贺雪峰：土地流转意愿与后果简析

　　土地流转意愿与后果简析
　　贺雪峰

　　中国农村的基本经济制度是，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。家庭承包经营，按户承包，按人分地，农村土地细碎化成为问题，农地适度规模经营一直以来是中央农村政策所追求的目标，实现农地规模经营的途径是土地流转。中央十七届三中全会审议通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”，看来中央是决心在农村土地上做些文章了。　
　　土地流转至少涉及三方面的主体，一是具有土地承包经营权的土地流出方，一是愿意租入土地的土地流入方，一是作为土地所有权主体的村社集体。本文从用于农业经营的土地流出方和流入方的流转意愿，及土地流转可能造成的后果方面，对农村土地流转作一简要分析。

　　一、土地流入的三种类型及其表现
　　在流转土地不能改变用途的情况下，一般的农地流转，只能从事农业种植，从流入方来讲，有三种理由流入土地，一是从事小规模的家庭耕作，比如因为家庭承包耕地太少，而租种一些耕地，以达到适度规模经营；二是从事大规模农业经营，比如通过租种上百亩乃至数千亩耕地从事粮食等大宗农产品生产；三是租入土地从事高效农业，比如种植中药材、西瓜、蔬菜、苗木、花卉等，以获取高额收益。这三种理由的土地流入，构成土地流入的三种类型。我们对这三种土地流入类型分别作些分析。
　　先来看第一种土地流入的类型，即租种土地用于从事小规模家庭农作的土地流入类型。这种类型可以有三种表现。
　　第一种表现。家庭耕种土地少，通过租种土地来获得适度规模经营，这种租种的土地要支付租金，但租金不可能太高，因为家庭土地经营的收益不可能太高。在当前农村，这种形式的租种已经十分普遍，主要是那些外出务工农户将土地流转到亲友，或租给本村本组人耕种，租金并不高，但外出务工农户可随时要回自己的土地。这种流转可进可退，方式灵活，是当前农村最主要及最普遍的土地流转形式。
　　第二种表现。在外地租土地耕种，如中西部农村的农民到东部发达沿海地区租种土地，这种租种一般只是短期租种，种地农民户口并不能迁移。这种租种也是短期的可逆的土地流转形式。
　　第三种表现。家庭土地流转也是跨地区至少是跨村庄集体的，是一个农户家庭到另外一个村社集体租种土地，其租种土地的规模与所到村社集体农户平均种植规模相当，这种租种的土地，往往是所到村社一个农户因为外出务工赚了钱，而在城市购买住房，且有了稳定就业和收入之后，将住房和耕地转让给非本村社农户，自己收取一定的转让费或租金。外来农户因为已经购买住房，而可能将户口迁入本村，从而获得村庄成员权。比如我们在湖北京山县调查，京山县农村就存在大量这种外地农户在本地购买农民住房和耕地，并将户口迁入的情况。我们调查过的孙桥镇沙岭湾村，自1990年以来，已有50多户（全村500户）本村村民将住房和承包耕地卖给（转让）外来农户，这些外来农户因为在村里买了住房和承包地，而将户口也迁入进来。到沙岭湾村买地的外地农户，大多是经济条件更差的山区农户。这种形式的土地流转是不可逆的。这种形式的土地流转并没有形成土地规模经营，仍然是村庄平均的土地经营规模。值得注意的是，沙岭湾村50户卖地和住房的农户，相当部分并未能真正在城市获得稳定就业和收入条件，做生意失败或打工不赚钱，他们目前的生存状况要比在村庄务农家庭的状况差。
