从一般概念上说，暴力抗法的主要原因是法律不合理，但在中国，这并不是唯一的或者说是最主要的原因。在当今中国社会，暴力抗法的频频出现，还有一个原因就是某些媒体营造的舆论。少数媒体不遗余力地丑化公权力，习惯性地把政府描绘成“永远是坏的”、永远是与民众对立的。这一做法的根本原因是，国内这些少数媒体照搬某些国外政客、媒体的既定观念，把中国的政权定位成不民主、独裁、专制。在这种观念指导下，少数国内媒体时常扮演煽动民众对抗公权力的角色，并且不分青红皂白地把一切对抗公权力的行为，都描述为正义。这些媒体一方面像西方社会一样鼓励尽情地追求个人自由，甚至反对和丑化一切道德行为，把道德都描绘成是虚伪，从而解除了很多人的自我约束；另一方面又装出同情弱者的姿态，常常歪曲事实地把对抗公权力的行为拔高为伸张正义，由此误导了一部分民众，导致暴力抗法和暴力执法的上升。
    中国传统文化主张和追求的是“夜不闭户，路不拾遗”，人人安居乐业，邻里和睦，大多数人都能经由道德培养而自觉遵守社会的行为规范，从而减少社会的法律成本。在中国传统中，法律只是在道德失效之后最后采取的暴力手段。不像西方社会，每个人的行为是否妥当，首先是问合不合法。如果合法，便无可奈何。如果这一合法行为引起很多问题，人们最后才问一问道德何在？所以，城管之类之所以在中国新近出现，实际上就是崇洋媚外地过度提倡个人自由的结果，是不加鉴别地接受西方价值观的结果，是像西方社会一样走向单纯法治的结果，是放弃大禹治水的“疏”、倒退回鲧的“堵”的结果。在道高一尺、魔高一丈的趋势下，的确会出现城管、保安素质不高、法制观念不强、执法手段简单粗暴的现象。但是，某些崇洋媚外的媒体有意识地丑化公权力，诱发民众与执法机构的暴力对抗，也是城管暴力执法的原因之一。对于这一现象，我们应该有清醒的认识。尤其是，当这些崇洋媚外的媒体相当程度上把持了舆论的话语权，基于他们“民主与专制”的虚妄判断，更容易把暴力执法的个别案例，夸大为公权力在中国全社会的普遍现象，这也是需要警惕的。对于城管之类的暴力执法，我们应该批评。但是，批评的目的应该是希望通过惩处暴力执法而得到改进，而不是为了丑化公权力。同时，我们还应该反思盲目引入西方价值观，以避免在追求自由的名义下，违法行为大量出现。如果中国也像美国一样把1%的成年人关在牢房里，那也许是一个符合国际先进水平的结果，但它一定是一个可怕的结局。

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