摘要：中国政府在解决南海争端时需要占据道德和舆论制高点，建设强大的海上力量，同时注重为发展中国经济服务，建立制度和法律保障机制，处理好美国在南海地区的利益关切，中国和平发展的战略目标是有可能实现的。
【内容提要】准确地分析美国的南海政策逻辑对于中国解决南海主权争端具有重要的意义。美国对南海争端的介入是由于其在南海地区的经济利益、安全利益、政治利益和文化传统所决定的。随着国际局势的发展，美国在南海争端上的干涉主义立场也从“多边协商体制”走向了“积极干涉主义”的道路。美国学者对美国在南海利益的界定，美国未来在政治、经济、军事等各个方面将会增强其在南海争端上的影响力，具体来说，美国将运用国际法否定中国对于南海的领土诉求，利用经济实力干涉南海争端，加强在南海的军事存在，将与中国海军实力的差距保持在一个相对安全的范围内，构建多边安全机制，提倡运用国际多边机制解决南海问题，力求将南海问题多边化和国际化，这些都是中国政府和中国学者重点关注的问题。南海争端是非常复杂的，解决南海争端也是非常困难的。中国政府在解决南海争端时需要占据道德和舆论制高点，建设强大的海上力量，同时注重为发展中国经济服务，建立制度和法律保障机制，处理好美国在南海地区的利益关切，中国和平发展的战略目标是有可能实现的。
【关键词】南海争端;美国利益;干涉主义;中国南海主权
南海争端指的是南海周边国家和地区在南中国海各岛礁的归属以及海域划分问题上存在的分歧与争端，涉及中国、越南、菲律宾、印度尼西亚、马来西亚、文莱和中国台湾地区，呈现“六国七方”态势。九一一事件后，美国将其外交重心放在全球反恐，特别是伊拉克战争和阿富汗战争之上，美国在东亚地区的注意力不可避免地有所减弱。而自20 世纪90 年代以来，特别是1997 年亚洲金融危机后，通过经济与外交的努力中国逐步成为东南亚国家的伙伴。 中国在东南亚邻国的心中甚至树立起了“友善的大象”的形象。中国的影响力已经渗透到了南海的方方面面，在该地区对美国形成外交和战略的挑战。 对此，奥巴马政府上台后，美国高调宣称重返东南亚，力图抵消中国在东南亚地区形成的影响力。同时，美国对于南海争端的干涉立场也从“多边协商体制”向“积极干涉主义”发展。本文将就美国介入南海争端的逻辑及政策手段进行探讨，提出中国的应对策略。
国内学者对于南海争端中有关美国因素的学术研究主要集中在对美国南海政策的演变、奥巴马政府的南海政策及其影响以及中国的应对策略三个方面。对于美国南海政策演变的研究，国内学者一般认为随着国际局势的演变，美国对南海争端的态度几经转变，其政策在中立与干涉中变换，冷战前期是反共为主，冷战后期是“中立”，冷战后美国的南海争端政策是越来越偏向干涉主义。 本文认为，美国对南海争端的政策从来没有脱离干涉主义的立场，所谓的“孤立主义”、“中立主义”和“模糊政策”等都是干涉主义前提下的“孤立主义”、“中立主义”和“模糊政策”，只是在不同的历史背景下，美国干涉主义的具体内容出现了一些变化。对于奥巴马政府的南海政策及其影响的研究，国内学者一般认为在奥巴马政府重返亚太的战略下，美国支持东南亚各南海权益声索国， 遏制中国日益上升的地区影响力，南海争端的“多边化”、“国际化”态势逐渐转为现实。 笔者认为，面对“多边化”和“国际化”的现实，中国在坚守领土争端谈判中实行双边谈判原则不动摇的同时，对未来南海和平安全机制的构建要“多边化”和“国际化”。针对奥巴马政府的南海政策给中国的外交政策带来严重挑战的局面，当前国内学术界最为重要的任务是分析美国奥巴马政府在南海争端具体政策走向及其对中国的影响。对于中国应对南海问题的对策研究，国内学术界提出了区域一体化、共同开发、构建南海安全机制、加强海军建设等措施。 笔者认为，解决南海争端要从宏观大局和历史长远的角度看待问题的解决，对于南海争端的解决需要一个综合性的应对策略。
一 干涉主义与美国南海政策的演变
在国际关系中，干涉有狭义、广义两种解释。狭义解释专指暴力性军事干预，广义解释是指干涉别国主权的各种行为，包括从发表言论、经济制裁到采取军事行动等各种不同程度的行为。 实际上，在不同的历史时期，干涉也有着不同的含义。在19 世纪时，干涉通常是“武力干涉”(armed intervention) 的含义，而在今天的国际社会，干涉则更多的是指“人道主义干涉”(humanitarian intervention)。这种“人道主义干涉”，在中国是指“新干涉主义”，也就是在当前的国际环境下出现的一种以人道主义和捍卫西方共同的价值观为借口、以武力干涉别国内政为手段、以推行霸权主义和构筑有利于西方的国际关系新秩序为目的的思潮和模式。而在国际上，这种“人道主义干涉”大体上可分为两类： 一是由联合国组织或由联合国授权某个国家或某些国家进行的干涉，这类干涉通常被认为是合法的;二是未得到联合国批准，绕过联合国进行的干涉，这类干涉是不合法的。自近两个世纪前美国总统门罗开启干涉主义之后，干涉主义的内涵不断发展演变，尤其是冷战结束后，克林顿总统发动了科索沃战争，干涉主义向“人道主义干涉”发展，在小布什和奥巴马总统任内，干涉主义得到了新的发展。“时代发生了变化，美国干涉主义的内涵从地区干涉到全球干涉，从保障地缘利益到声称保护人道，已发生重大变化。” 本文对干涉主义采用广义解释，除了军事和人道主义干涉之外，还包括经济、外交压力等方面，因为对主权的干涉事实上有各种形式，并非只有暴力性的军事行动。
人道主义干涉是干涉主义的一个新发展，但不管干涉主义的内涵如何变化，自冷战以来，美国对南海争端的政策从来没有脱离干涉主义的基本立场，除了军事行动，其干涉方式还包括更广泛的经济制裁、发表言论等多种形式。其干涉战略除了直接出面，更包括“离岸平衡”战略，即美国在保持“亚太地区和平与繁荣”的大旗号下有意识地利用东亚国家之间的矛盾，鼓动他国对抗中国，从而确保其在本地区的影响力。
