18亿亩耕地红线自2006年由中央提出以来，作为国家战略，已经坚守了八个年头。在新时期，我们要保证的不仅仅是耕地的数量和质量稳定，更重要的是要保证耕地的产量稳定，确保13亿多人当下以及今后饭碗的稳定。随着城镇化的推进，以及城乡建设用地增减挂钩实施办法的出台，耕地的数量以及质量稳定，受到了地方政府以及开发商不同程度的挑战和冲击，这也是当下研究农村土地问题的学者们颇为担忧的地方。再加上不同程度、不同原因的天灾及人祸，耕地粮食产量的稳定，也受到越来越严重的现实威胁，虽然近些年国家在确保粮食安全方面一直在努力，并且在产量方面取得了可喜的“十连增”，但我们也应看到，伴随可喜成就而来的是粮食安全问题加剧、耕地质量下滑以及耕地数量锐减，耕地产量的长期稳定前景堪忧。
建国以来，服务于国家改革发展大局，在政治区位稳定的前提下，经济区位与农业区位历经变迁、磨合，渐趋于稳定。经济区位东移南移，农业区位中移北移，原有的“南粮北运”变成了“北粮南运”，河南和黑龙江两省农业主产区承担着中国粮食总产量的1/5多，是名符其实的国家粮仓，维持着国家近3亿多人的口粮稳定。粮食产量波动对国民经济稳定影响巨大，而农业靠天丰收的现实又无形中增加了粮食产量稳定的诸多不确定性。近几年，随着全球气候变暖加速，以及部分地区水域系统改造，全国大部分地区生态系统、气候系统、水圈系统等，出现了不同程度的紊乱，四季分而不明，农事耕作无章可循。特别是近几年，由于东南季风推进缓慢，且力量相对较弱，长江以北大部分地区，长期处于副热带高压和暖气团的交替控制下，后退缓慢，伴随高温少雨，极端天气频频出现，北方粮食主产区大面积干旱时有发生，对部分地区农业生产生活造成巨大损失。
以河南省邓州市为代表的大部分中原地区，自2011年夏季起已经出现了“四连旱”，且旱情一年比一年严峻，地下水位不断下降，人畜生活用水紧张甚至断水，庄稼减产甚至绝收，满目苍夷，无人问津。在笔者调研的一户农民，其亲缘结构大致涉及邓州市龙堰乡、桑庄乡以及构林镇三个乡镇，沿着这条亲缘路线，以2013年秋收为例，构林镇被调查农户由于用井水灌溉了两到三次，亩产平均800斤左右，龙堰乡被调查农户由于未浇地，亩产不足100斤，桑庄乡被调查农户由于未浇地，绝收，虽然这只是一个亲缘系统内的个案，但足以反映三个乡镇去年旱情的严峻程度，至于农民种田亩产收益与灌溉成本的关系，本文将在后面部分用图表的形式予以呈现。笔者作为连年旱情的见证者以及调查者，尊重自然天气状况恶劣异常、降水少，以及水塘土质结构疏松导致无法长期存水、蓄水等客观现状，在对邓南部分乡镇的走访中，分析认为人为因素是导致中原地区连年干旱且逐年加剧的主因，具体有以下六个论据：
论据一：源于市、县、乡镇三级地方政府的不作为和乱作为，与人民群众相脱离
市、县、乡镇三级地方政府对所管辖区域内出现旱情肯定是知道的，公车频繁出行，行走在公路上，路旁庄稼的长势以及抗旱农民的艰辛，他们是可以看得到的，但对于旱情有多严重，对庄稼的影响有多大，就不得而知了，因为基层大多数年轻领导干部，或从没有种过庄稼，或者是仅在完成学业、参加工作之前帮助家人种过庄稼，但那已经是很久以前的事情了，当下领导干部与农民的疏远分离趋势，是无疑的，农民对庄稼的那份感情，以及对庄稼受旱无奈的那种心情，或早已忘却，或从未能理解，不管不问，或者象征性地公开谈一下旱情，借以粉饰工作门面而无实际作为，皆是地方政府不作为的表现，“农民是靠天吃饭的，而不是靠地方政府存活的”是此种情况下小农生存过活的逻辑。
