发展中国家金融自由化失败的前车之鉴

发展中国家金融自由化失败的前车之鉴

    

    2005年一出版社出版的题为《结构调整》的报告的第三章题目为《金融自由化：对生产和小企业的影响》，该章以四个发展中国家的金融自由化改革为案例进行分析，并得出结论，认为发展中国家金融自由化的结果是极端失败的：银行资产被集中到少数精英分子手中，他们垄断金融，热衷于投机活动，将利率大幅提高，从而获得巨额投机利润，却使生产性活动得不到投资，国家自主的工业化进程完全中断，整个国民经济萎缩。金融自由化所声称的加强竞争、提高资本使用效率、扶持新型生产性企业和创造新的就业机会等目标完全没有达到。报告主要内容如下。
    一、金融自由化的背景和过程
    金融自由化在不同国家的发展具有共性。这在我们对孟加拉国、厄瓜多尔、萨尔瓦多和津巴布韦四个国家的研究中充分表现出来。这四个国家的金融都从政府控制转变为以市场为导向，都实现了利率自由化，取消了金融市场进入壁垒和信贷最高限额。
    孟加拉国将金融部门的改革作为结构调整的核心环节之一。孟加拉国独立后，除了少数外国金融机构在本国的分支机构，政府对所有金融机构进行了国有化和重组。1976年后，随着私营经济在整个国民经济中作用的加大，政府决定对金融机构进行私有化改革，以形成竞争，提高金融部门的运营效率。
    在萨尔瓦多开始结构改革之前，金融部门被国家牢牢控制。内战之后，为了避免金融体系的全面崩溃，1980年实行了银行国有化。由国家确定固定利率，实行信贷限额以确保有相当数量的资源能够流向特定部门，并对金融业经营主体进行限制。由于不同类型的金融机构只能提供特定种类的金融服务，金融业是被分割的。
    尽管政府支持金融业发展，但糟糕的经济运行情况使人们对萨尔瓦多金融体系更加缺乏信心，导致了资本外逃。这种情况为1990年到1991年再一次实行银行私有化提供了口实，因为人们认为私营中介机构比国有中介机构更有效率、更有竞争力。
    但是，与此同时，该国的大多数保守商人凭借他们的政治影响力和经济实力，特别是利用法律和监管机制的不健全，操纵金融部门的改革，使改革服务于其私利。例如，为推进银行私有化，政府不得不成立金融业重建和发展基金为所有的坏账承担责任。私有化过程的假定是，通过将银行股票出售给众多的包括银行职员和小投资者在内的持股人，能够实现资产所有权的民主化，但是，这一过程被社会精英分子操纵，他们重新获取了绝大部分金融资产的控制权，而纳税人最终为银行坏账买单。
    在20世纪90年代的前五年，萨尔瓦多金融部门进行的其他改革还包括重新定位国家开发银行的职能和创建多领域投资银行，力图促进所有生产性领域的增长，促进中小企业的发展，创造就业机会。
    1991年，津巴布韦政府将金融自由化作为经济结构调整计划整体中不可缺少的一部分引进，以沿着更加市场化的方向推进经济重建。通过一系列立法以创造新的货币市场工具和金融服务，为金融机构设立有效而谨慎的规范和消除信用市场的分割监管机制。该国政府还通过允许新的有限数量的国内和国外投资者进入金融领域，来逐步提高该领域的竞争水平和效率。随着股票市场交易的发展，政府成立了用以监控交易业务的管理机构——证券交易委员会；解除了储蓄和贷款利率管制，取消了信贷控制。资本市场向外国参与者开放，消除了货币和金融市场的进入壁垒，放松了外汇管制，使银行在控制和使用外汇上有更多的自由。
    1990年到1995年间，厄瓜多尔政府通过一揽子的经济、法律和机构改革，推进金融自由化。为了实现市场力量对国家稀缺资源的有效配置，该国政府根据当时的主流经济学观点重组了金融体系结构，并修改了有关的金融规章和金融体系的监管机制。通过其他一些措施，该国政府逐步推进资本账户自由化，以鼓励资本流入并帮助国内商业企业从对外投资中获得更高的利润。
