村级治理的变迁、困境与出路
《思想战线》2020年第4期
贺雪峰
基金项目：国家社会科学基金重点项目“村庄治理现代化的区域差异研究”阶段性成果(18ASH002)
简介：贺雪峰，武汉大学社会学院教授、教育部长江学者特聘教授(湖北 武汉，430072)。
摘要：当前，农村村级治理中普遍出现了严重的形式主义，村干部的主要工作变成了应付上级检查和填报表格。其中的原因是，随着国家资源的下乡，为了保证下乡国家资源使用过程的安全高效，国家权力以检查、监督、规范、程序的方式随之下乡。国家权力下乡、村级治理规范化和行政化，导致了村级治理难以应对细小琐碎的农村公共事务，难以满足农民自下而上的多样化需求。而解决问题的有效办法，只能是农民组织能力的提升。将农民组织起来是当前时期乡村治理的中心任务。
关键词：村级治理;形式主义;资源下乡;农民组织
当前，中国农村村级治理中出现了严重的形式主义问题，村干部的主要工作不是解决涉及农民群众切身利益的各种问题，而是应付检查，填报表格，办事留痕。有村干部讲，他们80%以上的精力都是在应付上级的各种形式化要求，只有20%的精力和时间在做群众工作。
村干部作为不脱产的最为基层的干部，其身份实际上并不是干部而是农民，他们没有工资，只是拿误工补贴。村干部的主要工作是做农民群众的工作，解决农村各种细小琐碎的问题，他们的工作是党和国家农村工作的“最后一公里”，上传下达，十分的基础且重要。因此，村庄工作必须抓实，且主要通过接触农民群众来实施，为农民群众解决涉及他们切身利益的各种细小琐碎问题。然而，实际情况并非如此。由此，本文拟就当前村级治理中为何会出现形式主义泛滥问题进行讨论。
一、村级治理的变迁
近代以来，为完成中国国家现代化的任务，国家权力向下渗透，开始建立比较完整的村级组织。近代以来的村级组织或村级治理要同时完成两大主要任务：一是协助完成国家任务，主要是汲取资源的任务;二是维持农村基本生产生活秩序，服务农民生产生活。不同时期的村级治理重点有所差异。
在人民公社时期，通过“三级所有、队为基础”且政社合一的体制，国家将农民高度组织起来，同时完成以上两个主要任务。一方面，人民公社实施集体生产集体分配，农业生产被纳入统购统销，国家通过工农产品价格剪刀差，将大量农村资源汲取为工业化原始资本。人民公社通过工分制巧妙地解决了农民集体行动的困境，将农村剩余劳动力转化成为各项公共事业的建设者，比如农田基本水利建设、水库道路建设。且通过诸如民办教师、赤脚医生、毛泽东思想宣传队的形式，为农民提供了大量文化、教育、医疗公共品。进言之，人民公社主要依靠农民自己的力量提高了农民的福利水平。
人民公社将一家一户的小农组织起来，以生产队来代替过去千年农业以家庭为单位的经营模式。由此，人民公社既是行政组织又是经济组织，一身二任，其最大优势是通过扩大组织规模来提高组织强度，克服了个体农户普遍存在的集体行动困境，从而实现“人多好办事”。而人民公社的最大困境在于，超出农户家庭的农业生产组织方式，难以调动农户生产积极性，越到人民公社后期，农民生产积极性越低，农业生产中的磨洋工越普遍，农业生产效率也越低。
鉴于人民公社的这一固有弊病，1980年，全国农村普遍实行了分田到户，农户重新获得了农业生产经营自主权，人民公社解体，政社分开。分田到户以后，农民的农业生产积极性被焕发了出来，农业得到持续发展。而一旦农民的农业生产积极性释放完毕，农业生产就会重新进入到瓶颈期。进入20世纪90年代，之前人民公社时期建设的农业基础设施开始变得破败，人民公社解体以后，再将农民组织起来的成本很高、难度很大，向农民收取税费、提取资源也不再可能借助统购统销手段。虽然分田到户时说农户“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，给了农户农业剩余索取权，但实际上农户可以剩下的往往比较少，他们可能只愿交够国家的，而不愿留足集体的。因此，为了建设公共事业，集体就要借农民“交够国家的”来搭车收费。农户如果不愿交税费，国家就必须强制收取税费，因为一户不交，其他农户就会效仿。而国家强制收取税费离不开村干部协助，在几乎没有特别好处的情况下，村干部不愿意冒得罪村民的风险来协税。在这样的情况下，国家为了收取税费就倾向允许村干部搭车收费(从农民缴纳税费中提成)来完成任务，结果导致村庄狠人来当村干部，借协税谋取个人好处。
