周玉平
2011年8月29日
加大对行贿犯罪的查处力度，是人民群众的强烈要求，是当前治理商业贿赂、惩治腐败的迫切需要。笔者对某县2006年1月－2011年6月查办行贿犯罪案件的趋势与问题进行分析，提出对策建议。
一、2006年以来所办行贿案件的特点
本文所指行贿案件，指检察机关管辖的行贿、介绍贿赂、对单位行贿、单位行贿四个罪名，以下均使用同一含义。但2006年以来该县立案查办的行贿案件，均只有行贿罪一个罪名。
2006年1月－2011年6月，该县立案侦查行贿案件11件11人。行贿案件占贪污贿赂案件总数的21%，占贿赂案件总数的48%，比相邻县区追究行贿案件数只占受贿案件数的26％比例高。上述行贿案件的查办有以下特点：
行贿案件最终处理结果，轻缓刑罚比例很高。所立11件行贿案件，除3件案件还未最终处理生效外，其余8件8人的最终处理结果为：酌定不起诉1件1人，法院有罪判决生效7件7人。生效判决中，免于刑事处罚3人、3年以下适用缓刑3人、5年以上10年以下徒刑1人。不诉、免处、缓刑等非实刑合计7人，占全部生效处理8人的87.5%。实际服刑仅1人，仅占生效处理的12.5%。行贿案件的轻缓刑罚比例，比该县所在市2003－2008年的全部贿赂犯罪轻缓刑罚比例79％稍高，高于贪污罪的67％），高于挪用公款罪的59％，高于公安机关管辖刑事犯罪的19.29％。
行贿案件的案件来源中，来自群众举报的较少，仅占18％。举报数量下降、质量降低的趋势明显。
行贿案件较多地采取了人身强制措施。说明检察机关的办案决心、办案力度在加大；也反映出贿赂案件的突破难度在增大，行贿、受贿方订立攻守同盟、隐匿销毁证据的可能性在增加，不得不采取刑事拘留措施、甚至转为逮捕。另外，在侦查阶段变更强制措施比例也较高。
所办行贿案件的发案趋势。一是案件多发于行政审批领域和行政控制行业，犯罪后果或侵犯的客体不明显。这些行业要么控制公共资源、要么有垄断利润弥补损失，商业贿赂损害的利益无明确的受害者，也不容易被大众知悉，成为商业贿赂的多发领域。二是行贿人多数是个体包工头。所立案件中，9人是个体包工头、占82%，其中8人系挂靠建筑企业承揽工程；1人是建筑公司法定代表人；1人是个体书商。三是涉案数额越来越大。因为随着经济活动规模的增大，贿赂犯罪金额呈上升趋势。2009查办的严某行贿23万元、2010年查办的王某行贿16万元。当然受限于县域经济总量较小的特点，对5万元以下的行贿案件仍然依法查处、占很大比例。四是窝案串案现象突出。1人向多人行贿、1人收受多人贿赂较为普遍，在11件行贿案件中占7件、比例为64%。另从2005年所在市查办的贿赂案件看，最后作案时间距案发时间在1年以内的10人，占立案人数的45％；1年以上的12人，占55％，但最后作案时间都在3周年以内。这说明近年来贿赂案件仍然处于高发态势，发现了近期犯罪必然牵连出以往的犯罪；也说明短期内未发现的贿赂犯罪大部分将成为犯罪黑数。
行贿案件，主要发生在采购与招投标、付款、企业改制与资产处置等三个环节。这些环节都涉及较大的经济往来规模，受贿人又有较大的自由决定权，形成了商业贿赂的可能空间。在工程建设领域发生的行贿案件，发案环节涵盖整个项目立项、招投标、资金拨付、验收等整个工程建设过程。
行贿案件的作案手段隐蔽、不断翻新，反侦查意识强。有的以拜年、乔迁新居、子女就学、婚嫁等名义变相行贿，甚至以合伙、投资入股等形式行贿，企图以合法形式掩盖非法目的。如2009年严某以与王某某之弟合伙承揽工程的名义行贿13万元。从2005年所在市办理的贿赂案件看，利用职务便利为行贿人谋取利益、事后收取贿赂的案件15件，占75％，妄图人为割裂谋取利益与收受财物之间的联系，规避《刑法》的制裁。其中事前约定贿赂方式与金额的案件8件，占案件总数的40％。以测量费、设计费、协调费、借款、宣传推广费、手续费、礼金等方式收取贿赂的案件9件，占45％，以形式上的合理或合规来掩盖贿赂犯罪事实。
