“行政首长负责制”是基层民主缺失的体制性根源
――民主问题思考之二
梁 新
“文革”中批判“一长制”，换成党的“一元化领导”，造成“以党代政”、“党政不分”，大事小事都要党委、党支部讨论，结果造成很多事情议而不决，工作效率非常低下。改革开放初期，百废待兴，为了赢得发展的时间，当时建立“行政首长负责制”是完全必要的，给行政首长以拍板权，实行责、权、利的统一，的确发挥了非常积极的作用。而且在当时的大气候下，民主气氛还比较浓厚，弊端还没有显示出来。记得在上世纪80年代中期，某中学有一位教政治的校长，因为想评语文的高级教师有弄虚作假的打算，结果因为工会主席在行政会议上的坚决反对而泡汤。这在现在看来简直不可思议，但却是当年真实发生过的事情。
而随着时间的推移和社会的演变，“行政首长负责制”的弊端越来越显示出来，无论是“厂长负责制”、“校长负责制”、“经理负责制”，还是其他种种“首长负责制”，不少异化为“行政首长专权制”，在那些行政首长专权的部门和单位，别说职工的民主权利，党员的民主权利，行政领导的决策权，就是行政副职甚至连与行政首长同级别的党组织负责人的民主权利都受到践踏，一切由这长那长说了算，一支笔、一言堂、一手遮天。
改革开放中对“文革”的反思，得出一个结论就是体制上过度的中央集权，而且是中央的权力又过度集中在个别人手中，所以容易出问题，出了问题又难以纠正。现在给地方、部门、单位放权了，但是下面的权力仍然是比较集中在少数人甚至个别人手中。与仍然坚持党委领导的各级地方相比，实行“行政首长负责制”的基层部门和单位中，践踏民主权利的情况严重得多。而且最可怕的是，在那些行政首长专权的部门和单位，往往会成为“独立王国”，针插不入，水泼不进，每一层级的上级往往控制不了下级，而且那些下级领导只要用一些不正当手段摆平了作为直接顶头上司的上级行政首长以后，就万事大吉。出现了周瑞金先生曾经批评过的基层权力失控问题。而且这种践踏民众民主权利的程度往往同政权组织的层级成反比，即级别越低的部门和单位，践踏民主权利的情况越严重。民众无奈地说，如果说过去是一个“皇上”，那么现在全中国到处都是“皇上”。由“中央集权制”变成了“分封制”，身边的部门、单位领导都成了大大小小“诸侯国”的“国王”。
现在不是战争年代，不存在战机的稍纵即逝的需要军事首长临机处置马上作出决断和拍板的问题。同时，也不是改革开放初期的百废待兴，要让人能做事情和做好事情，就首先给他一把尚方宝剑的问题，当时的实际情况是“文革”后，人们心有余悸，谁也不敢做事情。而现在的实际情况是国家已经大大发展，物质财富已经大大丰富，而在基层政权组织中却出现了难以控制的“不作为”和“乱作为”问题，不但不利于我们经济和社会的可持续发展，从长远看，还危害执政的民意基础
而且由于实际上的“诸侯王”的存在，现实问题也就出现了。中国的老百姓历来有向上反映情况和申诉冤屈的传统，拦轿“告御状”的情景在反映古代题材的影视片中屡见不鲜，这虽然有很强的“人治”色彩，但毕竟说明当时老百姓有冤屈还有申诉的地方。但是现在，老百姓向上反映情况和申诉的权利往往被一些基层官员巧妙地剥夺了。他们曲解中央关于“维护稳定”的精神，打着“维稳”的旗号，一方面肆无忌惮地胡作非为，一方面竟然动用国家机器，强行切断民众与上级尤其是中央的联系。以为可以一手遮天，结果适得其反，造成更多的人上访甚至集体上访，或者酿成群体性事件，当被国内外敌对势力所利用时，对“稳定”的损害更加严重。
针对包括这些在内的社会乱象的出现，一段时间以来，好些有识之士对中国的民主建设提出了不少有真知灼见的看法，党中央也决定从加强党内民主和基层民主建设入手，积极推进社会主义民主政治，这是大势所趋。
然而，所谓民主，并不应该是像某些人所想像的那样，比照他们心目中的某种模式，睡一觉醒来，上面下一道命令，于是就“民主”了，于是民众们从此就爱干啥就可以干啥，谁也管不着。根据当今世界的实际情况和中国目前的国情，中国的社会主义民主建设应该是遵循一定原则的，符合中国实际的，渐进的和有序的，是为了促进社会进步和经济发展的，而不是为了“民主”而“民主”，更应该警惕国内外敌对势力假“民主”之名，行或颠覆政权，或改旗易帜，或分裂国家之实。民主必须立刻推进，但应该有针对性，讲求实效，不应该落入某些别有用心者设下的套。
基层政权组织是一个国家政权的细胞，细胞出了问题，就会导致整个躯体出问题。纵观这些年来某些国家发生的“颜色革命”也好，我们国内发生的群体性事件也好，通常是由点到面，由面及体，通常是从下面很小一个地方的一个人身上发端，引发几个人，一群人的过激反应，然后引起更多的人的共鸣和支持，然后再发展成为“事件”，再发展成为危及社会稳定甚至造成政权更迭的动乱。所以，基层的稳定，就是社会的“减震器”，无论从正面还是反面来说，加强基层民主建设，不断扩大民众对国家大事的有序参与，扩大他们的知情、参与、表达、选举、监督的权利，都是非常必要的。而要做到这样，目前基层政权组织中的实行的“行政首长负责制”是最大的体制性障碍。试想，在那些基层政权组织里，连与行政首长平级的书记都必须唯行政首长马首是瞻，还可能有普通民众的民主存在吗？
中国经历了几千年的封建主义社会的历史，并没有经历过扫除封建主义意识的资本主义社会阶段，旧中国也只是半封建半殖民地社会，封建主义意识在不少人心中根深蒂固。这种封建意识在改革开放之前以某种形式出现，改革开放以后，又以另外一种形式出现。这种封建主义意识的存在同目前在基层政权组织中实行的“行政首长负责制”体制契合，形成很有“中国特色”的“民主缺失”，而这，又已经成为了中国进一步很好发展的体制性瓶颈。
实践是检验真理的唯一标准。与时俱进的理念要求我们以发展的眼光看待和处理发展中的事物，对于建立于改革开放初期的“行政首长负责制”，我们既应该充分肯定其在特定历史时期所发挥的积极作用，也不应该因为是谁谁谁在世的时候定下的就采取“凡是”的态度，因为这种态度本身就是不符合邓小平的思想和理论的。
因此，要真正推进基层民主，首先应该解决好基层政权组织的“行政首长负责制”这一体制性瓶颈问题，起码对此加以完善，否则，不说推进基层民主是一句空话，起码也是推进起来非常困难。
别人博客http://blog.sina.com.cn/u/1342890454
「 支持！」
WYZXWK.COM
您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！
欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号