在冷战时期，美国对南海争端的政策从传统“干涉主义”向“干涉主义”下的“中立主义”和“模糊政策”发展。美国干涉南海争端源于《旧金山和约》，这是当时东亚地区冷战的副产品。随着国际冷战的逐步升级，为遏制共产主义在东南亚的“多米诺骨牌”效应，美英不愿中国取得南海这块“要地”。尽管美英在草拟和约时都清楚，中国对西沙和南沙群岛的声索在法理上占有优势，但在排除中国与会的情况下，和约仅指出日本放弃对西沙群岛和南沙群岛的一切权利，而没有明确指出将其归还中国，这就为以后的南海主权争端埋下了祸根。朝鲜战争爆发后，美国在南海地区签署了大量的双边和多边的军事同盟协议，谋求构建一个东南亚地区的集体安全体系来遏制共产主义在东亚、东南亚地区的扩散。 1954 年9 月8日， 美国、英国、法国、澳大利亚、新西兰、泰国、巴基斯坦、菲律宾八国外长在马尼拉签订《东南亚集体防务条约》，正式把南海纳入美国的防御圈。在遏制共产主义中国的战略下，美国不仅试图否认中国对南海岛屿的主权，还反对中国在南海的任何行动。在这一时期，美国在南海上无所顾忌地自由航行，无视中国的抗议，美国认为不存在哪一个国家对南海拥有主权的说法。直至20 世纪70 年代，考虑到美中苏大三角关系，美国在南海争端的干涉才改为基本上采取“中立”的立场。1974 年，中国与美国的盟友南越在西沙群岛发生一场小规模的冲突， 尽管南越政权一再请求美国干预，美国都无动于衷。这一时期，总体上来说，美国虽然不愿意看到南海主权归属中国，但对南海争端采取的是机会主义态度。南海争端的真正凸显是在冷战以后，尤其是1995 年“美济礁事件”以后，美国逐渐开始采取积极的干涉政策。
在冷战后的历史时期中，美国对南海争端的干涉主义有两种主要形式：“多边协商体制”和“积极干涉主义”。
第一，“多边协商体制”理论下美国对南海争端的干涉。“多边协商体制”理论的代表人物美国东西方研究中心高级研究员马克·J. 瓦伦西亚(Mark J.Valencia)在其代表作《地区海事机制建设：东北亚和东南亚前瞻》中提出，针对南海问题争端不断的情况要建立一个“多边协商体制”。 其实质是要将南海问题国际化与多边化，使越来越多国家的利益牵涉其中，从而增强美国在南海争端中的话语权和领导权。虽然美国认识到组织多边谈判容易使中国感觉美国正在将南海问题国际化，进而使得中美关系更加紧张， 但是美国认为在双边谈判下，东南亚单个国家的力量过于弱小。而通过多边谈判，中国不但疲于应付东盟庞大的谈判团体与谈判事务，美国的参与又使中国不能轻易地以武力相威胁，中国在南海争端谈判中将处于劣势地位。因此，在克林顿政府时期，美国政府对于南海争端的态度是保持中立，但认为各国提出的领土要求必须符合国际法。 也就是说美国在争端中不会偏向任何一方，扮演的是调停者和裁决者的角色。在奥巴马时期，“多边协商体制”理论又有了新的发展，其在强调应该把中国纳入多边协商体制的同时，更强调美国在南海争端中所起的“维护南海地区的和平与稳定”的作用。迈卡·斯普林特(Micah Springut)写于2009年的《管理中国在南中国海日益增长的自信》一文就是其中的代表。除了认为美国干涉南海争端将有效地“维护南海地区的和平”，还认为应该邀请中国加入南海事务，这样才有利于建立一个合作安全机制。 在美国学者看来，中国在南海问题上越来越强硬和自信， 坚定了美国将自身参与视为南海和平稳定重要因素的想法。
第二，“积极干涉主义”理论下美国对南海争端的干涉。1995 年美济礁事件后，越来越多的美国学者认为美国在南海有重大利益，提倡美国应以军事干预来制止中国对南海的领土诉求，甚至否定中国对于南海领土主权的合法性。美国华盛顿智库传统基金会亚洲研究中心主任沃尔特·洛曼(Walter Lohman)的《南沙群岛：对美国领导权在南中国海的挑战》是典型代表。认为，中国对于南海的领土要求是不符合国际法的，而菲律宾对于南海部分岛屿宣示主权是合法的。中国对于菲律宾的抗议是其扩张野心的表现，美国以及南海地区主导性的国家必须积极采取措施阻止中国在南海地区的“扩张”，否则最终美国很有可能连在南海的航道自由与安全都没有办法保障。 沃尔特·洛曼建议美国应明确支持菲律宾在南海的主权声称， 并指出中国在该地区的领土声索具有“侵略”性是不合理的。 他还认为南沙群岛的争议对美国和所有依赖美国在亚太为领导的国家来说，是更大的问题。这种理论在美国兴起的原因是：美国学者认为，目前各种对于南海的主权宣示的证据都很薄弱，甚至很多历史记录都是相互矛盾的，没有一个国家能够提出无可争议的历史或法律证据。并且中国对于南海地区主权的划定范围过于模糊与宽泛，其在南海主张的海域甚至包括一些周边国家的传统专属经济区，包括了差不多80% 的南海面积。 由于国际法庭在裁决领土归属时，还要考虑实际占有的情况，因此中国的部分领土要求与国际规则有矛盾，而中国又把自己的地位摆得高于国际法， 这就违背了美国一直强调的各国按照国际法与国际条例解决南海争端的原则。同时美国认为中国采取萨拉米策略 来挑衅测试东南亚各国的主权底线， 当遇到激烈的反抗时，中国就会退后。美国认为中国的这种做法是拖延谈判的手段，其根本目的就是要等到中国有足够的军事实力来在南海得到他想要的东西。而中国近年来海军力量的发展与海军基地的建设进一步加深了美国的这种想法。中国的潜艇数量自1995 年以来增加了38 艘，相比之下，在同一段时间美国减少了其潜艇部队约25 艘， 加上中国航空母舰的试航，这些发展都给曾经在南海地区有绝对军事优势的美国带来了前所未有的挑战。美国甚至认为，只有冷战前的海军军备扩张能与中国如今的海军军事力量增长相比。 同时，由于美国对于防御计划的缩减，美国在该地区的优势受到很大的威胁，而这些缩减又主要集中在对于美国保持在亚洲的存在中非常重要的高科技武器系统和力量投送平台方面。美国学者认为，近期中国偏向于“进攻性”的行为是因为中国认为美国没有以武力保护南海的决心，而且，美国方面对于中国的“挑衅”行动回应太少。 东南亚一些国家也对于美国能否在亚洲长期保持与中国增长相匹配的力量优势表示怀疑。 因此，美国必须做出干涉的承诺才可能使中国不会选择以武力方式解决南海问题。