与地方政府不作为相对应，就是地方政府的乱作为，通过各种渠道、动用各种关系，绞尽脑汁想名堂，申请、争夺中央以及省市级层面的农田水利、土地整治等各项财政专项资金，资金到手后，轰轰烈烈、大张旗鼓地进行水利兴修、农田整治。为民争利、谋利，本是好事，但往往此类事情大多是大张旗鼓开建，悄悄落寞收场，留下的是一个进退两难的烂摊子。除了今年年初经中央财经频道公开报道的南阳近郊，以及新野县等部分地区，出现政府投巨资修建的用于农田灌溉的机井房，一不通电、二无抽水设施，电线网络架设到机井房旁却成了摆设，甚至成了农田耕作的障碍，从修成到如今三四年过去了，依旧保持原状，而相关负责部门对此保持沉默和失声，在笔者调查的龙堰乡、桑庄乡也出现了类似的情况，是资金流失不足，还是领导班子交替后的忽视，目前尚没有定论。而中央为鼓励农民在旱时积极抗旱下拨的灌溉费用补贴，在部分乡镇、村庄没了踪迹，与邻近发放补贴的乡镇、村庄，形成了鲜明的对比，不知道应该让农民怎样看待这样一项惠民政策。
当然，这也不能一概而论，部分乡镇政府在抗旱方面还是做了一些努力，2013年八月上旬，由于某镇政府所属区域旱情严重，除庄稼大面积旱死外，居民生活饮用水困难，后通过多方周旋，申请到水利拨款，发源于丹江口水库的刁南干渠放水半个月，由于放水事先没有任何通知，几个在沟渠玩耍的孩子，在大水来时失去了生命，钱虽然花了很多，但对于早已奄奄一息的庄稼来说，基本没有太大的帮助，像这样的政策时滞等待农民的不知道还有多少。另外就是这两年为了应对抗旱，三相电安装入户费用由之前的1500元，下调到500元左右，对农民来说，多了一些希望。
不管是地方政府不作为，还是乱作为，没有采取有效的措施指导抗旱、没有把农民的切身利益放在第一位考虑，就是失职、就是脱离群众，这也是当下中国官民关系的真实写照，市县乡工作中三农地位越来越低，与“名利双收”的城镇大规模开发形成鲜明的对比。
论据二：源于免除农业税后村委会和村民小组长两级自治主体的“失重”、“失位”、“失责”
2006年免除农业税是一个历史性的大事件，从理论上讲，自此以后，农民从向国家缴纳公粮变成了国家对农民进行补贴，种田从农民的一项沉重负担变成了农民的一份纯收入，双方主体权利义务进行了彻底的颠倒，此项改革可以说是对农民增加的一项福利，但对基层村自治主体来说，却是一项权力、利益、威信的丧失。
从基层自治主体改革前后承担的权力内容变化来看，除了计划生育、五保确认、田地调整、路面硬化、水利兴修、治安防控等常规硬性工作职责，未发生太大变动外，包括乡统筹以及村提留在内的农业税费征收权被取消了，而后增加了低保发放、扶贫资金、合作医疗、养老保险等项目费用征收发放工作，国家发放的耕地补贴、种粮补贴等资金更是直接越过村组两级自治主体，与农民独立账户挂钩。也就是说，经过此次农业税费改革，切断了乡村两级治理主体农业税费征缴留成的经济来源，乡镇的经济利益与村组相关性消失，村组自治主体经济利益与村民相关性消失，乡退出村，村退出组，村民小组长由于缺乏乡村两级强制力以及村组集体财力作为建设、协调、处理村民组公共事务的坚实后盾，再加上涉及改善农民生产生活“共同生产费”的难征收，也不再愿意关心村组里与村民切身利益相关、又迫切需要解决的问题。农民自此之后由受村组治理主体严格管控、缺乏自由的地位，转变为与村组治理主体平权、互不侵犯，且享受国家种种惠农政策以及由村组治理主体提供服务的受益者。
