南京路步行街管理办：没有法律支撑，对于发放小广告以劝阻教育为主
一张卡片引发南京路群殴
5月6目下午4时15分许，警方接110报警称南京东路六合路口发生一起多人斗殴事件。黄浦警方派值班警力赶赴现场发现，2名男子受伤倒池，其他斗殴人员均已散去。5月6日群殴事件后，6名发小广告人员被上海警方拘留。针对斗殴事件，警方事后定性为"两伙散发小广告人员打架斗殴"。
当天，严某带一伙人员赶到南京东路，与同业人员韩某发生矛盾，遂纠集他人与韩某等人打架斗殴。据了解，被打伤的韩某等都是安徽人，大约从2009年前起，这批人就一直"占据"南京东路一百广场，在这里散发广告。
"打人的严某此前并没有在南京东路上散发广告，但他看中了这块地盘，很早就想插进来。"据在南京东路353广场散发广告的一位东北人说，就在事发前几天，严某也曾带着几个人前来353广场试探，结采被占据这个地块的东北老板们联合起来，带领几十个友小广告的孩子，将严某等人强行赶走。
5月13日，南京东路步行街，发旅游小广告卡片一族仍活跃在街头。
5月6日一起因发小广告引发的群殴事件在社会上发酵，小广告，这个城市的皮肤病为什么这么难治?
乱发小广告的现象在很多城市热门景点长期存在，是典型的"城市病"。而每天汇聚了大量人流的南京路步行街更是与小广告"作战"已久。早在近10年前，便有关于南京路步行街舌战小广告给游客造成不便的报道，而多年之后，这一顽症依然没有根治。
惩治力度非常有限
散发小广告人员在上海部分闹市区长期存在，有关部门管理上却一直难以找到有效的根治办法，"猫鼠游戏"一直在上演。
事实上，因类似原因引发斗殴事件这已不是第一次了。去年11月6日下午，陆家嘴地铁站2号出口发生群殴事件，民警迅即赴现场处置。经初步调查，系为拉游客引发纠纷。据了解，在地铁站附近兜售东方明珠等景点门票、散发小广告等的都是"老面孔"，"他们不但兜售门票，还‘以散客充团队’的方式拉客，同时还给游客收费拍照，总有二三十人。"
散发小广告的行为到底归哪个部门管?这是一个争论不休的话题，一直没有确切答案。
针对发放小广告行为，南京路步行街管理办公室主任戴其林坦言，从几年前开始，就有一支由工商、公安、城管等部门联合组成的队伍每天在步行街上巡视，而巡视的一项重要工作就是劝阻南京路步行街上乱发小广告的现象。小广告并未由此撤出南京路。
原因何在?戴其林称，最大的原因在于对乱发小广告者的惩治力度非常有限，"一般都是以劝阻、教育为主。"戴其林告诉记者，在当场劝阻、教育之后，乱发小广告者往往马上就收敛了，有时还没等工作人员走上前，他们便已经停止发放离开了。但工作人员一走远后，小广告便又"死灰复燃"。
戴其林表示，由于没有法律上的支撑，今后对于发放小广告的监管依然是以劝阻、教育为主，但在工作人员的人手、巡视的次数和频率上肯定都要加大。
黄浦区政府专门牵头各部门进一步完善联动管理机制，对南京路小广告进行清理整顿、长效管理。
小广告违法成本极低
记者了解到，因散发小广告而引发矛盾纠纷、发生扰乱公共秩序的事件由公安部门进行管理。但如果未发生纠纷，警方一般难以直接介入。
除警方外，城管部门也经常参与小广告的治理行动。但市城管执法局有关人士表示，目前城管队员在对乱发小广告执法过程中主要面临三大难点。
一是散发小广告者大多为外来人员，年龄小、流动性非常强，往往见到城管队员便立马躲远，很难被城管队员当场抓住，即便抓住，其身上往往只携带几十张小广告，且"很有经验"地不携带身份证，也不揣一分钱，让城管队员无从处罚，只能没收成本极其低廉的几十张小广告。即便将发小广告者扭送至派出所，由于够不上刑事案件，也只能批评教育几句便放其离开，因此散发小广告的违法成本极低。
二是散发小广告者和幕后组织者往往采取单线联系，即幕后组织者单方面通知散发小广告者何时、何地领取小广告和工资，因此城管队员很难通过散发小广告者顺藤摸瓜找到幕后组织者。
三是散发小广告并非城管部门一家便能解决，还涉及到工商、旅游、公安等多个部门，需要各个部门通力协作，从源头加强管理，堵住小广告流出的通道。
黄浦区域管有关人士也表示，目前城管队员只能管理街面上的小广告散发问题，能没收的小广告尽量没收，但幕后组织者即便电话联系到通知其来接受处理，也不会露面，因此只能对其小广告上的手机号码采取停机处理，但由于幕后组织者更换手机号码的违法成本极低，因此停机处理效果并不显著。而幕后组织者往往位于民宅或者公司中，即便城管部门发现其所在地，也因为不具有进人民宅和公司的执法权而只能止步，目前南京路步行街管理办公室也正协调工商、城管、公安等多个部门共同对散发小广告现象进行管理。
