基层实践已为中国民主政治改革提供了破解难题之道

基层实践已为中国民主政治改革提供了破解难题之道　　

                                    孙寿慧　　

    我国的民主政治改革难以进行，根本原因就是没有找到施行民主与保证党的执政地位相统一的办法。而随着经济改革发展到如今的程度，政治上的腐败越来越严重，再不解决政治问题，施行民主，约束官员，监督政府，经济改革也必将背离改革的初衷。党的高层，虽然认识到了这一点，决心着手政治改革，但是，具体怎么改，似乎并没有明确的全局性的规划性的思路。　　

    其实，我们的基层民主改革的实践已经为政治改革提供了破解施行民主与保证党的执政地位相矛盾的难题，可以给政治改革绘出一幅蓝图了。　　

    基层民主改革，有影响的主要有村级的两票制、村级的海选、乡镇长的直选、县级的公推公选。　　

    县级的公推公选，比起以前的完全由上级领导确定干部是一个进步，但是，它实质上不过是“官推官选”，是官员的内部民主，并不是真正的人民民主，而且，时间长了，它还会演变为一种官场游戏，一种欺骗群众的演戏。在此，不研究它。　　

下边，我将对直接的人民民主的村级两票制、村级海选、乡镇长直选进行分析。　　

村级两票制　　

1992年，山西河曲县村民告村党支部书记的罪状。县里查知村民反映属实。党支部要改造。没想到村民提出了要求，党支部书记的选举过程中村民也要参加。这就麻烦了，因为党外群众没资格到党内来投票。但是村民讲，如不要我们投票，那书记就只能管党内事务。于是折中了，凡是要拿到党支部选举会选举的人，首先都要在村委会选举上先过一遍，让村民投信任票，获得50%以上选票的党员才有资格参加党支部选举。这就意味着党支部的选举首先要建立在党外民意基础上。这种做法后来得到了一定的推广。当地方把这经验报上去的时候，上面说这种两票制不对，村民投信任票好像变成了党的预选票了，这是违反党的组织原则的。不主张搞两票制，但是这种精神还是得到了肯定。　　

1998年，湖北随州也因村民要求而形成了“群众投信任票，党员投选举票”两票制。　　

村民为什么提出由他们来选举书记呢？因为书记对村民直接进行了领导和管理。如果书记不对村民进行直接的领导和管理，村民也不会想到由自己来选举书记的。书记和群众形成了直接的领导管理和被领导管理的关系，那么，书记和群众之间也就应该是被选举和选举的关系，因此，群众要求自己选举书记的确具有现代政治上的正当的理由，尽管它不合“法”——党内的规定制度。群众要求自己选举书记，这完全是党政不分、以党代政、村委会主任无法律之职权的结果。相反的，我们还可以推想，群众是否可以以某种法律理由起诉书记对自己的直接的领导管理呢？因为你书记是党内的干部，你只有权领导管理党员，实际上是无权直接管理和干涉群众的呀！书记对群众进行直接的领导管理，具有不合法性。　　

在两票制中，由村民投信任票，实际上就是由党外群众预选书记，这样就把党对群众的领导颠倒为群众决定党了。长期以来的靠好官领导群众的人治政治是危险的，导致现在的腐败，两票制变成了靠好群众决定党的另一极端的人治政治，这同样是很危险的。党做了群众的尾巴。党仅是作为群众中的一个团体存在了，而不是作为群众的先锋者存在了。　　

在这里，我们看到，不合乎法制精神的党政不分、以党代政行为，导致群众对党提出由他们决定党的书记的要求，走向了党领导群众的反面。　　

     村级海选　　

     这些年，非党员村委会主任越来越多，尤其是村民海选村委会主任后，村委会主任的非党员化的可能性越来越大。海选中，不再用候选人的决定权掌握在干部手中的传统的候选人筛选方式，而是完全由村民自己通过全体投票的方式选举，直到选出村委会干部。　　

     面对村委会主任的非党员化倾向，上层采取的应对措施是：要求党的组织将群众选出的非党员村委会主任发展为党员，吸收进党内。　　

     村委会主任的非党员化，将会使党逐渐失去对基层的领导权——执政地位，但是，村民选举非党员为村委会主任却是合法的行为，所以上层才采取了这样的应对措施。上层的这个应对办法，在实质上仍然是个错误的决定，这样做在实际上就是形成一个“群众投票选举党员——党组织发展吸收”的机制，是一个“群众决定党”的机制。这也是党做了群众的尾巴。我们看到，在法律面前，党为了保证执政地位而显得非常尴尬。　　