在农村人多地少、农业收益有限而国家仍要从农村提取资源服务于中国现代化事业时，仅仅有农民生产经营自主权显然是不够的，因为一旦农业收入进入农民口袋，再让农民交出来就不是那么容易的事情了。20世纪90年代，国家为了从农民那里提取资源而产生了严重的三农问题，核心就是农民负担过重和干群关系紧张。农民负担的相当一部分(村提留、义务工和积累工等)是用于建设农民生产生活所必须的基础设施，是为农民提供公共服务的。
简单地说，分田到户以后，村级组织要完成维护农村基本生产生活秩序，以及国家任务(如收粮派款、刮宫引产)中的任何一项都很困难。只不过借完成国家税费任务的便车，可以提取相当部分的公共资源来为农民提供生产生活基本服务。比如，集体灌溉一般还是可以组织得起来的，农村共同生产费也基本上还是可以收取的，“两工”义务也大都是可以完成的。也是因此，农业生产基本秩序还是可以保持的。
进入21世纪后，农业税收对于国家重要性已可有可无，而以农民负担过重为主要表现的三农问题却越来越严重。由此，国家进行了农村税费改革，并在2006年取消了农业税和各种专门针对农民的收费。国家不再向农民收取税费，又取消了三提五统，取消了“两工”义务，如此一来，农村公共事业建设经费也只剩下一个来源途径，即“改革村提留征收使用办法。村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，不再固定向农民收取村提留，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定，实行村务公开、村民监督和上级审计。对村内一事一议的集体生产公益事业筹资，实行上限控制”。
问题是，由村民大会民主讨论决定筹集一事一议经费时，如果有村民不愿意出钱，村集体几乎毫无强制力。“一事一议”筹资建设农村公共事业难以落地。从全国来看，只有很少地区真正落实了“一事一议”。农村税费改革以来，几乎不再可能通过向农民收费来进行公共事业建设。
自国家开始农村税费改革到取消农业税后的一个时期，国家不断减轻并最终取消了农民负担，历经千年的农业税就此终结。同时，因为不再有能力从农民那里提取用于公共事业建设的资源(资金和“两工”)，农村基本公共品供给严重不足，农民基本生产生活秩序难以维系。也就是说，进入21世纪之初，国家既不再向农民收取税费，也不再负责农村公共事业建设。村级组织前述两项主要任务都被取消了。国家试图通过无为而治来缓解三农问题，或者说国家似乎准备放弃农村，村干部也只能无所作为了。
结果，农村很快就产生了新问题，关键就是农村基本公共品供给不足，影响了农村基本生产生活秩序。农村的各种矛盾得不到及时解决，农民以求助的形式上访，三农问题换了一种形式继续存在。
而与取消农业税几乎同时发生的是，农村劳动力大规模进城，农村出现了空心化，农业似乎也有了问题。农业是国计民生的基础，只能加强而不能出现任何问题。2006年，国家开始提出社会主义新农村建设战略，并开始向农村进行大规模转移支付，其中一项为农业综合补贴，以保证农民的种粮积极性。同时开始推行农村公益事业奖补政策，“探索建立农村公益事业建设新机制，支持建立村级公益事业建设一事一议财政奖补试点”，到2011年，一事一议财政奖补工作在全国全面推开，确立了村级公共品供给的新机制。
财政奖补也存在问题，财政奖补是建立在一事一议筹资基础上的，但事实上全国绝大多数村庄并未开展一事一议。为了获得上级财政奖补资金，集体经济实力雄厚的村庄通过村集体投入来获得奖补，结果导致越富裕村庄越是可以获得奖补资金。有一些村庄为了获得奖补资金，通过借债来投入建设，由此造成新的村级债务。
