前 言
（编者按：中央民族大学“985工程”民族地区经济发展和社会管理创新基地，于2011年3月28日以“殷都实验”为题立项，对河南安阳市殷都区群众路线的实践探索进行研究。这是左翼做的一个成功试验，该书是事后的理论总结。现在左翼要给社会提出具有建设性的实践方案，从这个角度看，该书提供了一个样板，因此具有现实价值。本网站将连载该书内容。欢迎各位网友的关注和评论。）
一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，这是我们党在长期的革命斗争中形成的群众工作路线最简明和最精确的概括，是我们党克敌制胜的重要法宝。实践证明，什么时候群众路线得到较好的落实，我们的工作就比较顺利，取得的成效就比较大。但是，由于社会主义建设时期我们党所处的历史方位发生了根本性变化，群众工作的任务和工作环境也不同了，这一长期行之有效的工作方法遇到了新问题。总结新中国成立以来群众路线的历史经验，不难得出这样两个教训：一是失去控制的频繁的群众运动造成社会动荡，二是慑于失控的群众运动的不良后果而不敢放手发动和组织群众，以致群众成为“一盘散沙”。鉴于这两个教训，现时期创新群众路线工作方法，就成为我们党面临的一个重大课题。
河南安阳市殷都区现有人口25万人，面积70平方公里，有城区，也有农村，工业基础较好，安阳钢铁集团公司就坐落在该区。历史上该区是殷朝古都所在地，殷墟遗址彰显出丰厚的文化底蕴。从2009年下半年开始，区委和区政府在科学发展观学习和实践活动中，面对基层工作遇到的诸多难题和巨大压力，在总结群众路线历史经验的基础上，探索在新的条件下创新群众路线的工作方法，取得了良好的效果。党的十八大决定，围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民、务实、清廉为主要内容的党的群众路线教育和实践活动，使得这种探索活动成为全党的一项重要事业。在这一历史条件下，系统总结殷都区四年来群众路线探索所取得的经验，不无现实意义。
殷都区贯彻群众路线的探索开始得较早，可以说是逼出来的。基层工作无时无处无事不是直接面对群众，群众的愿望、群众的利益、群众的智慧、群众的力量，在基层工作中表现得最直接、最充分，而脱离群众的基层工作也总是显得最累、最难，也最不讨好。基层干部成天像救火一样紧张，城管局长满大街追着流动商贩跑，征地拆迁总是会酿成几起群体性事件，上访群众在政府门前围得水泄不通，低保工作本是一项德政工程，各种关系保、人情保、错保、漏保却弄得许多群众怨言四起，基层换届选举矛盾丛生，计划生育困难重重，年幼的孩子厌学达到切齿程度。基层工作脱离群众，使群众不再是党政工作的建言者、支持者，相反成为观望者、评论者，甚至对立面。殷都区委区政府班子认识到，群众和基层工作的对立，问题不在群众方面，而在干部方面。创新党的群众路线的工作方法不仅是必需的，而且是急迫的。
殷都区贯彻群众路线之所以取得一定的成效，在于殷都区委区政府认真汲取了我们党群众工作的历史经验和教训，又能够结合新的历史条件大胆进行创造。一切为了群众是党的群众路线的首要。不与群众争利，除了群众利益，党和政府不存在独立的利益，这是做好群众工作的政治前提。凡是脱离群众的事情往往是轻视、忽视、无视、漠视群众利益，甚至与群众争利的结果。一切依靠群众，就是要放手发动群众，组织群众。依靠群众，不是依靠群众个体的智慧和力量，而是依靠有组织的群众的智慧和力量来开展工作。组织群众必须是党来组织，所形成的群众组织是党的群众组织，脱离党的领导的群众组织，必然失去控制，对社会造成危害。