二 美国“干涉主义”政策的逻辑 ：政治形态、经济考量、安全利益与文化传统
任何一项重大政策的制定出台，背后都有其深刻的历史背景与现实动因。就美国在南海区域的“干涉主义”政策来说，其政策背后的逻辑主要由政治形态、经济考量、安全利益与文化传统这四个因素决定。具体而言，它是由国际、地区、美国政治格局变化，美国在南海地区巨大的经济利益和重要的军事安全利益，美国“干涉主义”文化传统决定的。
(一)政治形态：国际、地区、美国政治格局变化的现实需要
冷战结束后，美国的全球战略是防止在欧亚大陆出现一个挑战美国霸主地位的地区大国。而苏联解体后，在东亚最有潜力挑战美国霸权的就是崛起中的中国。从某种程度上说，南海争端中的中美关系，就是中国的大国崛起和美国维护霸权国地位的斗争关系。同时，由于小布什政府的反恐政策，美国在亚洲的影响力有所下降。中国不懈的经济、政治、外交的努力使中国获得了友善的邻国和相互信任的官方形象，中国正在逐步化解美国在东南亚的影响力。更值得美国忧虑的是，中国与东盟日益密切的经济联系，很有可能使得东南亚国家的政治选择受制于它们的经济利益。 自从经历了1997 年亚洲金融风暴导致的经济衰退之后，中国被东南亚国家视为一个重要的、乐于助人的、有同情心的和慷慨的经济伙伴。 甚至，美国保守派代表——传统基金会的有关专家也承认，由于中国不懈的经济、政治努力，特别是在1997 年金融风暴期间，中国顶住压力不贬值人民币的行为，使中国获得了友善和可以信任的邻国形象。 新加坡著名外交官许通美(Tommy Koh)提醒美国：“美国正在输掉东南亚地区影响力的这场比赛，胜利者，至少目前来说，是中华人民共和国。”2012 年，中国与东盟贸易额突破4 000 亿美元，中国已连续三年成为东盟的第一大贸易伙伴。而曾经在2006 年作为东盟最大贸易伙伴的美国则跌落为第四位。2010 年，中国- 东盟自由贸易区建立，中国- 东盟自由贸易区涵盖18 亿人口，GDP 接近6 万亿美元，贸易额达4.5 万亿美元，是世界上由发展中国家组成的最大的自由贸易区。同时，中国也是马来西亚、越南的最大贸易伙伴，菲律宾、泰国、新加坡和缅甸的第二大贸易伙伴。 特别是近来美国明显感觉地缘优势向中国转移：其一，东南亚国家的经济发展需要中国参与;其二，中国在朝核六方会谈中发挥重要作用。 而且中国对东南亚有着清晰的战略，而美国则没有。 为了重新在东南亚地区获得绝对优势，美国要将在东南亚的关注点由人权转到安全问题，如南海问题。 通过南海问题，既避免了人权这个雷区，又迎合了东南亚国家借助美国平衡中国影响力的心理，有效地提升美国曾经失落的政治影响力。因此，美国关注与参与南海问题，是其重新获得在东南亚绝对政治优势的重要渠道。
( 二) 经济考量：美国在南海地区有着巨大的经济利益
美国在南海的经济利益主要有三个部分： 一是贸易利益，二是自然资源利益，三是航道自由的利益。在贸易利益方面，美国经济分析署的统计显示：2011 年，美国与东盟的贸易额达到1 940 亿美元，比上年增长9.2%。美国继续位居东盟第四大贸易伙伴，东盟则成为美国的第五大贸易伙伴;投资方面，美国是东盟第三大投资来源国。 美国认为，美国与东盟之间的牢固关系将有助于东南亚地区的稳定和发展。自由贸易将创造经济机会并带动经济增长，从而帮助减轻贫困，遏制极端主义和恐怖主义的蔓延。但是，要加强与东盟国家的交往，增加双边贸易并获利，就必须使南海地区维持和平稳定，而动荡将毁掉这一切。未来一旦南海争端爆发，东南亚国家难免不会由于内外矛盾而陷于混乱，美国的经济利益也就难以保障。另外，美国担心中国与东盟之间的自由贸易区把美国排挤出南海地区，使美国的利益受损。因此，美国需要在南海强有力的军事、经济和外交存在，制衡中国的力量，维持东南亚的力量均衡。 在自然资源利益方面，中国国土资源部地质普查数据显示，南海大陆架已知的主要含油盆地有十余个，面积约85.24万平方千米，几乎占到南海大陆架总面积的一半。南海石油储量至少230 亿-300亿吨，乐观估计达550 亿吨，天然气20 万亿立方米，堪称第二个“波斯湾”。另据2011 年1 月3 日《东方早报》报道，南海发现194 亿立方米的可燃冰，南海可燃冰勘探露出“冰山一角”。 同时，南海还有其他丰富的海洋矿产资源与渔业资源。这些资源在美国看来，都是美国未来要争取获取的重要利益，决不能让中国把美国公司排挤出南海的开发。在航道自由方面，南海是运输中东和南亚的商品去往东亚各国的重要战略通道。 据统计，50% 的全球贸易与1/3 的石油供应都在这条航线上进行。 南海也是通往马六甲海峡的重要通道，全球1/4 的海上贸易和一半的石油运输都要从马六甲海峡通过。 在美国看来，全球繁荣的基础是商品在海上和空中的自由流动以及通过海底光缆快速传送的信息。保证南海自由航行对于亚洲地区的繁荣有至关重要的作用，而亚洲地区的繁荣与美国的繁荣息息相关。也就是说保证南海这条重要战略通道的通畅性对于美国的经济有重要影响，保持南海航行的自由是美国在南海最基本的利益。