我们进一步假设，群众选出的非党员村委会主任就不符合入党条件，或者就是政治素质低劣者，或者其就不愿入党怎么办？所以，这种应对办法并非良策，甚至是危险的。　　

在这儿，我们看到，党的执政地位并没有获得国家法律上的保障。　　

     乡镇长直选　　

     2004年，云南省石屏县开展了直接选举乡镇长的试点。组织不提候选人，符合条件的公民公平竞争。 从7个乡镇“直推直选”的情况来看，全县选民共推出初步候选人77名，经过选民直接投票选出7名乡镇长，都是原任乡镇长或代理乡镇长。　　

这个选举，引起了轰动。但是，后来温家宝总理表示过，不赞成这个乡镇长直选。这是中国政治高层的态度。为什么高层不支持呢？他们不想真正进行民主建设让人民当家作主吗？不是。这个原因其实很简单，它与村委会海选一样，不能保证党的执政地位！虽然从石屏县来看，最终选出的都是原来的乡镇长或代理乡镇长，是中共党员，与党的组织愿望是一致的，但这是基于干部与群众的现实的素质、条件等的差异基础上的结果，它并不表明“以后”的直选永远都能保证党员当选。但是，由人民群众直接决定自己的领导人，既是民主政治的本质要求，又是宪法精神的要求；邓小平就指出，到21世纪中期，中国可以进行普选，因此，由人民群众自己决定领导人是必须落实的政治任务。　　

在这里，我们又看到，党的执政地位并没有获得法律上的保障。　　

从上述三类直选的有关分析中，我们看到，党的执政地位并没有得到宪法和选举法等的保障，施行民主和保证党的执政地位形成了一个矛盾。事实上也是，我们的政治改革之所以举步维艰，就是没有找到解决这个难题之道，因为一着不慎，就会全盘皆输。文革后，作为民主政治改革的一个重要表现就是党政分开，但是，由于内外现实的教训，这个实践后来被终止了；这些年，基层民主改革实践还是有很大进展的，但是，政治高层始终没有予以积极推动，而是处于观望之态。究其原因，即是没有找到解决这对矛盾的难题之道。但是，现在通过对基层民主实践的分析，我们发现，要解决这对矛盾的难题，其实就是要让国家的宪法和选举法等保障党的执政地位。那么怎么去保证呢？就要让人民群众在法律的直接选举中选出中国共产党党员作为领导者。也就是说，只有把党员“放置”于宪法和选举法等法律中，并且是当然的、唯一的执政候选人，党的执政地位才能得到保证。　　

这样，我们就找到了解决这对矛盾的难题之道。在我国的宪法和选举法等中，至少要明确规定如下两个方面的内容：一、中国共产党是中国的执政党；二、国家的人大、政府、军队、法院、检察院等的一把手都必须由中国共产党党员担任。这样，选举程序和机制就是：党内进行执政候选人选举→党推出若干候选人供人民群众选举→人民群众根据党推出的候选人选举自己的领导者。　　

这样做是否可行？回答是肯定的。　　

    一、这是由中国历史决定的。　　

自鸦片战争以后，中国陷入了半殖民地半封建的社会，在许多爱国志士和政治党派的救国救民的行动中，唯有中国共产党带领全国人民推翻了三座大山，解放了中华民族和全国人民。中国共产党成为中国人民的建设事业的领导者，成为了执政党，得到了全国广大人民的拥护和支持，是全国人民的希望之所在。这是中国共产党以自身的行动取得的历史赋予的领导权，即执政权。　　

二、这是获得现实认可的。　　

    解放后，党政不分、以党代政，从现代政治和实际工作来说的确弊端甚多， 但是，在实际中，人民群众是接受党（书记）的直接领导和管理的；人民群众反对的是官僚腐败这个实质，而非“政”领导还是“党”领导。把事实变为法律，人民群众不会反对的。　　

三、这是保证中国未来独立自主发展的要求。　　

    中国共产党是马克思主义政党，它是全心全意为最广大的人民谋利益、为中华民族谋利益的党派。鸦片战争之后，其他党派都没有完成解放中华民族和中国人民的历史重任，唯有中国共产党完成了这一历史重任，其原因就在于党派的本质。中国是个落后的国家，处于被资本主义等列强的包围之中，只有以马克思主义思想指导的党派才能真正、切实地为最广大的人民和中华民族谋求利益，团结起全国人民，凝聚起中华民族的力量，使中国能够抗击、战胜外来的敌对力量，新中国形成的历史证明了这一点，解放后一直到今天的我们的建设时期所遭遇和战胜的外来敌对力量的众多的事实也证明了这一点。中国一旦没有马克思主义的中国共产党的领导，而由代表某一少数人阶级阶层利益的党派执政，必然是使中国社会分崩离析，为西方所控制，沦为西方的奴国奴民，今天的大资本家和腐败分子的亲西卖国的表现就证明了这一点。　　