二、当前对行贿犯罪处罚中存在的问题及原因
从该县院查办的行贿案件并结合全市办案情况、新闻媒体报道的国内其他地区办案情况看，当前对行贿案件处罚中存在的主要问题有：一是相对于受贿案件数量，有较多的行贿人已被查明但并未被立案侦查，特别是管辖级别较高的受贿犯罪所对应的很大金额的行贿犯罪；二是行贿案件的最终处理结果，轻缓刑罚比例很高，处罚力度偏轻；三是行贿案件仍处于高发态势、并未得到有效遏制，所查处的行贿案件均为近期所发生，未被发现和查处的贿赂案件（包括行贿案件）较多（犯罪黑数比例高）、一些案件的发现是偶然因素而不是执纪执法机关监督检查的结果，说明对贿赂案件查处的力度不够、措施不力。
分析原因，主要有：
受贿人员权力过于集中，监督制约机制缺失或实际上失效，给行受贿提供了可乘之机。一是决定权实质上往往集中于主要领导个人，缺乏合理有效的内部控制规范、流程和监督制约，决策随意性大同时又缺乏客观的监督评判标准。二是招投标往往被操纵。本来公开招投标是防止商业贿赂的有效办法，但现实中招投标往往是事前确定然后走形式、或招投标双方事先串通，成为掩盖商业贿赂的合法外衣。例如在所在市2005年查办的贿赂案件涉及的商业活动中，有5件实行了公开招投标。查明3件事前双方串通收取贿赂（1件是事先向投标方泄漏基建标底、2件是按行贿方提供的设备规格参数和价格制定招标方案案）。其余2件是正规招投标后，中标方为了工程顺利实施和及时收取工程款，也向建设、采购单位负责人行贿。三是税务、财政、审计等日常外部监督检查不力，现金交易盛行。行贿费用容易通过虚开发票、虚列费用等方式套取现金并支出，被发现查处的机会较小。
行贿犯罪难发现、难突破、难查实。一是发现犯罪线索难。举报信息匿名多、捕风捉影多，质量不高。通过新闻报道、审计、财政拨付款等方式发现线索，又因为工程项目大都需要专业知识分析、多是公司化运作，不容易从项目资料中发现行贿问题。反腐败需要的一些关键配套法规制度没有建立，例如个人金融财产实名制、大额交易的监控与记录制度、官员收入财产公布制度等，给发现和查明贿赂犯罪带来了很大的困难。工程建设领域多头监督、执法，缺乏协同执法机制，难以发现和打击贿赂行为。二是收集固定证据难。行贿受贿行为都很隐秘，多数没有文字、帐据等直接证据。受贿人隐匿资产方式很多，有限的力量调查多种资产无疑是盲人摸象。查账、调查双方的资金走向困难，不得不依赖口供，但口供又最容易发生变化，导致行受贿犯罪的认定必然异常困难。一有风吹草动，行受贿双方往往建立攻守同盟。检察机关技术侦查手段相对滞后，不能有效对有关人员监听、锁控，导致侦查多靠审讯突破。三是审讯突破难。《刑事诉讼法》授予检察机关的立案前单次询问时间，不得超过12小时。审讯是否成功往往取决于第一次接触的12小时。但12小时的背后需要艰苦卓绝的调查取证。如果没有充分证据，12小时后只能终止讯问。有限的时间行受贿人也能轻易熬过，导致整个案件失败。所以很多行受贿案件都是依靠纪委的双规措施突破后移送检察机关的。
