孟飞：农村临时务工者的风险该由谁来买单？——一个尚未受到关注的社会保障问题
: 孟飞
作为构建社会主义和谐社会的重要内容，如何尽快确立完善的社会保障制度已经开始引起各级政府和理论研究界的关注和重视。农村作为现有社会保障体制中最为薄弱的一个环节，尽年来中央政府也已经开始予以考虑。中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“逐步建立农村最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度。……加快推进新型农村合作医疗。……加快建立适应农民工特点的社会保障制度。加强对困难群众的救助，完善……农村五保供养、特困户救助、灾民救助……等制度”。相信这些制度的建立和推行，势必有利于三农问题的逐步解决，更好地保障社会的公平和正义，进一步推进社会主义新农村建设。
但是，农村社会保障制度到目前为止仍然基本处于概念化阶段。由于涉及的范围极端复杂，牵涉到三农问题的方方面面，如何建立和完善农村社会保障制度仍有深入研究的必要。有鉴于此，本文从社会调查中了解到的一个案例出发，试图揭示农村临时务工者风险这一尚未受到普遍关注的社会保障问题，并尝试提出解决机制。
本文的研究对象，非指农民工。在当前语境下，农民工已经成为农村进城务工人员的专属名词。这里所说的农村临时务工者，系指因某种原因，在一定期限内临时被他人雇佣提供劳务的当地农民。有别于农民工，这些农民并未走入城市，也并未脱离土地。
根据我们的调查，农村临时务工者被雇佣的原因大致可以分为以下三种：
一、因农业劳动力分布不均衡而被雇佣的临时务工者。我国人口大部分集中在东南沿海地区。劳动力分布不均衡是一个全国性问题。一些大规模的农业劳动，多年以来已经出现缺乏当地劳动力的情况。例如，新疆棉花收获季节就需要大批农业劳动力采摘棉花，而这一工作主要是由外来务工农民完成的。
此外，在农村以家庭为基本劳动单位从事农业生产的情况下，由于上亿农民工涌入城市，一些家庭会出现劳动力不足，而另一些家庭则可能存在劳动力富余。一些家庭为了维持农业生产，也会临时招募务工者为其耕作。尽管这一现象不算普遍，但在一些地方也已经开始出现。
二、被农村制造加工类企业和个体经营者招募的临时务工者。这类企业往往属于季节性生产，例如铸造业、砖瓦窑、石灰窑、冷食制造企业。一旦季节性停业，这些企业就会遣散工人，到恢复生产时另行招募。此外，农村个体经营的小卖部、小餐馆有时也会招募临时务工者。
三、农村建筑业从业人员。由于农村住房建设并不需要过于复杂的施工技术，农村普遍存在着无施工资质、无营业执照、无技术人员、无办公地点的施工队。这样的施工队，施工人员均在当地农民中临时雇佣。由于普遍不办理营业执照，这些施工队游离于政府监督之外，管理极为困难。
上述农村临时务工现象，并非孤立和个别的。在我国很多地方都有普遍的存在。由于雇佣者疏于安全管理，临时务工人员基本未受过专门训练，普遍缺乏安全意识等原因，出现事故风险的可能性极大。因为我国农民收入普遍偏低，抗风险能力差，一旦出现风险，就会给务工者甚至雇佣者带来难以承受的损失。
在社会调查中，我们发现了这样一起农村临时务工者工伤损害赔偿案。根据终审判决的叙述：2000年上半年，山东省威海市环翠区半壁山村村委会与村民谷龙昭签订协议，由谷龙昭为村委会拆除村办窑厂烟囱。谷龙昭随后通过谷超雇佣了谷敏昭等十几人组成一只临时施工队为其拆窑。6月20日，谷敏昭在窑厂干活过程中，窑顶石块坠落击伤其腰部，经医院检查伤情为：L4爆裂性骨折并椎管狭窄，后经医疗鉴定构成八级伤残。谷敏昭先后住院共计花费18087.06元，其子谷洪海因陪护父亲住院影响工资1550元，往返交通费支出550元。超过两万元的直接损失对于一个普通农民无疑是沉重的负担。谷敏昭与2002年6月向环翠区人民法院提起民事诉讼，要求谷龙昭赔偿医疗费、交通费、护理费、生活补助费、残疾补偿金、误工损失、被抚养人生活费合计53907.72元。
