从酒仙桥看大城市的危房改造
老危
[按] 危改拆迁仿佛是大城市建设的“深水区”，深水区是什么意思？就是各种各样的深层次问题暴露出来。每个漂在表面单独的小问题，看上去很小，但是只要深挖一下就会发现是深层次的问题，是和根本性问题联系在一起的。
住房是重要的民生问题，党中央国务院高度重视，最近国务院又在修改《城市房屋拆迁管理条例》。不断研究探索拆迁和危改的政策、方法和问题，这是科学发展观的体现，是总结经验教训，以人为本，对民生负责的具体行动。几年来，大城市的危改忽视了危改实质是改善民生，政府责无旁贷理应有所作为，现就一些城市危旧房改造的问题做些探讨，抛砖引玉，期望有关部门加快制定住房公共政策，改变城市拆迁危改的现状。
一、危旧房改造之路
什么是危改：危改就是在原址上拆危房旧房、建新房改善居住条件、统筹建设。大家想想，城里人的住房，农民的土地对他们来说意味着什么，意味着是他的命根子。危改补偿安置、将是他们一生的结局。
开发带危改、市政工程带危改、房改带危改的补偿安置各不相同，开发带危改是开发商运作，市政危改属政府投资补偿，房改带危改是区别前两种，由居民、单位、政府三方共同负担拆旧盖新。近十年来随着拆迁补偿政策不断的变化，百姓感到实惠越来越少。拆迁政策由原来的实物补偿、到后来补贴式安置、到货币补偿、到危改回迁安置，百姓感到口袋中几十年从牙缝中挤下的钱，越来越不够用。房改带危改的味变了，掏钱也只剩百姓。
特别是“市场运作”、开发商主导危改拆迁，情况发生了更大的变化，N个地产富翁诞生了，土地政策发生了根本性变化，房价直线上升，百姓越来越看不懂，怨声越来越高，对政府的诚信也发生了质疑，拆迁危改越来越难搞了。“国棉厂”的危改和“酒仙桥现象”就应蕴而生了。
仅以危改为例，2000年前后，是政府主导危改具体工作，政府是承诺为百姓办实事、办好事。安置政策的初衷也是“既解危、又解困”。政府除了出政策外，并承担大市政配套费用，减免21项税收。
2001年后危改的政策变为“政府指导、市场运作、百姓参与”。安置政策也萎缩成“解危为主，适度解困”，市政管网配套也不承担了。政府的承诺只停留在口头上。
据有关人员称：2004年以来，信访、上访、告状，及群体事件的第一原因是征地拆迁、危房改造，说起来这些事情，在一些大城市是令人头痛的事，看起来，它只是一个经济利益矛盾的问题，是补偿安置问题，但从表露出来的现象迟迟得不到解决，是否有更深层的问题等待着去揭示。
没有人反对住新房，但如何安置、花多少钱，政策是否合理等实质问题成为焦点。
二、危改中的法律关系
开发商的运作，使政府职能部门发现了一条又快捷、又轻松、又得利、又有业绩的快速通道。
他们希望借开发商之手一揽子解决土地开发、道路规划扩展、市政管网、住房改革、拆迁补偿、住房安置等一系列复杂问题。这种身不动膀不摇，还能坐收土地出让金的拆迁之路是何等理想、顺畅。于是大量的危改土地不分青红皂白的进入了储备用地，以便拆迁。
现在有些论调过分的强调“拆迁是行政征收行为，政府是有公权力的”。试问以前的拆迁那一件不是政府做依托，其结果又怎么样。
其实科学地具体分析一下，拆迁不都是征收行为。如危房改造拆迁就值得探讨。危房改造，在原址上拆旧房盖新房，原住民还是回迁的土地使用人，这部分土地也算征收吗？征收后的二次转让、又回到原住民手中有必要吗？二次转让和倒手，只会留下更多空间给某些人与开发商。
如果说市政重点工程，文物保护拆迁可列入行政征收，商业开发的拆迁应是商业市场民事行为。危改拆迁并没有改变土地归属，应具体问题具体分析。任何一刀切的做法都是不科学的片面的。将会对拆迁补偿产生本质的影响。
幻想以市场机制这剂“万能良药”去解决一切问题，是发展认识上的“错悟”，是改革方向上的“偏离”，是政府职能的“缺位”，行政征收也不是灵丹妙药。
例如某职能部门一位领导直白地说“危改中政府是不出真金白银的。换言之政府是否不再办实事。这是否才是危改难的“病因”之一。
开发商真的那么好善乐施，自己出资兑现政府的承诺、替政府买单，完成大市政道路扩宽修建，市政管网的配套工程。商人利字当先，是一切经济活动的宗旨，用各种手段争取利益最大化，叫他在这儿吃亏，他一定从别的地方找回来，俗称“羊毛出在羊身上”，谁又是羊哪？