(三)安全利益：美国在南海争端中有重要的军事安全利益
南海作为美国连接亚洲军事基地与中东地区、印度洋地区的中转站，对美国具有重大军事利益。 1986 年，美国海军宣布必须控制16 个世界海洋中的航道咽喉点，其中的马六甲海峡、巽他海峡、望加锡海峡就在南海周围。南海航道的畅通对于美国军事力量自由进入亚洲也有着重要意义。总的来说，南海是美国在各海外基地投送物资兵力的重要中转站与航道，对于美国全球战略布局有着重要的影响。同时，美国在该地区的安全利益除了保持阻止任意国家采取军事方式解决争端的能力和意愿之外， 还包括确保南海问题中各当事国严格遵照国际法和国际条例行事的能力。 美国通过在该地区重要战略地点的军事存在，构建“防卫链”来实现对中国的战略包围圈。这样，美国不仅可以随时关注朝鲜半岛和台湾海峡局势，而且可以在必要时插手南海争端，给中国的周边安全构成直接威胁，争取与中国外交博弈上的筹码。因此，南海的区域安全必将在美国的亚太安全乃至世界安全战略中扮演重要的角色。美国的和平研究会认为：“美国在南海的利益包括维持地区稳定的能力，即保证美国作为维持亚太地区稳定和平衡的力量的可靠性。” 要维护该地区的稳定，美军就必须在该地区保持优势力量以保证南海争端和平解决。美国学者卜大年(Dan Blumenthal)认为：随着中国海军军事力量的上升，中国海军在南海活动范围的扩展，美国日益发现自己与中国海军在同一范围活动;而且中国的导弹、潜艇的数量与技术发展迅速，潜艇更是以每年2.9 艘的速度增长，是世界上潜艇数目增长最快的国家。 美国感觉自己在南海的军事垄断被打破，美国在南海安全利益出现了潜在的威胁。
(四)文化传统：美国制定和实施“干涉主义”政策的思想根源
宗教信仰和政治文化传统深刻影响着人们的价值取向，而价值观的差异又可以引起人们行为方式的不一致，进而带来国家在社会秩序和外交行为的差异和变更。因此，国家的政治和外交取向会受到这个社会具有普遍性的文化传统的影响和制约。美国在南海争端的行为实际上同样受到其文化传统的深刻影响。笔者认为，美国传统文化中的“天赋使命观”和实用主义这两个基本特征对美国在南海争端中行为也有较明显的影响。“天赋使命观”是指美国作为上帝选择的特殊国度，对人类的发展和命运承担一种特殊的责任，作为上帝选民的美国人负有把世界从“苦海”拯救出来的“使命”。换言之，大多数美国人通常在心理上认为：美国清白无罪、美国乐善好施、美国例外论。在这种文化观念的影响下，南海地区各国是美国拯救的对象，美国不但有责任对南海争端中的弱小国家给予道义上的支持，而且美国需要借着南海争端给予美国的机会，在南海地区各国推广民主自由价值观、拯救南海地区各国于“苦海”。因此，“天赋使命观”为美国南海争端政策提供了“道义”上的合法性，是其南海争端政策制定和实施的思想根源。虽然美国文化具有浓厚的使命观色彩，但是美国文化“在根性上向来注重实际，讲究功利，骨子里渗透着浓厚的商业气息”。 务实的文化传统赋予美国外交以功利主义色彩，美国时常会根据时间、条件的变化和国家利益重要性的程度，灵活地对自己的外交政策做出调整。美国的南海政策也体现了美国政治文化中的实用主义的精神原则。20 世纪70 年代以后，出于联中抗苏的现实要求，美国对意识形态不同的中国在南海中的行为视而不见，甚至在中国与其盟国南越和菲律宾的冲突中都没有过多指责中国。冷战结束后，随着苏联的解体，中国国力的不断强大，美国为防范和遏制中国在南海地区对美国霸权提出的挑战，利用南海争端形成对中国崛起的制约，在争端中甚至支持与其意识形态完全不一致的越南。
三 美国在南海争端中可能采取的干涉措施
“干涉主义”的政策逻辑决定了美国政府将在政治、经济、军事等各个方面增强在南海争端上的影响力。美国如何运用国际法否定中国对于南海的领土诉求?如何利用经济实力干涉南海争端?如何加强在南海的军事存在，将与中国海军实力的差距保持在一个相对安全的范围内?如何构建多边安全机制，提倡运用国际多边机制解决南海问题，力求将南海问题多边化和国际化?这些问题都是中国政府和中国学者重点关注的问题。
(一)运用国际法否定中国对于南海的领土诉求
其政策基本逻辑在于：第一，虽然明知《联合国海洋法公约》无法解决南海争端，但促进南海周边各国加深对海洋法的认同却有助于南海争端的“化解”。国际法对于团结东盟国家，引导国际社会的舆论起着根本性的作用，中国政府无法忽视国际法的存在。第二，以《联合国海洋法公约》为基础，支持以近海大陆架地理条件作为划分南海水域的主要依据，否认历史权利的主张效力。第三，由于各国关于南海主权的证据都不完整，且中国在南海“模糊的领土要求”，其海洋主权要求没有陆地主权作为基础， 从而在法律层面否定中国对于南海主权的宣示，使中国缺乏在南海区域行动的合法性。因此，美国采取的措施主要有：第一，继续支持菲律宾寻求以仲裁的方式解决南海领土争端。这方面，美国国务卿克里已经明确表示美国将全力支持菲律宾解决争端的途径。第二，支持和鼓动其他国家也通过国际法的手段解决南海领土争端，这方面最有可能性的国家是越南。第三，以中国对南海的主权宣称模糊不清、不符合国际法为由，美国要求中国把“九段线”说清楚。第四，推动东盟与中国尽快达成《南海各方行为准则》。第五，推动美国国会批准美国加入修订后的《联合国海洋法公约》。其原因在于，“如果美国不在已被南海周边各国批准的法律文件上签字，美国将无法在维护区域内航行自由等问题的过程中发挥其领导作用”。 美国遵守《联合国海洋法公约》的象征意义非常明显。
(二)利用经济实力干涉南海争端