实际上，进入21世纪以来，国家不仅取消了农业税，而且越来越大力度地向农村进行转移支付。转移支付主要有两种方式，一种是直接发到农户的“一卡通”资金，比如农业综合补贴、低保、基本医疗保险、基本养老保险，以及多种扶贫资金。另外一种是通过项目制进行的转移支付。绝大多数惠农资金是由中央各涉农部办委局通过条条向农村转移、通过项目制来落地的。项目制通过将公共财政资金“专项化”，保证了惠农资源用于三农而不被挪用。项目制的问题是，自上而下项目决策与农民自下而上公共品需求偏好缺少对接。尤其是中国农村情况千差万别，农村公共事业的标准化程度很低，自上而下项目资源往往不能发挥有效作用。2013年之后，国家进一步加大了向农村转移资源的力度。
当前时期，国家向农村转移了大量且越来越多的资源，这些资源能否被有效利用，为农民提供良好的生产生活条件，维系最好的农村秩序，乃至于消灭贫困，振兴乡村，就成为了乡村治理中的关键方面。也正是在这样的背景下，村级治理出现了新的不同于以往的问题。
二、资源下乡时期的村级治理
当前时期，村级治理最基本的背景是大量国家资源下乡。资源下乡的形式很多，大体上有以下若干种：(1)前述“一卡通”到户的项目，最典型的是农业综合补贴;(2)项目制，典型如小农水、国土整理项目、乡村道路建设;(3)虽然是“一卡通”到户却需要由村民评议的低保、危房改造项目;(4)农村精准扶贫项目;(5)农村公共服务项目，典型如农民办事不出村的党群服务中心建设;(6)一事一议奖补项目;(7)公共服务资金，典型如成都市为每个行政村每年配30～50万公服资金。这是当前村级治理的基本背景，与过去村级治理主要是向农民收钱不同，现在主要是给农民分钱，通过使用国家资源来为农民提供生产生活秩序保障。因此，要理解当前乡村治理的关键，就要理解国家资源下乡的问题。
与资源下乡的基本背景略有不同，当前国家虽不再从农村提取资源，但却有众多建设美丽乡村的意愿，因此才会有浙江全省持续数年的“三改一拆”“五水共治”“三边一化”等运动式治理，也有遍及全国的“清洁乡村”“农村改厕”“清洁饮水”运动。这些工程很大程度上并非是农民自下而上的要求，而更多是自上而下推动的。这也可以看作是另外一种类型的资源下乡。
在此，我们首先来看一看项目制落地的情况。项目制是由国家涉农部委主持实施的专项工程，这些专项工程一般都按照规范程序，通过招标由专业公司工程队实施项目，项目实施一般与村干部和村民没有直接关系，只是项目落地时需要有村干部和村民配合。这样自上而下的项目落地，且不说项目质量能否保证的问题，其本身的实施就面临两个难题：第一个难题是农村情况千差万别，自上而下的项目往往与农民实际需求有巨大差异，从而可能造成(实际上也已造成)普遍的项目偏差，国家花费无数财政资金建设的项目却无法产生出效益，甚至很多项目自建成以来就没有使用过。第二个难题是项目制落地时的困难。因为是国家项目，且是由外来工程队施工建设项目，项目落地要占用农民土地，要通过村庄道路运送渣土，并且在进行征地拆迁时，村庄钉子户可能借机会索要高额补偿，而项目是由国家出钱且由外来工程队施工的，钉子户索要高额补偿通常不会损害其他村民的利益，其他村民也更多地是围观。在这样的情况下，工程队由于耗不起时间，就有可能满足钉子户无理要求。一旦钉子户获得高额补偿，就会带动更多农户当钉子户索要补偿。结果就是，国家在农村实施的项目越多，索要高额补偿的钉子户就越多。国家会发现为农民做好事时，好事却不好做。要解决好事不好做的问题，必须有村干部来做工作、来应对、来善后。在缺少村庄公共性的情况下，村干部做工作无法走群众路线，也就缺少可以依托的抓手与基本群众，国家因此要对村干部的善后能力进行考核。
清洁乡村，改厕运动，以及浙江的“三改一拆”“五水共治”，都是要为农民创造良好的生产生活环境，为农民服务的。但这种决策是自上而下做出的，且是运动式推进的，在这一运动治理过程中，村干部必须按时完成上级布置下来的任务，上级则对村干部完成任务情况进行考核。本来是惠民工程，民生事业，到了对村干部考核时，似乎变成了国家从农村单向汲取资源。
