美国中亚战略棋盘上的非政府组织
李立凡 刘锦前
2005年第6期《国际问题研究》
“9?11”事件后，美国在中亚加大了对非政府组织（NGO）的利用，将其作为推广“民主”的重要手段。在美国财力支持下，非政府组织在中亚的发展迅速，呈现出一些新的特点。主要表现在非政府组织的政府色彩越来越浓、对当地政治的参与越来越积极、影响日渐扩大等。随着中亚形势的演变，非政府组织对中亚地区社会的稳定与发展形成不可忽视的挑战。
一、美国背景下的非政府组织现状
根据运转情况，非政府组织可分为独立于政府之外，不以营利为目的的志愿者组织和不同程度依赖于政府和跨国集团的半营利性组织。美国在全球的非政府组织最多，其中在中亚最具有影响力和活动能力。据统计，截止到2005年8月15日，全球总共有2914家非政府组织在中亚注册，其中在哈萨克斯坦的有699家，吉尔吉斯斯坦有1010家，塔吉克斯坦有595家，土库曼斯坦有138家，乌兹别克斯坦有472家。这些组织大多有美国背景，且受到美国国际发展局（USAID）等机构的资助或直接领导，以参与政治为目的，其中比较有影响的有美国国际共和党学院、美国全国国际事务民主学院、“索罗斯基金会”和“自由之屋”等。还包括“国际之声”、“青年人权团”、“和平队”、“丝绸之路基金会”及“中亚网络观选组织”等其他小型非政府组织。它们分布极广，遍布中亚各个角落。
在中亚地区具有美国背景的非政府组织可分为：组织论坛型；网络参与型；情报搜集型；直接介入型四类。
第一类，组织论坛型。属非政府组织中形式最普遍的一种，如美国国际共和党学院（IRI），美国全国国际事务民主学院（NDI），“自由之屋”，“丝绸之路基金会”、“国际之声组织”和美国中亚大学。其共同特点是具有相同的宗旨，即发展民主，推广民主的全球化，通过组织学习一些基本的课程来帮助各级政党、公民和政治领袖参与政治和选举改革，支持转型国家为改进政府工作、提高政府对公民的责任、加强民主建设和人权保护而做的努力，以此培养大量亲美的反政府人士，加紧对整个独联体渗透。
以“自由之屋”为例。该组织是美国在世界各国推广民主和自由的“传声筒和急先锋”，在吉尔吉斯斯坦议会大选时特地成立了一个“人权保护支持项目”并派驻大量的国际观察员，来实施对大选的影响。《纽约时报》披露，在吉尔吉斯斯坦“颜色革命”中，它替美国政府资助7万美元给吉反对派报纸《MSN》，搞垮阿卡耶夫的名声。“自由之屋”还设立访问学者课程（FHVFP），用来吸引那些正在从事“民主改革”或按美国的民主模式发展国家（中东欧和前苏联）的学者及对这些国家有研究的人员和来自媒体与非政府组织人员。另一家非政府组织“国际之声”下设的“清洁之屋”（类似“自由之屋”）在独联体有两个研究中心，吸引大量的研究人员就人权政治问题举办辩论赛和进行分析。这些组织在中亚已经根深蒂固，并广泛获得美国政府的支持和资助，是美国在中亚进行“民主”扩张的棋子。
另一个例子是美国中亚大学。该校由“索罗斯基金会”提供资助，在青年学子中很具有影响力。学校为一些在校的青年学生精英颁发奖学金，资助他们赴美国留学，造就一大批亲美的“社会精英层”，使其回家后成为美国在中亚的“民主布道士”及反政府的中坚力量。
第二类，网络参与型。如中亚网络人口及培训；组织（IATP）和中亚匣道器。