历史上出现的造反组织、红卫兵组织，现时期出现的传销组织、邪教组织、黑社会组织、金钱组织都脱离了党的领导，这是沉痛的教训;而革命战争年代的民兵组织、妇救会、共青团、儿童团等则是党领导下的群众组织，发挥了群众巨大的历史创造作用，这是成功的经验。不组织群众，依靠个体群众的智慧和力量，不是难以取得长效，就是沦为个别干部的政治作秀。总结依靠群众的经验和教训，殷都区委区政府作出了必须组织群众的决策，必须形成新时期党的群众组织，以和宗教势力、家族势力、黑社会势力、邪教势力、金钱势力等争取群众。“十大员协会”就是殷都区群众工作取得的重要政治成果，它既不同于已经行政官僚化的妇联、共青团等传统的群众组织，又不同于脱离党的领导的异己性的群众组织，成为党在基层工作的“千手千眼”。从群众中来，到群众中去，是我们党正确决策的成功经验，教训是在基层工作中将脱离群众的决策、“会议精神”、文件、通知、部署、方案直接交给群众，群众只有学习、领会、落实的份儿，群众稍有疑问、质询、抵触，动辄以“想造反呀”相威胁，这是党的历史方位发生变化后最容易出现的毛病。
在总结群众工作历史经验和教训的基础上，殷都区还结合新的历史条件，对党的历史方位和群众状况进行了认真的分析研究，寻找群众工作的突破口。从革命时代的“地下党”、革命党转变成长期的执政党，我们党的历史方位已经发生了巨大变化。经济建设作为党长期的中心工作，社会主义市场经济体制和对外开放的执政环境，对党自身建设提出了新的课题。对于基层地方党委和政府来说，最容易犯的毛病有两个：一是把中心工作理解成GDP主义，追求政绩，一切为了群众利益的原则被置诸脑后，甚至为追求GDP增长不惜损害群众利益;二是在长期执政中，逐渐疏远了同人民群众的感情，习惯于行政手段，长官意志、以权压人，“替民作主”、“为民作主”的思想盛行，对群众反感和不信任，从“你是替党说话，还是替老百姓说话?”到“拉屎要不要告诉你?”，再到“你是不是党员?”官腔越来越牛，脱离群众就越来越远，直至滥用职权、以权谋私。
改革开放后，群众状况发生了巨大变化。计划经济时代，每个人都在某一个单位工作，工人在工厂、农民在生产队，干部在机关，军人在部队……既在单位就业，又受单位的全面管理，造就了高度稳定的社会状态。改革开放后，农村实行联产承包，土地包到户，农民没有了生产队;20世纪90年代国企改革造成大量工人下岗，越来越多的“单位人”变为“原子人”，旧有的社会管理模式逐渐被打破。城市居民仅靠社区松散联系来管理。青壮年农民大多外出打工，长期游离于组织管理之外。“原子化”、流动化，使党的群众基础犹如“一盘散沙”。党和政府的教育、管理工作达不到群众的层面，形成了“政治真空”。由于“文革”时期失去控制的群众组织和群众运动所留下的负面影响，使得基层地方党委和政府不敢组织群众，“易散不易聚”成为共识。这就给邪教、黑恶、家族、金钱、传销等各种势力不断渗透群众留下空间，给党的执政、群众工作、社会管理带来巨大挑战。
面对基层党政干部群众观念的日趋单薄，面对群众的“一盘散沙”状态，以及经济建设、民主政治建设、精神文明建设、和谐社会建设、生态文明建设和党的建设的任务越来越繁重，如果不将亿万群众动员和组织起来，既不能高效完成各项艰巨任务，又不能很好化解党群、干群矛盾，还不能有力回击各种异己势力对群众的争夺。依靠群众必须组织群众，为了群众必须由群众当家，党必须在群众中拥有自己的群众组织，这些认识使得殷都区委区政府逐步理清了工作思路。殷都区探索群众路线工作方法的起点就是动员和组织群众。
