近年来，南海问题已经成为亚太地区的一个热点问题。国际上许多人认为，南海是亚太地区最有可能爆发冲突的地区之一，而美国的南海政策是影响南海局势和亚太地区国际关系的关键因素。因此，准确分析和把握美国的南海政策是中国制定有效应对之策的前提。
冷战后美国南海政策的演变
仔细分析冷战结束以来美国的南海政策，可以发现，它大致经历了“持中立立场”、“关注度加深”和“实际上的选边站”三个阶段，其政策取向逐渐由“观察”调整为“干预”。
一、1990—1994年持中立立场
冷战时期，美国从未把南海岛屿争端看作是一个安全问题。1974年1月，当中国通过自卫反击战将越南军队赶出西沙群岛时，美国的反应是保持沉默。此后，直到1992年，对南海岛屿主权的争端主要发生在中越之间。冷战结束后初期，美国的关注力主要放在了亚太地区之外的海湾、巴尔干、索马里和科索沃等地区，南海并不是其关注重点。
1995年之前，南海问题很少成为美国国务院新闻发布会和国会听证会的主题。在1990年美国国防部向国会提交的关于东南亚的报告中，基本上没有提及南海。在1992年的报告中，南海只是被说成是可能造成东亚和太平洋地区不稳定的九个问题之一，而且并没有被视为迫在眉睫的问题。1992年，美国东亚事务助理国务卿理查德?所罗门表示，美国对南沙群岛不负有特殊责任，中国当年2月25日宣布其对所有南沙群岛的主权，不过是中国的长期立场。时任副国务卿罗伯特?佐利克申明，美国在南海问题上的立场没有改变，仍然是不对领土要求的合法性作出判断，只是要求维护航行自由和用和平手段解决领土纠纷。[1]
二、1995—2009年关注度加深
在克林顿执政期间(1993—2000年)，美国军方中有人批评道：“克林顿政府时期，美国没有选择在南海领土争端上做仲裁，而是选择了做一名观察者。”[2]不过，美国对南海的关注度在1995年中国和菲律宾关于南海美济礁的争端发生后才明显加深。菲律宾指责中国在美济礁上修建建筑物，中菲之间的冲突由此而起。美国最初对美济礁的反应是做出温和声明，表示对航行自由的担忧，希望用和平手段解决领土争端。
1995年5月10日，当中菲美济礁之争激化时，美国国务院发言人宣读了一份美国关于南海问题的正式声明，它包括了现在人们所熟知的美国的一些基本原则：美国反对使用武力解决领土争端;美国在维持亚太地区和平与稳定方面有始终不变的利益;维护航行自由和符合国际法的海上行动自由是美国的根本利益;美国对相互竞争的领土要求的法律优劣不持立场。美国国务院发言人表示，如果说这份声明中有什么新东西的话，那就是，这是一份“更为强烈的声明”，“更为强烈地表达了我们的担忧”。[3]
实际上，在此之前，国务院东亚与太平洋事务局对美国的南海政策进行了大量辩论。有一种意见认为，美国的政策过于被动，基本上只是对中国的行动做出反应，而且美国在过去的十年从来没有认真地重新考虑其南海政策。但同时，随着冷战的结束，美国却于1992年撤出了在菲律宾的军事基地。持这种观点的人主张，美国应更多地鼓励在东盟和中国之间制定行为准则，并建议对中国做出态度鲜明的指责。但是，当时负责亚太事务的助理国务卿温斯顿?洛德并没有接受这种观点。他认为，美国同中国之间有太多的利益交错，美国在许多方面需要中国的合作。如果国务院发表一份谴责中国的声明，一定会给中美关系带来冲击，从而损害美国的国家利益。于是，国务院5月10日的声明只是包含了一些原则，如尊重国际法、用和平方法解决争端等。
鉴于国务院的态度，美国军方中有人批评道：“1996年克林顿政府的亚太事务助理国务卿温斯顿?洛德承诺美国不担当领导，而是跟随。”他们认为，在南海争端中，美国的消极作用削弱了美国的朋友和盟友对美国承担和平与稳定责任的信心。[4]可以说，美国此时最大的关切仍然是南海领土争端的和平解决，只要不对航行自由构成威胁，美国就不认为是需要进行干预的重大问题。