其次，国家通过“一卡通”输入农村的资源相对安全。如农业综合补贴基本上是按农户承包地面积给予补贴，因为农户承包面积是标准的，补贴也就相对没有争议。不过，并非所有“一卡通”到户资源都无争议，因为有些资源到户要有条件，条件不达标时就要进行评议，评议就容易出现变通，出现矛盾，出现瞄准偏差。典型的如农村低保。按政策，凡是收入低于当地最低收入线的农户都可以获得低保。问题是，农民收入很难准确计算。在村庄熟人社会中，农户相对收入的高低，村民一般都是很清楚的，因此，农村低保要经过村民评议。只要评议就有人为性，就可能变成村干部操纵低保评议。也是因此，自2008年开始实行农村低保以后的很多年，都有各种“关系保”“维稳保”“治理保”，或将低保作为补贴送给村组干部，因为村组干部报酬太低了，甚至出现“开豪车吃低保”这种不合理的现象。这些低保乱象必然引发农民群众的严重不满，引发严重舆情。对此，主要的解决办法是清查“关系保”，规定凡是村干部及家人都不得纳入低保，以及严格执行低保评议程序，强化低保审核，要求低保公示。而真正让农村低保规范化的前提，则是大数据比对的广泛使用，即地方政府搜集农户收入与家庭财产的各方面数据，比如存款、大型农机、运营运车辆、营业执照、住房等信息。一般来讲，收入低于当地最低生活线的农户家庭不可能有较高存款，也不可能有两套住房，更不可能有营运车辆等。通过这种方式，所有申请农村低保的农户都被纳入到大数据比对，通常可以将那些假低保户排除;个别情况特殊的低保申请农户，因为只是个别特例，就可以个案处理。这样低保制度的执行过程可以较为精确地标识出农户收入情况，形成标准化的判断，让农村低保政策的实施更加规范化。
再次，与农村低保制度类似但更加复杂的是农村精准扶贫。精准扶贫强调精准到户到人，而造成贫困的原因很多，其中，贫困户主观不努力就是极为重要的一个因素，因此，扶贫很容易产生越扶越贫、越扶越懒的情况。比如，谁是贫困户?因为懒而贫困的算不算贫困户?对于懒汉怎么帮扶?既然每户都要扶，要扶持懒汉，那么懒汉等靠要赖上扶贫干部怎么办，究竟是贫困户懒还是扶贫干部不得力?显然，精准扶贫还不只是如何甄别贫困户的问题，更要解决如何帮扶，如何将大量国家扶贫资源有效使用的问题。当前，国家为每户贫困户提供5万元三年的贴息贷款，以让贫困户发展产业，但问题是，贫困户之所以贫困，往往就是因为缺少发展能力，他们用贷款发展产业，很可能的结果就是产业失败，不仅没脱贫而且还形成负债。地方政府因此会将本应给农户的贴息贷款转借给当地效益最好的公司，公司则按银行贷款利息每年给农户利息收入，相当于将政府贴息部分变成了贫困户的三年固定收入。这样的资源转移只是给贫困户发了钱，并没有真正提高贫困户的发展能力，与扶贫宗旨不符，且国家贴息贷款面临收不回来的风险。
扶贫中还有更多的问题，比如教育扶贫、易地搬迁、光伏扶贫、村集体收入、医疗救助、基础设施建设以及危房改造等等，都涉及到自上而下的巨额国家资源投入，以及村干部分配资源、协助了解情况、调解关系等，这些都关乎国家资源的落地与效能发挥。
复次，国家向农村的资源投入，除一卡通到户资金、项目制资金以外，还有如成都市的每年为每个行政村投入30～50万元公共服务资金，以及如武汉市开始的为每个行政村提供5～10万元“党建经费”，以用于农村各项公共事业建设。
一句话就是，取消农业税以后，尤其是党的十八大以来，国家不仅不再向农村收取税费，而且将大量资源投入到农村，以为农民提供最好的生产生活秩序，建设美丽乡村，实现乡村振兴。
除了投入资源，国家还提出了各种规划，国家推进清洁乡村运动，改厕运动，清洁饮水运动。中央还提出要逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服体系。问题是，农村相对偏远，且人口密度比较低，公共事务比较少，正规的国家行政事业机关很难直接进入到农村为农民提供公共服务，这些行政事业机关的事务要通过村干部代办。因此在村一级，全国农村普遍以村部为基础建立了党群服务中心，甚至有些地方为了建党群服务中心而合村并组，然后建一个规模较大的新村部、新党群服务中心，为群众提供各种代办服务。而村一级建党群服务中心，就必须要有人值班坐班，就要按时上下班，就要规范化、正规化，村干部就要脱产工作。
