浅析英国转基因食品的公共政策
：武汉理工大学政治与行政学院 毛新志
摘要：本文从转基因食品的管理机构、基本理念与总的方针、安全评价的标准、标识政策和商业化进程对英国转基因食品的公共政策进行了分析，并从文化传统、风险的解释和社会接纳、风险的评价与管理等方面对政策的原因进行了探讨。
关键词：转基因食品；公共政策；技术风险
1．英国转基因食品管理的主要机构及其职能
英国主要由卫生与安全局，农、渔、食品部(MAFF)，卫生部(DH)和专家咨询委员会(环境释放咨询委员会、遗传修饰咨询委员会)等机构负责转基因食品的管理，并且通过三个重点环节监管转基因生物(GMO)，包括GMO的目的释放、GMO的隔离使用和从事遗传修饰的劳动保护以及安全管理。这四个机构互相协作，共同管理GMO。其中，卫生与安全管理局在GMO的管理中发挥着主导作用。
英国卫生与安全管理局在1992年《环境法》和欧盟90/220/EC指令基础上，颁布了GMO的释放和市场化的管理条例，并从1993年开始，由向卫生与安全管理局报告，改为向国务大臣(Secretary of State)申请许可。而且，卫生与安全管理局具有强制执行GMO隔离使用法规的权利。事实上，卫生与安全管理局的工作贯穿于GMO的目的释放、GMO的隔离使用和从事遗传修饰的劳动保护以及安全管理这三个重要环节，拥有实质性的管理决策权。
英国农、渔、食品部和卫生部共同管理食品和新食品成分，具体由新食品及加工咨询委员会(ACNFP)处理申请，后者需征求目的释放咨询委员会、食品咨询委员会、食品卫生委员会和毒品管理委员会的意见。新食品及加工咨询委员会将处理意见反馈给农、渔、食品部和卫生部，做出决定后上交欧盟批准。由于英国市场上流通的转基因食品很少，这两个部门在转基因食品的管理中没有发挥多大作用。
英国环境释放咨询委员会成立于1990年，由科学家和相关行业的代表组成，负责对GMO的释放和市场化的许可提供决策意见。遗传修饰咨询委员会成立于1984年，由独立的主席、企业家、雇员、业外人士、科学界和医学界的专家组成。环境释放咨询委员会为卫生与安全委员会(HSM)、卫生与安全管理局提供GMO的隔离使用方面的建议，并对法规条文做出详细的解释，还负责向政府官员提供GMO对环境影响的咨询。由此可见，专家咨询机构的主要职责是向英国政府机构、部门和官员提供GMO的咨询和管理决策的建议，而没有实质性的决策权。
2．英国转基因食品的公共政策
2．1 管理的基本理念和总的方针
英国对转基因食品的基本理念是：从本质上讲，转基因技术和转基因食品同传统的杂交技术和育种技术差别不大;但从作用机制和基因转移的范围来看，它们之间还是有重大区别的。我们不能简单地将转基因技术和转基因食品看作传统技术和传统食品的自然延伸。转基因技术可以完全打破生物界的物种屏障，可以将动物的基因转入到植物，将人的基因转入到其他生物体。在人类应用基因工程之前，这种基因之间的跨物种转移只能是神话，但转基因技术却将它变为现实。基于这种理念，英国对转基因食品采取非常严格的管理模式。
2．2 安全评价的标准或原则
英国非常重视对转基因食品的安全评价，尤其是它对人类健康和生态环境的影响及其安全评估，包括GMO中是否含有毒素、是否含有过敏原，GMO中的抗生素抗性标记基因是否导致人体对抗生素产生抗性、是否使营养成分发生改变;GMO实验室释放、大田释放、商业化对野生动植物和生物多样性的影响，是否引起超级杂草，是否提高害虫的抗性，是否产生“基因污染”，等等。为此，英国采取严格的安全评价体系和标准。英国对转基因食品的安全评价是采用结果评价法和过程评价法相结合的原则，即将“实质等同性”原则和严格的毒性、过敏性和抗性实验，大田试验以及商业化的安全评价及其监控有机结合起来，以评价转基因食品的安全性，这种做法值得我国借鉴。
2．3 标识政策
英国政府通过法律规定要求对转基因食品进行明确标识，这是一种强制性标识(mandatory labeling)的政策， 旨在尊重消费者的知情选择权。作为消费者，有权知道转基因食品中转人的基因和各种成分，有权选择购买和消费转基因食品或是非转基因食品，任何个人和单位都应该尊重消费者的自主选择权。标识转基因成分可以让某些消费者回避特定的物质。回教徒、道教徒、佛教徒、素食主义者都在饮食上有各种禁忌。例如，回教徒不吃猪肉，素食主义者可能不会食用含有动物基因的转基因食品。通过转基因食品的明确标识，维护消费者的知情选择权。我国也要求对转基因食品实行强制性标识制度。而美国采取的“自愿标识” (voluntary labeling)政策将流于形式，因为几乎没有生产者或销售者愿意对转基因食品进行标识，忽视了消费者的知情选择权。