　　再来看第二种土地流入的类型。这种类型的土地流入远较第一种少，原因是大规模租入土地从事大宗农产品生产的收益有限，而租入土地的成本很高。从事大宗农产品生产，并无超额的收益，大规模经营并不比家庭经营的效率高。大规模种植业的好处也许是可以通过机械化来减少劳动投入，降低投入成本，却很难获得比家庭经营更高的产量。大规模种植的农业生产管理也是难题。与一家一户小规模农户谈判流入土地也是难题，因此，除非恰好有大块的耕地可以流入，单纯从事大宗农产品种植的规模经营似乎难以形成气候。湖北大冶农民侯安杰从一家一户租入土地，规模竟达到2万亩，且主要从事粮食生产，也算是一个奇迹，但很难持续。这样一种从小农家庭中流入土地而从事大宗农产品规模种植的情况，在目前的中国农村只可能是少数，将来也只会是少数，因为没有效益，不赚钱。
　　第二种类型流入土地的情况，除非大宗农产品规模种植的同时，可以发展高效农业，比如种植蔬菜、花卉、西瓜等。侯安杰租入2万亩耕地，2007年就有约5000亩种了南瓜。我到成都农村调查三个村，村里的龙头公司将全村大部分土地租种下来，除部分耕地种粮食以外，相当部分耕地种了西瓜和中药材。西瓜和中药材的比较收益高于粮食种植。这样就形成了第三种土地流入的类型。
　　通过将分散农户的土地租入以从事高效农业，除非具备良好的先决条件，否则，高效农业本身的高风险，就可能使租入土地方破产。成都三村的龙头公司以每亩每年给农户500斤大米的价格租入土地，而从事缺少技术含量和只有很低进入门槛的西瓜与中药材种植，就可能因为市场风险而亏本，一旦亏本，龙头公司无以为继，就不再可能支付农民的土地租金，事情就会变得糟糕。
　　高效农业的特点除了高收益和高风险以外，还在于高效农业往往只是大宗农产品以外的农业，是农业中的少数，也是农地中的另类。若全国农地都发展高效农业，都从事经济作物种植，则高效农业和经济作物将极大地供过于求，高效农业也就变成了低收益农业。
　　随着资本下乡，进入农业生产领域发展高效农业，这些资本可能首先挤垮小规模从事高效农业的农户。同时，高效农业所可以容纳的资本及土地都会较为有限。
　　换句话说，发展高效农业，虽然可能有流入较大规模土地的要求，但高效农业本身的规模不可能太大，而不会成为影响中国农地经营的主要类型。
　　以上三种类型的土地流入，第一种土地流入类型即从农户到农户的土地流转，是过去、当前农村土地流转的主要方式，这种土地流转特点是可逆、不规范、灵活。较为特殊的是京山县出现的外地人到当地买房买地并将户口迁入的情况，这种土地流转的性质是转让，其土地流转不可逆，但这种类型的土地流转在全国应不占太大比重。
　　第二、三种类型的土地流入，是从农户到公司或家庭农场的流转，是由小农经营到规模经营的流入，这种土地流转，因为存在资本投资及稳定预期的问题，无论公司或家庭农场能否赚钱，公司或家庭农场都需要有相对稳定的土地经营权，因此，他们希望可以长期租赁农民的土地，从而可以在土地上投资，因此，这种土地流转不仅十分规范，而且时期要求较长。
　　总结一下就是，从土地流入方来讲，除极少部分土地会被不可逆地流转外，绝大部分流转的土地都是可逆的。资本下乡从事高效农业，即使没有政策限制，也会因为市场总规模的限制，而使资本下乡经营土地局限在并不庞大的规模。