行贿犯罪代价低，无形中鼓励了行贿犯罪的发生。一是行贿犯罪被发现查处的概率低。办案的水平能力，还不足以应对贪贿犯罪手段日益高智能化的趋势。犯罪黑数比例高、被发现查明的只是少数。二是已查明的行贿犯罪被立案侦查比例低、立案查办的刑罚也较轻。现实中存在“法不责众”现象。现实公务来往中，普遍存在着年终送红包礼金；项目分配中“跑部钱进”、用钱“协调”争取；利用传统节日、官员家事、生病、外出考察等机会，向官员送礼；因为发生的面太广，很难全部作为犯罪查处。而且在执纪和执法实践中，也确实产生了争议和分歧：送礼一方是为公还是为私、是个人行贿还是单位行贿？收钱一方是违纪还是违法、是正常人情往来还是权钱交易？而且拜年和争取项目的收钱一方，是上级机关或高一级领导，为了今后的项目争取、考虑领导与被领导关系，送出地的执纪执法机关很难开展调查或向上级执纪执法机关移送。收钱方的执纪执法机关，又难于发现相关的线索。由此导致此类行为绝大部分并没有被作为贿赂犯罪追究。行受贿的隐蔽性、一对一、现金交易特点，使得查处受贿案件难度大，高度依赖口供，纪委、检察院不得不以减轻或免于处罚换取行贿人口供，所以出现了行贿案件判决人数只有受贿案件的1/4的局面。《刑法》关于被索取财物没有获得不正当利益的不是行贿、行贿人在被追诉前主动交代的可以减轻或免除处罚的规定，也往往被滥用为不追究行贿人的理由。滥用认定自首也造成处罚偏轻。贪贿案件在法定刑期以下处刑，几乎都是以认定自首为减轻处罚的理由。而实际上，贪污贿赂犯罪分子，很少有自动投案的，也就不符合《刑法》规定的普通自首条件（必须同时具备自动投案和如实供述罪行两个条件）。认定的自首，多数是“准自首”，即在纪委或检察院调查期间，如实供述司法机关尚未掌握的罪行的，以自首论。法院在判决时对此放得很宽，把在纪委调查期间供述、或在检察院立案前的初查期间供述罪行，都认定为自首。而实际上纪委或检察机关在其供述前已经掌握了部分证据，通过询问迫使犯罪嫌疑人作了交代，只是没有移送检察院侦查或检察院“不破不立”没有办理立案手续而已，严格说来并不符合“如实供述司法机关并未掌握的不同种罪行”的以自首论的条件。中纪委、两高显然已经意识到过宽认定自首导致刑罚偏轻带来的危害，在2009年3月由两高颁布了《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》，对认定自首作了比最高法院1998年《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》更为严格的限制。罪刑法定原则与法律滞后和法规缺陷也带来不利的影响。行受贿新手段层出不穷，而法条和司法解释的明文规定有限，难以包含全部符合权钱交易本质特征的行受贿行为。而且对照我国已签署的联合国《反腐败公约》，我国《刑法》对受贿罪、行贿罪的外延限制得很严；很多公约定性为贿赂的行为，在我国却不构成犯罪，也给了一些腐败分子钻法律空子逃避处罚的机会。三是相关法律制度对行贿方缺乏配套的行政处罚、市场准入限制措施，如吊销资格、市场禁入、取消行贿取得的合同和其他利益、向社会公告等。即使有一些信用制度，也还处于建设起步阶段、条块分割状态，效果不明显，给行贿犯罪者继续在市场上用行贿手段谋取不当利益开了方便之门。实施行贿受贿行为，对于贿赂双方都是收益大而成本低、风险小，何乐而不为？
三、加大对行贿犯罪处罚力度的具体对策建议
提高对查处行贿犯罪的认识。长期以来，在查处贿赂案件时重受贿、轻行贿，对行贿犯罪打击不力。实际上，行贿犯罪具有严重的社会危害性。行贿犯罪与受贿犯罪相伴而生，不可能只有受贿、没有行贿。受贿人是以公权谋取个人私利，行贿人则是用物质利益收买公权然后谋取更大的不当利益。行贿人是“以小博大”，公共利益受到的损失，绝不仅仅只是贿赂金额，而是成倍数地远远超出，包括偷工减料形成的豆腐渣工程可能造成的损失、对公平竞争的市场秩序和清正廉洁的政务秩序造成的潜在损失等。全国各地查处工程建设领域贿赂犯罪发现的行贿比例潜规则，大约在工程金额的5－10%左右。同时，办案实践发现，行贿也是诱发受贿犯罪、滋生腐败的直接原因之一。很多干部就是在行贿人长期的“感情投资”、拉拢腐蚀下，走上受贿犯罪道路的。所以必须在查处受贿犯罪的同时，加大对行贿犯罪查处力度，特别是工程建设领域的行贿犯罪。需要重视的是，对受贿犯罪处罚越严密从而威慑并减少受贿犯罪，能遏制行贿犯罪的发生，因为受贿、行贿总是对应、相伴发生的。