    金融自由化进程开始后，厄瓜多尔金融体系中储蓄存款短期化行为增多，并且以美元存款为主。到1996年短期储蓄存款的超常增长结束时，资金从生产性活动中退出的现象已十分严重。厄瓜多尔的资本被从生产性部门（如农业和工业）中转移出来，以通过利率手段来寻求尽可能高的回报率。这些资源本来应被用于促进国内生产，从而创造更多更好的就业机会。
    二、金融领域改革的影响
    1、转变政府职能
    以实现利率自由化和扩大资本账户开放为目的的改革措施的实施带来了一些持续的负面影响。
    通过结构调整建立起来的，用以管理、规范金融领域活动的制度框架，不能对民营金融中介机构进行有效的监管。在政府管制不断放松的同时，政府并没有成功地制定一套精确有效的、足以矫正市场失灵、抑制私人投机行为的管理程序。缺乏充足的公共控制不仅诱发了各种金融危机，而且使金融机构的效率更加低下。
    政府解除对经济的控制权，使得国家作为一个公共机构的职能被进一步弱化；与此同时，一小部分团体的私人利益无论从政治上还是经济上都得到了加强。这些团体往往并不能和政府当局保持利益上的一致性。经过20年的结构调整，政府已不再有足够的权威和合法性对改革进行补充和矫正。
    金融管制的放松使金融资产集中到少数个人手中。结果是，金融体系在促进一国生产部门的发展上缺乏兴趣，更不用说满足中小企业的需求了。由于缺乏资源，国家也无法关注这些生产者。因此，在被抽样调查的国家中，事实上并不存在真正的银行业的发展。
    萨尔瓦多是一个清晰的案例：一小撮人从金融改革产生的非竞争性业务中获利。银行体系私有化完成后，金融体系明显地处于寡头垄断控制下。五家银行控制了金融市场的绝大部分份额。而且，发展银行被分拆后，并没有建立相应的替代机构以服务于其原来服务的部门。1994年建立了多领域投资银行以促进生产性部门的增长，但是这些投资银行的贷款标准明显地有利于商业银行和它们的一小撮大客户，而使农村和小规模的企业的利益受到特别的损害。因此，人们呼吁恢复开发银行，实行政府特别计划以鼓励小企业的成长，包括鼓励创业以及妇女开办公司，从而确保经济的多样性。
    在孟加拉国，银行大量的不良资产以及银行在规章条款及资本金要求方面持续地不合标准，意味着中央银行在实施有效监管上的无能。事实证明，新的法律体系也不能够有效地从拖欠者手中收回贷款。在津巴布韦，有效的监管体系的缺失使改革成效甚微，放松管制后的银行领域变得效率低下。新的银行似乎是出于政治上的考虑而成立。
    在厄瓜多尔，作为1990年到1995年间金融自由化政策的一部分而建立起来的法律框架导致了1999年金融危机全面爆发，而政府根本无法控制危机的后果。金融自由化政策不仅没有促使厄瓜多尔形成一个更加稳定的宏观经济环境，反而使经济陷入严重衰退。1996年，就是改革完成的那一年，该国最大的银行之一倒闭了，从那之后，厄瓜多尔的金融业就在从一个危机到另一个危机的路上蹦跳前行。根据结构调整政策的最初目标进行评价，金融自由化的效果是负面的。厄瓜多尔政府无法对金融业进行有效的监管，且不得不承担由此导致的1999年金融危机的损失。如果将显性的和隐性的金融损失都计算在内，到2001年初，共有超过70亿美元的公共基金被用于帮助银行体系摆脱困境。2001年7月，厄瓜多尔最大的一家银行被政府接管，而最近的一次金融危机又使这家银行最终归于倒闭，其他银行也摇摇欲坠，厄瓜多尔的金融体系再一次处于崩溃的边缘。
    2、效率
    根据假设，结构调整改革旨在通过提高金融体系效率来降低贷款成本，但事实并非如此。存贷利差是金融效率的指示器，在孟加拉国，在改革以后的一段时期内，金融中介机构的毛利润增加了。作为信用配置效率另一指标的贷款——产出比表现出同样的趋势，进一步证实了资源配置低效的观点。从1987年到1998年，与农业贷款相关的这一比率从0.677下降到0.428。在拉丁美洲，存贷利差也呈扩大趋势。在萨尔瓦多，在国有银行私有化后的几年中，与短期流动资金贷款利率相当的贷款基准利率逐月上升，1996年最高达到20.2%。