　　二、土地流出的收益与流出意愿

　　我们来看一看土地流出方的情况。
　　首先来看土地租金情况。湖北大冶农民侯安杰租种农民土地，每年每亩支付150元；我所调查的湖北京山县农村，农民的土地租金一般在200元/亩左右；2006年到辽宁调查，土地租金为300元/亩；在成都调查过的三个村，村民土地入股，除每年可得到500斤大米/亩以外，还可以参与年终分红；记者调查的成都市袁山村，村民将全村约一半耕地租给一家农业龙头公司搞农业规模种植，农户每年不仅可以坐收600—900斤大米的租金，还被“返聘”到该农业基地当农业工人，每月领取近千元的工资（见侯大伟等：“成都用金土地工程打开统筹城乡新局面”，《成都商报》2008年11月2日）；河南尉氏县庄头村将千亩耕地租给公司生产面向香港的供港优质蔬菜，2006年租金上调至600元/亩（转引自昆明池：“一篇关于土地流转情况的调查与思考”，见网站（http://www.wyzxsx.com）昆明池文集）。等等。
　　从以上引述租金资料来看，在正常的用于生产大宗农产品（而不是生产供港蔬菜，及不是农业龙头公司搞开发）的情况下，土地一年的租金也就在200—300元左右。
　　如果大多数农地只能用于种植大宗农产品（事实上也只能如此），则农民将自己所有的土地使用权流转出去，农民每亩所可获收益也不会很大。以当前农村民间年利息10%计算，3000元现金一年需支付300元利息，则只需每亩投入3000元，土地流入方就几乎可以永久租用农地了。
　　即使在3000元基础上再增加一倍，每亩农地的永佃收益，也只有6000元。换句话说，若有农户希望将自己的耕地承包经营权永久地流转出去，他每亩所可以获得的收益也就在5、600元，不大可能超过1万元。若他有10亩承包地，他将这10亩承包地永久地转让出去，也只能得到约5万元的收益。我们在京山农村调查，2004年—2006年，京山县沙岭湾村有约30户农户将自己的住房和承包地（平均在12亩左右）一并转让给外地来的农民，转让价值一般在2—4万元之间，其中主要是住房的价格，承包地的转让金每亩仅在一千元左右，是相当低的。
　　换句话说，即使可以将土地承包经营权永久地流转出去，农民也很难从中获得太多收益，我们万万不可以城郊农民的土地来想象一般农业地区土地的价值，也不可以非农建设用地的价值来考虑农地的价值。
　　在这样的农地租金及农地价格下面，农地流出方的情况就颇为有趣，具体我们可以分出以下四种情况：
　　一是外出务工经商，而不再方便耕种土地的农户，临时将土地流转给邻里亲友，这种流转并不考虑收益的多少，而是考虑将来外出务工经商不可持续时，回来种田，还有田可种。因此，这种流转土地的租金并不高，往往是送给亲友耕种，但可随时要回。土地流转无固定合同，无规范协议。这是最大多数的土地流转形式。在农民负担高时，外出务工农民为了给自己留后路，而愿意倒贴税费给流入农户耕种。
　　但并非所有外出务工经商农户都会将土地流转出去，因为土地收益对于改善农民生活，对于增加农户家庭收入，是重要的一翼，农民可能在农闲时外出务工，农忙时回家务农，家庭收入依靠务工和务农的两块收益。另外一种应对方式则是男子外出务工，女子在家务农。再一种应对方式是年轻人外出务工，年老的父母在家务农。无论哪种方式，在一个农户家庭中，因为存在着劳动分工，而使家庭可以兼顾务工和务农的两个方面，从而使得当前农村虽然有大量劳动力外出务工经商，却只有较少农户将土地流转出去。将土地流转出去的农户，往往是全家都外出务工经商的农户，这种全家外出务工经商的农户，只是农村外出务工人员的极小部分。