四、符合现代国家政治的要求。　　

现代进步国家，无不实行政党政治，即由政党执政来领导和管理国家。从西方主要的资本主义发达国家来看，它们搞的虽然是普选制度的竞选，但它仍然是从政党候选人中决定国家的领导者的，非政党人士还没有被选上总统或首相的，美国的两党之争就是典型。西方一些国家的两党或多党轮流执政，是其自身历史形成的，我们中国实行一党执政，也是由中国共产党一党领导中国人民获得解放的历史形成的。　　

人类社会（国家）的管理（政治）的发展过程，就是一个“国家产生前时期的部族首长领导管理——奴隶社会和封建社会的世袭君主政治（贵族）——资本主义时代的政党政治——共产主义时代的人民直接管理”的过程。国家政治在现代的本质特征就是政党政治。我国正处于封建社会结束后的发展中社会，其社会的历史发展水平和人民群众的历史发展程度，都要求实行政党政治。　　

资本主义世界的主要国家实行党派轮流执政，在野党对执政党进行监督，这是资产阶级的内部监督，而并不是广大人民的监督，因而资本主义国家的政党政治本质上是占据社会上层的少数人的资产阶级政治。资本主义国家有民意调查，但它一般只是社会机构的行为，并不是执政党和国家自身的决定官员命运的法律行为，而在共产党一党执政下，民意调查等将作为广大人民直接行使民主权利和对政府及官员进行监督的方式和手段。这一点在后面将谈到。　　

那么，以法律的方式保证党的执政地位，实行坚持党领导下的直接民主，将如何构建未来的政治机制的框架呢？　　

一、党政分开。　　

由于确保了党员担任国家权力的掌握者，党政才可以放心地分开。　　

党政分开后，党的书记才能回归本职事务，一是进行党的发展和建设，二是组织全党为国家选举推选党员候选人，三是领导全党为国家制定长远的、宏观的重大路线、方针、政策，使其转化为国家的意志，四是组织党员积极参入社会和人民群众事务中去，以自身的行动影响社会和人民，取得在社会组织和人民组织中的领导地位，五是领导党对包括党的具体执政人在内的国家各方面的官员进行监督。　　

党的书记不担任人大常委会委员长（主任）。　　

党的书记应该担任军委主席。　　

党政分开后，国家权力的掌握者——党的具体执政人将真正能够履行法律职责，消除原先党政不分机制中的矛盾、内耗、效率低下等弊端。党的具体执政人将依照人大确定的路线、方针、政策施政，日常工作不再直接对党委书记个人负责；而是对产生他的党的会议即党的权力机关负责，对人大负责。人大委员长（主任）对党的会议负责。政党政治的本质特征就是党员掌握和行使国家权力。　　

二、实行具有直接的人民民主监督的人大监督　　

    由于党的执政地位得到了法律保证，直接的人民民主，即完全实质性的民主，才能够实行。直接的民主即完全实质性的民主，主要有两个组成部分，一是人民的直接选举，二是人民的直接监督；这是人民民主的两条腿走路的原则。如果缺少直接监督这条腿，人民民主政治则将是瘸腿的民主政治，不会有正常走路的行为的。　　

    1在人大设置监察机构。它主要负责对政府和官员执行人大制定的路线、方针、政策的监督，对人大常委会提出监察报告，作为人大评价、弹劾、撤免官员及解散政府的依据。　　

2在人大设置民意调查机构。它负责对官员及政府施政方面的民意调查，作为人大评价、弹劾、撤免官员及解散政府的依据。它还担负制定法律、路线、方针、政策等的民意调查任务，为人大工作提供决策参考。　　

    民意调查可以将对官员及政府的一年一调查的定期调查与特殊情况下的即时调查相结合。调查时，应由非常委内的人大代表、民主党派、政协、舆论界等共同参与，即时公开调查结果。　　

民意调查，直接体现人民民主权力，是完全实现实质性民主的方式和手段，原先的人大工作间接体现人民民主权力，是程序性民主的方式和手段。设置民意调查机构，就是将实质性民主和程序习性民主相结合，以直接的实质性民主的方式和手段对当选的官员和成立的政府施加压力，保证其勤政为民。而直接的实质性民主的实行，又起到了强化程序性民主的内在实质性民主的作用。资产阶级政党政治中的在野党监督，只是资产阶级的内部监督，它代表的是资产阶级自身利益，而我们的社会主义政党政治的监督，则完全是全体人民的监督。　　

这样，官员和政府至少受到党的纪委、人大监察机构、人大民意调查机构、检察院等四重监督，而人大的民意调查监督则也使得其他监督机构的职能得到真正施展，改变目前被动无力的窘境。　　