作为美国为实施中亚民主及教育发展计划提供网络培训的组织，IATP在中亚有65个网络接口提供专业的网上教育及民主发展实践等业务，其中在哈萨克有16个，乌兹别克有18个，吉尔吉斯17个，塔吉克9个和土库曼4个网络接口。该组织在中亚为建设民主社会而大量提供自由及非政党的论坛，让当地群众及时了解最新的时事动态和参与 “民主”运动。ITAP的对象主要是当地的富人。政客、媒体从业人员和女权运动者，现在已有大量的当地居民参加。
“中亚匣道器”倡导中亚人民在选择自己道路时要多连接外面的网络，而网络是通向“民主”的新路径。“中亚匣道器组织” 以网络的形式，吸引了大量的政治家在网站论坛上发表意见，号召人们利用网络进行交流。网络遂成为“美式民主”传播的平台，大大加剧了中亚地区意识方面的波动和百姓对政府的不满情绪。
第三类，情报搜集型。如著名的“开放社会研究所”（OSI）、美国的 “和平队”、“公民权利”组织和美国蒙特雷研究所核不扩散中心驻阿拉木图代表处。这类组织通过搜集情报来支持当地的“颜色革命”。
譬如“开放社会研究所”。该组织由美国国家民主基金会提供资助，在密切关注“颜色革命”地区的动态信息与分析方面相当积极，并能根据最新进展拿出配套方案。在乌兹别克斯坦“安集延事件”前夕，“开放社会研究所”的成员就在该地区活动。当乌政府镇压暴乱时，他们收集政府及部队的资料，伪造大量的照片，并在当地及中亚地区的媒体上大量抨击卡里莫夫总统。该所的大量私募基金用于收买当地情报人员及信息分析。无怪乎美国媒体称它事实上是“私有化的中情局”。
美国“和平队”也是吸引大量美国志愿者参加并积极收取情报的非政府组织。在乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦都有其分支和志愿者的身影。他们与当地美国使馆保持密切联系，并按照该组织在冲突地区的“紧急预案”做出反应。1992年他们就出现在乌兹别克斯坦。“9?11”事件后，他们的活动更加积极，至今大约已有700名自愿者在乌从事各类活动。美国驻当地大使馆的记录表明，在2005年6月，美国“和平队”共有52名志愿者在乌从事各类活动。俄罗斯国家安全委员会主席帕特鲁舍夫曾于2002年12月公开指责“和平队”为美中央情报局收集俄权力机关人员组成等情报。
“公民权利”组织则是由美国国务卿赖斯倡议并受到美国国务院直接资助的非政府组织，其总部设在华盛顿，在吉尔吉斯斯坦政局发生变化时，该组织直接从华盛顿派到当地许多观察员，为美国国务院收集了大量有关反对派的情报。
美国蒙特雷研究所核不扩散中心驻哈萨克斯坦阿拉木图代表处也是一家典型的情报机构，主要是为美国陆军部收集并提供中亚国家的情报，其工作人员大多持有美国绿卡。
第四类，直接介入型。如美国的“国际危机集团”、“艾伯特?爱因斯坦研究所”、“反腐败文明社团”、“青年人权团”和“正义联盟。
“国际危机集团” 的总部设在纽约，吸收了全球各地的大量基金和政府及慈善机构的资助，用于发展冲突地带的和平及政治民主进程，并以金钱收买一些政府官员。
“艾伯特?爱因斯坦研究所”于1983年创立，多年来一直与北约和中情局合作，从事训练特工的工作。在中亚，该组织训练人们学习“非暴力的战争方式”的理论。
吉尔吉斯斯坦的“反腐败文明社团”组织由美国资助，撰写和发行有关部门非暴力抵抗运动等内容的手册，称这是一种“无声的政权更迭”。
吉尔吉斯斯坦的“青年人权团”成立于1995年，不断在中亚地区扩张。该组织提倡青少年有上学和社会认可的权利，并对教师开设培训班，举办研讨会，出版青少年人权刊物“才卡”，开设人权电台、法律咨询与援助中心和信息站，来广泛监督该国的人权现状并促使该国对其人权保护不利的现象进行改革。
