周铁农：农村土地改革不能走私有化道路
2008年12月31日 东方早报
为期两天的中央农村工作会议28日在北京闭幕，会议提出了稳定农业生产、促进农民增收等明年农业农村工作的四项重点任务，对于应对国际金融危机的冲击，保持农业农村发展良好势头具有重要意义。
在会议前夕，全国人大常委会副委员长、中国国民党革命委员会（简称“民革”）中央委员会主席周铁农接受了早报记者专访，就中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）及农民土地承包经营权流转等焦点问题阐述了自己的观点。
近年来，民革中央一直把“三农”问题作为参政议政的重点领域。作为全国人大常委会副委员长、民革中央主席，周铁农曾经多次带队调研考察农村改革发展问题。2008年5月9日，周铁农曾率民革中央调研组赴安徽凤阳小岗村考察，在那里周铁农问18户农民的“大包干”带头人严俊昌：“大包干模式管了农业发展30年，还能不能再管30年？”其寓意引起社会关注。
周铁农
男，汉族，1938年11月生，辽宁沈阳人，民革成员，1960年10月参加工作，北京大学数学力学系力学专业毕业，大学学历，副教授。
现任全国人大常委会副委员长，民革中央主席。
民革是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中的参政党，由原中国国民党民主派和其他爱国民主人士，于1948年1月1日所创建。
5月9日，周铁农曾率民革中央调研组赴安徽凤阳小岗村考察。新华社 资料
“如果说十一届三中全会为中国农村发展奠定了初步基础的话，那么，十七届三中全会则为中国‘三农’问题的最终解决奠定了基础。”
记者：十七届三中全会选择了在新形势下推进农村改革发展这个主题，并通过了《决定》。在改革开放30周年这个关节点上，《决定》的通过有何意义？
周铁农：在改革开放30周年之际召开十七届三中全会，研究推进农村改革发展的问题，确实意义不同寻常。
第一，十一届三中全会决定中国农村实行改革，为中国现代化建设30年的快速发展奠定了基础，现在，中国现代化建设站在了一个新的历史起点上，在我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，十七届三中全会对推进农村改革发展作出全面部署，这是一个重大的历史性的决策，对于中国现代化建设全局，对于全面建设小康社会的宏伟目标，对于实现中华民族伟大复兴，都具有极为重要的意义。
第二，如果说十一届三中全会决定在我国农村实行家庭土地承包制度，为中国农村的发展奠定了初步的基础的话，那么，十七届三中全会则为中国“三农”问题的最终解决奠定了基础。最重要的是，十七届三中全会是一次全面贯彻落实科学发展观的会议，它是中国现代化建设进入科学发展新阶段的重要标志，这是这次三中全会最重要的意义所在。
“大多数地方的土地流转缺乏必要的规范，许多农民不敢轻易把土地承包经营权流转出去，一些农民进城务工之后甚至将土地撂荒。”
记者：《决定》指出，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”您如何看待《决定》中关于“土地流转”的说法？
周铁农：允许农民土地承包经营权依法流转，是1984年中央一号文件就已经提出来的，2003年开始实施的《农村土地承包法》也有专章对土地承包经营权的流转作出规定。十七届三中全会关于土地承包经营权流转的规定是对中央这一政策的肯定和强调。
同时，这一次关于土地流转的政策规定，进一步强调允许农民按照依法自愿有偿原则，以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，必将推动我国农村土地流转有序、规范、稳妥地进行。尽管土地流转在许多农村地区事实上也在进行，并且已经创造了许多有效的流转方式，但大多数地方的土地流转缺乏必要的规范，许多农民不敢轻易把土地承包经营权流转出去，一些农民进城务工之后甚至将土地撂荒。
这次三中全会要求加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，将为土地流转提供有效的制度保障。建立健全土地承包经营权流转市场，可以体现和提升土地承包经营权，加强土地承包经营权的价值；加强流转管理和服务，将有效地保障农民土地承包经营权流转的规范有序、保障农民的利益得以充分实现。