在国进民退的政策环境下，农民获得了彻底的解放，但丧失财权来源、事权来源以及治理威望的村组自治主体，由乡镇政府的宠儿变成弃儿，丧失自己的独立自主权，在乡镇、村组以及村民三者之间，找不到自己“应然的”位置，导致村组自治主体的“失重”;改革后，村组主要成员的工资，由国家财政统一定额发放，留下的工作任务大多是没有太多油水可捞的，且与农民直接利益的相关度不大，村组工作不同程度受到农民的轻视，权威逐渐丧失，“选择性治理”现象凸显，导致村组自治主体的严重“失位”;再加上打工潮下人员的高流动以及青壮年的缺失，组织活动、开展工作的难度加大，且大多属于吃力不讨好的工作，最好的方式就是实行“无为”而治，对村水利设施年久失修、弃而不用、缺井少井、旱涝损失等情况不管不问，而农民由于和村组利益共同体的破裂，丧失同村组，甚至乡镇的博弈能力，双方关于村组公共品的提供能力及现状，心照不宣，最终导致村组自治主体的“失责”。
论据三：源于分田到户以及免除农业税两个时间节点处农民对水利设施的叠加破坏
20世纪六七十年代，是中国农村基层水利兴修的集中时期，无论在数量上，还是在质量上，都取得了惊人的成就。从现存的部分水利设施完好无损以及依旧承担着主干线功能即可以看出，且大多数都是在集体时期人工修建而成，对农业、农村防洪抗旱发挥着关键性作用，这其中既有跨行政区域的大水利，又有归属于一镇、一村的小水利。
在80年代分田到户开始时，部分属于集体所有的水利设施，遭受到不同程度的占领及破坏，其中尤以村落住宅区内堰塘，以及田间堰塘最为明显，按照乡土不成文的习俗，村落住宅区临近堰塘的住户，享有堰塘的优先使用权，或起土筑高台开菜园，或抽水蓄水搞养殖;田间堰塘也被部分村庄勤快人在塘底开垦为耕地，或者蓄水种莲藕;当然还有一些集体时期打的农田机井，由于嫌种田碍事，部分被耕田者背地里填埋，更有甚者，为了获取混凝土材料填补家用，背地里破坏一些次要的桥梁，偷拿机井盖子、偷砸机井突出地面的一节水泥筒，致使泥土不断滑落井内，且屡建屡偷，对不熟悉地理环境的人来说，坑坑洼洼都是一种危险，这些情况也是大家心照不宣的事，毕竟分田到户搞个人承包，个人权利被村民们放在一个很高的位置。总之，在这一个时间节点附近，这些水利设施名义上是属于集体的，实际上也是由集体最终控制的，如果农民个体与村组发生冲突，村组治理主体可以随时以集体财产的名义收回、变更这些水利设施使用权;跨行政区域的水利设施，由于集体的强大和有效，以及现实灌溉的需要，基本未受到破坏;部分基层水利的蓄水功能仅是受到轻微破坏，对农业发展影响较小。
2006年，免除农业税费政策的出台，带来的是农村集体的全面瓦解，除了一些改革前积累的集体财产外，个人与集体之间没有太多的交集，集体的管理权限受到弱化、管理积极性受到挫伤，由于缺乏财力和管制能力，村组自治主体逐渐退居村组治理二线，致使一线缺位，村组与农民间因为没有太多利益关联，而相安无事，村组治理主体的不作为以及退出，某种程度上助长了村民水利破坏的短视行为。在这一时期，表现较为突出的是跨行政区域水利设施的被破坏，以及田间地头引水渠道的阻塞，在笔者调研的邓州市刁南干渠一线，主干线两旁的两条分水渠道基本已经被平整为土地，田间引水渠连同小桥也一同被平整为土地;田间农用机井数量越来越少，出水能力越来越弱;村内村外相连的堰塘也被村民的建筑物分隔成一段一段，更有甚者，直接填塘造地建房。毫无疑问，当上游水库放水时，三分之二的地区是不能将水引进田头，三分之二的坑塘已经没有渠道引水、蓄水，基层水利设施引水、蓄水功能丧失，加重干旱和洪涝危害。