由美国USAID资助的“正义联盟”也是在吉尔吉斯斯坦成立的非政府组织，旨在杜绝国家执法机构内的违法现象。该组织有大量的法律界人士，提倡保障女性的合法权益，减少家庭与财产在法律事务上的损失。从章程上看，“正义联盟”尊重宪法及现行法律，不鼓励参与政治及游行和集会等政治活动，但却对各类选举派驻独立观察员，对各类冲突进行直接干预。
而具有上述四种类型特征的是“索罗斯基金会”，该基金会由美国金融大鳄索罗斯创立，旨在独联体国家推广西方价值观，进行“民主”渗透。“索罗斯基金会”活动包括培训反对派、资助独立媒体、监督司法体系和举办国际研讨会和搜集情报等政治内容，也包括完善医疗体系和教育体系、扶持中小企业等社会、经济内容。在中亚国家的首都，从官员、学者到记者，都可能得到“索罗斯基金会”提供的免费培训，一些社会精英则会受邀访问西方，并在那里进行知识更新。近年来，“索罗斯基金会”在各国选举前做年轻选民的思想工作，把本组织的工作人员从一个国家派到另外一个国家充当革命导师。在吉尔吉斯斯坦“郁金香革命”的时候，他们大量资助当地群众上街游行。
二、中亚地区非政府组织发展的新特点
第一，非政府组织政府背景日渐浓厚，逐渐成为政府机构另一种形式的扩展和延伸。非政府组织本该是民间的、非政治性的、独立自主和非营利性的。然而，实际情况并非如此。对某些西方国家来说，非政府组织表面上不受政府支配和约束，但实际上完全可充当政府的工具和喉舌。尤其是在外交方面，西方国家的非政府组织往往可以发挥特殊功能和作用，完成政府通常不宜操作或根本难以承担的任务。
正因为如此，多数西方国家与本国的非政府组织都保持着相当紧密的合作关系，某些影响力巨大的组织干脆就是由政府幕后经营。在西方国家，多数名声显赫的非政府组织几乎全靠政府资助来支撑，而资助非政府组织通常也是政府财政支出的一部分。2005年5月18日，美国总统布什在华盛顿参加由非政府组织国际共和研究院组织的自由奖年度发奖仪式时透露：“为了在阿富汗和伊拉克推进民主、进行政权更迭，美国几乎耗费了三千亿美元；相反，在策划上述几个国家‘颜色革命’的过程中，美国仅仅花费了不足四十六亿美元，可谓是少花钱，多办事，起到了事半功倍的效果”。
因此，美国政府对非政府组织的投资力度不断加大。去年，美国向吉尔吉斯斯坦提供了1200万美元援助，其中不少流向了非政府组织。最近，布什总统又为“和平队”申请经费2400万美元，专门用来为新“民主政府”培养人才和为反对派“夺权”培养与训练。
第二，非政府组织的影响力日渐扩大。迄今非政府组织在中亚政治领域涉入较多是基层民主选举、法律援助以及人权事务和教育培训，其方式主要是对有关的调研、实验以及教育培训提供资助和咨询。随着外资企业进人中亚，各个国家的商会。行业协会、慈善组织以及其他类型的企业非政府组织，一方面将其活动推展到中亚，为其本国的企业提供各种服务，另一方面也要求中亚建立起相应的民间组织作为与其打交道的对象。吉尔吉斯斯坦较为著名的女权运动论坛和哈萨克斯坦的能源论坛就是由美国资助的。美国亚洲协会等机构还对哈萨克斯坦总统女儿领衔的欧亚传媒论坛进行资助和推广。
由于非政府组织不同程度地介入到当地政治之中，当地国家之间政治改革并不同步，易于引发政局不稳和社会动荡，影响国家间关系。最近吉尔吉斯斯坦发生“颜色革命”时，先前已经发生过“颜色革命” 的格鲁吉亚、乌克兰等国，对吉国内反对派的上台提供了大量舆论支持与数额不明的财政支持，这使尚未发生“颜色革命”的政府，如哈萨克斯坦等国家提高了警惕，怀疑吉尔吉斯斯坦等已发生政变的国家可能是“特洛伊木马”。
