上访专业户是如何成为“维权斗士”的？

上访专业户是如何成为“维权斗士”的？

田先红

摘  要：论文以一位上访专业户的信访史为研究对象，通过对其信访历程的深描，展现其在上访过程中所牵扯的各种错综复杂的互动与纠葛，讨论了上访专业户形成的内在逻辑及其相关制度性、结构性因素。论文指出，上访者与官僚体制之间循环往复互动所形塑的畸形政治心理结构，压力型的信访治理体制以及党和国家意识形态的内在张力是上访专业户群体得以生成的主要因素。由此，欲提高基层信访治理工作绩效，改善信访治理状况，就需要改革信访治理体制，转变信访维稳方式，建立健全信访甄别机制，构造维稳新思维。

关键词：稳定；上访专业户；信访治理；国家权力

A Research on the Formation Mechanism of Specialized Households of Petition

——Based on the Story of Liu Facai

Tian Xianhong   

Abstract: The paper gets the petition history of a specialized households of petition as the research object. It shows all kinds of complex interaction and entanglement during the course of his petition by describing the history of the specialized households of petition, and talks about the logic of the formation of them. It points out that the following factors such as the abnormal political psychological structure created by the interaction between the state power and petitioner, the tension in the idealism of socialism, and the pressurized petition governance system are the structural factors which have collaborative produced the group of the specialized households of petition. So, in order to raise the performance of the grassroots petition governance and improve the status of petition governance, we need to reform the petition governance system, change the way of maintaining stability, build the petition screening mechanism and construct new thinking of maintaining stability.

Key words: stability; specialized households of petition; petition governance; state power

联系方式：[email protected];

一、导言

（一）问题的缘起

在乡村社会，农民上访往往呈现出多类型、多维度的复杂面相，当我们讨论农民上访问题时，首先需要对上访农民展开一番谱系学分析。基于乡村社会的语境，本文拟从农民上访民的频度和行为动机入手，对农民上访的不同类型进行区分。论文首先将上访农民区分为一般上访农民和上访钉子户，进而在上访钉子户群体内部细分出维权型的上访钉子户和谋利型的上访钉子户，并重点探讨谋利型的上访钉子户，也就是所谓的上访专业户类型。[1]

在信访治理工作中，乡村基层政权会面临两种不同类型的上访农民，一种是普通的上访农民，另一种是上访钉子户（又称为“上访老户”）。普通的上访农民一般只是偶尔到政府来反映问题，不管这些问题获得解决还是没有解决，他们很少再踏上信访之路，这类上访农民并不会对乡村干部构成太大威胁。乡村干部也从来不会把这类上访农民真正放在心上。上访钉子户则不同，他们不仅常常到乡镇政府上访，而且时不时到区、赴市、到省或者进京越级上访。上访钉子户既包括经常上访的单独上访农民，也包括集体上访事件的组织者、谋划者。集体上访事件的组织者、谋划者对一起集体上访事件来说至关重要，在乡村干部看来，这些“煽动闹事”的组织者也是钉子户。乡村干部要平息一起集体上访事件，往往需要先从其组织者、谋划者入手。在Q镇，乡村干部把上访钉子户称为一群“难缠”的人。由于钉子户最难对付，因而，乡村干部常常要调动各种权力技术、采用各种手段来治理他们，在这个过程中，自然也要消耗大量的治理资源。所以，相较于治理普通上访农民而言，透过乡村基层政权对上访钉子户的治理更能窥探出基层治理的复杂面貌。

当然，上访钉子户群体内部也是复杂的、分化明显的。上访钉子户中有的是为维护权利而上访，有的是谋求利益而上访。那些因为自身权益受到侵害而反复上访的上访钉子户应属于维权型上访类型，上访专业户既是上访钉子户，又属于谋利型上访者。本文将分析的重点集中在上访专业户上面。

对于上访专业户这一群体，学界尚未足够重视，缺少系统的相关研究成果。有学者将上访专业户视为“精神病人”，给他们贴上道德化、意识形态化的标签，使得学界对上访专业户群体的理解浮于表面上，而未能澄清其内在的发生和转化的机理。有鉴于此，本文通过对一个上访专业户的信访史展开深入细致的剖析，揭示出上访专业户形成的内在逻辑。

（二）研究方法

本文拟通过讲故事的方式展现一个个案上访者的信访历程，在此基础上探讨上访专业户生成的制度化、结构性因素。自法国年鉴学派兴起之后，叙事作为一种研究方法由来已久。尽管叙事的策略各有不同，但学者们大多抱持着通过叙事来窥探事件背后所隐藏的更为宏大的、深层次的社会结构因素。[2]在中国研究领域，已诞生较多的以叙事为基本方法的研究成果，比如史景迁《王氏之死》、林耀华《金翼》、黄树民《林村的故事》等等。

在农民上访研究领域，也有一些学者以讲故事的方式呈现出上访过程的复杂性和上访者与国家权力之间的互动。这些研究主要关注那些规模较大、影响深远的农民集体上访事件。比如，应星（2001）在对大河移民上访故事的叙述中，将国家权力自上而下和自下而上的运作逻辑揭示出来。吴毅（2007b）的研究重点关注了一起最终陷于失败的采石场业主上访案件，并运用“权力——利益的结构之网”来描摹农民上访所面临的结构性阻隔。仅有极个别的研究将目光聚焦在个体上访者身上。比如，陈辉（2008）通过对他爷爷马拉松上访历程的深描展现出农民上访维权的艰辛和复杂，并试图寻找出造成农民维权困境的制度性、结构性原因。