应该说，这是一起非常普通的人身损害赔偿案。然而就是这样一起简单案件，竟然持续了四年多的时间，直到本年9月份才最终尘埃落定。2006年9月18日，威海市人民法院终审判决谷龙昭赔偿医疗费14087.06元，误工费5895.90元，护理费1550元，残疾补偿金15300元，被抚养人生活费2735.90元，伙食补助费120元，交通费550元，合计40238.76元。
经了解，案件的纠结点在于被告与原告之间是否存在雇佣与被雇佣关系。对于谷龙昭曾雇佣谷敏昭拆窑这一事实，双方并无异议。问题是当年6月17日，谷龙昭召集被雇用的十几人一起吃饭并发了工资。在谷龙昭看来这顿饭就是散伙饭，他与谷敏昭的雇佣关系已经解除。但是根据谷超的证词谷龙昭在吃饭过程中并未明确做出工作已经到此结束的意思表示。而就在这顿饭之后3天的6月20日，谷敏昭在拆除最后两个窑头的过程中被砸伤了。谷龙昭并不承认谷敏昭此时仍然在为其工作。那么谷敏昭为什么仍然要到窑场干活呢？法庭调查也并未得出明确的答案。现有庭审证据只能解释为双方雇佣关系仍然存在。正因如此，法庭最终作出了有利于谷敏昭的判决。
但是，根据我们了解到的一些情况，事实真相与法庭调查略有出入。截至6月17日，窑场只剩最后两个窑头未曾拆除。根据经验，这最后两个窑头的拆除非常危险。谷龙昭因此决定放弃继续拆除，当天支付了工资并请了散伙饭。但是谷龙昭的现场管理人员谷超出于个人原因打算使用两个窑头的材料，因此要求谷敏昭和谷祖佃二人继续拆除剩余的窑头。就在这一过程中，谷敏昭被砸伤。谷敏昭在诉讼过程中曾经追加谷超为共同被告，但随即又撤销了这一诉讼请求。至于谷敏昭出于何种考虑将被告方确定为谷龙昭，我们并未掌握切实的证据，只能说是不得而知。
然而无论如何，诉讼的双方都很难说是这场官司的胜利者。长达五年的诉讼时间，双方在精神上都已经疲惫不堪。受到人身损害的谷敏昭已经支付各种费用（住院费用、诉讼费用、律师费用）超过3万元。谷龙昭不得不面对4万多元的赔偿。对双方来说，这都是一笔沉重的经济负担。鉴于谷龙昭也只是普通村民，生活并非特别富裕，这笔赔偿金谷敏昭是否能够真正拿到还很难说。诉讼的执行仍然是一件非常棘手的问题。
尽管我们并不清楚原告谷敏昭坚持打一场长达五年的官司是否存在某些特别的想法，但是有一点毫无疑问，发起诉讼的重要原因是由于贫穷。2004年山东全省农民人均年收入不过3930.60元，这一数字固然远高于全国农民人均年收入2936元，但是仍然十分微薄。根据联合国有关标准，日消费两美元以下为贫困人口。即使根据最新汇率，两美元亦相当于15.66元人民币。而山东省农民的日均收入不过10.77元人民币，更遑论日均消费了。在这样的意义上，即使山东这样农村工作颇有成绩的省份，大多数农民仍处于国际贫困线之下。在农民收入如此低下的情况下，农村临时务工者本身基本不具备抗风险能力。一旦发生意外，就有可能对其家庭造成灾难性后果。在本案中，甚至农村临时务工人员的雇佣者也不得不面对沉重的经济负担。
这里还想强调的是，广大农民群众特别是其中中低收入者的实际感受，是那些仅仅把人均收入当作冷冰冰的数字的学者所感受不到的。对于那些农民来说，家庭成员中有一个丧失了劳动能力意味着什么？那可能就是老人无法继续抚养，后辈有人上不起学，一家人看不起病，没有工作机会，甚至更为惨痛的未来。如果面对这样的现实，他们感受到的只有痛苦、失望和不满！
