今年7月，由国家发改委、财政部等11个部门联合启动新型城镇化的试点工作。攻坚克难，瞄准了拖延已久的城镇化阻塞问题。其中，关于农民宅基地、农房纳入全国不动产统一登记是一个新亮点。但“试点”恰恰在说明城镇化非常艰难。若不成功，“试点”将成为“试错”，不可能推广应用之。
城镇化的本质是部分农村居民，随着工业化而从农村移居到城镇。其工作由农业转变为工业、服务业。身份也随之由农民转变为市民——即新的市民。这是一种必然的历史现象。因此，原来的农民数量范围，会逐渐缩小。而移居出去的“新市民”会逐渐增多。这种身份的变化，对农地政策和城镇化政策，将产生深刻的影响。城镇化政策必须适应这种农民身份的变化。不能笼统地提“保护农民的权益”。政策，尤其中央政府的政策一定要区分农民、新市民与或“候补新市民”。否则，政策就不知道究竟是在“保护”谁?
我国的城镇化阻塞，由来已久。在自从邓小平南巡以来，在“发展是硬道理”的旗帜下，很多城市都把经济增长作为第一要务。发展压倒一切。以致城镇化，这一特别需要政府“有所为”的社会工作被严重忽略。被“压倒”了。城镇的基本社会保障和基本福利普遍滞后于工业化。由此导致中国的实际城镇化率，一直在40%以下。拖延到现在，城镇化的欠账已经相当严重。在总量上，至少有2亿农民已经事实上城镇化，不可能返回“农民”状态。但它们的“市民化”的问题需要各个城市解决。由此就涉及到城镇化的“成本”问题。有人计算一个农民城镇化需要10万元(有的更多)，则总量至少需要20万亿元。谁来承担这一巨大无比的“成本”呢?各个城市似乎都在你看我我看你。北京、上海，中央政府一句“限制发展”，似乎就要避开其责任。这就是这次城镇化试点要求“成本分摊”的大背景。也是宅基地、农房作为不动产登记的大背景。它本质上是要“试点”农民、农村、农业分摊城镇化的责任。
这是一种错误的城镇化意识和方向。城镇化的责任只能由城镇承担。
国家和各级城镇政府，应该首先检讨自己的公共责任。尤其是北京、上海这两个城市老大，和深圳这个1000万以上常住人口的经济最为发达的“特区”。其中，从根本上消除“二元”社会，熨平城乡之间在基本的社会保障、社会福利上的差距非常关键。在一个正常、文明的社会中，城乡是权利均衡的。农民和城市市民，并没有本质的区别。城市，并非天生就应该有更好的社会保障和福利条件。因此，政府的这一举措将有助于消除目前大量的农民因为福利、保障的差距，无序流向城市的现象。不解决这个问题，其他政策都是扯谈。可惜的是，连国务院的领导，潜意识里也在把城市化作为农民“脱贫”的方向，而没有意识到城乡权利均衡才是重中之重的问题。没有意识到农业、农村的重要性。为此，国家应该全面取消“二元”户籍登记制度。实行全国统一的、平等的居民登记制度、财产登记制度和社会保障的登记制度。让农民工不会因身份、居住、迁徙等原因，而改变其社会保障水平、福利水平。这才是实现有序城镇化、降低“市民化”成本的第一步。
另外，在城市务工的农民工，一旦签订劳动合同、“符合条件”，他们的工资中就应该包含有养老、医疗、住房、子女教育等内容。如果工资中没有这些内容，则农民工无法履行其责任，也不能“市民化”。目前的难题是，很多城市恰恰是以低工资作为维持城市竞争力的主要手段。为了增强城市的吸引外资的能力，城市政府和企业往往“合谋”扣压农民工工资。比如，禁止、或打压工会的成立和正常发挥作用就是各级政府常干的事情。越是发达城市，越是如此。农民工在遇到急难时，甚至工会在哪里都不知道。这种情况在过去20多年里非常明显。在“珠三角”地区，甚至还引发过国际贸易“倾销”争端。连老外都无法忍受“中国制造”的“低成本”了。由此导致了很多农民工在发达城市工作很多年，由于低工资的原因，买不起房，不“符合条件”。在年纪大时只好滚蛋回家。好在家里还有宅基地、承包地、农房。因此，农民工的“不符合条件”，总体上主要是城市刻意造成的。是政府在故意让农民工的“城镇化”失败。责任在城市政府，而非农民。政府若要真正解决城镇化问题，就需要反思并纠正扭曲的低工资政策。当农民工获得了正常的工资，买得起房，看得起病，上得起学时，他们自然就“符合条件”了。