笔者注意到，上述研究有三方面的共性：首先，它们都主要关注了农民在自身权利、利益受到侵害后而走上上访道路的维权型上访类型。其次，这些上访故事中的主体的维权行动最后都未能取得他们预期的效果，被不同程度地摆平理顺，农民的上访行动也不了了之。其三，囿于研究视角和进路的束缚，这些研究都倾向于将农民上访维权行动的受挫归结于政府权力（或曰官权力）的过大，从而得出欲缓解农民上访问题就需要在政治方面进行调整的结论，始终在民主、利益表达的紧箍咒中打转。然而，他们未能注意到，在历经三十年的改革开放后，尤其是税费改革等新一轮乡村治理转型的推动，不仅既有的全能型政治体制（邹谠，1994）解体，国家权力对乡村社会控制趋于松动，而且官民关系格局在整体上也发生了较大变化，[3]由此，如果依然基于集权、专制等官权力过大的浪漫化想像来解读农民上访问题，显然难免失之偏颇。

有鉴于此，本文选择讲述一个与上述研究存在较大差异的上访故事，它以一个裹挟着较为浓厚谋利型上访色彩的上访专业户为个案表述对象。在这一上访故事中，作为上访主体的农民并不是像上述研究所呈现的那样遭遇困境或者陷于失败，而是屡屡获得成功。具体而言，本文主要关注如下几个问题：为何一个普通上访者会逐渐转化为上访专业户？上访专业户与国家权力打交道时为何能够占据上风？支配这一局面形成的制度性、结构性因素有哪些？

本文的研究目的主要有两方面，一方面是厘清现象的内在逻辑，为学界理解农民上访问题提供一条新的路径，另一方面希图能为国家信访维稳工作提供些许参考，制定切实可行的信访维稳战略，促进社会和谐与稳定。

二、故事的注脚

本故事的梗概如下：主人公刘发财一家因疾病、子女上学等原因而致经济困难，他于2006年开始走上上访之路，向政府求助。他上访理由主要有两条：一是他的父母亲刘鹏举和黄金花曾经赡养过烈士母亲，要求政府给予补偿；二是家里多人患病，要求大病救助。经多方协调，区民政局给他父母分配了2个低保指标。尝到甜头之后，刘发财的上访行动一发不可收拾，屡屡通过上访获得各种好处。甚至在其儿子、女儿大学毕业成家，经济条件大为改观后，仍然继续上访为其在岗儿媳妇谋求低保。至2009年4月，刘发财已经通过反复上访获得了共计5个低保指标，包括2个城镇低保和3个农村低保。

自2006年底到2009年上半年不到3年时间，刘发财先后去过区民政局、市民政局、区信访局、区人大、区政府、军分区、区政协、区委组织部、市“12345热线”办公室、区委宣传部和市委宣传部等十多个部门。他找过的各级领导干部已经不少于30人，上至市委常委、区委书记下至村支部书记无所不找。跟那些上访之路异常艰辛、所提诉求最后都不了了之的上访者相比，刘发财的上访路可谓“顺风顺水”、“高歌猛进”，尽管有时会吃到“闭门羹”，但基本上都还能够达到预期目的。

笔者调研时之所以对刘发财个案进行了重点挖掘，主要基于以下几方面原因：第一，初入Q镇之后，笔者在信访办蹲点时就了解到了刘发财的上访情况，信访办干部提到刘发财时既怨声载道，却又无可奈何。这一情形与之前我所了解的众多失望甚至绝望上访者情况大相径庭，因而激起我的浓厚兴趣。第二，在调研时我了解到，尽管仍然有众多农民因为权利、利益受损而上访，且上访时常受阻，但是，另一种上访类型，即单纯以谋取利益为动机的上访者也呈蔓延之势，刘发财就是这样一个代表，通过他的个案也许有助于深入挖掘该问题背后的逻辑。

在调研中，我主要从四个方面对刘发财上访个案展开调研：第一，对刘发财个人的访谈。2009年3月，刘发财来到镇信访办办事，正值我也在场，遂跟他结识，并旁听了他跟信访工作人员的谈话。此后，我3次登门对他进行长时间访谈。第二，经刘发财本人同意，借阅其手中握有的相关上访材料。第三，通过访谈Q镇干部、大湾岭村干部和村民及刘发财的邻居来间接了解刘发财的上访情况及他人的看法。第四，经相关部门工作人员批准后，从Q镇信访办调阅杨才云的上访卷宗材料。

三、故事的展开

在笔者调研的Q镇[4]，被乡村干部视为上访专业户的人有十余个。与那些因为自身权益受到侵害而反复上访的钉子户不同，上访专业户主要是为了强占他人利益或者向政府争取不合道义情理的好处。家住Q镇大湾岭村的村民刘发财就是一个令余陵区和Q镇政府领导干部都非常头疼的上访专业户。现年57岁的他已经因为上访而扬名当地。

刘发财家里有6口人，包括他的父母亲、自己夫妻俩、儿子和儿媳妇。其中父母亲在刘发财弟弟家里居住，刘发财兄弟俩每家轮流负责给父母亲提供一个月的伙食。刘发财自己无业，用别人的话说就是靠上访谋生。妻子在镇上一小工厂上班。刘发财育有一儿一女，儿子和女儿都是大学生。女儿2007年从长江大学毕业，现已出嫁。儿子2008年毕业于襄樊学院，现在江华市工作，已经结婚成家。

刘发财以前曾经和妻子一起做过小生意，积攒了十几万块钱存款。2000年6月，刘发财患上慢性肾功能衰竭病，因为治病而逐渐退出经商行业。当时，除他自己要治病外，还有两个小孩上学，开支确实比较大，所以，以前积攒的十几万元存款在几年之后就所剩无几，家庭经济日益陷入困境之中。2004年，低保政策开始在当地实施，刘发财向村里争取了一个低保指标，标准为每月10元。2005年村里没有再给他低保名额。据村干部说是因为困难户太多，村里考虑平衡，就把刘发财的低保名额转给其他村民了。