“农村土地承包关系长久不变的政策将来还将通过修订农村土地承包法变成为法律，让农民的土地权益得到进一步的保障。”
记者：在小岗村调研时，您曾指出，大包干模式管了咱们农业发展30年，还能不能再管30年。而《决定》中提到现有农村土地承包关系要保持稳定，并“长久不变”。您如何看待“长久不变”这个问题？
周铁农：2008年5月我到小岗村调研时说过这样的话。生产力的发展要求变革生产关系，使生产关系与之相适应。大包干模式最初是家庭承包小块土地，这种模式有利于调动农民积极性，特别是对于过去人民公社体制而言，这种模式对于解决温饱问题是有效的。但是，解决了温饱问题之后，亿万农民还有过上美好生活的新期待，小块土地就很难满足这样的新期待。
因此，早在1990年，邓小平同志就曾经提出“两个飞跃”的思想，他说，“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”发展适度规模经营，应当是改革开放30年后的今天考虑的问题。
这次三中全会强调要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，这不但和发展适度规模经营不矛盾，恰恰相反，它是发展适度规模经营的一个重要条件。
确认土地承包经营权长久不变，强调的是农民可以从土地承包经营权中取得利益长久不变，而且土地承包经营权依法流转出去之后，农民还可以依法收回。这样一来，发展适度规模经营就会成为大多数农民的自觉选择，这在一些地方已经成为现实。“长久不变”的政策将来还将通过修订农村土地承包法变成为法律，让农民的土地权益得到进一步的保障。
“只有公益性建设用地才存在征地问题，经营性的应采取土地流转方式。而原来的流转很多是带有半征地性质，这是不允许的。”
记者：《决定》提出要改革征地制度。您对这一内容有何看法？
周铁农：三中全会提出要健全严格规范的土地管理制度，改革征地制度，强调完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。这一要求具有很强的现实针对性。最近一些年来，一些地方对农民承包土地的占有、使用、收益等权利缺乏保障，征用农民土地的时候，往往不能给予农民土地权益应有的补偿，导致了许多失地、失业、无保障农民的出现。如何解决这样的问题，决定提出了明确的要求，关键是要抓好落实。
比如说，决定提出要“严格界定公益性和经营性建设用地”，那么，什么叫公益性建设用地，这就需要从法律上作出规范，不能随意解释什么叫“公益”，随便以“公益”的名义征用土地。
比如说，决定提出要“完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。这样的要求要落到实处也不是很容易的事情，需要具体的法律法规和政策措施的保障。所以决定要求“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”，这是非常重要的。
我认为，政府在征地过程中有两条值得注意：
第一，严格区分公益性和非公益性，我觉得只有公益性建设用地才存在征地问题。如果是经营性的就不应该采取征地的方式，应该采取土地流转的方式。而原来的流转很多是带有半征地性质的，扩大了公益性范围，这是不允许的。
第二，在征地时一定要给农民合理的补偿，即使公益性征地也要给足够补偿。对公益性事业投入的责任不在农民个人而在国家。国家需要土地，向农民征地用于公益性事业时毕竟损害了农民利益，因此要给农民足够合理的补偿。不能因为是公益性事业就让农民来承担，那等于让农民来承担建设公益性事业责任了，这是不合理的。
“流转可以，但是要给农民留个‘根’，绝对不要砍断农民的‘根’，那样土地即使流转出去了，农民还是会得到应有的效益。实行私有化，农民把土地卖掉后，‘根’就没有了。”
记者：在《决定》没有出来之前，有很多人讨论所谓‘土地私有化’的问题；而《决定》出来后，有人感觉很失望。您怎么看这个问题？
周铁农：土地私有制在中国实行了几千年，中间也有很多变革，无论怎么变，土地私有制的格局没有变，而土地私有化最终结果都是导致农村两极分化。
1949年国家刚解放时，就是把土地分给农民，保持私有，结果是迅速造成贫富分化。当时土地完全是一种自由买卖，很多人把土地卖了之后，既没有土地也没有其他谋生的本领，就转化成贫民。当时，国家也没有实力进行救助，后来国家又搞合作社、互助组、初级社等形式，正是为解决这一问题。由于各种原因，最后搞成了大锅饭。但初衷是为了解决私有化后农村两极分化的问题。