厘清了上述两个道理，自然让农村、农业承担责任，成为“城镇化失败”的兜底、保障，就不符合逻辑。城市生病，农民吃药。政府犯错，农村担责。须知，农村、农业是兜不住这种底的。
第三，农村、农业承担不起城镇化责任。目前，政府面临城镇化的陈年旧账和巨大的资金缺口。有点病急乱投医。但不能找错了“成本分摊”对象。因为，在长期的“二元”政策下，农村本来就是相对贫困的区域。城乡差距本来就大。继续让农村“分担”成本，让农民工把家里的宅基地、农房卖掉后进城。这对于农村、农业和留守务农的农民，将会是“雪上加霜”。农地的整体性将继续破坏，农民务农的成本将会增加一个沉重的“流转费用”。非常不公平。农村将陷入更严重的凋敝。因此，对于农村宅基地、农房的“纳入全国不动产统一登记”，不能误解。否则，又将开启对农村、农业和真正的农民的掠夺。
农村宅基地登记非常必要。目前，农村宅基地面积、权利非常混乱。在广东，不少农民甚至是在承包地上违建住房。乡村两级基层政府熟视无睹。中央政府或许在卫星上看得清楚，但也拿不出什么有效的办法。导致农地浪费惊人。登记，并非表明就是要明确其为农民的可以自由交易的“不动产”。根据《中华人民共和国宪法》第十条，宅基地是集体所有。并非属于农民。因此，对于宅基地，农民可以长期使用，但不应有财产权。一些学者叫嚣承包权、宅基地有“财产权”，就是在事实上违宪。表面上是在为农民说话，暗地里是在为资本下乡、购买农地做舆论。《宪法》是国家的根本制度，本身具有非常充分的历史理性。因此，在没有修宪时，任何政策都不能改变其基本的精神。农民在成为新市民以后，其在农村原有的宅基地，既然失去了使用意义，就应该返还给村集体。这很符合法制的逻辑。但是，农民退出宅基地，关系到他们的重要的住房保障。这需要非常谨慎。因此，必须是在城镇有住房、或有住房保障的新市民，政府和村集体才可以要求其退出宅基地。或者说，在城镇有了住房、有住房保障的新市民，就必须退出其原来的宅基地。为此，在农村进行不动产登记的同时，还需要建立城乡住房登记的联动机制。农民工一旦“市民化”，其保障就必须由城镇全面承担。就不能回退农村。对此，政府必须意识到自己不可推卸的责任。不要动不动就“市场化”。全世界最关系民生的社会保障、社会福利都没有市场化，也不可能市场化，中国要市场化?还要发挥“决定性作用”?
城镇化进程中的宅基地返还，非常符合国家农业发展、粮食安全等长远目标。中国耕地不是太多，而是太少，太紧张。农业的出路，就是减少农村居民的数量。当实际的户均耕地面积慢慢上升到30亩以上的时候，中国农业才有整体性，才有健康发展的机会。这是一个“自然过程”(贺雪峰语)。因此，城镇化对农业应该是一件好事。农民的宅基地返回，可以视为一种与农业补贴一样的政府购买公共品的行为。这就是对已经“具备条件”的农民，根据农村不动产登记、人口登记、就业登记、住宅联动登记等，在城市可以获得适当的住房保障补偿。各地政府可以根据这种“返还”与“补偿”，构建特殊的“产权市场”。提供给农民自愿认购。
农房也是一个道理。在农村，一幢二层楼的农房，由于宅基地免费使用，直接的造价大概在10万~30万元之间。平房应不到10万元。这些农房，农民一般是自用。不是用于交易。而且，一旦农民要转卖，就很不值钱。因为在村庄里缺乏销售对象。村里的农民普遍有住房。而同时为了保障村庄资源的整体性，尤其是“18亿亩耕地红线”，国家一定会禁止城市居民购买这种“小产权”房。否则，农村土地市场将陷入一片混乱。所以，对于新市民因为城镇化而遗弃、闲置的农房，国家也应予以合理的农房造价补偿。新市民在获得造价补偿以后，可以将农房回退给村集体，由村集体进行复垦、或作为村庄建设用地继续使用。农村的农地就可以逐渐走出“细碎化”的困境。
城镇化，是城乡均衡发展的过程，是城乡“双赢”，不是“零和博弈”。农村宅基地和农房，纳入全国统一的不动产登记，可以为城镇化的这种顺利展开提供科学、准确的依据。但是由于其特殊性，不可以错误解读。更不能成为再次掠夺农村的藉口。
( 华南师范大学“三农“与城镇化研究所 )
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