从2006年开始，刘发财踏上了上访之路，一直至今，他几乎每两个月就要去镇里、到区里或者赴市里上访。今年为了给他儿媳妇争取低保名额，更是每个月都到区政府上访。据Q镇信访干部说他有时候一个月都去上访好几回。他上访的理由主要有两条，一是他的父母亲刘鹏举和黄金花曾经赡养过烈士母亲，要求政府给予补偿[5]；二是他家有多人患病，自己患慢性肾功能衰竭，无法从事重体力劳动。

2006年秋，刘发财开始准备上访材料，主要是关于他父母亲赡养刘先敏烈士之母的详细过程，要求政府给予补偿。[6]申请书内容如下：

申请书

上级领导您们好！

我叫刘发财，男，现年54岁，家住余陵区Q镇大湾岭村三组，全家六口人。

父亲刘鹏举74岁，患高血压脑溢血，长期丧失劳动能力。母亲黄金花75岁，患高血压胃病风湿病。我本人患高血压，慢性肾功能衰竭，达七年之久，长期丧失劳动能力。一家六口人知（只）有爱人每月300元收入维持生活。

我父亲刘鹏举从1949到1970年长达20多年时间一直敬养革命烈士（刘先敏）的母亲王老人，吃花住到养老送终（90岁去世）一直没有国家照顾。

现在国家繁荣富强，是无数先烈用鲜血换来的。我现在一家六口人，四人患重病，一年只有三千多元收入，实在难以维持生活。

求上级领导看在烈士份上给予我家照顾陆万元现金，或定期补足（助），给烈士刘先敏一个说法。

求助人 刘发财

2006年10月

准备好材料后，刘发财先后来到镇政府、区民政局等部门上访。在各方协调之下，区民政局领导给了他一张批条，给他父母分配了2个低保指标，这2个名额是区里直接给的，不占镇里和村里的名额，每个农村低保的补助标准是每月50元。2007年，刘发财又通过上访给自己和儿子分别弄了1个农村低保指标和1个城镇低保指标。至此，家中低保指标达到4个。

除了弄低保指标外，刘发财还不断找Q镇领导，要求给予特困救助、大病救助和过年生活补贴。2006年和2007年镇里都将刘发财列入特困户名单。2008年刘发财没有找镇里，没有跟领导说好话，镇政府就没有给他申请特困户救助。在大病救助方面，2006年底时，区民政局曾经给他家补贴4000元大病救助款。2007年，刘发财又去镇政府上访，镇里专门为此向区民政局打了报告，请求区民政局解决，区民政局又给了他1000块钱救助款。同时，烦不胜烦的区民政局领导还警告刘发财说：“如果你再向上反映情况，我连你低保都取消。”但是，刘发财丝毫都不畏惧。2008年9月，刘发财又到镇里要求给予他父母亲每人每月1000元钱的生活费和医疗费。Q镇镇委书记杜正清签发了《关于解决刘鹏举夫妇困难救助资金的请示》（桥政文[2008]17号），向区政府报告情况，请区里出面解决。另外，每年过春节前，刘发财还去向镇政府领导要钱过年。2007年和2008年镇里分别给了他800块钱。2009年春节前，刘发财又去找Q镇镇委副书记、常务副镇长张华宇讨钱。张华宇说这两年雨花集团效益不好，以前雨花集团每年都给镇政府几十万元资助，但是2008年的没有兑现，所以镇政府财力紧张。在刘发财的一再绞缠下，张华宇打电话让大湾岭村主任狄小双给了他500元补贴。至2008年6月止，除去低保救济之外，余陵区民政局和Q镇政府已经总共给予刘发财一家大病救助7次，资金额度1.7万元。2009年元月，刘发财又去找Q镇的张华宇，要求到信用社贷款，但是信用社不同意，担心刘发财没有偿还能力。

另外，刘发财还通过上访将村里欠他好几年的1万多块钱债务追讨回来。早在1990年代末，大湾岭村干部因为要垫付农业税费而向村民高息借债，[7]刘发财也借了1万块钱给村里。税费改革后，村级债务被锁定，村里欠村民的钱也未归还。2007年，刘发财向村里讨要债务，村里以无钱为由不还，刘发财就到区信访局上访。区信访局副局长打电话给时任Q镇镇委书记的钟小宝（2008年已调任区环保局局长），请他帮忙解决。钟小宝马上打电话给大湾岭村支部书记陈福禄。第三天，陈福禄就从村里支了5000元给刘发财，剩下的钱也在后来分几次还清。

2009年4月，为了给他刚娶进门不久的儿媳妇弄个低保指标，刘发财继续到区政府和区民政局上访。他先找到余陵区委常委、副区长刘兴阳（曾任Q镇镇委书记），请求刘兴阳给民政局批一张条子，给他匀一个低保名额。刘发财拿着刘兴阳的批条到区民政局，但是民政局的领导不同意，不听刘区长的命令。因为区民政局属市民政局垂管，他们可以不服从区政府领导，除非是区里的重要领导。无奈之下，刘发财又只得去找余陵区委书记毕天舒（兼江华市委常委）。直到刘发财“通了天”（意为找了上级主要领导）、毕天舒给民政局领导打了招呼之后，区民政局才答应落实刘发财的低保之事。为了保险，刘发财还要区民政局局长跟他签了协议书。双方协议约定：民政局长保证给他一个低保指标，刘发财自己也承诺只要获得低保指标，以后永不上访。刘发财写的保证书内容如下：