美国目前正致力于消除中国近年来在经济上赢得的地区影响力。为了对抗中国- 东盟自由贸易区，美国大力呼吁建立美国- 东盟自由贸易区以扩大美国对东盟的经济影响力。2009 年，美国提出扩大跨太平洋伙伴关系计划，以阻止东亚地区形成独立的经济集团，维护美国在亚洲经济上的主导地位。在南海问题上，美国希望最大程度削弱中国对东南亚国家的经济影响力，使东南亚国家做出有利于自己的政治选择。其措施与逻辑是：第一，尽快促成泛太平洋经济合作。在日本安倍政府的支持下，《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)有较大可能取得实质性的进展。在这一过程中，“美国对《跨太平洋伙伴关系协定》的高度关注可以向南海周边各国表明，美国有决心恪守承诺促进地区繁荣”， 这可以改善美国和南海周边国家的双边关系。第二，改变东盟国家发展不平衡的局面，加强东盟国家的内部团结，使其成为一个可以对抗中国的整体。具体来讲，美国可以通过建立一系列经济激励机制，如2012 年秋天美国发起的“美国- 东盟扩大经济合作”(E3)或专门针对湄公河流域国家的经济合作协定，以加强柬埔寨、老挝、缅甸和越南等国的经济实力。“通过类似的努力，美国可以使这些国家逐步接近比较发达的东盟国家，如新加坡和印尼等国的经济水平，进而使东盟经济共同体在2015 年以前成为现实。” 第三，默许美国公司在南海进行油气开发。南海地区蕴藏着丰富的油气资源，虽然美国也愿意和中国合作开发石油，但不愿意因此放弃和其他国家开发石油的机会，对其石油公司在南海的勘探业务持默许态度。比如，菲律宾能源部长维森特·佩雷在2003 年10 月宣称，有46 个勘探区将被公开招标，不仅在马兰帕亚气田，而且在巴拉望的西北、东南和东部。美国能源部长斯潘塞·亚伯拉罕也应邀到菲律宾探索美国参与菲律宾声称区内油气勘探的前景。 2008 年7 月20 日，越南又与美国埃克森美孚石油公司达成一项油气初步勘探合作协议，其勘探地点就位于南沙中越争议的海域。美国这样做是有其考虑的。一旦南海冲突危及其公司利益，美国便能够以保护其海外商业利益为由出面干涉。2009 年7 月15日，美国国务院主管东亚事务的副助理国务卿斯科特·马歇尔在有关南海问题的听证会上，对中国和越南在南海问题上的紧张局势表示关切，并承诺将保护在南海活动的美国石油公司的利益。 从中可以看出美国默许其石油公司进行南海油气开发的政治考虑。
(三)加强美国在南海的军事存在
其政策主要逻辑在于美国相信，中国在南海地区“扩张”行为的出现是因为中国认为美国在亚太地区的军事实力不足以维持亚太地区的稳定。为了遏制中国的“挑衅”行为，美国要拉大与中国在南海军事实力的差距，保持维护南海地区稳定的能力。因此，其主要措施是：第一，在东南亚寻找军事立足点。目前，美国的军事基地有374 个，分布在全球140 多个国家和地区，控制了全球战略要地，遏制了海上咽喉。美军在夏威夷、关岛、韩国、日本都有驻军，而近年来在新加坡使用樟宜海军基地，并且积极与马来西亚、菲律宾、文莱、泰国等东南亚国家协商，争取使美舰艇可进入这些国家的港口补给与维护。2002 年 4 月，美军太平洋总部司令丹尼斯·布莱尔正式出面，向越南政府提出有偿使用金兰湾港口和机场的请求，但未获得越南的同意。 不排除美国再次向越南提出此项要求。最值得关注的是美国重返菲律宾苏比克湾海军基地，虽然美国太平洋司令部司令罗伯特·威拉德在2012 年1 月曾否认美军将重返菲律宾苏比克湾海军基地，但也承认“美军更青睐在澳大利亚及新加坡的军力部署模式，即无需自行修建供美军全年使用的大型基地，而是依赖所在国支持，向合作性安全设施轮流派驻军力”。 因此，美国有可能以此模式重返菲律宾。第二，频繁与南海周边国家进行军演，使东南亚国家对美国建立起一套信任机制。九一一事件后，美军通过联合军事演习、人道主义援助、抗灾抢险、打击海盗等经常性的临时活动，维持在南海的军事存在。对于美国来说，这些演习的目的除检验其领导全球地位、打击恐怖主义与海盗活动外，牵制中国在主权争端中的动向是一个重要考虑。2004 年，美菲“肩并肩04”军演，演习地点首次定在南海争议海域。总体来说，近年来美军与南海周边国家的军事演习呈现出数量多、规模大、项目多的特点，并试图在南海地区实现多层次、宽海域、大纵深的“占据”状态，以便在有需要时可以随时介入南海争端。第三，进一步提升其亚洲盟友“对入侵保持最小可靠防御”的能力。“美国认识到了中国保护领土主权的权利，但是强调中国也应该认识到其周边国家享有建立对抗性军事力量的权利。美国将关注其亚洲盟友防御性军事实力的提升，最起码要确保这些国家的海上安全。” 具体措施如下：进一步加大其在南海海域内情报、监视和侦察领域的优势;美国海军和海岸警卫队对其东南亚国家的海军力量提供训练;对于越南这种缺乏海下作战经验的国家，有可能提供潜艇方面的军事技术培训。
(四)构建多边安全机制，将南海问题多边化和国际化
美国的南海政策逻辑是：如果南海问题采取双边解决的模式，则中国将会在谈判中占据较大的优势，东南亚各国无法在双边谈判中对抗中国。而对于东南亚国家来说，为了应对东盟因内部利益分歧而给中国加强南海存在的机会，也赞同引入美国因素进行“大国平衡”。因此，美国为了保持自己在南海的优势局面，必然要求将南海争端国际化与多边化，必然进一步强化东盟在决定南海命运过程中的角色，并在背后提供强大的物质与军事支持。2011 年5 月16 日，美国驻东盟大使戴维. 卡登说，在南海声称拥有岛礁主权的国家，需要成立强大的地区机制以解决争议。 具体来说，美国的主要措施有：第一，参加东盟和东盟国家举办的各类峰会。美国可以通过这些峰会强化美国与东盟国家的双边关系，进而增强东盟在与中国对抗过程中所需的内部凝聚力。第二，美国将强化其与东盟峰会主席国的关系，防止再次出现柬埔寨在担任2012 年东盟峰会主席国过程中出现的问题。第三，加强与东盟核心国的双边关系，尤其是与印度尼西亚的关系，力求使其成为南海地区的平衡力量。“在美国方面看来，民主化的印尼已经成为东盟最为重要的角色之一，特别是在2008 年成为美国全面的合作伙伴以来。作为一个没有对南海宣称主权的国家，印尼完全可以在柬埔寨失去威信之后扮演一个可信赖的制衡者的角色。”