由区委组织部和宣传部牵头，从社区管理入手，通过认真准备，推出政治文明“三大举措”，即“争当十大员”、“诚信殷都”建设和“十佳标兵”评选三项活动。“三大举措”是“依靠群众参与”这一根本理念在实践中的具体化，三者有机统一。“争当十大员”是基础，以“十大员”为基础去组织群众，用诚信机制来遏制不诚信行为，通过“十佳标兵”榜样的力量引导社会风气，从而构建一个完整的群众工作、社会管理体系。在不太长的时间里，将4万多群众组织起来，占全区总人口24万人的1/6。
为了加强对群众的组织管理，首先按照个人特长和参与工作的兴趣，在自愿报名的基础上对群众进行分类，最初分为社会问题调研员、社会问题信息员、民间问题调解员、法律政策宣传员、公共财产维护员、公共事务评比员、党政工作监督员、卫生秩序协管员、社会治安巡逻员、扶贫解困服务员10大类，后发展到16大类，在分类基础上建立“十大员协会”。其次是健全工作机制，建立了“一库八制度”、“四个每”工作机制、“十大员”活动价值储值办法。再次是加强对“十大员”的培训和授予工作权利，进行分类管理，使群众能够参与到经济、政治、文化、社会和党的建设各项事务中来。对群众组织的管理实际是开创了参与制民主制度建设的先河，把群众组织紧紧团结在党和政府的周围，为实现群众有序参与社会事务创造了条件，避免了群众组织和群众运动失控的危险。
为发挥群众组织的创造性作用，在党政各职能部门的工作中，区委区政府强制性要求必须有“十大员”群众的参与。群众参与不是大轰大嗡，而是依照现行法律，利用不同“大员”的特长在相应的工作领域发挥作用。那些昔日上访老户，成了党政工作监督员;好打抱不平者，成了民间问题调解员;讲卫生爱整洁的人，成为卫生秩序协管员，如此等等。健全群众参与制度和机制，畅通信息联系和沟通机制，保证了群众智慧和创造力的健康、有序和高效发挥。
群众参与的积极性和动力，来自群众对自身利益的维护和争取。上访告状者过去堵也堵不住，拆迁中的“钉子户”赶也赶不走，在这些现象的背后，都是群众利益在起作用。过去的办法是没有授权给群众，他的行为表现为一种对立行为;现在通过授权和有序参与，积极性和动力还是群众利益，只是群众维护自身利益的方式方法变了。“十大员”是没有任何报酬的，发挥“十大员”作用的关键，是把维护和增进群众的利益同具体工作统一起来。群众维护和争取自身正当利益，不再表现为对立行为，而是为党和政府分忧。群众组织和群众参与不是冲击党和政府的工作，不是“添乱”，而成为党政工作强有力的支持者，是“助力”。为调动群众参与的积极性，殷都区还制定了根据“十大员”参与农村、社区活动的累计得分情况进行奖惩的考核办法，定期开展“十佳标兵”评选活动。
党和政府的权力是人民赋予的，授予“十大员”的权利是群众直接参与公共事务的权利，二者的结合在不同的工作领域所占的比重是不同的，表明了不同领域群众参与的深度和广度不一样。群众参与特别广泛和深入的领域，如计划生育、社区管理、殷都春晚等，表现为群众自治性领域;而受法律和专业限制的领域，如信访、城管等，表现为群众参与性领域;更多的领域，如低保、教育、基层换届选举、征地拆迁等，则表现为党政机构和群众参与相结合的领域。在所有这些领域，由于维护了群众利益，群众理直气壮地参与进来，真正享有当家作主的权利，殷都区的各项基层工作因此取得了显著成绩。
殷都区的群众路线工作方法，总结了我们党的群众工作的历史经验，在新的历史条件下有所创造、有所前进、有所贡献，颇有成效地尝试了参与制民主，并在制度建设上迈出了最初的一步。“十大员”群众组织是殷都区现时期党的建设上取得的重要政治成果，是党同各种异己势力在争取群众方面取得的重要胜利。群众参与到党和政府工作中来，开创了殷都区各项工作的新局面，健全了基层地方党委和政府社会管理体系，提升了党和政府社会治理能力。群众路线的成功贯彻，使得基层工作中一度出现的党群矛盾和干群矛盾得到缓和，提高了党和政府在群众中的威信。基层工作中各种矛盾和冲突，也在群众参与中得到缓解并逐步化解，为基层社会稳定开辟出一条可行之路。