保证书

刘发财，家住本区Q镇大湾岭村三组，全家六口人，4人农村户口，2人非农业户口。

我父亲刘鹏举长年患病，母亲黄金花患脑溢血现在住院。我患慢性肾功能衰竭，长期丧失劳动能力，爱人孙中玉患糖尿病，化肥厂上班。现解决三人农村低保，每人每月50元，非农业户杨威1人低保每月135元，本人要求区民政局增加我女儿[8]一人非农业户低保，全家总共5人低保。刘发财在（再）不到市区上访，不找李局长麻烦。

刘发财

2009年4月

跟区民政局长签订协议书、写下保证之后，刘发财拿着区里给的“尚方宝剑”，再到Q镇信访办催促张爱国和李华福给大湾岭村支部书记陈福禄打招呼，以确保届时村里给他落实低保指标。张爱国和李华福推脱说既然区里已经承诺了，就肯定不会再有问题。刘发财见他们不愿意跟陈福禄打招呼，就打算再去找常务副镇长张华宇。后来我再次对刘发财进行访谈时，他说陈福禄和狄小双都保证到时候会将他列入低保名单。而且区里也允诺说如果村里没报，就叫刘发财把材料送到区民政局，由区民政局直接填报。

至此，刘发财已经获得了共计5个低保指标，包括2个城镇低保和3个农村低保，这些都是他通过反复上访获得的。他自己也说：“我没得事，反正不是去区里，就是到民政局去。”[9]自2006年底到2009年上半年不到3年时间，刘发财先后去过区民政局、市民政局、区信访局、区人大、区政府、军分区、区政协、区委组织部、市“12345热线”办公室、区委宣传部和市委宣传部等十多个部门。他找过的各级领导干部已经不少于30人，上至市委常委、区委书记下至村支部书记无所不找。有一次，刘发财打算去找江华市市长胡爱国，但在市政府门口被门卫以没有预约为由拦住不让进入，他只得放弃。据刘发财自己透露，他还曾经有到省里上访的打算。“我一开始准备到省里去，但是因为要吃，要住，至少要3天时间，还要死搅蛮缠，一天不行两天，两天不行三天，要慢慢磨。政策从上到下都是这样的，救急不救贫。有钱的话，老早就去了（省里）。”[10]如今，刘发财已因上访而扬名余陵区和Q镇。Q镇政府许多领导干部都认识他，区里一些领导也对他极为熟悉。

2009年6月，全国道德模范评比活动正在轰轰烈烈地开展。就在6月18日下午，我在Q镇政府值班室碰到武装部陈部长，他告知我今天刘发财跟他提要求要镇里给他上报评道德模范。刘发财的理由是他照顾烈士母亲，应该符合“孝老爱亲”的道德模范标准。后来，刘发财跟我谈起过想评为道德模范一事，他说：“（评道德模范）目的是要搞点钱用，没有其他意思。”[11]为此事刘发财还专门跑去江华市委宣传部一趟，但是同样被门卫以没有预约为由不让进去。

在长期的上访生涯中，刘发财也积累了许多上访经验，掌握了一整套与政府官员周旋的高超技巧。首先，掌握道义理由，占据道德制高点。刘发财每次上访时，都是将其父母曾经赡养过烈士母亲的事情作为寻求救助的理由。由于烈士为中国革命作出了贡献，国家理所当然地应该给予照顾。正如刘发财在上访材料中写道：“共产党当时打天下是为老百姓，在共产党闹革命遇到困难的时候，人民群众帮助了您，那么共产党应该记得……因为共产党历来都是讲‘以人为本，建和谐社会’，烈士的母亲本应由政府抚养，政府未过问，人民群众承担了这个抚养任务，抚养者现在又困难，领导不能坐视不理。”[12]对于赡养烈士母亲的行为，国家也理当进行表彰。尤其是在中国这样一个社会主义国家，素有拥军优属、体恤民间疾苦的传统。刘发财将其父母赡养烈士母亲的事迹作为上访的道义依据，自可增强其上访的合法性，从而也就提高了上访成功的几率。所以，我们可以看到，尽管刘发财一再上访，甚至带有较强的缠访色彩，但政府官员也始终对他无可奈何，而只能一味地退让迁就。在这里，刘发财父母赡养烈士母亲的事迹实际上已经变异为一种符号，成为刘发财借以上访获利的工具。

其次，努力寻找关系。在区里面，刘发财找得比较多的是副区长刘兴阳。之所以如此，除了刘兴阳分管民政工作这一因素外，还因为刘发财认为刘兴阳是Q镇人，且曾经在Q镇担任过镇委书记，通过他可以攀上一点老乡关系，从而有利于解决问题。刘发财自己也曾抱怨：“关键是没有人事关系，如果有关系，就好办了。”[13]

再次，掌握一套娴熟的问题化技术（应星，2001：317）。刘发财说：“（上访）必须要把他搞烦，他才给你搞，本来能解决问题，他偏要给你呛（当地方言，意为拖延、推诿）、拦啊。”刘发财说的“搞烦”，就是胡搅蛮缠、死缠烂打，把政府官员们搞得无心正常工作，此时他们就不得不重视上访人的问题。有的领导一烦不过就马上写个批条，叫下级负责解决。这样，上访者就达到了目的。

其四，具备踩线不越线的走钢丝技巧。如果上访时不注意方式，一味胡搅蛮缠也容易把上访者自己送进死胡同，所以，上访时必须注意场合，不能违法越线。“合法的事情可以说，底线就是不能违法。本来就他们恼火，如果你违法，他们就要搞死你，整死你……你可以讲道理，但不能骂他。上访，即使是刁民，也要有理由。没有一点理由，你上访搞么斯（方言，意为干什么）？”[14]刘发财说他自己喜欢看电视新闻和报纸，尤其是喜欢看政法频道。他对《信访条例》等法律法规也非常熟悉。了解甚至“精通”这些法律之后，他就懂得在上访过程中应该怎样做，哪里可以踩线哪里又是禁区。另外，刘发财看新闻报纸的目的是为了了解国家政策，尤其是有关农村的惠农政策。当了解这些政策后，刘发财就能够有的放矢，尽力去通过上访争取惠农政策所带来的利益。用Q镇信访办主任张爱国的话说：“刘发财是一个典型的通过上访谋利的人，几乎国家所有的对农民的优惠政策他都用尽了。”[15]正是由于刘发财“精通”了这些法律政策，他才能在上访过程中游刃有余。

