程漱兰：“第二次土改”从何而来
2008年12月14日 新浪财经
五道口议事厅第二十期
程漱兰(中国人民大学农业与农村发展学院教授)：我不认为有什么“第二次土改”。农村土地家庭承包经营制度，从1980年代改革初期建立，到1999年写入《宪法》、2003年《农村土地承包法》以法律形式认定，一直是我国农村的基本经营制度。这次十七届三中全会《决定》关于农村制度改革的第一条就是“稳定和完善农村基本经营制度”，要求“毫不动摇地坚持”，更将《农村土地承包法》中的“赋予农民长期而有保障的土地使用权”提法，发展为“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，对农村基本经营制度进行了更加到位的描述--“更加充分”的土地承包经营权，指农民家庭土地承包经营权具有“物权”性质，农民家庭应拥有含义更加广泛的土地产权。相应的，《决定》强调，农民家庭土地承包经营权流转的三个“不得改变”：不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。作为农村基本经营制度核心的土地家庭承包经营，《农村土地承包法》已经做了非常清楚的界定，其中，关于土地流转，甚至专门写了一节(第二章第五节)。这次《决定》关于农村土地制度的内容，是我国农村基本经营制度一贯的法律和政策的发展，前后是一脉相承的，没有什么“土改”。
许多人，包括地产界或者开发商目中无人
程漱兰：那么，“第二次土改”的说法从何而来、因何而起呢？
记得《农村土地承包法》于2003年3月1日实施前，也有财经类媒体与我交流，反映地产界、开发商跃跃欲试，对该法第三十二条：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的规定充满遐想--他们可以放手到农村拿地了。我非常诧异：恰恰相反呀！这个法律本身是让农民、而不是别人，享有“长期而有保障”的土地承包权；这个法律明确规定，土地流转的主体是承包方而不是发包方，是农民而不是开发商或者乡镇政府、村委会；国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。作为该法出台铺垫的相关政策，更明确：“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地”(见《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，2001年12月30日)。
这两次的情况非常相似。
为何地产界或者开发商，甚至一些地方政府，对法律、对中央决定有这样“不靠谱”的期望呢？
归根结底是他们目中无“人”、目中无农民--这个土地是有主的，土地是农民的。哪能时时刻刻盯着别人的财产打主意？哪能自己一有难处就从农民的土地找“突破”？哪能一有机会、准确地说是千方百计找机会，操持别人的钱财？
例如，两个月前我参加广东某市发展思路研讨，主要决策者质疑产值仅占2%的农业为何土地占了50%以上，意图改变这种“不匹配”的状况，来“统筹城乡发展”！
也难怪，我国农村资产中，最值钱的就是农民的土地了。根据2003年联合国粮农组织统计数据显现，中国农村固定资产构成中，土地占54%；全球农业土地资产中，中国占14%，仅次于美国的16%，高于印度的10%、俄罗斯的3%、加拿大的1%。如此巨额的资产，当它的所有者农民受到歧视性对待的时候，觊觎农民的土地财产，抢夺农民的土地财产的情形，就逐渐盛行了起来，近十来年愈演愈烈，且看不到扭转的迹象。
我们正在进行学习实践科学发展观活动。科学发展观核心是以人为本。体现科学发展观的农村土地制度就是以农民为本。我们要目中有“人”，目中有农民。30年农村改革的成功经验集中到一点，就是启动农村改革的十一届三中全会、纪念农村改革20周年的十五届三中全会和这次纪念农村改革30周年的十七届三中全会一再揭示的，在经济上充分关心农民的物质利益，在政治上切实保障农民的民主权利，以此调动亿万农民积极性。
这次决议关于土地制度还有其他一些新提法，把法律上人们容易忽视的东西阐释得更清楚了。比如，改革征地制度，严格界定
公益性和经营性建设用地，城市规划区外的非公益性项目经批准占地，将保留农民对土地的产权，让农民参与分享。
至于土地承包权“长久不变”的具体含义，可能要用非常大的篇幅加以说明。但有一点必须明白，“耕者有其田”，是最有利于农业发展和整体国民福利的土地制度，是现代社会公平与效率高度统一的土地制度。原农民的土地承包权的保护是有限度的，这一限度就是必须让“耕者有其田”的制度可持续。
而土地的集体所有制，能够确保“耕者有其田”制度可持续。
这里须明确的是，土地集体所有，不是由一个虚无缥缈的集体所有，不是由少数几个干部所有，而是由组成这个集体的每个成员按份共有。前面提到的农民家庭更加充分的土地承包经营权的基础、土地承包经营权的物权性质的内涵，就在于此，就在于他们承包的是自己拥有所有权的土地。以这个本原的含义理解我国农村土地的农民集体所有，就可知，它不是不让农民拥有土地产权的制度，而是不让农民放弃土地产权的制度。“道不同不相为谋”。目中有农民还是目中只有自己私利，决定了对这次《决定》的完全不同的理解。
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