最近几年，平均存贷利差稳定在4.5个百分点的水平上。但是，萨尔瓦多的利率水平仍然远远高于在美国市场上的利率水平。这表明，萨尔瓦多政府对投机的支持多于生产性投资。在厄瓜多尔，很明显，金融中介机构的利润很高。由此带来的结果之一是，仅1996年一年，17352家合法注册的公司就支付给私人金融体系差不多7.22亿美元。这些钱主要用于支付以前的贷款的利息和佣金，不仅远远高于这些公司在同一时期的劳动力成本总和，而且是它们向厄瓜多尔政府支付的所得税的五倍。事实上，在过去的十年中，从生产性企业转移到金融体系的资金，加上用于帮助银行体系摆脱困境的公共基金，总数几乎等于整个国家的外债负担总和。
    3、信用集中：配置模式
    正如在前面所指出的那样，金融改革部分地建立在这样一种指导思想上：金融自由化将会提高国民经济效率。更有一些人假设，市场力量的引入能够通过聚集储蓄资金，建立起能够进行有效配置资本的金融市场，从而实现社会资源的最小浪费。但是现实中，在抽样国家中观察到的过程是完全不同的一种情况。
    更广泛地说，金融自由化强化了非竞争性业务。寡人垄断性业务，其中最为重要的是投机行为和非生产性贷款，不仅得以保存，而且通过金融自由化的负面作用得到加强。
    随之而来的是金融和非金融资产日益集中于某些领域和地区。不去帮助那些真正需要资本以维持和扩大生产经营的生产者，金融中介机构更乐于与那些通常位于富裕的城市地区的大公司打交道。尤其重要的是，金融自由化催生的这种资源配置方式恶化了农村经济再生产的结构性条件。
    例如，在改革后的一段时间内，孟加拉国超过70%的银行可用资金量被分配给1%的借款者。剩下95%的借款者只得到可用资金总量的七分之一。在厄瓜多尔，自1995年以来，金融体系中63%的贷款被1%的客户垄断。在萨尔瓦多，政府进行银行私有化的目的之一是想通过股东的参与实现民主化，但事实上却使银行资产更加集中于传统的有势力的家族手中。
    金融自由化的主要结果是促进了非生产性活动的增长。在厄瓜多尔，1987年到1999年间，银行体系发放贷款的34%最终流入商业和服务业，另外还有28%用于消费。从信贷的投放流向来看，1992年到1997年间，萨尔瓦多增长最快的领域是商业（253%）和服务业（73%）。在孟加拉国，对1990年到1998年信贷增长总量在各领域分配情况的研究表明，在改革之后，生产性领域的资源配置情况并没有因改革而有所改进。
    金融自由化政策不仅使贷款更加集中于少数经济实体，也促使贷款向某些地区集中，这一过程对位于一国欠发达地区的中小农业企业影响显著。在厄瓜多尔，大约90%的贷款流向两个有钱有势的社会精英分子的聚居区。而位于这些地区之外的中小企业很少或者几乎没有机会获得贷款。自20世纪80年代以来，在孟加拉国，农村储蓄份额不断增加，而农业信贷净流入为负数，这说明，农村资本实际上被转移到了城市地区。在萨尔瓦多，一项对储蓄结构的调查表明，这个国家14个县中支票账户总数的91％被4个县所拥有。而且，多领域投资银行的贷款大部分被用于发展自由贸易区。
    4、分配的影响：中小企业缺乏贷款
    作为金融自由化及其导致的贷款集中的后果，中小型企业获得可以负担得起的贷款的途径变得更加糟糕。这使被研究国家的作为就业重要途径的中小企业的生存和发展条件更加恶化。仅有相对极少数的金融资产被用于满足中小企业的需求，贷款成本高、偿还期限短以及一系列对融资资格的限制都使中小企业获得更多必需的资金的途径受到限制。
    高利率、以偏好流动资金贷款为特征的私营金融中介机构的信贷政策，以及这些机构所提供的绝大部分贷款都集中干少数有实力的经济实体的状况，使得中小企业在获得贷款、特别是长期贷款上面临着日益严重的困难。一揽子的金融自由化政策使得长期的、非出口导向的生产活动变得越来越不可行，并最终重构了一国的生产体系。