1998年，菲律宾政府挑起了第二次美济礁事件。当年12月一名美国众议员在菲律宾政府的安排下，搭乘菲律宾空军的飞机巡视了美济礁，并在之后展示了他拍摄到的中国军舰和中国在美济礁修建永久性设施的照片。然而，虽然菲律宾做了极大的努力，但并没有争取到美国承诺在领土争端中站在它一边，菲律宾对中国的抗议也没有获得国际社会的支持。1999年2月11日，美国国务院发言人在一次新闻发布会上表示，虽然中国在有主权争议的岛屿上进行建设是潜在的单边挑战行为，但这种做法远没有阻碍航行自由。“美国敦促中国和其他有领土主权要求的国家运用所有适当的外交手段来解决争端。”[5]鉴于美国的态度，菲律宾国防部长安吉洛?雷耶斯将军公开声明说，尽管菲律宾与美国之间有防务条约，但菲律宾不能依赖美国进行自卫。2000年1月，美国亚太事务助理国务卿斯坦利?罗斯强调，虽然在南沙群岛建设军事设施令美国担忧，但它还没有构成对航行自由的阻碍和威胁，因为所有各方都表示它们不试图阻止国际航行自由。[6]
进入21世纪之后，美国对南海问题的关注度进一步加深。2001年“9?11”恐怖袭击给中美关系带来的意料之外的积极后果是，中美关系得到了改善。同时，它也给亚太地区带来了其他一些影响，如美国加强了在南海的军事存在，实现了在中亚的军事存在，并深化了同印度的军事关系。美国也加强了同菲律宾、泰国以及其他一些友好国家(如新加坡)的关系，同越南和马来西亚的关系也得到了改善。这样，美国得到了它一直想要在东南亚得到的东西，即加强与愿意保持海洋通道开放的国家的双边关系。
此时，美国对中国的地区政策还有一些正面评价。如2005年9月，国务院东亚和太平洋事务高级顾问詹姆斯?基斯在国会听证会上，对中国正在走向更加透明和更加全面参与的地区政策表示赞赏。然而，从2009年开始，南海问题开始成为美国在全球和亚太事务上的关注重点之一。美国重要官员关于南海政策的讲话、国务院新闻发布会、国会听证会急剧增多。而对南海问题关注的天平，也从南海领土争端的和平解决向美国在南海的航行自由倾斜。这从2009年7月15日美国东亚事务助理国务卿帮办斯科特?马西尔在参议院外交事务委员会上的证词中可以解读出来。
马西尔强调，美国在南海岛屿归属问题上不选边。但他同时表示，美国对“领海”或任何非陆地的海洋区域的主权要求存在担忧，因为在美国看来，这些要求不符合国际法。马西尔强调说，中国对南海主权的要求存在相当大的模糊性。在过去，这一模糊性对美国的利益几乎没有影响，所以美国并不在乎领土要求本身。但是现在，美国感到这一模糊性从两个方面影响了美国的利益：一是影响了美国的航行自由。理由是美国无瑕号探测船在执行“符合国际法的日常行动”时，在南海的国际水域多次受到中国渔船的骚扰，使双方的船只都处于危险之中，干扰了航行自由。美国就此对中国政府提出了抗议，并敦促通过建立对话机制来解决分歧。二是从2007年夏季起，中国有关方面要求美国和其他国家的一些石油和天然气公司停止同越南在南海的勘探合作，否则它们将面临在同中国的贸易中的不利后果。美国反对中国的做法，特别是因为有些勘探活动不在中国有主权要求的领土范围内，并且向中国直接提出了美国的担忧，认为国家之间的主权争端不应通过向非争端方的公司施加压力来解决。
马西尔认为，在战略层面上，中国的这些做法在一定程度上凸显了中国在自己的海洋权利上日益增长的强势，而美国“在某些情况下不能同意，甚至不能理解中国对海洋法的解释”。这些担忧促使美国做出明确的政策反应。不过，马希尔认为仍然存在用建设性的方式来解决这些问题的可能性。[7]
三、2010年至今实际上的选边站
这一时期美国的南海政策有两个特点：一是对美国在南海航行自由的担忧加剧了;二是美国在南海主权问题上实际上做了选边。这表现在前国务卿希拉里?克林顿在没有事先同中国沟通的情况下在越南河内发表了关于南海的声明;提出对中国南海行为的正式指责，而不论中国的行动是否属被动的;强调解决主权问题必须符合《联合国海洋法公约》;要求当事国不能单方面改变领土现状;敦促国会批准《联合国海洋法公约》等一系列做法上。这表明美国不再是持中立立场的“观察者”，而实际上变成了一名“干预者”。
随着2010年美国把战略重心转移到亚太地区，南海问题成为美国在亚太地区的关注重点。在南海问题上发言的官员级别也提高到国务卿和国防部长等重要政府官员。甚至有人认为，在2010年以后的两年中，围绕着南海冲突的外交主导了美国在东南亚的行动。[8]2010年越南成为东盟轮值主席国，它在使南海争端国际化方面的自身利益也促使其推动美国向这个方向努力。