其五，上访过程中很善于抓住时机，也懂得如何判断领导干部的心思和想法。有一次，刘发财要去找区民政局局长，找了几次都没找到。后来，有一天，刘发财专门“潜伏”在民政局大门口，等民政局长的轿车一到时，“我晓得民政局的豪华轿车，豪华轿车来了，我一声大喊：‘局长大人！’一喊他，他站住了，找到了。”[16]刘发财也立刻跑过去，讲述了自己上访要低保救助之事。刘发财上访时经常找的一位领导是区民政局分管优抚工作的副局长，这位副局长也非常烦他，常常借故躲避他。但刘发财一直咬住他不放，有时候，“他下乡去，我爬上他的车子”[17]。为了摆脱刘发财的缠绕，这位副局长不得不答应他的要求。

另外，刘发财还掌握了一套敲门的诀窍。2009年4月17日，刘发财去找刘兴阳副区长要求给他儿媳妇弄低保时，他来到办公室门口，先敲了三下门，刘区长往外面瞄了一眼，瞄见是刘发财就没给他开门。刘发财跟我讲起这次上访时谈到：“当时我就说，‘你不开门，我晓得你在屋里。你不开门，我就一直坐在这里，下班你都搞不成’。”刘发财接着说到：“领导如果在屋里，你敲门的话，敲三次门，轻轻地敲，他绝对要理你，要开门，他不知道你是办公室的人员，还是哪个人，如果是办公室的人员的话，怕有什么事找他。”“领导不敲门不行，不喜欢撒，要敲门。老子有一次敲李向前（余陵区民政局长）的门，他不开，我就jue（噘，骂的意思），后来他没法，开门了，说，‘好好好，给你解决’。”[18]对于那些不愿意见上访者或者谎称自己不在躲避上访的领导，刘发财还有一套办法，那就是抓住领导上厕所的机会。当领导上厕所时，刘发财就立刻跑上前去，跟领导说明自己上访之事。“他理都不理你，你敲门他硬是不理你。除非是他上厕所出来被你撞见了，那就没得法了，拦住了他，农村的话，就是做贼心虚，他就要理你。”[19]

如今，经验老道的刘发财已经不怕乡村干部给他“穿小鞋”了。有一次，他去Q镇政府上访要求大病救助，村支部书记知道后，警告他说：“如果你再上访，我就不给你‘ka’（方言，盖的意思）章子。”跟我谈起这件事时，刘发财说：“我不怕，如果他不给我‘ka’章子，我就去找（镇委）书记。我不公开跟他吼，没得必要，都是本村的人。”[20]

在与国家权力展开长期周旋与博弈的过程中，刘发财个人也难免起了变化。尽管刘发财不是所谓精神病上访者，但是，他的性格确实有些固执、偏激。虽然刘发财通过上访捞取了许多好处，但是他的上访之路也并非一帆风顺，而是充满了“艰辛”与“坎坷”。当上访碰壁、遭遇不快时，他心里难免积有怨气。对于那些态度不好的干部，刘发财可以对他们发泄心中火气，从而产生“他越是说话不好听，我就越是跟他搞”的偏激行为。另外，刘发财的上访行为已经异化成为一种谋利的手段。在他那里，一切都是为了钱。弄低保是要钱，大病救助也是要钱，评道德模范还是要钱……刘发财自己也承认说：“只要给票子，我就喊共产党万岁。”“只要钱，不要面子。”[21]实际上，刘发财也深谙上访会给政府官员带来压力之理，所以，他也是通过上访来威胁区领导和Q镇政府，迫使他们满足自己的要求。对于自己成为Q镇的一个上访大户，刘发财颇有点沾沾自喜的味道。“如果给我解决了[22]，我就不上访了。对于Q镇来说，就解决了一个上访大户的问题。”[23]可见，“上访大户”的名头已成为刘发财借以威胁政府的一个强有力的武器。

刘发财一心谋利的行为也影响到了他在村庄里的声誉。在大湾岭村，尽管有少数村民同情刘发财，尤其是在早年他家经济条件十分困难之时。但是，后来随着刘发财家庭条件改善但是他仍然反复上访索要低保名额时，他那“只要钱，不要面子”的行为也引起许多村民的反感。在村里召开村民代表会议评审低保名单时，刘发财几次都没有获得通过，但他还是通过上访渠道将低保名额捞到手中。在村民们的印象中，刘发财就是一个典型的上访专业户，也是一个被村庄边缘化的人。

另外，刘发财胡搅蛮缠、反复上访的行为还引起Q镇干部的不满。Q镇信访办主任张爱国就非常讨厌刘发财。2009年5月7日刘发财到镇信访办催促李华福和张爱国给大湾岭村支部书记陈福禄打招呼落实他的低保一事时，张爱国一看到刘发财来了就马上默不作声地溜开了。事后张爱国对我说：“像他（刘发财）这种人，家里6口人，有4口人吃了低保，有2个是城镇低保，去年刚娶了儿媳妇进门，现在又想把儿媳妇搞成低保，你说，儿媳妇年纪轻轻，又不是不能劳动，你给她搞低保干什么？”[24]不过，对于刘发财，张爱国也无可奈何，只能发发牢骚。当刘发财上访时，张爱国还是不得不硬着头皮给他解决。