　　土地的租金，不仅与种地的年收益有关，也与农地的劳动投入方式有关。在当前农业剩余劳动力极多，而市场价格却相对较高（与城市务工形成的劳动力价格有关）的情况下，农村老年人种地往往不按市场价格计算劳动投入成本，所以每亩年收入可能达到1000元，而若将劳动力投入计算进去，每亩年收入只有不到500元。农民将土地租出去不大可能获得超过500元的租金，而自己种地，每亩却可以获得上千元收入。虽然自己投入劳动未算钱，但反正闲着也是闲着。
　　全家外出务工经商并因此将土地流转出去的农户，情况又可以分为三种，一是外出务工只是临时选择，自己随时准备回来的情况。这样的土地流转，一定不可能彻底，虽然他们也在乎土地流转出去的租金收入，他们却并不会为了多一点租金收入而放弃随时收回土地的权利。也因此，这种土地流转必然是不规范及临时性的，这样的土地流转不欢迎资本下乡或其他任何正规协议基础上的流转，而多选择邻里亲友，租金收入多少并非最关键。
　　第二种举家外出务工经商农户，已经小有资本，在城市也有了临时性的就业，但经济基础条件仍然较差，尤其是希望在城市购买住房或投资小本生意，而现金不足，这一部分农户就成为农村中最愿意将土地永久转让出去，以换取在城市立足资金的农户。他们愿意以正式的协议，以较长的年限，将自己的农地转让出去，或京山农村农民连住房带承包地一并卖出去。这种土地流转的最大特点是其不可逆性。
　　在正常情况下，这种急需用农地承包经营权来换取立足城市生活费用的农户不会很多，主要原因之一是很少有农户敢冒这么大的风险。不过，如果政策鼓励，比如重庆市鼓励农民进城买房，一些地区曾进行的蓝本城市户口实验，鼓励农民进城经商而建工商一条街等，都可能会吸引相当部分农民去冒这个不可逆的土地流转的风险，以获取进城准备金。而一旦进城失败，这部分农户的处境就可能十分糟糕。
　　第三种举家外出务工经商或因为子女在外工作而到了城市生活的农户，可能因为有了稳定的城市就业和收入，且已经真正地融入到城市生活，他们并不需要依靠农村土地来换取进城准备金，他们并不需要依靠承包地的租金来补贴城市生活，他们因此会对土地采取相对超然的态度，一般情况下，他们不会卖掉耕地，他们可能将土地送给亲友耕种，更可能的则是将土地租出去，每年固定收取对他们家庭收入也许不多也不重要却可以构成租入土地农户重大负担的土地租金——而在集体土地制下面，本来这部分人理应放弃土地而不再应该当这种城居地主的。
　　换句话说，举家进城的两类不同的农户，对土地会采取相当不同的流转态度，一类是勉强可以进城，进城后处境不稳的边缘性的农户，他们急需通过土地使用权的永久流转来获取虽然不多但对他们进城却至关重要的土地流转收入。这种流转大多采取不可逆的形式，因为这样可以一次性获得相对较高的土地流转金。这类进城农户难经风浪，若进城失败，就会处于进退两难境地。若国家和地方政府采取积极的城市化战略，这种处于进退两难农户数量将大增，农户的个人问题就会转化成为政治社会问题。另外一类是在城市已获稳定收入，土地收入对于其家庭收入并不构成意义的农户，这类农户反而不大会一次性将自己土地卖掉，而是愿意将土地留在那里，土地是要流转出去的，但并不是规范的长期的合约，能收些租金就收些租金，不能收租金也没有关系。这一部分人的数量若多起来，农村中的不在村地主就会严重地影响村庄内部的整合，农村的情况就会变得糟糕，乡村治理陷入困境，尤其是农村的公共品供给难度加大。