论据四：源于承包期内以调田制为主的承包地运作模式弊端的影响
当下，在广大农村，主要有两种承包地运作模式，固田制和调田制，具体又可分为单块固田制、多块固田制、单块调田制和多块调田制四种二级变化，且各模式间也可以通过一定的方式(关键是群众认可)进行转化，一般通过折算制由多块向单块转换。所谓固田制是指田块位置在中央政策规定的承包期限内不做调整，强调承包权与田块位置关系的固定性，即不易地不易权;而调田制是指田块位置在中央政策规定的承包期限内有规律地进行调整，强调承包权与田块位置关系的分离性，即易地不易权。根据对中央政策精神的不同领悟、对承包地运作模式的不同选择过程、对土地肥沃距离远近水利等客观条件的不同判断，以及对婚丧嫁娶、家族文化的不同认识，一县、一乡镇、一行政村、一自然村、一村民小组土地模式各有不同，但在大多数地区，主要以村民小组为承包地运作模式选择的基本单位。
从促进农田基础设施建设方面来看，固田制优于调田制，在集体化时期遗留下的农田基础设施基本损坏殆尽的情况下，固田制由于田块的固定和延续，即使部分地区田块可能和调田制一样分散，但因为拥有合作的基础——田块长期相连，将有助于农民合作意识的培养，促进包括道路、水利在内的农田基础设施农户自建或联建，抗旱能力相对于调田制显著提高;而调田制由于土地的频繁易主，以及土地的不固定性，导致农户不愿意在改善农田基础设施方面进行高投入，不利于包括水利在内的农田基础设施自建设、自改善，由于合作基础的缺失，在笔者所了解的地区，土地调整期限分地块，三年、六年、九年不等。由于水利自建成本高，再加上没有水利合作的基础，在分田到户后、种田越来越个体化的时代，抗旱排涝能力及意愿普遍降低。
从促进土地流转的稳定性方面来看，固田制同样优于调田制。调田制下，伴随着在外务工的不确定性，以及农田劳动力投入不足等不确定性，土地流转契约大多是口头协议，一般没有明确的流转时间，除非是与龙头企业、生产合作社等土地流转中介签订正式的流转合同。流出方一般在庄稼换季时，可随时收回土地经营权，土地流转双方有契约意识，但普遍较弱，致使土地流转稳定性相对较差。再加上政府在这一方面缺乏相应的补贴和鼓励，同样也不利于促进土地流入大户自发进行农田水利建设，在这里讲的水利主要是指小水利，以农用机井为主，一般打井成本不高，几年内就可以收回成本。
论据五：源于小农经济下由于灌溉成本高导致农田灌溉意愿普遍偏低
旱了就要抗旱，从某种意义上可以讲，抗旱是为了减缓干旱趋势、影响天气系统变化，达到减轻干旱对农作物以及人畜生活用水影响的目的。在这里讲的灌溉成本高主要有四个层面的意思：
首先，是指农田灌溉设施升级经济成本高。邓州“四连旱”催生了农田灌溉设施的更新、升级、换代，由柴油泵向柴油泵、电泵并用发展，换代前的旧水泵面对深水位时，由于吸水能力有限，甚至吸不到水，被大部分种田农民淘汰，代之以“水锚”电泵，与发电机组合，或者是与三相电组合，进行抽水灌溉。农村灌溉通用电泵价位在1000-1500元左右，一台小型柴油发电机1800元左右，500米左右长的电线需要1000元左右，三相电入户由原来的1500元下调至500元左右，灌溉水管300米长度需要800元左右，且不说柴油费或者电费(一亩地20元电费，或者是40元柴油费)，单就灌溉设施升级来说，大致就需要5000元左右的成本，而一亩地正常年份的净收益约为1000元一年，相当于5亩地的年收入，也就是正常三口之家的年收入，且夏季农村电量普遍供应不上，频繁停电，对用电浇水造成了很大的影响。