拿危改土地和开发商作交易，改变危改土地性质，这是政府职责的越位，我们相信政府的监督部门也心知肚明。难道原住民的土地使用权就不应保护吗？
酒仙桥地区是房改带危改，首先职能部门和开发商不按先房改带危改的政策，在被拆迁户要求按政策购买租赁房产权情况下，区危改办下发(停止房改售房)的通知，配合开发商取消房改售房，歪曲房改精神，认为居民有产权拆迁，不好搞，拆迁合理补偿安置才是拆迁是否顺利的先决条件。加大了危改居民的负担。其次是“指鹿为马”，把非成套住房的筒子楼定为成套住房（因两者安置政策不同）。大大减少了回迁安置面积。再把百姓负担的建房成本价，提高为经济适用房市场销售价（由1560元变为3850元）。北京天通苑、西三旗、回龙观标准经济适用房才2650元/平米。这些无形的深坑叫多少百姓吃暗亏，这是政府部门最大的误区。
开发商在有利可图的情况下，才参与拆迁项目，其实他们更看重的是危改的长期远景效益，危改留下的公共服务配套，小区会所、住宅底商，地下43万平米的建筑等产权，变成了开发商的产权，永远的“自留地”、“高产田”、“丰产沟”。成为原住民的产权“第三者”。拥有危改区最大最多的产权。也是隐瞒规划设计等信息的真正原因。
媒体一再揭示土地出让金已成为某些地方财政预算外的主要收入，出让金的收入诱惑，直接导致“卖地财政”土地储备蜕变为“生财机器”，这种制度的漏洞使地方财政之外仍有大把的钱，这是很不正常很危险的事！
在利益的诱惑下，职能部门“精心”的去储备土地，千方百计以国家和公共利益的各誉去征地，甚至于危改地皮也纳入国家储备范围。真是滑稽，危改前后其地皮都是原住民共用，并没改变土地使用人，你给谁储备！
法律救济对百姓来讲信任度并不高，因为大多数百姓没时间没精力和政府某部门告状打官司，其结果也是胳脖拧不过大腿，救济不如法制约束。
三、危改政策的现况
有位苏律师说的对，酒仙桥危改集中体现了近年来土地开发和危改拆迁的所有问题。商业开发、市政拆迁、危改拆迁都有，各种产权并存。危改区尚有学校、幼儿园、影剧院、办事处、派出所等十八个公建单位，有楼房、平房、有成套、合居、有筒子楼、有已购的、有承租的、有自建的，但大部分属建国初期盖的筒子楼，情况错综复杂，但都是国有企业的自管公房，产权仍在各企业手中。
经调查住在酒仙桥福利区的民众都是五六十年代参加工作的老职工，基本上没享受到改革开放的好成果。相当一部分却赶上了“分流”、“下岗”、提前退休，他们的经济状况可想而知。拆迁给他们未来代来的是生活负担加重，生活质量下降、心态越来越不平和。百姓的思维也在发生裂变。
再如：市规划酒仙桥地区主要道路扩展，以应对社会发展和缓解道路堵塞的需要，共占用危改区9.8万平米土地（约占危改1/4总面积）。道路的扩展要拆迁十几座楼房，本属市政拆迁，如两广路、平安大道。拆迁户应由市政管委补贴安置。但早不扩，晚不扩，危改时扩路，用危改来消化扩路造成的市政负担，本应属于市政拆迁补偿的居民，正好搭危改的顺风车共同安置了。
修路是要大把花钱的，开发商能吃眼前亏吗！他们自然要和职能部门讨价还价，于是交易产生了，交易的结果是职能部门把危改土地另9.8万平米给开发商用于商品房建设出售，当然要像征性的“招拍挂”。至于土地出让金（9.8万平米招拍挂所得）则成为计划外收入。商业开发的拆迁居民又进入了危改居民的队伍。也搭上了危改的顺风车。但危改区近一半地皮没有了，回迁面积只能有多少土和多少泥了。酒仙桥危房改造却变成各种拆迁并存的综合体。危改变成了给政府部门“保驾护航”。
这种情况下产生的危改安置细则，就不言而喻了，限高、容积率的加大对人口高度稠密的酒仙桥来讲，人均也只有22平米，远远低于全国全市的人均水平。
酒仙桥危改被百姓称为“卖血式的危改”。既解危、又解困的政策，就是这样被某些人给“修正了”。
这些情况下的补偿安置细则百姓能接受吗？这就是 2007-6-9 日公投的本来面目。
酒仙桥2007年6月9日的拆迁公投，不过是某些人对“民主决策的过渡想象”，其实质是一场“民主秀”。百姓绝大多数同意危改拆迁，但不同意现行的补贴安置政策，投票是对安置政策而言的。百姓的不满并没有解决职能部门和开发商固有观念的反思，他们又采取了“搁置政策”，而不想解决问题，这样几拖就是三年多，有些老职工没能看到新房，就离开了奋斗终生的这块土地。