建立健全监督制约机制，从源头上预防贿赂犯罪的发生。要规范和逐步减少行政审批事项，在垄断行业引入有效的竞争，削减权力寻租空间。对涉及国家投资、公共利益的商业活动，国家要制定强制性的运行、管理规范，实现公开、竞争。行政执法部门和综合经济管理部门加强对商业活动的日常执法检查、严格限制现金交易、发现违规行为果断处罚，形成对商业贿赂的威慑氛围。要完善单位内部，特别是行政单位内部的工作流程和内部控制规范，实现权力的分解与制约。要综合运用社会监督、政府专门机关监督、司法监督等多种监督制约形式，发挥各监督主体的积极作用，形成监督制约的整体合力。要积极开展个案预防工作，针对执纪、执法部门查处案件中发现的制度漏洞和普遍性问题，督促发案单位、行业建章堵漏，预防犯罪再次发生。对工程建设领域，要建立健全公开、有形市场机制，将工程领域全过程变为公开、透明的市场行为；要规范和完善招标投标、施工、检查验收等环节等的制度建设，形成信息公开、程序规范、公平竞争、监督有力的良好局面。
加强反腐败的部门间协作，形成查处贿赂行为的合力。在查处贿赂犯罪中，更要坚决落实“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制。司法机关、纪委监察、审计、财政等监管部门、行业主管部门，在查处商业贿赂中单打独斗各有所长、但都各有局限，包括各自的信息资源、办案手段、处罚措施，必须要通力合作，才能形成查处行受贿的合力，在全社会形成威慑。目前，司法机关同纪检监察的协作基本走上正轨，但同行政执法部门的协作还处于起步阶段。
广辟案源、主动发现贿赂案件线索。一是要加强反商业贿赂的信息情报工作，扩大日常收集信息范围、拓宽收集信息渠道、注重信息交换与共享、逐步实现信息整理、查询、分析的数字化、网络化。强化信息整理分析（包括深化行业分析和项目分析），从中发现贿赂犯罪，要将这作为发现贿赂犯罪的主要途径。二是要强化在检察业务工作（包括侦查、侦查监督、公诉等）中发现商业贿赂案件线索。三是要提高群众对治理商业贿赂的信心，从而增加举报数量、提高举报质量；同时鼓励不正当竞争的受损者向执法部门控告并配合调查，因为他们了解行业内幕和相关证据。四是要加强日常执法监督检查和部门间协作配合，理顺信息共享和案件线索移送机制。
提高办案能力、改进办案组织，有效突破贿赂犯罪。一是要充分进行前期调查，尽可能多地掌握嫌疑人信息和证据，通过全面收集分析调查对象信息选准初查突破口。二是要与纪委紧密配合、协调行动，充分运用双方各自办案手段，突破受贿或行贿嫌疑人，包括果断使用刑事强制措施。办案实践经验表明，突破行受贿一方后，对拒不供述的另一方果断立案并采取强制措施，突破犯罪的效果十分明显、办案风险很低。三是要集中办案力量，在突破案件后迅速固定证据，形成对犯罪嫌疑人一方的强大优势和压力，适应《刑事诉讼法》、《律师法》修订带来的挑战。要注意强化侦查过程中对非证据信息的收集，用尽可能全面的信息、结合证据，分析提出下步侦查取证和工作方向；要保持侦查过程中的信息优势，尽可能了解掌握相关单位、嫌疑人、证人的活动信息，便于侦查工作主动应对相关变化，例如可能出现的串供、伪证、毁灭证据等。四是要发挥检察机关上下级之间侦查一体化的优势，有效排除发案地对办案的干扰阻力。