设置民意调查机构，是我国人民民主专政国体的需要。我国是人民民主的国家，人民民主包含两方面的内容：一是国家的权力属于人民，人民是国家的主人；二是人民通过一定的方式和途径参与国家事务。前者通过后者得以体现，后者是前者的必然要求。后者的表现形式主要就是国体——人民代表大会制度。代议制是资本主义政治的产物。我们发现，典型的资本主义国家对政府及其官员的监督，实质上就是以在野党监督为表现的资产阶级内部监督；由于广大下层人民没有直接行使罢免权等起决定作用的直接监督的权力，因此，资本主义的代议制所产生的政府及其官员，只能为资产阶级服务，而不可能从最广大的下层人民的利益出发施政的。也就是说，反过来，如果最广大的下层人民有直接罢免官员和解散政府的权力，则必然会使得官员及政府始终从最广大的下层人民的利益出发进行施政。这就给我们一个启示：只要我们建立了一个让下层最广大的人民能够直接行使罢免官员和解散政府的制度，我们就能够保证人民民主这一国体的不变，保证中国的社会主义方向。我们中国的人大这种代议制，虽然由广大人民选出的代表决定和管理国家事务，但是，随着层层上升的间接代议与人民群众联系距离的拉大，其所产生的政府及其领导者受人民约束控制的力度也就走向虚化，这就给政府及其官员背离人民的利益而施政和腐败带来可能，尤其是随着市场经济的发展，社会阶级阶层的复杂化，人大代表的复杂化，这种可能就更大。这样，我们的代议制就有走上资本主义国家代议制的道路的可能，从而导致国体变质。我们现在也是如此，人民不能直接行使罢免官员和解散政府的权力，因此，人大代议制就不能保证官员和政府的不变质，即它缺乏起决定作用的纠偏防变功能。研究资本主义代议制的奥妙，我们就找到了保证中国人民民主国体不变的方式和手段，即让最广大的下层人民拥有直接罢免官员和解散政府的权力，这就是建立民意调查制度。民意调查制度，就是直接的实质性民主，是最能反映人民意志的民主集中制，是个刚性的制度。人大根据调查的结果，对照制定的免职标准和解散政府的标准，决定是否免去官员和解散政府。这样，人大代表通过会议程序可以罢免官员和解散政府，人民群众可以通过民意调查罢免官员和解散政府，官员和政府将受到两重监督。　　

设置民意调查机构，也是有政治发展规律的依据的。民主是资本主义时代对君主专制政治的否定，资产阶级打着人民权利的旗号为自己谋利益，但是，广大下层人民在客观上也沾了光，在一定程度上获得了封建专制时代不曾有的追求自身利益的权利。资本主义民主在客观上又推动了广大下层人民对民主权利的追求，使得真正的广大人民民主成为历史的需要，也就是说，资产阶级民主的发展过程将变成否定自身的过程，广大人民的民主即社会主义民主必将取代资产阶级民主。民众参与资本主义国家的竞选投票活动、资本主义国家的社会机构的民意调查，都是一定程度的直接民主的因素。我们假设这样的资本主义国家结束了自身的历史阶段后，进入了社会主义社会，由于广大人民的参政的民主素质在资本主义社会中得到了培养，由于资本主义的结束而消除了代表某个阶级的政党的消失，由于资本主义时代提供的技术手段，等等，由广大人民直接选举和监督领导者就是必然的了。而直接监督的最佳方式就是民意调查——民主集中制的民意调查。目前我国是个由封建社会向完全的社会主义社会过渡的社会，社会和社会成员的历史发展水平决定了程序性民主还是不可缺少的，但是，我们的为最广大的人民谋利益的国家性质决定体现直接的实质性人民民主要求的机制也不可以缺失，否则，就不能保证人民民主的发展方向。我们将萌生于资本主义时代、施行于社会主义社会的民意调查拿来，与程序性民主相结合，就符合我国特殊的历史发展水平和社会发展的社会主义方向的要求。　　

党的执政地位得到了法律的保障后，村级的两委矛盾也就自然化解了。首先，国家政权层次的党政分开为两委端正自己的位置树立了榜样，确立了依据；其次，群众如果选出非党员的村委会主任，也不会影响党的执政地位。（本人认为，建立在土地的集体所有制基础上的村委会制度终将退出历史舞台，它只是一个过渡形式。此不详述）第三，在那种政治机制下，党必将重新走向纯洁和健旺，赢得人民群众的信任和拥护，党员自然会被他们选作村委会及其他社群组织的领导者，非党员领导者将是极少数。　　

以党的执政地位的法律保证为前提，以党政分开和直接性民主（民意调查）与间接性民主（人大代议制）的结合为基础，中国的共产党领导的社会主义民主政治运行机制就可以设计和运行了。这样，以坚持党的领导、保证人民民主权利、实行社会主义竞选为特点中国国家政治必将激发出强大的活力，显示出马克思主义政党领导下的国家的优越性，反过来成为世界民主的榜样，推动世界范围内的社会主义和共产主义运动。或许，这就是东方落后国家得以建立马克思主义政权于世界的历史意义！