同时，与国家资源下乡相伴随的必然是国家要求的下乡。在巨额国家资源下乡的背景下，如何保证资源安全和有效使用就成为了国家的首要关切，与资源使用有关的规范因此与资源同时下乡。资源下乡与村干部关系十分密切，一方面涉及到如何使用资源的规范，一方面要为国家资源落地提供支持与便利。相应地，国家对下乡资源安全有效使用的关切就变成了规范下乡、程序下乡、标准下乡，也必然变成监督下乡、检查下乡、处罚下乡。这样一来，在最近10年的时间里，伴随国家资源下乡的是国家权力向乡村的全面渗透，尤其是村干部完全被纳入到了国家权力体系，村级治理中心任务不再是协助国家从农村提取资源、为农民提供生产生活秩序，而是完全围绕国家资源下乡来进行。甚至可以说，中国的乡村社会第一次不再主要依靠内生力量维持秩序，以保证农民生产生活基本条件，而是由国家来统一提供秩序，村干部工作或村级治理主要围绕国家资源下乡的工作展开。一直以来，中国乡村社会基本秩序主要是靠乡村社会内部力量解决，农民通过自己的努力建设自己的美好公共生活，国家只是从旁协助，现在则变成了国家直接建设乡村，村干部在一旁协助国家进行建设。表现在村干部身上，就是村干部不仅脱产化了，而且村干部百分之90%的工作都是围绕上级要求展开，且村干部的工作绩效也都是由上级来考评。村干部不再是农民的当家人，而只是国家在村庄的代理人了。
三、村级治理中的困境
伴随大量国家资源下乡，会有越来越多的规范、程序、标准、检查、考评下乡，这是必然的。问题是，当前中国农村地域广大，不同区域间差异巨大，且与城市不同，农村具有极其多样化的基础设施和公共服务需求，难以实施标准化供给，加之农民居住分散，公共服务一般都很难达到标准化要求的最低密度。也正是因此，传统乡村治理中，村干部一般都是具体事情具体处理，是实质治理、一事一议，是因事因人而异进行针对性的治理。这种治理是熟人社会中既针对事又针对人的治理，是特殊化的治理。通常要做群众工作，走群众路线，动员群众，形成积极分子，孤立消极分子等。
然而现在村级治理的问题是，因为全国不同地区的农村情况千差万别，而国家为了保证资源下乡的安全性，又不得不制定出严格的资源使用规范、程序、标准、要求，实施各种检查考评。这些自上而下的标准到了农村基层，就会有各种不适应性，就需要变通，而任何一个变通都为更多变通提供了理由，也会为基层干部借变通谋利提供机会。最终结果就是，国家在强制性标准与具体问题具体分析、具体处理之间摇摆。在这个过程中，村干部使不上力也无需使力。村干部的工作变成按规范程序办事，办事留痕，主要工作就是应付上级检查，搞形式主义。他们既无力也逐步没有意愿真正接触群众、解决群众所关切的切身利益事项，在首要意义上，他们成为了由国家考评、拿国家工资、为国家办事的干部，主要工作是防止追责，不出事。当然也就不可能主动为村民办事，也没有办事的能力。
一旦村干部变成应付上级差事的官僚，基层治理变成形式主义，则无论国家向农村输入多少资源，基层治理效果都不可能好。资源越多，农民就越是依赖资源，农民也就越是缺少动员，村庄边缘群众就越可能变成“带领”节奏的人。这样一来，村庄治理的公共性消失了，村庄的整体性消失了。农村一些本来很小的事情变成了花费巨大成本也难以解决的大事，村干部代表国家将90%的资源和时间用来做10%的事情。国家用高成本解决小事，这是不可能持续下去的。
综上，随着大量国家资源下乡的是监督下乡、规范下乡和标准下乡。一方面，国家资源下乡必须因地制宜，必须适合不同地区不同时期农村的实际情况。因地制宜就是允许具体问题具体分析，根据实际情况采取不同措施，这样，资源下乡并不可能只有一个统一标准。另一方面，监督下乡必须以规范下乡和标准下乡为前提。没有明确规范，不能标准化，监督就没有依据，也就无法监督。国家资源下乡必然要有相应监督的下乡，为了监督有效，就必须不断规范程序，不断将基层治理事务标准化，不断要求基层填表，办事留痕。同时，农村基层治理的一个重点和特点是细小琐碎、无比复杂，难以标准化。也就是说，资源下乡和基层治理都很难标准化，无法标准化就无法实施有效监督。在上级强有力的规范化和标准化要求下，基层治理的主要工作就变成了应付检查，形式主义也就越来越严重了。基层细小琐碎的公共事务本来是群众自治的事情，现在却变成了国家的事情。问题是国家要管好这些事情并不容易。