而我们的公权部门对百姓的呼声不“分析检查”，不“整改落实”。酝酿多年的全市最大的危改区又停摆了，谁该承担责任。
这就是百姓反映酒仙桥危改的背景。在大市政、职能部门，开发商合力之下，危改居民的利益还能保障吗！百姓由不理解到躁动，拒绝合作、到坚决反对和群体事件都产生了。条文细则的制定者，他们忽略了酒仙桥地区的特殊性，这是一片高度集中的，电子产业职工生活的福利区，他们讲政策、懂法律，他们为国家贡献大，生活条件差，为改革作出的牺牲也最大，他们对改革成果共享，有极大希望，但当危改来临时，他们失望了，他们奔走呼号，但没有人站出来，为他们撑腰，于是“酒仙桥现象”产生了。
百姓赔了三年的时间，开发商的美梦也未实现，(前境更不乐观)，政府部门失掉的是“民心”，是对政府诚信的价值信任。三方都不是赢家, 本来的民心工程，和谐社会成了空谈。就是酒仙桥现实。
四、危改的方向
胡锦涛同志在省部级研讨班上指出“全党同志始终坚持立党为公，执政为民，始终坚持以人为本，始终把人民群众安危冷暖放在心上”。修改拆迁管理条例是必要的，但更重要的是如何解决法规制定者和法规执行者的思想，特别是职能部门的“关注民生”的思想意识，有了好思想好作风，任何法规的不足都有办法弥补，反之任何好的法规在执行中都可能走样，象那些“偷樑换柱”、“指鹿为马”、“官商勾结”的事我们见的还少吗！某些执行者他们会把行政征收，政府主导、公共利益、玩的比开发商还好，以人为本、关注民生，叫百姓得实惠的思想也很难体现，我们主管部门的主要领导很难直面群众的呼声，更不要说深入群众“向人民群众问计、听人民群众的意见，向人民请教、依靠人民群众、由人民群众评判”。他们自觉或不自觉的站到百姓的对立面，用“程序合法”来掩饰内容不合理不合法，程序合法算是执政为民吗？程序合法是服务型政府的标准吗？程序合法能构建和谐社会吗？说穿了，程序合法只是内容不合理、政策不合理的借口。
如果政府机构不规范自己的行为，却利用手中的公权强行征服被拆迁者，领导者在向十七大精神那个方向走，伤害的仅仅是危改居民吗？值得深思。
某些官员公开地说这是“惯例”。“全市危改都这么搞”，条例的修政就是扭转这些“惯例”，“惯例”不一定是对的，领导者的准星偏一点，开发商的目标就歪了不知多少，百姓一时没明白被忽悠了，也再所难免。
百姓能容忍政府部门犯错误，但政府部门不能对人民撤谎，更不容忍政府用新的谎言、掩盖原来的错误。
温总理在国务院廉政会议上讲“要加强对权利监督制约、第一要素要健全科学民主制度”。在某些人眼里，他们最民主，是政策的代表，是改革者，但改革的困难往往来自某些领导和部门的障碍，他梗塞了中央精神的落实，不想为百姓的利益去作事情，甚至百姓得了实惠他们就难受，他们不在乎那些无效监督制约。他们唯一怕的就是媒体和民主听证，怕权力在阳光下运行的科学民主决策。
科学民主决策将使拆迁中的利益联盟，已经做过和正在作的惯性模式展露无疑，拆迁和社会公益事业将是另一种模样，百姓拍手称快，政策执行顺畅，百姓受益的新面藐将使改革开放有新的动力。和谐社会将呈现世间。
拆迁管理条例的修正，要以政府为主体进行制度设计，也就是政府主导。谁来主导危改拆迁当然会影响拆迁工作，但真正影响拆迁工作的是主导者的思想和意识，如果缺乏改善民生的意识，缺乏叫百姓实惠的观念，主导者制定的政策法规，能科学吗，民主吗！公正吗！执行政策法规能不出现偏差吗！这些无形中给和谐社会埋下了隐患，所以必须进一步解放思想，政府在危改中不应取利，而是加大投入，对人民安居负责，对历史负责，而不是为政绩负责。有政策按政策办，没政策按情理办。叫人民住上房，住好房，别拿“安置房”来糊弄百姓，安置房是一种“不定慨念”，既无建筑规范，也无质量保证，几年后成了“鸡肋产品”，“新的筒子楼”，也给建筑开发商留下偷工减料之门。
拆迁工作无论谁主导、谁是主体，谁在台前谁在幕后，只要指导思想改变，按十七大精神去努力干好工作，拆迁工作现状一定会改观，否则将是换汤不换药。
五、政府的责任