其次，是指由于农田灌溉导致耕地投入成本升高。自从免除农业税后，农民不再向国家缴纳农业税费，但是种子、化肥、农药市场化后，价格一路飙升，农业生产效益开始出现内卷化，虽无税收，但却增产不增收，农民负担开始变的越来越隐性化，税费成本由政府转向市场，再通过企业税转回政府，“成本不会因为某项政策而凭空消失，只会在不同主体间进行转移，农民始终是改革成本的负担者”，是当下中国任何一项关乎农民切身利益改革成本的铁律，合作医疗领域改革皆是如此。
再者，是指为了获取灌溉用水水源的社会成本升高。自从水利设施管理市场化后，水库灌溉职能与农民灌溉需求间出现了严重的错位，换句话就是说，大型水利设施与分散的农户间无法实现有效对接。水库等地方水利设施放水灌溉，需要农民支付相应的灌溉用水费用，而一个地区不同区域的旱情严峻程度是不同的，各区域的放水需求也是不同的，各个农民对此的看法更是不同，水费收多少，向谁收，怎么收，尤其在农业税费免除后、原有的“共同生产费”难征收情况下，变得更加复杂，况且有些农民打工在外，并未享受到放水的实惠，当然也存在部分地区农民搭便车“偷水”现象，而地方政府财力有限，又不可能为整个区域内农民买单，即使垫付也很难从农民那里全额收回成本，也是不可持续的。这也是当前我国缺乏水权制度弊端，以及基层土地以及水利管理混乱的显著体现，向农民伸手要钱太难，部分地方由于旱情严峻，到政府部门以及水利管理部门申请放水产生的社会活动成本以及社会成本，也是不容忽视的。
最后，是指为了灌溉农田的时间成本升高。时间就是生产力，这句话对外出务工人员来说，是再恰当不过了，除了在家务农人员在农田灌溉方面付出的必要时间外，我国目前还存在一个相当大的半工半农群体，由于长期不在家，灌溉设施要么陈旧，要么没有，再加上返乡灌溉农田耽误的时间成本，这也是当下很多外出务工人员，宁愿田地荒芜、旱涝减产，而没有对田地进行有效管理的主要原因。
综合以上四个层面的意思，除了个别承包大户会进行农田灌溉设施升级换代、为缓解干旱利用关系上下活动外，基本上大多数小块分散承包者的灌溉意愿，普遍偏低，因为农业已经不再是他们家庭的主要经济来源。
论据六：源于南水北调中线工程“调水北上”导致水源地地表水系断流以及水圈系统紊乱
缓解旱情要靠水，这是一个基本常识，水分三类，天上雨水、地表库水和地下井水。天上雨水由于近几年东南季风推进缓慢，以及暖气团与副热带高压交替进行，普遍较少;由于天上雨水较少，导致地下井水用水量过度，地下水位下降，尤其是在旱情严峻时期，更为明显;水位下降严重，直接导致农民以及牲畜饮用水困难，更不用说庄稼灌溉了，保命先于保庄稼，农民这点认识还是有的。缓解这样的情况，除了雨水间断补充地下水外，就要依靠地表径流的下渗补充、水汽蒸发降水等，维持整个水圈的循环运转，任何一圈出现问题，对农业来说都是致命的。人为改变水圈运转，在不同程度上会对水循环造成影响，进而对生态系统造成影响，这也是不争的事实。