　　三、土地流转的可能后果

　　从以上土地流出与流入两个方面主体意愿的分析，我们可以得到以下几点初步结论。

　　1、资本下乡不会普遍，后果却可能严重。
　　资本下乡之所以不会普遍，是因为中国主要农地将用于种植大宗粮食作物，而种粮食作物，资本下乡的规模经营效率并不比小农家庭强，资本下乡的收益会成问题。资本下乡一般会集中在高效农业，集中在经济作物的种植上。这样的资本下乡会挤占过去普遍农户在经济作物和高效农业上的收益。
　　资本下乡的严重后果是，资本必须与农户签定比较正式且往往是不可逆的土地流转合同，而绝大多数农户实际上只是愿意临时地将土地流转出去，资本下乡所要求的土地必须成片，而在一个大片的土地中，会有着完全不同的农户，即使他们都愿意将土地流转出去，但如以上分析，不同农户对流转出去的土地有着相当不同的要求。资本对土地的稳定使用权的要求和农民对土地使用权的灵活要求之间，有着巨大的冲突。

　　2、进城农民的不同处境决定了土地流转的不同方式。
　　进城农民中，尚未获得稳定就业和收入来源的农民，不会轻易放弃土地，而往往是临时性地将土地出租给邻里亲友耕种，这种出租的租金很低，合同不规范，大多为口头协议。这是现在农村土地流转的主要方式，将来很长时间都会是农民土地流转的主要方式。第二种进城农民，是已经在城市获得稳定就业和收入条件的家庭，如子女大学毕业后在城市有了稳定工作，或做生意赚了大钱，等等，这类家庭，因为在城市经济条件较好，他们并不十分地缺钱花，而土地流转收入不可能很高，他们因此倾向于出租土地，而非一次性地转让土地来获取收入。第三种进城农民是介于前两者之间的农民，他们在城市做小生意赚了点钱，但经济条件并不很好，为了让自己生意做得更大，或应对经常出现的危机，常常有急需用钱的时候，他们可能将自己的土地一次性流转出去，以获得在城市立足所急需的资金。

　　3、土地流转会影响村庄整合。
　　随着中国城市化的不断推进，进城农民会逐步增多，但可能有相当部分进城农民不会放弃自己的承包地，也大多不会一次性地将承包地转让出去，而多采用出租的方式，出租给仍在农村从事农业生产的村民耕种。能够进城的农民，多是具有一定资源优势的有能力的农村精英，留在农村务农的农民则大多是经济条件比较差，掌握资源比较少的村民。这样一来，将来若干年，中国农村可能出现的一个局面就是，真正有能力进城的村民，虽然主要收入来源是在城市的就业收入，他们却仍然享受着农村土地的租金，而在农村种田的只有较少资源的农民，却不得不再向已经城市化的村民交租。更严重的是，之前的农村，往往是人地结合的共同体，即村庄、土地与人口是在村庄这个有限空间中汇聚交往的，现在，村庄内发生严重的人地分离，有地的村民早已搬到城市居住，而种地的农民却可能并非当地村民。这种人地分离，就使村庄共同体失去了最基本的存在基础。

　　4、政府的城市化战略选择是决定土地流转速度的重要方面。
　　一般情况来，农民未在城市获得稳定的就业和收入，他们不会轻便放弃自己在农村的土地。但若地方政府采取积极推进城市化的战略，就可能导致更多农民为了获取进城基础条件，而采用不可逆的土地流转形式。即是说，政府积极的城市化战略，会让更多农民期待通过更加彻底的土地流转方式来获取进城所需基础经济条件，但很多时候，政府的积极城市化战略仅仅为进城农民画了一个大饼，实际上却不能充饥。政府积极城市化战略的典型如1990年代，全国很多地方推出的蓝本城市户口，鼓励农民进城建商贸一条街，推动农民用土地换城市住房等等。这些举措的核心是，让农民将积蓄包括土地承包权转让所获收入，一次性地购买城市生活条件（比如住房、户口），而不管进城后是否还有（及能有）稳定的就业和收入条件。这种举措的严重的后果是，在地方政府积极城市化战略的鼓动下，农民进城速度远远超过城市吸纳农民的能力，农民进城后的基础生存条件反而不如之前的农村，但他们却因为已将土地不可逆地转让出去，而不再具有回去的可能。

　　5、农村金融问题要注意。
　　目前农村的土地流转，是以农村金融未与土地联结起来为前提的，若土地与金融联系起来，即土地承包经营权可以作为抵押，则农村被动土地流转的速度，将大大地加快，农村人地分离的严峻局面会更早地到来。限于篇幅，此方面的讨论不再展开。

　　2008年11月13日上午
　　于江西上清镇

　　三农中国 http://www.snzg.cn

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