    在厄瓜多尔，金融自由化以后，中小企业被迫支付高利率，以致没有利润。此外，高达70%的利率造成了大量投机，中小企业获得的用于生产性投资的贷款相当少。中小企业贷款缺乏可以从以下的事实看出来：金融改革推行之后，单笔超过8000美元的贷款增长最多，这类贷款平均贷款额从1994年的17600美元增加到1999年的90000美元。而且，1995年到1999年期间，95%的贷款期限少于一年，金融体系提供的贷款总额中只有5%的贷款期限为1到5年，事实上使企业不可能得到发展。结果是，1990年到1996年间，将近4600家公司被解散或清算。这一模式持续着，仅1999年一年就有超过2000家小生产者停止经营，这不仅破坏了国内生产而且阻碍了国家的工业化进程。
    在萨尔瓦多，情况非常类似。在银行私有化的若干年中，相当于1年期贷款利率的基准利率逐月提高，提高了近50%，在1996年达到20.2%，尽管经过下调和稳定，但与改革前相比利率仍然很高。此外，像开放国家论坛参与者指出的那样，银行发放贷款时不仅收取很高的佣金，而且对逾期贷款实行特别利率，甚至实行利滚利。除了高利率和服务收费，研究者通过对申请贷款的群体的共同经历进行分析后发现，获取正规贷款的最主要障碍是那些强加于各行业的限制性条件，这些行业往往需要贷款，但自身特点却不符合那些限制性条件（例如，对所有权种类的要求，对流动资金的要求）。在论坛上，人们解释说，引入结构调整政策以来，获得贷款要求提供更多的抵押，而且银行不再接受某些资产作为抵押。这就是那些有资金需求的小企业主们所面临的问题。研究者在孟加拉国进行的一项调查发现：76.9%的农村生产者将银行家通过高利率进行寻租的作为他们得不到贷款的主要的原因。在谈到不能获得贷款的其他原因时，53.7%的非借款人提到他们不能满足贷款条件。向银行寻求融资支持的小企业中，通常只有一半实际上能够成功获得贷款。很多企业依靠比银行利率高得多的商业贷款。1987年到1998年间，小企业的贷款产出比从0.859%下降到0.398%。在津巴布韦，利率随着调整政策的实施开始上升，并且在整个20世纪90年代保持较高的水平，到90年代晚期增加了5倍，几乎达到50%，促使投资从生产性活动转向回报率高达33%-37%的投机活动。高利率增加了金融部门的系统性风险，并使中小企业和穷人在获得贷款上面临严重的困难。当大企业也不能负担如此高的利率时，开放国家论坛的参与者们说，它们至少能够用以往年度的收入进行再投资。那些小企业，特别是在非官方部门的、特别需要创业资本的小企业受到的影响最大。根据1993年的调查，津巴布韦的制造业中，中小企业所占的比重从1991年将近70%的高点上降了下来，而商业企业的数量增加了。同时，这些企业中只有0.7%的企业能从正规贷款机构中获得贷款。
    5、性别
    在孟加拉国，我们通过账户总数、存款总额以及金融中介机构提供的信用总额中女性客户所占的比例来衡量女性获得银行服务的程度。虽然妇女储蓄占储蓄总额的26.26%，但其获得的贷款只占贷款总额的1.79%。
    在萨尔瓦多，尽管非政府组织和政府部门推行与性别相联系的贷款计划，但是大多数妇女不能满足贷款条件：或者是因为妇女们不是财产所有者，或者是因为欠缺相关文件和经营纪录。
    三、结论
    金融自由化不仅允许而且助长了改革进程在两种意义上产生了偏差。首先，在实行中，改革主要定位于实现利率、资本账户自由化，削弱或分解现存的规则和限制。其次，作为这种目光短浅的金融改革观点的后果，改革的过程被国内外的一些私人精英分子所控制，他们大多以逐利的垄断企业的面目出现。这些偏差的主要后果是使金融改革呈现出以下几个特点：使经济低效、产生了政治动荡，并加大了社会排斥。这些由金融自由化导致的普遍特征和结果反映在以下几个具体的调查结果中。
    自由化没有提高金融部门的经济效率水平。四个国家的存贷利差都增加了。这证明，银行体系不能有效降低运营成本，同时正在攫取超额利润。而且，不可否认，在自由化名义下，贪污受贿的盛行对公共和私营金融中介机构都造成了影响。