面对美国支持的非政府组织活动带来的后果，中亚一些国家采取应对措施。如乌兹别克斯坦于2004年关闭了“索罗斯基金会”驻乌机构，向聚集在塔什干的西方“谋士”发出了明确信号。2005年5月的“安集延事件”的平息，也反映了乌兹别克斯坦政府的决心。哈萨克政府也早就对“索罗斯基金会”驻哈机构有所警惕，并采取合法行动，对其进行警告。哈议会早在格鲁吉亚“天鹅绒革命”发生前，就修订了《非政府组织法》，并在2005年8月22日正式由议会通过，将写人宪法，旨在加强管理，消除隐患。
第三，多米诺骨牌效应日渐明显。2003年格鲁吉亚在野党领导民众示威游行推翻了谢瓦尔德纳泽政府。2004年乌克兰在野党势力为遏制库奇马通过不正当选举让亲信接任总统职位，发动示威行动，推翻了库奇马政权。2005年吉尔吉斯斯坦在野党领导民众推翻了阿卡耶夫政权。从上述三国 “颜色革命”的背景看，尽管它们的国家规模和经济水平存在差距，但存在许多共同点，即利用不透明的民营化手段把国营企业据为己有的新财阀或者领导人的家族成员、亲信建立了垄断体制；腐败和任人唯亲现象严重；社会贫富差距加大等。所有这些，都为非政府组织提供了大展宏图的舞台。
三、美国非政府组织在未来可能采取行动
由于今年美国等西方国家利用非政府组织在对吉尔吉斯及塔吉克等中亚国家的选举进行了大量干预，受到了中亚现政权一定的重视，其未来行动估计会采取二步走的步骤：
第一，非政府组织仍会用其自身的影响力对哈、塔、吉等国家进行“民主干预”，扩大前期 “胜利”的果实。从扶持反政府力量、培训传媒 “喉舌”到扩大其民主社会论坛等手段，搭建中亚国家的新政府与西方“对话”的平台，用西方的民主价值观继续彻底改造这些国家。有学者认为，中亚国家里，拥有富饶的油气资源的哈萨克和乌兹别克是美国中亚政策的关键，塔吉克和吉尔吉斯斯坦只是其中亚政策的“扶手”。无怪乎美国著名政治家卢茨?克莱弗曼直言不讳批评美国是在“利用反恐战争来满足美国在中亚的石油利益。”“布什政府已经利用其在中亚可观的军事扩张，来确保美国对抗俄罗斯的冷战胜利，抑制伊朗，并围堵中国在这一地区的影响力，而哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦将成为下一个目标。
第二，利用第三国的力量，如美国的盟国日本及前苏联的“新民主国家”乌克兰和格鲁吉亚等进行经济、物质渗透，将资金和技术注人第三国，自己充当幕后主角。此次吉尔吉斯斯坦的革命，乌克兰与格鲁吉亚等扮演了“民主大哥”的角色，成果丰硕，后期以乌克兰等国的非政府组织人员为主力，西方财力为基础进行活动，扩大区域，进一步实施美国的“民主改造”中亚的计划，谋取全球霸业。不过，“颜色革命”后，非政府组织受到众多指责，于是改头换面。如“索罗斯基金会”改变了过去直接资助的工作方式，转而在其他各地注册了很多非政府组织。“自由之屋”在吉的办事处在今年5月更名为“自由之声”，继续在当地活跃。
但是，美国并不会因此而放弃在中亚战略中利用非政府组织，今后依然会通过非政府组织对该地区施加影响，扶植亲美势力，推动该地区国家内部的政治演变，进一步挤压俄罗斯的战略空间，并削弱欧盟在该地区的影响力，从而激化外部力量在中亚地区的角逐。
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