四 中国的对策
南海争端是非常复杂的，解决南海争端是非常困难的。如果中国政府在解决南海争端时能够占据道德和舆论制高点，建设强大的海上力量，在解决南海争端的同时注重为发展中国经济服务，建立制度和法律保障机制，处理好美国在南海地区的利益关切，中国实现和平与发展的战略目标是有可能实现的。
(一)解决南海争端要占据道德和舆论制高点
21 世纪的中国应顺应和平与发展成为主流的国际趋势，坚持和平发展的外交方略，坚持“睦邻、安邻和富邻”的周边外交政策，建设“中国- 东盟命运共同体”，使中国外交占据道德和舆论的制高点，这是中国的战略选择，也是中国未来发展的必然和结果。其具体做法是：第一，针对“中国违反《联合国海洋法公约》”的指责，中国应该坚守中国在南海历史性水域的历史性权利; 坚持《开罗宣言》和《波茨坦公告》赋予中国从日本侵略者手中收回被占领土的权利;坚持1994 年生效的《联合国海洋法公约》不能否定两千多年间形成的中国对南海诸岛礁及相关海域由历史形成的主权权利和管辖权;坚持“主权属我，搁置争议，共同开发”和进行双边谈判解决纷争的南海争端解决原则。第二，在国际场合揭露和批判美国在南海争端中的虚伪性。这种虚伪性体现在美国至今未能加入《联合国海洋法公约》，但是却以《联合国海洋法公约》为由，指责他国;更体现在为自己双重标准歪曲事实中伤潜在对手国，如越南反华暴动造成大面积的损害，出了人命，美国却轻描淡写;西沙对峙越南倾翻了一只船，美国人却故意大惊小怪地表态所谓的严重关注。第三，改变中国在国际舆论阵线上总是处于被动挨打的境地。要多在类似香格里拉对话中，逐一回应和反击美国的强词夺理，让世界各国听到中国的声音，打破美国一贯的舆论垄断。第四，坚持中国过去不改变南海现状的外交政策，但是，在对方改变现状的情况下，中国也必须随机应变。中国改变现状不能仅仅是对现状改变的复原，而必须在复原的基础上增进中国对主权岛礁的实际控制和管辖，让对方的挑衅、侵吞我方利益的计划，付出不仅没有增进利益，反而比原来还失去了更多利益的代价，只有这样，才能使对方受到震慑，并可以产生知难而止的效果。中国的政策要瞄准敢于挑衅的出头国家坚决回击、坚决孤立之，绝不手软，同时也要有理、有利、有节。
(二)解决南海争端需要建设强大的海上力量
中国拥有广阔的海上领土，发展海上力量不可避免。马汉说过，“当今世界，光有法律没有力量就得不到公正”。 在现有的外交战略下，一支装备精良、训练有素、组织严密、灵活机动的海事船队和海军是中国在未来谈判桌上占据优势的保障。第一，应不断完善中国海事部门的职能和增强其行政能力。目前南海周边国家加紧侵占南沙岛礁、抢占南海资源的情况下，中国要在南海的行政执法巡逻常态化的基础上，不断加强海上执法力量，维护南海的主权。对于未经中国同意，在九段线内敢于勘探中国南海油气资源的外国公司，在事件发生之初就要坚决予以制止，绝对不允许新的侵权事件的发生。第二，全面提升中国海军实力，重点发展远洋投送能力。中国是陆上大国，也是海洋大国，只有建设强大的海军，尤其是发展远洋投送力量，才能掌控中国走向世界的海洋大门，才能保证稳定和安全的海外市场及由此产生的海外利润回流，才能让回流利润滋养的社会稳定和民主政治的平稳发展。第三，加强争议地区有效的行政管理和控制，把永暑礁或者赤瓜礁建设成南沙的军事、行政中心。由于中国在南沙缺少后勤补给基地，在南沙的行政执法不能有效及时，如果能在南沙群岛建设机场、大型码头，同时建立其他民用补充基地，可以大大改善中国在争议地区有效的行政管理和控制。第四，加强与东盟国家的军事交流。通过双方军事交流，向东盟国家展现中国军事实力的同时，也展现中国和平发展的决心与实践。一是增加中国与东盟国家的军事高层互访，加强高层军事互信，减少东盟国家关于“中国威胁南海稳定”的猜疑;二是与更多的东盟国家建立双边防御框架协议;三是与东盟国家建立联合舰队巡逻，并且积极以观察员身份参与地区军事演习;四是给予东盟国家的军事代表更多参与中国军事培训计划的机会，并且向特定的区域售卖军事设备。
(三)解决南海争端要为发展中国经济服务
新自由主义学派认为，在国家期望于可预见的将来出现高贸易水平，相互依存能促进和平的情形才能实现。如果中国经济能够持续稳健发展并与东盟开展长期良性合作，会增加南海周边国家对与中国未来贸易获利的预期，使其选择危险行为的成本增大，将有助于南海问题的最终解决。同时，该地区的整体繁荣与稳定，也会使东盟更加考虑整体的利益，而对部分国家的过激举动有所阻滞。因此，必须加快中国与东南亚国家经济一体化进程，推动中国- 东盟自由贸易区升级，不断加深双方的经济相互依赖程度，以经济影响力带动政治影响力，在南海问题争端中获得相对优势。具体建议如下：