在2010年7月23日举行的第17次东盟地区论坛(ARF)部长会议之前，美国私下通知了一些东盟国家，国务卿希拉里?克林顿将在部长会议上发表一个美国关注南海问题的讲话，希望它们在讲话后给予支持。之后，希拉里在外长会议上声明，国际航行自由是美国的国家利益;虽然美国在南海岛屿的领土要求上不选边，但美国认为这些要求必须符合国际法;领土争端应当用和平手段来解决。她在会后还对媒体说，解决南海争端是“地区稳定的关键”。出席东盟地区论坛的27个国家和国际组织中的11个，包括文莱、马来西亚、菲律宾、越南、印度、印度尼西亚、新加坡、澳大利亚、欧盟、日本和韩国等对希拉里的讲话做出了响应，同美国一起提出了对南海问题的关注。有四个东盟国家没有表态，它们是柬埔寨、老挝、缅甸和泰国。
虽然美国官方不承认其南海政策发生了变化，但是东盟国家普遍把希拉里的讲话看作是美国南海政策的转折点，即从“观察”转变为“干预”。希拉里的讲话不仅标志着美国政策的改变，而且标志着中美在南海问题上冲突的开始。美国的做法实际上鼓励了一些对南海岛屿有主权要求的东盟国家采取更加强硬的立场。从此，在美国“再平衡”战略的背景下，南海问题开始成为中美之间的主要争执问题之一。
2012年5月，美国参议院对外关系委员会启动了批准《联合国海洋法公约》的审议程序，讨论批准该公约将对美国的经济、国家安全和主权产生何种影响。美国军队领导人、企业高管、现任和前任政府官员、法律顾问以及智库代表都投入了辩论之中。5月23日，国务卿希拉里在对外关系委员会上作证时，强烈呼吁国会批准《联合国海洋法公约》。她强调，“我们的航行权利和挑战其他国家的能力应建立在最牢固和最有说服力的法律基础之上，包括在诸如南海这样的关键地区。成为《联合国海洋法公约》的加入国，将使我们在援引公约规则方面有更多的信誉和更大的执行能力”。[9]
2013年5月，美国亚太事务代理助理国务卿约瑟夫?云在美国战略与国际研究中心有关南海问题的会议上做主旨发言，阐述了美国在南海问题上奉行的五项原则：一是美国对相互竞争的领土主权要求不持立场;二是这些领土要求必须建立在国际法的基础之上，必须与国际法，包括《联合国海洋法公约》相一致;三是对南海海域和领空的主权要求必须来自于对岛礁的主权要求，必须证明这些要求是合法的;四是美国在如何处理争端和解决争端方面有巨大的利益，包括两个方面：在全球公共领域里应有航行自由;美国在南海合法的石油和天然气开发活动不应受领土主权归属的限制;五是应通过和平手段解决领土争端。可以是外交谈判，也可以是通过第三方的国际仲裁，如国际海洋法法庭。不应试图单方面改变领土现状，各方应努力建立南海行为准则。[10]
2014年2月5日，美国亚太事务助理国务卿丹尼尔?拉塞尔在众议院关于东亚海洋争端的听证会上作证。拉塞尔使用了更具有指向性、措辞更严厉的词语，批评中国在南海基于九段线的领土要求缺乏明确性，因而造成了这一地区的不安全性和不稳定性。拉塞尔表示，为了与美国长期坚持的航行自由计划保持一致，美国继续反对妨碍对海洋合法利用的主权要求。他说：“我们已经反复申明航行自由体现在国际法中，而不是大国对其他国家的恩惠。”[11]
拉塞尔的证词表明，美国在南海问题上的态度已经发生了一些变化。第一，美国在领土要求上做了如下选边：中国的领土要求不符合国际法，因此不具有合法性;对其他国家的领土要求是否符合国际法未做表态。第二，中国在南海的主权要求妨碍了美国长期追求的目标——国际航行自由。美国此时对中国南海行为的指责包括：继续限制菲律宾进入黄岩岛;对菲律宾在仁爱礁的长期存在施加压力;对接近其他国家陆地和远离中国有领土要求的岛屿的地区封锁供水;在南海有争议的地区设立行政和军事区域。所有这些表明，美国政府内部已经就美国在南海问题上对中国采取更加强硬的立场达成了共识。
美国的南海政策缘何从“观察”变为“干预”
纵观美国冷战结束以来的南海政策，可以发现，当美国认为自己的航行自由没有受到威胁时，它对领土归属问题并不关心，只要有领土要求的各方能够用和平方式解决领土纠纷即可;而当它感到中国九段线的“模糊性”可能使南海成为中国的领海，或至少中国在自己的专属经济区内限制美国舰只的活动，美国就开始担心它将在南海失去“航行自由”，特别是当美国正在把其战略重心从中东转移到亚太地区，并把其海军兵力更加集中部署于亚太地区之时。