我认为，我们不能走土地私有化道路。
现在有些人认为，私有化会让土地流转起来更方便，更有自主权。但我认为，流转可以，但是要给农民留个“根”，绝对不要砍断农民的“根”，那样土地即使流转出去了，农民还是会得到应有的效益。实行私有化，农民把土地卖掉后，“根”就没有了。假如土地私有化，就算土地集中到1亿农民手中，那7亿失地农民的数字也是不可想象的，会出大问题。
我认为，这完全不是姓资、姓社的问题，土地私有化也未必就是资本主义。从中国农村发展实际，从国际农村发展实际来看，中国农民占的数量很大，农民和土地有千丝万缕的联系，土地完全私有化是不可能的。
记者：您认为破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局着重应当解决什么问题？
周铁农：要破除城乡二元结构并不容易，因为我们几十年来通过方方面面的“制度建设”，已经使“城乡二元结构”体现为“城乡二元体制”，要通过改革，把这些体制机制改变为统筹城乡全面协调可持续发展的体制机制，可能也得很多年才能做到。《决定》第三部分第五节专门讲了这个问题，提出了许多具体的措施。我认为，就广义来说，整个决定的全部内容，都是解决这个问题的。其中最重要的还是土地制度，这是建立城乡经济社会发展一体化的基础。解决好土地问题，城乡经济社会发展一体化制度才能建立起来。
“中央和省级政府涉农部门的农村公共服务，存在着各自为政，不分轻重缓急、一哄而起的问题。”
记者：您认为目前农村基本公共服务还存在哪些问题？应该如何解决这些问题？
周铁农：推进城乡基本公共服务均等化是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的迫切要求和重要内容。如果说城乡之间、区域之间存在着较大差距的话，那么，差距突出表现为农村公共服务的缺失。这次三中全会着重就加快发展农村公共事业进行了部署，我认为这是非常重要的。
从我们的调研的情况看，现阶段我国农村公共服务主要存在这样一些问题。
一是农村基本公共服务投入不足。在城乡二元体制下，我国财政体制基本上是一种城市财政，对农村公共服务的投入一直较少。加上农村公共服务体系尚不健全，政府提供的公共服务数量有限，质量不高，难以满足农民的要求。
二是中央和地方各级政府对农村提供公共服务的职能尚不清晰。中央和省级政府涉农部门的农村公共服务，存在着各自为政，不分轻重缓急、一哄而起的问题。县乡政府的职能仍然较多为城市、为工业化服务，为农服务的职能有所缺失，履行农村公共服务职能的意愿和力度也不到位。
三是农村公共服务与农民意愿相脱节。
四是农村公共服务滞后，影响了现代农业发展的进程。
针对这些问题，我们提出了六点建议。
一是加强农村基本公共服务体系建设，做到主体清晰、责任明确、财力到位、监督有力。主要是强调各级政府都要为农村提供公共服务，特别是要扩大和加强县级政府在健全农村基本公共服务中的职能作用。
二是重点解决农村公共服务领域中的一些突出问题，包括农民生存保障、健康保障、尊严和能力保障以及基本文化生活保障等迫切需要解决的基本公共服务问题。
三是为农村发展提供适应生产力发展需要的公共政策，特别是鼓励探索农民土地集体所有权的实现形式。
四是更加注重农民作为农村公共服务需求主体的作用，建立农民对公共服务需求的表达机制。
五是鼓励社会各方面支持和参与农村公共服务，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。
六是推行乡村为民服务的全程代理制。
记者：民革中央一直把研究解决“三农”问题作为参政议政的工作重点，您对民革今后关于“三农”问题的参政议政有哪些想法？
周铁农：中共十七届三中全会的召开，为我们民革履行参政党职能，发挥参政议政、民主监督作用，指明了方向，提出了新的任务和要求。
我们考虑，推进农村改革发展是一个长期的过程，学习贯彻十七届三中全会精神也将是一个长期的过程。我们将根据民革组织的实际情况，对涉农参政议政工作作出必要的规划和合理的安排，对一些比较有基础的重要课题要进行长期跟踪研究，力求形成参政议政工作的特色和品牌。具体将选择哪些课题进行调查研究，还要进行研究。同时，还要进一步做好涉农社会服务工作，为推进农村改革发展多做实事。
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