第一，加大中国对东盟地区的政府投资与企业投资，缩小与美国投资的差距，不断减少东盟国家倾向于美国的程度。美国在东南亚有大量的投资，2008 年美国在东盟的投资超过1 730 亿美元，是东盟最大的投资国。而中国对东盟的投资与美国相比则大大逊色，2008 年仅是美国的1/10。 来自中国商务部的数据显示，截至2011 年8 月，中国和东盟双向投资累计近900 亿美元。其中，东盟累计对华直接投资额达673 亿美元。 因此，加大对东南亚地区投资，减少与美国差距有利于增强中国对于东南亚地区的经济影响力，特别是增强东南亚国家对于中国市场与资金的依赖有重要作用。美国专家沃尔特·洛曼指出美国在重新拾起对东南亚国家的影响力的时候，应该让东盟国家感觉与美国交往获得大量经济利益，而非感觉失去了中国这个巨大的市场。 所以，即使美国“重新”获得地区领导力，也不能强制东盟与中国减少经济往来。因此，中国应该继续大力发展与东盟自由贸易，通过给予东盟国家大量的经济利益，促使它们在对南海问题做出政策决策时更多地考虑中国给东南亚国家带来庞大的经济利益。
第二，加强东南亚国家基础设施建设，积极推动克拉地峡运河和泛亚高铁建设。克拉地峡运河建成后，不仅使中国能够避开美国所控制的马六甲海峡，而且中国海洋运输将节省1 000 多千米路程，节约了大量的航运成本和时间。泛亚高铁则将中国与缅甸、越南、柬埔寨、泰国、马来西亚和新加坡紧紧联系在一起，能源、资源、人口、资本和技术这些生产要素必然开始具有高度的流动性，这将改变这些国家在世界经济中的地位。同时，由于“中国制造”遍布全球市场，贸易伙伴国家基础设施的改善也就意味着“中国制造”能够更方便地渗透到贸易伙伴国内各地市场。“中国制造”与中国修建的道路同步扩散，这种效应在中国的某些邻国已经表现得非常显著，高铁输出将使这种效应在更大规模、更高层次上重演。
第三，结合海上丝绸之路建设，在合适的时机提出中国版的“马歇尔计划”——“海上丝绸之路合作计划”，建立“海上丝绸之路合作基金”。利用中国巨额外汇储备，着手建立中国自己的对外援助组织和援助计划， 以长期无息或低息贷款的方式，大力扶持和推进发展与东南亚国家的关系。这个组织将采用中国标准来研究和处理有关的对外援助问题，如东南亚国家需要帮助，它们可以向基金提出申请，中国也可以派人去调研，拿出整改的可行性报告，提出整改意见和援助方案，使与中国有领土领海争议的国家感到与中国合作的意义大于对抗的意义。
第四，坚定开采南海油气资源的决心，特别是在没有争议地方。根据中国石油集团经济技术研究院发布的《2013 年国内外油气行业发展报告》显示，2013 年中国的石油对外依存度达到58.1%，天然气的对外依存度达31.6%。 国务院发展研究中心主任李伟发布的《中国未来能源发展战略探析》则称，2030 年中国石油进口依存度将上升到75% 左右，中国石油消耗将超过8 亿吨。 与此同时，越南、马来西亚等国在中国南海地区不断采油，危害中国主权。在中国南海开发保障能力飞速发展的今天，没有必要因为担心他国的反应而放弃自己合法的资源和权益。不能因为越南反对“海洋石油981”号钻井平台在中国西沙中建岛附近钻井作业，就停止开采石油，坚决避免1994 年“万安北—21”事件的重演。
(四)解决南海争端需要建立制度和法律保障机制
实际上，在构建解决南海争端的机制方面，中国有成功的案例：2000 年，中国与越南签署了《中华人民共和国和越南社会主义共和国关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》及《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府北部湾渔业合作协定》;2002 年，中国和东盟10 国签订《南海各方行为宣言》;2004 年，中国与菲律宾签署的在双方争议地区共同勘探油气资源的协议;2005 年，中国海洋石油总公司、菲律宾国家石油公司以及越南石油和天然气公司签署了为期3 年的《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。这些都表明，合作解决南海问题的途径是可行的。在南海海洋环境保护、资源开采、航行自由维护、科学勘探和研究等方面各国之间都存在合作的基础，相关国家可以在平等协商、共赢互利的基础上开展全方位的合作，共同缔造南海局势的稳定。具体措施是：
第一，从非传统安全领域入手，在南海地区积极提供公共物品，增加互信。从打击海盗开始，通过签署多边或双边协议，为有关国家的海岸护卫提供资金和技术支持以及人员培训，完善海盗情报共享机制，利用进行海上搜救和联合打击海盗演习等方法，加强与南海周边国家合作，与美、日、东南亚各国交流信息，联手打击南海海域的海盗活动，共同维护南中国海地区国际航道的安全畅通。积累良好经验后可扩展至反恐、信息安全合作直至地区范围内常态化的军事合作关系。这有利于树立中国友善大国的形象，并不断向南海地区国家扩展中国的政治影响力。这方面，时任总理温家宝在2011 年第十四次中国与东盟领导人会议上提出的设立中国- 东盟海上合作基金就是一个很好的开始。通过这个基金，推动中国与东盟在海洋领域的全面合作。
第二，推进公共外交和首脑外交，加快地区一体化进程。博弈论认为，“安全困境”的产生是由于双方信息交流不够充分所致，解决之道在于重复博弈，信息沟通，才能达到双方利益最大化。无论在推进公共外交还是首脑外交，中国还有很多工作可以推进。在公共外交方面，可以进一步加强与东南亚国家的民间交流，特别是学者精英之间的交流。在首脑外交方面，不断强化首脑外交固定机制。通过加强高层首脑互访，使决策层可以相互沟通意见，避免相互猜疑，进而协调相互政策。使南海问题有关国家在政治互信的前提下可以共同探讨南海问题解决、资源共同开发的可行性方案以及就地区安全形势及共同关心的问题交换看法，稳妥推进东亚地区一体化进程发展。