政府是不是为民办实事，百姓会用“人财物”的支持力度做标尺去衡量，否则只是标榜自己的口号。不舍得为老百姓花钱，该出的不出，甚至还千方百计从老百姓那里抠地卖钱，说明他离改革成果共享的服务型政府越来越远。
我们决不能再透支百姓的未来生活，应该好好学习“棚改精神”给百姓安居托底，那才是真正的实事。
解放思想、就是要解放我们的思维惯性，保障人民享有更多更切实的民主权利，人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公共事业，履行民主决策，民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权、实现政府与社会、政府与公民的“决策公享”、“权力公享”、“成果共享”、“监督共享”，实现民主法制建设，还利于民，还权于民。
北京是首都是历史文化各城，危房改造是建设国际化大都市的需要，为我们的城市建设出资，是应该的。那些预算外超收，土地出让金的积累，完全有能力给危改以财政支持。这才是改革成果共享的实例。也是缓和大都市房地产供求平恒的具体举措。各片危改地区百姓的房子“住的下，分的开，买的起了”，我们大都市的建设也快了，市场房价受需求的减少也会得到有效的抑制，且不一举多得。
顺便说几句房价，过高的主要原因之一，就是土地出让金越来越高，土地价高，楼面地价就高，他们是高房价的推手，再加上某些“灰色成本”，多达五十多种税费，以及开发商的故意炒作，至使房价居高不下，要调控首先调控土地出让金，调整不合理税收、算清成本价，控制好市场价格，虚高一定会控住。
中央提倡拆迁的“理念要发生变化”，理念的变化可以解决法规技术层面的不一致，更可以改变来自职能部门“关门行政的惰性思维”，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋，让权利在阳光下运行”，科学的民主决策才能产生。理念改变了职能部门变成服务于民主决策的机构，危改拆迁户的利益才能有法制的保障。但我们也不能低估利益联盟，旧思想旧观念对拆迁工作的影响。
有效的监督应有制度的保障，这种监督应来自社会各个方面，决不能再是“左手对右手的监督”。百姓对监督寄予了无限的希望，百姓为什么信任媒体，是因为我们媒体起到了社会监督作用，虽然他们工作没有得到应有的尊敬，但他们还是在为百姓讲话、为社会的公平奔走呼嚎，为法律正义而坚持不懈，为社会的进步而擂鼓助威。监督起到了应有的作用，百姓就有了希望，有了希望就有诉求，有诉求就会有主张，有主张就会有结果，有结果就能推动历史。人大的监督是解决社会问题的希望通道，人大有权利行使法律和人民赋予的权利，他们权利是至高无尚的。监督不力是思想解放的不彻底，是失职。
现在的危改区也生活在混乱的状态之中。群众要问：谁应对此承担责任，百姓应该问责谁？2006年就列为“为百姓办的实事”之一的酒仙桥危改，仍停止不前，这又该追溯那位的责任……。
危改是复杂的社会问题，对不同产权，不同层面的危改群众，应有不同的政策，叫大家都得实惠，相应的政策能否有两种或更多的方案供百姓自主选择，这里有一个很重要又很久远的问题：就是要相信群众，把百姓根据法律法规维护自己的权利看成是闹事的大有人在，采用不正当的手段对待拆迁居民也不是没见过，这些都应在十七大精神的照光天下成为历史。新的服务型政府一定能帮百姓解决安居问题。
关注民生，加快危改
我国经济发展了，财政增收了，超收也有了，土地出让金也积累多了，投资让百姓的住房达到小康水平不是更好吗。国际化大都市建设步伐一定会更快。
社会建设要有长远眼光，不要再搞临时安置，要规划好未来，把应是百姓自己管理的交给百姓，帮助他们管好，让危改区的公共利益得到实现和延续。
百姓在危改拆迁安置中，“住的下，分的开，买的起”能得到满足，社会和谐一定会实现。
新的条例修改后，不妨拿酒仙桥当试点先总结经验，召开民主听证会、依靠群众共同制定危改安置细则，早日启动全国关注的酒仙桥危改，一个还利于民，还权于民的模式将对大城市的危旧房改造闯出一条新路。
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