上述情景并非笔者的危言耸听。理论永远是灰色的，真实的场景可能让人更加触目惊心。一段时间以来，受新自由主义经济学的影响，颇有一些学者积极鼓吹削减社会福利。在他们看来，社会福利和社会保障制度只能养懒汉，削弱竞争意识，降低社会效率。然而，社会福利和社会保障体系同样也是劳动力再生产的必要条件之一。假如劳动力丧失了再生产的可能，还能谈什么效率呢？而且，讨论问题不能从单纯的微观层面、单纯的经济角度出发，还应该考虑整个社会的稳定，考虑经济、政治、文化的协调发展，关注社会的和谐稳定。既然，“社会公平正义是社会和谐的基本条件”，“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证”（中共十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》），那么面对农村临时务工人员日益增多而其抗风险能力极端有限的现实，我们就不得不追问：由谁来为他们的风险买单？
在计划经济时代，农村临时务工人员并不存在。企业职工发生工伤则由出伤者所在单位负全责。在农村，根据《高级农业生产合作社示范章程》（1956年全国人大一届三次会议通过）规定，合作社对于因公负伤或因公致病的社员要负责医疗，并且要酌量给以劳动日作为补助。这一规定随着1980年代中期包产到户的普遍推行，事实上已经不复存在。进入1990年代以来，随着市场经济体制取代传统计划经济，“铁饭碗”机制被打破，企业职工的工伤处理也开始由传统机制向社会统筹过渡。几乎与此同时，农村临时务工人员开始出现并日益增多。不过，工伤保险制度的立法者对于农村临时务工者似乎一直没有给予应有的注意。
1996年，劳动部就已经制定了《企业职工工伤保险试行办法》，但是这一办法并未惠及全体农村临时务工人员。该办法第二条规定：“中华人民共和国境内的企业及其职工必须遵照本办法的规定执行”。而相当一部分农村临时务工人员并非受雇于企业，而是受雇于其他组织和个人。其身份也并非企业职工，而是短期雇工。自2004年1月1日开始实行的《工伤保险条例》扩大了劳动部《企业职工工伤保险试行办法》确定的保险范围，规定“中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费”。这一规定一方面将保险范围扩大到个体工商户，另一方面将保险对象从职工扩大到雇工。但是《条例》同时授权“有雇工的个体工商户参加工伤保险的具体步骤和实施办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定”。可见，国务院也认识到在全国范围内将个体工商户统一纳入工伤保险尚欠缺可操作性。
尽管国务院通过的《工伤保险条例》对比劳动部原《试行办法》已经有了很大的进步，但是《条例》仍然没有覆盖全体农村临时务工者。本案中原告谷敏昭受雇于本村村民谷龙昭，谷龙昭的民事主体地位是个人，而不是个体工商业户。与谷龙昭签订合同的村民委员会，其民事主体地位是组织，而不是企业。这种情况并非罕见的个案。前述的新疆外来摘棉人员，其受雇对象往往就是村民委员会。农村施工队多数情况下，其主体地位是个人。
可见，工伤保险制度对于农村临时务工人员的意外伤害在一定程度上是存在忽视的。应该承认，如果考虑制度的可操作性，这种忽视有其道理。首先，农村临时务工人员的雇佣关系并不规范。雇佣与被雇佣双方往往没有签订明确的合同。在本案中，甚至合同的解除都采用了一种极不规范的做法，以致发生了复杂的司法纠纷；其次，农村临时务工人员的雇佣关系颇为复杂。雇佣单位包括农村组织和个人。在个体工商户尚未完全纳入工伤保险的情况下，要求个人为他人的意外伤害买单，似乎并不现实；第三，农村临时务工人员的工作时间一般较短。以本案为例，临时组成的施工队伍，先后工作不过几十天，即使雇佣者谷龙昭愿意及时足额缴纳工伤保险，有限的几十天时间内，为了形成足够的抗风险能力，需要缴纳的保费额度也不是他所能够承受的；最后，农村临时务工人员的自我风险保护意识较为低下。强制性缴纳工伤保险很可能遭到他们的抵触。笔者接触到的一些农民工甚至抵制缴纳养老保险，对所在单位代扣养老保险的行为表示抗议。进城务工人员对于社会统筹尚且不能接受，要求农村临时务工人员接受社会统筹，其难度当然更大。