加大对行贿犯罪的刑罚处罚力度和配套的行政、经济处罚，增大行贿犯罪成本，控制犯罪欲望，减少行贿行为的再次发生。一是要尽快推进量刑规范化，实现对贿赂犯罪的罚当其罪、尽量实现同罪同刑。包括加大刑罚上的罚金刑处罚，没收其行贿取得的非法利益。应当保留并依法适用死刑，纠正一段时间以来受贿数百万或更大都不判处死刑的现象。二是要做到刑罚与非刑罚处罚的有机配合。强化对行贿者的行政、民事处罚措施，如撤销贿赂所获得的合同、行政许可、特许权、资格、职务等，剥夺任公职的资格和从事特定商业活动的资格（包括一定期限内的市场禁入）。要加强对个体包工头挂靠施工的发现、查处力度，包括修改、制定相关法规制度。《建筑法》明文规定“禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程”。但由于未对这种违法如何处罚做出明确规定，导致实践中这一规定形同虚设，出现了大量的个体包工头挂靠有资质单位施工的现象。三是尽快健全诚信制度体系。加快各行业、各执法系统的信用系统建设和共享。一旦某企业或相关人员出现不诚信问题、违法违纪行为，立即予以查处并记入信用体系、在全社会共享，通过不良信用记录加大其商业成本、通过黑名单制度在相关业务中实施市场禁入，让贿赂者在全社会四处碰壁、无路可走。
结合《反腐败公约》的国内法律化，全面修改贪污贿赂犯罪的构成要件，制定更严密的法网来惩治贿赂犯罪。一是要扩大受贿犯罪的主体范围，从国家工作人员、公司企业人员扩大到所有公职人员和所有单位人员，包括私营企业。二是要扩大构成贿赂犯罪的手段范围，从单纯的收受财物扩大到所有不正当好处，包括物质性利益和非物质性利益，如不动产、学习进修机会、性贿赂等。三是要取消贿赂犯罪过严的限制条件，不以谋取利益或不正当利益为条件，而以职权者收取、相对人输送利益的行为来定罪。“以接受不正当好处来决定作为、不作为、是否发挥其影响力”都要规定为受贿犯罪。为了遏制贿赂犯罪的高发态势，迅速形成正当竞争的行政、经济秩序，还可以规定得更严：在履行公务中（包括私营部门中按职责或受托从事业务）接受服务、往来对象任何好处，均为受贿行为；是否构成犯罪，根据好处的种类（如性贿赂）或其相当的金额决定。四是要要平衡《刑法》中贪贿犯罪与其他财产性犯罪的刑罚。相同的犯罪金额，因贪贿犯罪侵犯的是双重客体，造成的损失远超犯罪金额，所以刑罚必须重于普通刑事犯罪。
完善刑事诉讼法和反腐败配套法规与执行力度，提高对贿赂犯罪发现查处概率、办案效率，以遏制贿赂犯罪的发生。职务犯罪（包括贿赂犯罪）的隐蔽性、智能化、干扰大的特点，需要比普通刑事犯罪更好的侦查措施。因此建议在修改《刑事诉讼法》时，赋予各级检察机关至少与同级公安安全机关同等的秘密侦查、技术侦查措施决定权、使用权，同等的人身强制措施期限。要根据反腐败的需要，尽快制定或完善金融、不动产、通讯工具等全面实名制，大额交易监控制度，官员收入财产公布等配套法规制度，提高发现腐败的可能性和办案效率。要迅速建立各执法监管部门联网的个人身份、信用记录、金融不动产、出入境等信息的查询机制，有效遏制贪官转移财产和贪官外逃。
参考文献：
吕伟、周玉平，2011，基层反贪工作“信息引导侦查”模式初探。
吕伟、周玉平，2009，贪污贿赂案件量刑偏轻的现状、原因与建议。
王挺，2010，某县查办工程建设领域行贿犯罪情况调研。
某县人民检察院，2009，多措并举查办贿赂案件大幅度上升。
张贵，2011，加强制度执行力—工程建设领域行贿犯罪预防对策。
周玉平，2006，当前商业贿赂犯罪案件的特点、原因分析与治理对策。
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