四、从道义到谋利：刘发财上访行为的蜕变

客观地说，刘发财最初走上信访之路时是有道义性的，无论是家庭因病致贫要求救助，还是赡养烈士母亲请求补偿，都有其合理性、正当性。尽管按照制度规定只有直系亲属才能享受抚恤金，但是从情理上讲，刘发财的父母照顾烈士母亲付出了诸多辛劳，他们现在请求政府给予一定补偿也是行得通的。这也符合社会主义意识形态的要求，是党和国家尊崇革命烈士、践行拥军优属政策的体现。如刘发财自己所言：“按规定抚恤必须是直系亲属……给儿媳妇搞个低保是为了补偿我养烈士母亲。养烈士母亲没有补偿，就想用低保补一下。我这样要求合理不合法。”[25]刘发财曾经造访过的余陵区政协副主席也对他说：“如果（以赡养）烈士母亲（的名义）补不行，可以搞个低保，从旁边补一下。”[26]当遵照正式制度、依循正规程序无法行通而又合乎情理时，正式制度和程序便不能不让位于情理。这也跟中国社会的特性紧密关联。在中国这样一个情理社会（翟学伟，2005：162）里，许多问题往往不是按照制度文本的明确规定来解决，而是根据道义、情理加以摆平理顺。所以，刘发财的要求可以在中国社会里找到其正当性的证成依据。

当然，这种依据道义、情理来摆平问题的方式也容易产生变异，为某些精于钻牛角尖之士创造了空间。刘发财初次上访尝到甜头之后，就越来越迷恋于上访，对通过上访捞取好处产生了依赖。从刘发财上访过程来看，至少有三点理由可以说明他后期的上访行为是缺少道义支撑的。其一，尽管他家以前确实困难，但是当他儿子、女儿从大学毕业、走上工作岗位且均已成家之后，家里经济条件应该已经得到改善。刘发财再以家庭生活困难为由上访从情理上是难以说得通的。在刘发财的上访材料里面，儿子女儿大学毕业已有工作之类的信息被他故意切割掉了，剩下只有反复的诉苦。其二，刘发财的儿媳妇年纪尚轻，且有工作，刘发财再给他弄个低保，不仅与道义不符，而且违反了国家低保政策的宗旨。其三，严格地从制度文本上看，刘发财以赡养烈士母亲为由上访要求补偿是不符合政策规定的。在刘发财的再三请求下，当地政府也确实已经给了刘发财不少救助，包括低保指标、大病救助和其他钱财物，甚至可谓仁至义尽，而刘发财却始终以赡养烈士母亲为理由反复上访，甚而要求以此名义为其儿媳妇换取低保，显然也与道义相悖。在这里，赡养烈士母亲、家庭生活困难这些曾经是他向政府诉苦、寻求道义支持的合理依据逐渐转化为他向政府索要钱财的借口和幌子。当赡养烈士母亲、家庭生活困难的理由丧失道义性时，刘发财的上访行为也蜕变为一项正当性表层掩盖下的谋利手段。刘发财自己也说：“以烈士母亲赡养为名，才能给一个理由，不然我拿什么理由去上访……我找他们，是要有理由的，找他们批钱。”“（赡养烈士母亲一事）XXX执政，XXX没垮台就没过时，XXX垮台就过时。”[27]在这里，刘发财抓住了革命烈士为党的事业所作出的贡献这一理由，党有这个政策也有义务优抚照顾赡养烈士母亲者。基于这样的理解，才会有“XXX没垮台就没过时”的说法。所以，与其说赡养烈士母亲是刘发财上访的理由，不如说是他借此谋利的武器和符号。刘发财为了实现自己的上访目的，不能不将其父母赡养烈士母亲的事迹反复兜出来作为“护身符”。

从刘发财的上访过程来看，他已经将上访作为谋利的手段，上访的目的就是为了捞取国家的资源，他已变为只讲权利不讲义务的个体。笔者注意到，刘发财在上访时很善于使用语言，来掩饰、淡化甚至消解自己上访的真实意图。比如，当他来Q镇信访办催促张爱国和李华福给大湾岭村支部书记陈福禄施压时，他自己也说：“我就说，跟领导汇报一下，如果落实了的话，我也是保证了一下的，以后不再上访。按领导承诺办，我也按我的承诺办。讲和谐社会、以人为本嘛，是吧？领导的话达到了的话，我再去，就是我不对。”[28]“也不是老百姓不懂道理，是刁民……他们有的人说我：‘你不凭良心’，我说：‘什么叫不凭良心？’政府是给我弄了低保，还给我们家大病救助，但那是杯水车薪，根本起不了多大作用。”“他越是说话不好听，我就越是跟他搞，左片右片（当地方言，胡搅蛮缠之意），如果说话好听，我就不找他麻烦。”“我没当干部，我晓得当干部的辛酸苦辣。”“我说，每个人都像信访干部那样好的话，就没得信访了，上访的人就没得了。”“张书记（Q镇镇委副书记张华宇）蛮好，他这个人蛮务实得好，有两回（我到区里上访），张书记在区里开会，（信访局）打电话叫人（指张书记）来，我就走了，不给张书记办难。”[29]

从表面看来，刘发财似乎具有中国传统文化精神中那种朴素的知恩图报之情，是懂得感恩的，且尽量“不给好人办难”，但如果细究起来，情形其实不然。在起初，刘发财是握有道义依据、怀着对党和政府的期待展开初次上访行动的。尽管他的诉求不合文本规定，但是“捏着鼻子顾眼前”（当地俗语，为目光短浅之意）的政府还是酌情给予他补偿。当政府开了这个口子之后，尝到甜头的刘发财认为可以很轻易地通过这种办法捞取好处。所以，第一次上访大捷为他后续上访行为提供了动力。到后来，刘发财反复上访，尽管政府官员对他不满，但是，面对刘发财所掌握的道德话语优势和他那胡搅蛮缠的狠劲，承受沉重维稳压力、抱持“息事宁人”目的的政府官员不能不给他继续开口子。