    实际上，全融自由化促进了短期投机、投资于非生产性活动以及以消费为目的的借贷行为。改革使快速获利变得容易，并且使资源配置远离生产性领域。利率和资本账户自由化不仅没有促进宏观经济稳定，随意的离岸制度更使资本变得愈加不稳定，并且诱发了经济危机，使国民经济在面临外部冲击时变得更加脆弱。不时发生的全国性和地区性经济危机削弱了国家的金融体系和生产能力，从而也增强了国民经济体系的结构性弱点。
    国家及其监管职能的弱化使其无法有效处理金融部门的无效、不当及社会排斥行为。金融自由化增强了少数私人利益集团的实力，而不是整个国家的实力；金融自由化巩固了非竞争性模式。由于缺乏有效的约束，需求大于供给的寡头垄断状况一直持续着，并且在很多情况下有所加强。改革过程中建立起来的制度框架未能对私营金融中介机构进行有效的监督。政府已经不再具有权威和合法性以采取补充和矫正措施来规范私人领域对金融资源的控制，或者抑制投机行为。同时，国家对发展银行的支持实际上已经停止。
    改革没有鼓励能够刺激国民经济发展的生产性投资，而是使金融资产更加集中于极少数个人手中。金融中介机构往往对大的通常是城市里的企业提供融资，并将最大份额的贷款提供给少数有实力的经济机构，而不是帮助那些需要资本维持、扩大经营的生产者。这阻碍了作为解决就业的重要途径的中小企业的发展，整体上阻碍了农村经济的发展，从而加剧了现存的不平等现象。信贷活动逐渐集中于那些高收入人群居住的地区，银行体系歧视那些低收入地区的生产者，这些更强化了不平等发展的模式。
    重要的经济部门和一些群体无法获得负担得起的贷款。中小企业、农村和地方生产者以及妇女获得正规金融体系支持的途径非常有限，因为自由化导致的高利率和融资条件的限制阻碍其获得借款。对于这些部门来说，获得长期贷款尤为困难，因为自由化政策重新定位了国家的生产体系，使其远离了长期的非出口导向的经济活动，并且刺激了短期投资。此外，改革没有考虑到，民营金融机构订立的标准化程序不能适应经济环境和借款者需求的多样性。结果，许多小企业走向破产或者被迫从非正规途径寻求贷款，例如向高利贷者借款，那既不能保证充足的贷款数量也不能保证负担得起的利率水平。
    这些调整政策的失败及其对穷人的负面影响的原因有如下一些因素。
    市场进程在满足穷人和其他处于不利地位的群体的需求时固有的内在局限性。
    监管滞后于市场改革，这使追逐利润的非竞争性部门的私营企业精英分子控制了改革的进程，并使其转向有利于自身利益的一面。
    不充分的法律和监管框架既不能抑制精英分子的支配性影响，也没有考虑到那些较适合于服务穷人的小的、非正规机构的进入和参与。
    既得利益者设计的改革计划缺乏参与性，国内外精英分子和国际金融机构施加了不适当影响。
    在抽样国调查结果的基础上，可以提出一些基本的建议以确保金融体系服务于整个国家发展，而不是少数私人集团。金融领域的政策应该促进生产性投资，特别是对作为实现就业重要途径的中小企业的投资。金融政策应该推动降低利率，减少存贷利差，通过建立发展银行机制支持那些吸纳劳动力就业的企业。金融自由化的抉择必须依据每个国家特定的条件，并且应该通过相关人群和经济部门的广泛参与来发展。必须创造条件增强金融服务，使其不仅能够惠及正规的大规模的经济实体、城市及出口导向部门，而且能够惠及主要服务于国内市场的小的非正规的经济实体。这要求建立起一个有效的监管框架，使金融机构免受追逐利润的精英分子的控制，有效阻止投机活动的产生，并使金融机构能为穷人提供有效的金融服务，从而使他们能够进入并在官方金融体系中生存下来。任何金融改革都应该在一个社会基础更加广泛的、以公平为核心准则的发展框架之内进行。市场本身并不保证使穷人得到摆脱贫困的机会。因此，必须设计一系列的政策，以特别地服务并满足那些没有机会获得和利用市场机会的人的需要。
    （《环球视野》摘自2006年第5期《国外理论动态》）