由此似乎可以得出结论，农村临时务工人员意外伤害的社会救济无法简单地纳入工伤保险制度中。有鉴于此，我们以为，对于农村临时务工人员意外伤害的社会救济，最为可行的办法似乎是纳入农村新型合作医疗制度之中。
首先，新型合作医疗制度目前尚在试点之中，并未形成全国统一的模式。其他社会保障制度，均已形成行政法规。而法律条文无不需要一定的稳定性，不能朝令夕改。即便修改这些行政法规，也不可能马上着手，需要遵循《立法法》确定的程序，当然也需要一定的时间。而新型合作医疗制度则不存在这个问题。这一制度自2003年起刚刚开始试行，甚至全省范围内的统一规定都还不存在。在这一制度的范围内纳入临时务工伤害，不存在法律困难。
其次，新型合作医疗制度有着深厚的群众基础，农民群众容易接受。新型合作医疗制度与传统合作医疗制度一脉相承。传统合作医疗开始于1956年，在文革期间迅速发展，到1876年，全国已有90%的农民参加了合作医疗。1978年，在世界卫生组织和联合国召开的“到2000年人人享有健康”的会议上，中国的基层医疗保健体系作为一种成功模式被推荐给全世界，这一制度被世界卫生组织誉为“以最少投入获得了最大健康收益”的“中国模式”（世界银行：《1993年世界发展报告：投资于健康》，中国财政经济出版社，1993年版，第210—211页）。正因如此，合作医疗在农民群众中有深刻的印象，较之其他社会保障制度更容易为农民所接受。
第三，将农村临时务工者意外伤害救济纳入新型合作医疗制度之中，更能适应当前农村的现实。做到制度简化，执行简便，充分照顾农村干部和农民群众的素质和能力。
必须指出，农村临时务工人员的社会救济，不能仅仅依靠新型合作医疗制度。鉴于农村临时务工者的务工渠道和务工合同不够规范，法律意识和风险防范意识较为低下，有关的行政执法部门和农村工作部门还需要进行大量的工作，整顿农村经济秩序，规范农村经济环境，争取农村临时务工者逐渐提高法律意识，接受规范的聘用合同，将那些处于半地下状态的建筑施工队早日纳入规范管理。当然，更重要的一点是要探索，如何让广大农民群众的收入水平迅速提高起来。只有农民普遍摆脱贫穷状态，新农村建设才不会流于空话。
附记：
在本文的末尾，笔者想要说明的一点是，之所以选择这一题目，并非出于学术兴趣，而是出于青年学子应该具有的良心。事实上我们的专业领域与社会保障相差甚远。但是在中国广大而贫穷的农村，生活着我们的父辈、祖父辈，那里是我们真正的血脉之源。我们感觉有必要为他们做一点力所能及的事情。正因如此，才有了这篇文字。
参考文献：
1、中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定
2、工伤保险条例
3、劳动部：:企业职工工伤保险试行办法
4、国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知
5、何秉孟：新自由主义评析，北京：社会科学文献出版社，2004。
6、冷溶：科学发展观与中国特色社会主义，北京：社会科学文献出版社，2006。
「 支持！」
WYZXWK.COM
您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！
欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号