五、上访专业户生成的隐秘

当然，本文不是要从道义上对刘发财的上访行为进行苛责，而力图进入其上访行为发生的逻辑之中。笔者更加关注的是为何刘发财会从一个具有一定道义性、让人同情的上访者逐渐转化成为一个丧失道义性、甚至令乡村干部头疼和讨嫌的谋利型上访者？铸造本文所述上访专业户的究竟是个案中的特殊情况，抑或是其背后的某些结构性、制度性因素？

从刘发财的上访历程来看，他从一个具有道义性的上访者转化为谋利型上访者，究其直接缘由，在于官民之间循环往复的互动与纠葛中所型塑的畸形政治心理认知品格使然。刘发财在与政府部门的周旋中屡占上风，固然是因为他掌握着丰富的上访经验，具备踩线不越线的走钢丝技巧，同时更是国家权力无法通过正常方式来摆平，而不得不妥协让步的表现。当政府给刘发财让步时，刘发财就认为政府是可以谈判可以讨价还价的。政府步步后退，刘发财就步步紧逼。刘发财能够通过踩线不越线、讲道理而不违法的平衡方式来有效规避国家权力的打击。再加上专断权力[30]的行使在国家治理转型的进程中受到严格规约，政府官员也不像以前那样能够灵活使用暴力专政工具。面对刘发财的胡搅蛮缠、死缠烂打，讲和谐、讲稳定的政府部门也是一筹莫展。在刘发财那里，尽管他步步紧逼，但只要不越线，政府部门就奈何不了他。而承受着沉重维稳压力的政府官员则希图通过让步的方式来“感动”上访者，达到息事宁人的目的。为了尽量稳住刘发财，不让其继续上访，官员们不得不跟刘发财签订“协议书”，保证给他一个低保指标。尽管这样的协议书不具有法律效力，刘发财也可以随时反悔，但是，黔驴技穷的官员们也只得依计而行。如此一来，上访者在由官民互动所型塑的畸形政治心理品格中越陷越深，而政府部门也在这一越挣越紧的“紧箍咒”中逐渐迷失方向。

刘发财能够在跟政府官员讨价还价的过程中屡屡占据上风，又在于当前的压力型信访治理体制为其上访行为的滋生提供了温床。在时下的信访治理体制中，中央制定出一整套加强对地方政府和基层代理人监控的办法，促使他们重视信访工作，缓解上层尤其是中央的信访工作压力。这其中，信访工作目标管理责任制是核心，它将信访工作压力层层往下传递。当信访压力从上至下层层传递时，最后就落到了乡村基层政权头上，“属地管理，分级负责”的信访治理原则给他们戴上了一个“紧箍咒”，一票否决的考核制更让基层官员担惊受怕。而问题也恰恰在于，权小责重的基层政府承受了过重的信访维稳压力，面对上访专业户的胡搅蛮缠，他们时常不得不妥协退让，对许多问题采取模糊处理的方式，甚至放弃原则，违背政策法规，以换取暂时的稳定与安宁。这种维稳方式固然有可能暂时地缓解问题，但也为那些乘机谋利者提供了空间。当上访成为一种可资谋利的手段时，便会激发更多的人走上上访之路，产生越来越多的谋利型上访者，从而形成“谁调皮，谁刁难，谁上访，就有好处，就得的多”、“有了今天就有明天”[31]的恶性循环。

刘发财最终演变为一个上访专业户，还源于党和国家意识形态的内在张力。原本，关心群众疾苦，解决群众实际困难，既是《信访条例》明文规定的内容，也是社会主义意识形态的重要内容，还是党的群众路线的重要体现。只要“这些问题注意了，解决了，满足了群众的需要，我们就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正围绕在我们的周围，热烈地拥护我们。”“对于广大群众的切身利益问题，群众的生活问题，一点也不能疏忽，一点也不能看轻。”（毛泽东，1991：136-137）在中国这样一个社会主义国家里，关心困难群众不仅仅具有一般的社会保障的意味，而且是党代表人民群众利益的表现，是社会主义优越性的体现。因此，关心群众疾苦、照顾困难户具有浓厚的政治正确色彩。

正因为关心群众疾苦、照顾困难户是一种政治正确，所以，当刘发财上访要求政府给予生活照顾和救助时，政府便不能对其要求置若罔闻，否则，就是政治不正确，就无法体现社会主义的优越性。这样的意识形态既为上访者反映自身生活困难、表露底层民众生活水平提供了渠道，同时也为那些希图乘机谋利的搭便车[32]者创造了空间。诸如刘发财之类的上访专业户正是利用党和国家的传统意识形态来与政府展开周旋的。他们以社会主义国家意识形态遗产来要求政府承担责任，政府成为一个担负无限责任的政府。这种人格化的国家权力[33]在增进民众政治认同的同时，也极大地加重了国家的负担，使得国家自身陷入担负无限责任的循环怪圈之中。

由此，正是在上访者自身体验与国家权力和国家政策之间进行双向互动、互相塑造的场景中，反复上访的专业户才被形塑出来。这些上访专业户既不是不讲“规矩”的人，也不是失去“良心”的人，更不是没有“素质”的人。恰恰相反，他们讲“规矩”，有“良心”，更具备“素质”。只是在与国家权力进行互动的场景中，他们表现为一个既讲“规矩”而又时常破坏“规矩”，既讲“良心”而又常常违背“良心”，既有“素质”而又常常显得“素质”不够的多面复合体。在上访钉子户与国家权力的互动过程中，有可能出现符合道义、合情合理但是不合法律规则之事，也有可能出现既不符合道义情理，又违背法律规则的现象。上访专业户的形成表明国家权力在应对上访者时的无能为力，是国家权力无法有效规训钻牛角尖的钉子户、顺利贯彻国家政策意图的表现。