金秋十月，南水北调中线工程将全线通水，届时，一渠清水直送华北腹地，工程浩大、空前绝后，是既三峡大坝后，人类在掌握自然规律基础上发挥主观能动性的又一次尝试。邓州市作为南水北调中线工程的渠首地、水源地、丹江口库区所在地，从理论上分析，是不应该会大面积缺水的，而恰恰是水源地的邓州市，却出现了罕见的“四连旱”，并且是河南境内旱情最严重的地区。究其原因，在于丹江口库区大坝加高后，为保证今年的送水成功，将发源于丹江口库区的水系进行了截流断水，刁南干渠和排子河沿线区域最为严重。除几次因雨水溢坝，而在冬天放水泄洪外，自2007年丹江口大坝开始加高以来，近十年时间该流域几乎接近全年断流;邓州市市域内，其他几条发源于山地以及水库的河渠，在正常年份，也接近全年断流，干旱期尤为严重，河床见底不见水。做好协调放水工作抗旱，本应是地方政府的工作内容，但从目前现实来看，地方政府部门在水利管理抗旱方面严重缺位，仅有招牌，而无实质作为。
而近几年来一个相对比较普遍的现象是：由于南水北调中线线路在设计过程中，取道各市主要水库以作水源补充，结果，每到旱季时，各市以抗旱灌溉、保障城乡居民生活用水职能的水库，大多紧闭闸门，只蓄不放，或是象征性的放一下(前面文中有提到，在水利管理市场化后，水利承包者把养鱼作为水库的主要职能，作为自己承包后增收的一份固定产，且不说这种竭泽而渔式的开发对水质的污染程度，大家都明白，旱季放水意味着有大量的鱼，可能会因缺氧致死，进而造成巨额损失。作为地方有“面子”的承包者，在与地方政府面对严重旱情时的博弈过程中，由于利益的考量，地方政府往往失声，丧失谈判桌上的主动权。究竟像类似水库这样的、涉及国民切身生存发展利益的国家公共财产，是否应该市场化、哪些可以市场化、哪些坚决不能市场化，以及市场化后应该怎样管理，都有待政府的重新审视和考量)，旱时水库惜水如金，而在汛期或雨季，则大开水闸泄洪，不仅与水库本身应有的职能相冲突，与南水北调调水北上缓解北方干旱初衷相违背，同样也与中央在旱时三令五申、反复强调地方政府要开辟水源抗旱相违背，没有新的水源，怎能抗旱，没有能放的水源，怎可以抗旱。南水被调不是一个讳莫如深的问题，而是一个涉及全民福祉的浩大工程，民为邦本，本固邦宁，希望能够引起相关决策者的关注、重视和再思考。
综上分析，分田到户后的农业、免除农业税后的农业，即使是在农业科技如此发达的当代，面对天灾人祸，依然非常脆弱;在县乡政府把农业放在次要位置，全身心投入“名利双收”的小城镇开发;在乡镇退出村、村退出村民组、集体解体后农民相对个体化的时期，谁来承担农业基础设施建设的组织、协调工作，变得尤为重要。没有明确的权责、有效的激励，在现有的市、县、乡镇、村、组五级治理体系以及种种客观因素影响下，没有任何一个主体愿意主动承担这一份责任。中国农民自古以来善分不善和，在不同土地运作模式下，源于农民间自发的组织、建设，由于受制于规则约束，变的华丽无力，不足以应对区域气候变化下对农业生产的破坏性。如文中分析，这其中既有制度性人为因素，也有实践性人为因素，丹江口水库大坝加高后截流，导致大部分发源于丹江水域的沟、河、水渠断流，成为无源之水，地下水位不断降低，对近几年农业生产生活造成了直接影响，这也是有目共睹的事情，而地方政府在此问题上的不作为以及回避，也着实令百姓心寒。
即使当下农业保险在农村部分地区如火如荼地开展，以及地方农业预警机制不断建立健全，但在村组集体以及农民个人，尚不足以与地方政府部门以及服务设施管理方，实现平等、有效对接前，地方政府是不能够缺位的。中国当下农业、农村发展，需要地方政府的领导，而地方政府在三农问题上的冷漠，也颇令人担忧，这也是当下中国农村发展最大的国情。希望相关部门能够有所作为，及时做好后续抗旱工作。
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