第三，构建经济合作机制需要遵守“以我为主”和“循序渐进”原则。南海油气开发的历史证明，没有自主勘探开发油气是不可能有合作开发局面的。虽然实施“共同开发”是较为现实的选择途径，但是开展“以我为主”的油气勘探开发活动是首选战略。同时，要从实际出发，从简单着手，遵循“循序渐进”原则，先从不涉及第三方的小范围争议区展开双边谈判。如根据南沙群岛含油气盆地分布特征和共同开发难易程度，在礼乐滩东部，中国可与菲律宾进行共同开发。
第四，尽快制定《海洋基本法》。实际上，中国并不缺乏可为南海诸岛属于中国领土提供有效法律依据的国内法律规定。《中华人民共和国政府关于领海的声明》(1958 年)和《中华人民共和国领海及毗连区法》(1992 年)，都以法律的形式明确了南海诸岛是中国陆地领土的一部分。1996 年全国人大常委员会批准1982年《联合国海洋法公约》，则重申了对《领海及毗连区法》第2 条所列包括南沙岛屿在内的各群岛及岛屿的主权。但是，中国在海洋立法方面主要是制定单行条例和法规， 而中国批准《联合国海洋法公约》后，《联合国海洋法公约》和现实提出的要求是建立一个完整的、健全的海洋体系。因此，制定《海洋基本法》可以把中国的海洋战略和海洋政策法律化和系统化，进一步明确中国在海洋事务方面遵循的基本原则和中国的海洋权利主张，有利于进一步完善中国在海关、财政、移民、卫生、资源、环境、航行等方面的海洋管理体制，有利于更好地维护中国的海洋权益。
第五，建立祖国大陆与台湾地区的“南海合作”机制。中国政府早在两岸结束敌对状态后就表示，两岸可以共同维护中国的主权和领土完整。 而且目前来看，两岸在携手维护中国主权领土上有一定的基础。首先，两岸都认为在南海历史性水域界线内的海域为中国管辖的海域，中国拥有一切权益;对于出现的主权争端和其他争端，都主张以和平方式解决;都表示在维护中国主权原则下，可以与相关国家合作开发这一海域。其次，两岸都是南海争端的当事方，如2012 年2 月台湾地区与越南太平岛冲突，2013 年菲律宾射杀台渔民事件。再加上近年来，越来越多的两岸交流，加深了相互理解，为两岸在南海问题上合作打下一定基础，双方逐步认识到加强两岸在南海合作的必要性。但是两岸的合作仍受制于诸多因素：一是台湾当局担心如果两岸在南海问题上合作，将违背美国的东亚战略架构，使台湾失去美国的信任，导致美国减少对台军售、对台军事合作、情报交换、安全保障等;二是因为岛内蓝绿政治对立严重，对两岸南海合作存在分歧，蓝营害怕被扣上“倾中”的“红帽子”。因此，台当局在南海合作问题上顾虑重重，畏缩不前。如2013 年台菲事件后，大陆给予了密切关注和响应，并积极提出帮助台湾当局护渔。但是陆委会立刻表示此事件无关“一中原则”，对大陆的关注表示感谢，称护渔是台“政府”的责任。可见两岸在这一问题上的合作还有很长的路要走。在这种情况下，两岸在南海的合作可以从低政治层次的技术和商业领域推进，这些领域搁置争议的空间较大，如可以加大海南省与台湾地区的合作，积极发展南沙旅游和渔业捕捞以及共同护渔、护航，并将太平岛作为南沙旅游的母岛和基地;目前台湾地区中油公司在太平岛附近海域申请的13.8 万平方千米的新矿区已获得台湾当局批准，应抓住这一有利时机，商讨海峡两岸合作勘探开发南海油气资源。 针对南海问题搭建官方沟通平台，如“南海事务协调小组”，从沟通开始，加深了解互信，培养配合默契，为长效合作机制打下基础。可以说，如果两岸在南海问题的合作上取得了突破，在很大程度上也可以促进台湾问题的解决。
( 五)解决南海争端要正确处理好美国在南海地区的利益关切
不管中国是否情愿，美国在南海争端中都扮演着重要的角色。为了使得南海争端和平解决并符合中国的最大利益，中国应尽量避免走入美国“干涉主义”的雷区，以开放的态度，照顾包括美国在内其他区域外各国在南海的正当利益，以此促进南海争端的和平解决。
第一，寻找和创造与美国的共同利益。保证南海地区的繁荣与发展符合中美两国的利益，双方可以通过对话，加深彼此在这一共同利益点上的认识。更为重要的是，中国可以创造中美之间的共同利益点，如不断推进美国有实力的大公司参与共同开发南海的油气资源。
第二，允许美国在南海地区的存在，保证美国在南海地区的合理利益。在美国的相关听证会中，一些美国学者认为中国发展海军力量的目的是力图将美国推离中国海岸甚至整个南海地区， 从而使得美国自由进入南海受到限制。而维持航道的自由是美国在南海的基本利益，中国如果真要将美国完全推出亚洲，无疑触动了美国的利益底线，这会使得美国介入的力度进一步加大。既然美国认为其在南海的存在是保护其航道安全的重要基础，中国不妨允许美国在南海的存在，就如同习近平主席所说：“宽广的太平洋两岸有足够空间容纳中美两个大国”。
第三，推进中美之间危机管理机制建设。中美作为两个大国，虽然都会有各自的战略底线，不会触碰关系破裂的红线。这几年来，中美两军建有国防部防务磋商、国防部工作会晤、海上军事安全磋商、国防部直通电话等机制化沟通渠道。同时，根据国际惯例，两军在相关行动层面也保持着必要沟通。如2013 年12 月5日两国军舰在南海相遇后，中国海军航母舰长与美舰舰长直接进行了通话，使有关情况得到妥善处置。可以说，中美双方各个层面的对话与沟通是非常必要的。但是，从中美在外交场合的唇枪舌剑到近几年在南海的偶发冲突事件中发现，中国在发展的道路上已经碰撞到了美国的霸权边界，在没有预防和后续处理机制的情况下，这是极其危险的。因此，中美有必要进一步建立双边的高效危机管理机制，包括安全预警机制和应急联络机制，尤其在海洋行为方面。明确危机管理机制的宗旨和运行程序，对于可能发生的危机提前进行预警，避免两军在海上发生偶发事件，因处理不慎扩大冲突。
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