2．4 商业化政策
鉴于转基因食品的安全问题还没有定论，转基因作物可能对人类健康和生态环境有危害以及公众对转基因食品的极力抵制，英国政府对转基因食品的商业化非常慎重，目前基本上采取禁止转基因作物商业化的政策。在笔者看来，英国对转基因食品的商业化政策太保守，但像美国那样大规模地商业化的政策也不可取。而我国的商业化做法相对比较合理，即实行谨慎的商业化政策，先实行小规模的商业化，然后逐步扩大规模。
3．英国制定转基因食品公共政策的原因
3．1 文化传统
转基因食品是否安全，目前在科学上还没有定论。鉴于转基因作物或转基因食品可能带来特大风险(mega-risk)，英国对其采取的是“有罪推定” (guilty until proved innocent)的战略。换言之，如果不能证明转基因食品是安全的，就先假设转基因食品不安全，对它实行科学的检测和严格的管理，趋利弊害，确保人类健康。有些学者可能用“无罪推定”理论反驳“有罪推定” 战略。问题是，转基因作物的环境后果是不可逆的，那时再来挽救就来不及了。“有罪推定” 战略是基于目前一些技术会给社会带来特大风险以致危害不可逆而采取的一种对人类健康和生态环境负责任的战略。传统技术给环境或人体带来的危害一般是可逆的，所以对它可以采取“无罪推定”。
英国公众受基督教影响较深，认为转基因食品是“干涉自然” 和“扮演上帝” (playing god)，是“非自然的”。为了保护食品的自然性，他们强烈抵制“非自然的”转基因食品。他们绝对不允许美国在英国使用转基因种子，把他们从田园诗般的梦中惊醒。在欧洲，到处可见立着“非转基因作物” (Non—GMO)牌子的农田 。而且，英国公众在文化上有些保守，有时遇到新事物裹足不前，在思想上还不够开放，对新事物的接受相对较慢。
3．2 风险的解释和社会接纳
英国主要从“实证主义”或科学技术的角度解释技术的风险，解释的视野比较狭窄。而用解释学的方法解释风险更科学一些，它是基于不同的境遇，从科学技术、社会文化、价值观等多角度解释风险。这种风险的不同解释方法将带来不同的后果。例如，英国用“实证主义” 方法对食品危机(疯牛病)的解释加剧了欧洲公众对转基因食品的恐慌和担忧。但是，事件如果发生在美国，美国对它的解释一般不会削弱美国公众对转基因食品安全性的信心，这就是对风险的不同解释将导致完全不同的结果。因此，我们对技术风险的解释，不应该完全按照实证主义者那种固定的或单一的模式，而是应该像解释学学派那样，认识到对不同的境遇事情的解释有不同的方法。这样，可以减少公众对技术风险的一些不必要的担忧。
对技术风险解释的语言差异，也会导致不同的后果。例如，对食品危机解释的语言不同，就会影响公众对转基因食品的态度。在欧洲，当把用于人们消费的转基因作物或转基因食品批准与传统的或有机的作物(或食品)混合在一起，称之为“污染” (contamination)而不是“掺合” (commingling)，意指传统的或有机的作物(或食品)被转基因作物(或食品)污染了。相反，在“星联玉米” 事件中，美国使用的是“掺合” (commingling)而不是“污染” (contamination)。当然，欧洲消费者对合法(或批准)的转基因作物(食品)都进行了持续的抵制，更不用说对没有取得许可证的转基因作物(食品)。在欧洲被标识的“食品危机”在美国也不会看作危机。政府对技术风险解释所采取的方法和语言对公众的态度有较大的导向作用，并在某种程度上决定了公众对技术风险的态度和接纳程度。
英国的管理机构和公众认为对当代科学技术风险的评价是一个非常复杂的系统，传统的风险—收益评价方法已经不能完全适用于对当代基因工程技术的评价。在基因工程技术的评价过程中，存在着许多不确定的变量，未知的不确定性因素太多，需要研究新的评价机制、体系、原则和标准来评价转基因技术(或转基因食品)的风险。英国公众缺乏冒险的精神，对技术的风险的接纳程度较低。
3．3 风险的评价与管理
英国是将技术风险评价和技术风险管理紧密结合在一起的。而美国是将技术风险评价和技术风险管理相对分开，技术风险评价主要由FDA负责，而技术风险管理主要通过市场运作 。其实，人为的将技术风险评价和技术风险管理分开，本身违背了技术风险评价与技术风险管理是一个内在联系的系统的这样一个认识，技术风险评价和技术风险管理是相互依赖的子系统，不可能分开。
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