执法权限"自缚手脚"
针对这个问题，华东政法学院行政法副教授邹荣表示，有关部门首先应该梳理小广告这个利益链，不能仅仅停留在对"散发广告"这一单一行为的堵塞、打击和处罚上。华东政法学院行政法副教授邹荣这几年一直在关注"卡娃"(张贴、散发小广告的未成年人的集体称谓)现象，他认为治理街头"卡娃"散发小广告，不应该是目前被表象化的处理方式，查处"卡娃"并不具有实际意义，目前真正应当承担责任的雇主却没有得到相应的制约，"政府部门应该从雇主人手，如果雇主是无证经营，工商部门应通过查获的小广告信息顺藤摸瓜，对经营者取缔，如果是有证经营，则应对其违法发放小广告的行为进行查处"。邹荣认为，现在的难题是，包括小旅行社和所谓的"航空公司指定售票点"在内的部分雇主，他们本身就是"游击队"，要查处这些非法雇主，对有关管理部门是种考验。
对于目前城管部门所处的执法困境，邹荣认为责任应归于有关部门的内在协调不当，而深究其原因则在于长久以来的机制问题。"政府行为必须得到法律的授权，但在目前的体制下，政府部门都面临一个权限问题，一个行政部门按照社会分工去分类，所以当这些相对独立的行政主体面对复杂交错的社会问题时，就会发生执法尴尬。"邹荣认为，正是这一执法权限，将政府部门自己的手脚束缚起来。
社会学者胡申生也认为应该从根源上进行根治，相关部门一发现苗头就应该打掉。"小广告上面往往会留有电话号码，可以通过立法程序把号码禁止掉，从源头上解决问题。有关部门要有所作为，还要善于作为。
小广告背后的利益链:广告来源大多是非法公司每单生意"老板"提成10元
广告来源:都是"老板"们拉来的广告"模板"，"老板"们自己掏钱复印的，然后交人散发广告提成:客户公司会给每一个"老板"印刷的广告上留下不同的电话，如果有人凭这个电话消费，客户公司就能分辨出是哪个老板拉来的，每个60元一100元的"单子"，客户公司会给10元提成。
深度关注：
小广告背后有着怎样的利益链?据了解，南京东路上散发的小广告，目前最主要的有两种:旅游广告和打折机票广告。广告业务都是"老板"们"拉"来的，客户会交给这些"老板"们广告卡片的"模板"，由"老板"们自己掏钱复印，然后交给卡娃们去散发。
"来南京东路的大多是外地游客，他们需要这两种服务，所以来找我们散发小广告的也都是些旅行社和票务公司。"老板"许大头"认为他们的业务光明正大，并不忌讳向人介绍他们的生意模式。
"许大头"说，客户公司会给每一个"老板"印刷的广告上留下不同的业务电话，这样，如果有人凭这个电话前来旅游或者买机票，客户公司就能分辨出是哪一个"老板"拉来的"单子"，每个月底就凭这些"单子"与"老板"们结账，"通常，每个60元-100元的‘单子'，客户公司会给我们10元提成，依次类推。"
"许大头"特别强调，与他们合作的旅行社或票务公司都是正规公司。不过据调查却并非如此。
以卡娃们散发最多的旅游广告为例。从这些广告卡片上标出的旅行社来看，一部分是些莫须有的旅行社，例如有标注"上海旅游局下属单位"的"上海国旅总社"，查询下来，上海旅游局许可旅行社中，根本没有这样一家旅行社。
还有一部分标明的确实是正规的旅行社，据查证下来，也多是"挂羊头卖狗肉"的。例如一张广告卡片上印着"中国xx旅行社"，地址是上海市洛川中路。查询下来，中国xx旅行社是注册在北京的一家旅行社，目前其在上海的分社只开设了2家门店，均不在洛川中路。
另一张"春秋×旅"的旅行社也是确有旅行社。据调查，该旅行社回复"我们从来不会通过散发小广告拉客人，小广告上所列的旅游线路，我们从不经营。"仔细分析小广告上的旅游线路及报价，旅游业内人士表示，这些所谓的旅行社其实都是没有工商注册，没有旅游许可的"黑社"。
同样，打折飞机票广告卡片上也都印有"xx航空公司指定售票点"、"xxxx指定售票点"等字样，也印有清晰的各航空公司的品牌标志。但这一切都不过是看起来像回事而已，来自所有航空公司的回答都是:我们根本没有授权他们。
尽管都是"挂羊头卖狗肉气的旅行社和所谓的"航空公司指定售票点"，但这并不妨碍这些无证、非法公司和发卡"老板"们共同发财。对待一些拨打电话追根究底的顾客，客户公司的统一回答都是我们免费送票，你没必要过来取!"
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