四、村级治理的对策
一般来讲，国家自上而下的资源下乡必须与农民自下而上的公共品需求偏好结合起来，才能让国家资源得到最有效的使用。原因是全国农村情况千差万别，不同地区农民对基础设施和公共服务需求的优先需求顺序可能是完全不同的。并且，只有将资源转移与农民公共品需求结合起来，才能起到动员农民群众的作用。我们讲，农民是乡村建设或乡村振兴事业的主体，这个主体显然不是个体的农民，而是组织起来的农民，原因很显然，农村公共事业本来就是指超出个体农户范围的事业。村一级正是农民组织起来的合适单位，也正是农民表达公共品需求偏好的合适单位。在村一级组织起来，也就是要建立乡村治理的公共性，要真正让农民中的最大多数为获取自己最大利益而形成“公意”。
这个意义上讲，国家向农村转移资源的一个重要任务就是激活村社集体，激活村级组织，形成村级治理的公共性，动员村民群众形成主体性，让农民群体自己建设自己美好生活，自己解决自己的小事，用最低成本解决自己身边的事情。
若要如此，国家资源下乡就应当抓大放小，小事还是应当留给村庄自己解决，而不应当事无巨细地要求规范和办事留痕。上级的官僚主义必然造成基层的形式主义。按官僚主义的办法解决基层治理中的小事，无疑相当于用大炮打蚊子，这样的高成本治理是解决不了日常治理中各种小事细事的。消极治理是过去几千年基层治理的大智慧，这个大智慧在当前中国农村基层治理中仍然有效。
基层治理中，给村一级活钱，让这个活钱变动激活基层治理的动力源十分重要。国家给农村的资源很多，但真正可以让农民自主使用的资源却几乎没有。换言之，没有活钱就没有公共资源，农民集中起来形成的“公意”就没有载体，就无法落实。
中国社会科学院房宁研究员说：信任和鼓励形成积极性，监督只能造成消极性。监督的前提是不信任，监督就会产生抵触情绪，从而就不可能创造性开展工作，工作就容易变成应付，变成形式主义，就会专门去应付监督而不是去做实际工作。他认为，基层治理的办法有两种：“看好人”还是“抓坏蛋”。“看好人”就是实行顶格管理，防早防小，防微杜渐。“抓坏蛋”就是底线管理，破底线就惩戒。顶格管理应当尽可能少，因为成本太高不可持续。底线管理成本低。
也可以用“防火”和“救火”来进行比喻。“防火”相当于房宁研究员所说“看好人”的顶格管理，“救火”相当于“抓坏蛋”的底线管理。一般来讲，防火高于救火。不过，防火做到极致成本就太高了。既要防火，又不能极端，出现失火就通过救火应对。防火也只应防一万，防一般，而不可能也不必防万一，防特殊，因为特殊是防不胜防的，是防不完、防不了、防不起的。尤其是基层治理情况千差万别，不同地区、不同时期、不同事务的要求都是完全不一样的，且绝大多数事务都是日常琐碎事务，事事用“防火”的顶格管理方式，必然是不可持续的，必须要给基层治理必要的自治空间。基层自治出现问题再来“救火”，用底线管理弥补基层治理中出现的问题。
具体到资源下乡，国家下乡资源应该分成两个部分，一个部分重点用于提供普惠性的、可以标准化的基本公共品，比如乡村道路、基本水利、义务教育、合作医疗诸方面;另外一个部分作为“活钱”，按人均直接拨发给农民群众所在村集体，村集体通过民主决策和民主管理，将“活钱”用于提供各种地方性的、难以标准化且农民利益存在分化的细小琐碎的公共品。至于其他超出基本公共品的发展型公共品，比如美丽乡村建设，除极少数可以通过项目制来获得以外，一般不要安排。
五、小结