许多中美分析者把南海问题仅仅归结为“第三方因素”在中美关系中的负面作用，但这种看法忽略了一个重要事实，即在美国看来，国际航行自由是美国生命攸关的利益，借用中国的概念就是“核心利益”。因此当南海主权问题与在美国眼中的南海航行自由问题叠加在一起时，它就不再仅仅是一个“第三方因素”，而成为一个直接关系到美国核心利益的问题。
除了对航行自由的担忧之外，还有其他一些因素促使美国的南海政策在2010年发生转变。
第一，南海的战略重要性日益上升。如今，全球人口和经济中心已经从欧洲转移到了亚太地区，而在这一地区人口中心之间的空间绝大部分是海洋。南海尤其具有地缘政治的重要性，它承担着全球大约50%的吨位的海上运输，并把东南亚国家同西太平洋连接在一起，成为全球海运通道的咽喉要道。
第二，海上航行自由对于美国追求其全球战略来说具有极端的重要性。2007年，美国海军提出了一个新的海洋战略——《21世纪海权合作战略》。该战略认识到，一个相互联系的全球经济体系有赖于海上公共领域之间的行动自由。美国必须通过把海上兵力集中在某些地区和前沿部署，来防止和威慑冲突与战争，保障海上联络和商业航行的畅通。
2010年，美国海军又提出了一份报告——《2010年海军行动概念：执行海上战略》。这份报告包含一个海上基地的概念。同时指出，对海上基地的挑战可能来自沿海国家，它们基于对自身环境、保护区、移民、卫生、安全、习惯法或海上治安的担忧，颁布对航行自由的限制。一旦得到指示，美国海军将根据国际法，挑战任何超越海洋国家合法权威的限制。[12]这里的要点显然是美国在其他国家专属经济区内的“航行自由”。2011年，美国海军军法署署长詹姆斯?霍克在一次国际会议上批评一些国家过分的海洋要求，特别是出于安全或环境的考虑，把专属经济区当作领海，想要禁止军事活动、演习和行动。他表示，美国将继续挑战这些过分要求。显然，美国探测船在南海中国专属经济区内的遭遇，引起了美国的警觉，被它看作是美国未来可能遇到海洋准入问题或海洋活动受到限制的先兆，因此美国需要采取预先防范。
第三，美国战略重心向亚太地区转移。2012年，美国国防部部长表示已制定了一个五年规划和执行新的“再平衡”战略的具体蓝图。根据这些规划，到2020年，美国将把其海军兵力的60%部署在太平洋地区。美国已经改变了其亚太防务部署，使兵力更加接近于亚太海洋运输线。同时，对其太平洋舰队的海面舰只进行了升级，在关岛部署了洛杉矶级潜艇，并把一些舰只从大西洋调到太平洋，还计划把一些战舰永久性地停靠在新加坡。美国战略重心向亚太地区转移，使得在南海地区的航行自由对于美国来说变得尤为重要。
第四，在亚太地区加强同传统盟国的关系，并建立新的伙伴关系。美国“再平衡”战略的重点是加强与其亚洲传统盟国的关系，包括日本、韩国、菲律宾和澳大利亚;同时谋求发展新的伙伴关系，包括印度、印度尼西亚、越南和缅甸。在这些国家中，菲律宾和越南是同中国在南海有领土争端的国家。美国在南海问题上偏袒菲律宾和越南，是与其执行“再平衡”战略相一致的。对美国来说，在南海问题上同东盟国家站在一起，可以得到它们对美国在东南亚地区地位的肯定。同时，也可以带给东南亚国家一个信息——“美国回来了”。
第五，平衡中国在亚太地区日益增长的经济和政治影响。在美国看来，中国在亚太地区的经济实力和影响力日益增长，对美国的地区领导地位构成了挑战。根据美国国会研究局的分析，美国尤其担心，中国军力日益增强，而且以更强势的方式提出对有争议的海洋领土的要求，将对航行自由和美国在这一地区投放兵力的能力构成限制。[13]
鉴于海上航行自由对于美国执行其全球战略的至关重要性及美国南海政策的演变趋势，可以预料，未来美国在南海问题上的立场不会软化，而且会越来越坚决地要求中国澄清九段线的依据，对海洋的主权要求必须建立在对岛礁的主权要求之上，在南海的领土要求必须符合国际法。美国的南海政策日趋强硬和在南海问题上介入程度的加深，不仅会影响南海局势，也会深刻影响中国的周边环境和亚太地区的国际关系。中国需要对此做出审慎的政策选择和充分的应对准备。
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