同时，通过信访渠道解决问题，领导个人的命令、签字比制度文本规定更有效力，致使凡事“找领导、找一把手，下面的人非听不可”、“就是民政局一句话，上面同意搞，就肯定可以搞，可以增删名额”[34]之类的观念始终根深蒂固。“在正式的制度和国家机构的实际运作之间依然有鲜明的区别”，领导的命令“比法律制度本身更有效力”（Hans van Zon,2005，转见黄冬娅，2008：230）这一现象违背了现代科层体制“实施统治的抽象的规则性。这种规律产生于要求在人和物的意义上的法律平等，即产生于断然拒绝‘特权’和原则上拒绝‘按具体个案一个一个地’解决问题”（马克斯·韦伯，1997（下）：305）的治理原则。这种治理局面的形成，不仅使得既有的制度安排无法得到良好地实施，同时还容易孳生大量的腐败现象，陷入恶性循环，从而难以在科层体制中确立“法理型统治”（马克斯·韦伯，1997（上）：242）的稳固地位。

六、结语

通过对刘发财上访历程的细致解剖，我们可以看到，在当前信访治理中，治理者难以区辨出到底是维权的、具有正当性的上访还是属于谋利型上访，是合理上访还是不合理上访，由于难以对上访者进行清晰分类而降低了信访治理绩效。造成这种局面主要有三个原因，一是受制于社会主义意识形态遗产的束缚，无法对合理上访和不合理上访进行区分；二是乡村社会的复杂性、多样性等特征无法与国家正式制度文本对接，导致无法进行区分；三是尽管有的上访钉子户能够在乡村社会语境之内进行区分，但是无法通过正式的制度文本进行区分。而其中的主要原因在于乡村公共权威的缺失，基层政权难以提供一套有说服力的话语，上访农民则可以援引国家法律、社会主义意识形态等等来与乡村干部对垒，形成“农民讲政治，干部讲道理”的尴尬局面。[35]在上访农民那里，传统意识形态比如为人民服务、关心照顾困难群众等等，是党和政府天经地义之事，这些传统意识形态被一些谋利型上访者所利用。他们以“人民政府为人民”的意识形态来要求甚至要挟政府承担无限责任，满足他们各种要求，包括不合理要求。而党和国家的转型却要求它从过去的无所不包、无所不管的全能型政党和政府解脱出来，转变为一个有进有退、有选择性地治理的党和政府。由此，在民众的期望与党和国家所推动的转型之间存有张力，当下农村基层信访治理的困境，正是这种张力难以弥合的表现。

当前，上访专业户（钉子户）的治理在信访治理工作中占据着重要地位，甚至在一定程度上已经成为信访治理困境形成的主导因素，各地所报道发生的诸多信访大案、疑难案件也从一个侧面佐证了这一点。[36]在外人看来，这些上访钉子户似乎变为只讲究享受权利而不履行义务的个体，然而，假如我们用“不讲道德”、“权利本位”、“个人本位”之类的话语对上访钉子户进行道德上的苛责，显然是不合适的，也是过于片面化的。对上访钉子户形成机制的探讨，必须放在上访者与科层体制的互动过程中去理解。对于上访钉子户，政府部门也是一个矛盾、模糊的态度。一方面，上访农户不停地反复上访，使得上层官员认为基层代理人工作未做到位，问题没有解决，因此，上层官员对基层代理人不满，采取各种制度措施来加强对乡村基层代理人的监控是上层官员的通行做法；另一方面，上访专业户的反复上访行为，扰乱了政府部门的常规工作秩序，也让他们对上访专业户十分反感。最关键之处在于，上访钉子户在上访时能够采取踩线不越线的走钢丝策略，从而有效规避国家权力的规管，消解国家基础权力的效能。国家权力的软弱无力又进一步促进了上访钉子户的蔓延。政府官员对上访专业户恨之入骨，却又无可奈何。在这种情况下，无原则妥协或者无限期拖延成为乡村干部不得不采取的策略。这既是被上访专业户所逼迫的，同时也是由行政体制自身所塑造的。在行政体制的运作逻辑里，迫于“稳定压倒一切”的维稳压力，想方设法保证自己任内不出事故、把矛盾问题尽量往后推移成为政府官员身陷困境之中的理性选择。

当前上访专业户（钉子户）问题的凸显所带来的基层信访治理困境，还提出了国家政权该如何定位、凸显国家自主性的问题。对于中国国家政权而言，社会主义意识形态使其必须区别于以权责明确为基本特征的西方资本主义国家。在西方社会，国家与公民之间有着明确的权利义务界线，权责分明，分工明确，不属于国家职能范围内的，国家就不过问，即使找政府也无益。而在中国，对于人民群众的事情，无论是大事还是小事，党和国家都应该过问，“群众利益无小事”便是其精辟表述。由此，中国和西方国家对于上访和社会运动的态度就有着显著差别，在西方，国家对社会运动并不敏感，而在中国，国家对上访问题高度紧张，动辄提升到社会稳定的政治高度，深受“不稳定幻象”（孙立平，2010）困扰。高度的政治压力虽然有利于促使地方和基层政府重视信访治理工作，但同时也为不合理上访的滋长和蔓延提供了土壤。由此，当前基层信访治理困境实质上体现了社会主义国家意识形态遗产与现代国家建构目标之间的内在张力，展现出中国国家建设过程中所面临的各种错综复杂的关系和纠葛。如何进一步明确国家职能定位，凸显国家自主性，摆脱不合理上访者利用社会主义意识形态遗产对国家权力形成的制约，是中国继续推进现代国家建构的重要任务。

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