从中国历史上看，国家从来没有完全介入到农村公共事务中，为所有农民提供生产生活秩序，而是要借助基层自治力量，比如乡绅、宗族等传统组织，以及保甲等基层组织力量。中华人民共和国成立后，虽然彻底消灭了传统的乡绅、宗法势力，却仍然通过设立建立在自然村基础上的生产队来解决绝大多数农民的生产生活秩序问题。一直到2006年取消农业税前，国家都要从农村提取资源，同时，基层治理(农村公共品)主要靠农村社会内部解决，国家并无力为农民提供充分的生产生活公共品。
而因为工业化发展取得进展，国家财政收入越来越依靠非农收入，农业税收占比越来越小，国家终于有能力取消了农业税，并转而为农村提供越来越巨大的、类型多样的资源，之前主要依靠村庄内生力量供给的、维系农民生产生活秩序的农村公共品，在很短时期内变成了由国家资源来供给。国家资源下乡，使之前乡村社会内部筹资与建设公共品的机制作用弱化，甚至不再起作用。反过来倒是自上而下的资源下乡在落地时，可能激发起钉子户的谋利冲动。因为钉子户对付的是外来力量(国家资源和外来工程队)，普通村民并不会因此不满。国家与钉子户的日常“斗争”中，钉子户有“弱者的武器”，并几乎肯定可以获取利益。而一户钉子户获取利益后，会引发一群人效仿。
更重要的是，国家大量资源下乡最终要在村庄落地，资源的安全高效是国家的重点关切，或者说资源落地出现的问题会引发国家高度关切。比如，“开豪车吃低保”的舆情必然会引发对低保实践的运动式治理，其中最基本的要求是自上而下一刀切的各种规范、程序、标准、要求、督查、评估。结果，越多自上而下的国家资源落地，就有越多村级治理的规范化、正规化、标准化，有越多上级在村庄的督查评估。而全国农村情况千差万别，就使得自上而下一刀切的规范化在农村基层只能变成形式主义，因为通过形式主义来应对官僚主义是唯一可能。这样一来，大量国家资源投入到农村后，却没有让农民产生同等程度的获得感，村干部的主要工作变成了迎检，变成了搞形式主义，却几乎没有时间和精力来回应农民最为重要的公共品需求。甚至，过去只用花费很少资源和很小代价来解决的小问题，现在花费巨大资源和代价仍然解决不了。
中国的农村不仅千差万别，而且农村利益稀薄，公共事务稀薄，公共服务需求稀薄。与城市因人口密集、利益密集、公共事务密集，从而使用标准化、专业化公共服务具有效率可持续性不同，农村(而且现在还在进一步空心化)是一个相对利益不密集的熟人社会，标准化、专业化公共服务缺少必要条件。过去，农村公共服务或村干部都是“全科医生”，是解决所有涉及农民利益事务的当家人，他们在任何时间都会因为有事而工作。他们的工作是不脱产的，是解决问题导向的，是季节性的，是忙闲不均的，也是综合性的。而让村干部坐在党群服务中心办公，一周可能还没有一批次的群众来办事，上述的工作导向和特点难以体现。
现在问题还不只是村干部个人。村干部必须要有村庄集体的力量，农民主体不是农民个人的主体，要将农民组织起来才可能成为主体。当国家为农民做好事而农村钉子户借机索要不当得利时，其他农民因为事不关己而只是围观，一旦钉子户获取不当得利，导致其他农户都有可能当钉子户时，国家就要面对每一个农户，所做的任何好事都可能适得其反。而如果村庄是有公共性的，农民是组织起来的，钉子户索要不当得利，就会受到村民指责，即使无惧指责，也必须付出道义上的代价，成为村庄舆论中的坏人。这样，就能够阻止其他农民去当不道德的钉子户。
要将农民组织起来形成集体的力量，就必须要动员群众，就要有可以让群众参与决策的公共空间与公共事务。如果集体有利益，然后由村民集体讨论决策，就可能将集体利益这块好钢用在村庄最需要公共品的刀刃上。村民参与办成一件好事，会激励村民办更多好事。既然国家已经向农村转移了很多资源，为什么不再转移一些用于激活村庄集体产生乡村治理公共性的“活钱”?
相信村干部，相信村民，相信村集体，只有建设一个村民积极参与、具有内生活力，农民自己愿意动手建设自己幸福生活的村集体，乡村治理才会最为成功。当前国家惠农资源多，这是好事，如何将惠农资源转化为乡村治理能力，转化为高质量的农村公共品，转化为国家能力，这是一个亟需深入研究的大问题。
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