中央民族大学“985工程”民族地区经济发展和社会管理创新基地，于2011年3月28日以“殷都实验”为题立项，对河南安阳市殷都区群众路线的实践探索进行研究。三年来，项目组多次到殷都区开展调查研究，得到了中共安阳市委、殷都区委和区人民政府及其各职能部门的大力支持，得到了殷都区“十大员”群众的热情帮助，在此，项目组成员表示诚挚的谢意，并祝愿殷都人民在建设家园、治理家园上取得更大成就。
附文：张勤德：殷都的群众路线实践为什么很灵--推介《群众路线在殷都》一书
近读中央民族大学著名教授杨思远主编的《群众路线在殷都》一书，最受启发的一点，是它总结出了一套使群众路线实践真能见到实效的管用经验。
河南省安阳市殷都区的群众路线实践之所以很灵，主要在于以下三点：
一是建立了“十大员”及相关的组织，使“依靠群众参与”有了坚实基础。
殷都区党委在2009年结合地方实际开展“深入学习实践科学发展观活动”中进一步认识到，党内为什么会出现严重的腐败、官僚化等问题并愈演愈烈?深层原因是领导方式不适应新形势的需要，严重脱离群众。就是说，伴随着群众的分散化，组织性程度降低，而行政集权则不断强化，政治资源分享的多元分散化趋势愈发严重，并且没有及时形成配套的社会公众权利行使渠道，导致群众虽具有某些法定的民主权力却难以行使，也导致单位、企业对个体在政治、思想上的管理教育能力越来越弱。这样，便使党和政府的决策难以真正做到从群众中来，到群众中去。于是，他们在“依靠群众参与”上艰苦探索，终于创造出“十大员”这样一个群众组织。
“大员”是对群众主体地位的肯定，“十”则是对群众利益和诉求多样性的概括，它是约数而非确数。这就是说，“十大员”的岗位设置可以根据工作实际和个人意愿增减。当前这个区已经形成了16个方面的大员，如社会问题调解员、城市管理监督员、卫生秩序协管员、党政工作监督员、公共财产维护员、公共事务评论员、社会治安巡逻员，等等。与此相关，逐步建立起“十大员”活动小组、活动组、协会等群众组织进行自治。
这样，大量“老大难”问题，便被“十大员”破解了。这里仅举一个常见的例子。文源社区社会治安巡逻员娄佰胜得知矿山处3号院两户居民因生活垃圾琐事发生争吵，一方年轻气盛，出言不逊，双方矛盾激化，一场斗殴即将发生。娄师傅迅速赶到现场，不顾个人安危，站在情绪激动的双方当事人中间，动之以情，晓之以理，给他们讲‘远亲不如近邻’的道理，最终使双方怒气平息，握手言和。娄师傅说：“很多冲突都是由小事处理不当引发的，我们愿意做政府的千手千眼，把纠纷解决在萌芽状态。只要能参与，再苦再累也心甜。”在殷都这样一个有25万多人的城区，目前已建立了近5万人的“十大员”队伍。这个组织和党组织建立了紧密联系，大大增强了党的执政基础。
二是建立起一系列的管用制度，使“依靠群众参与”有了可靠保证。
例如在信访工作中，其一，在信访“十大员”方面建立了社情民意收集制度、信访风险评估制度、信访工作听证制度、矛盾纠纷调解制度、信访事项代理制度、群众情绪疏导制度、信访法规宣传制度和信访扶贫解困制度等八项制度。其二，在政府方面建立了信访工作领导责任制、信访问责制、信访评估制、每周“过堂”制和“六到位”长效机制。每周“过堂”，就是每周 一，由区主要领导主持召开信访会议，对上周出现的信访问题一一过堂，亲自处理。“六到位”的长效机制，就是诉讼程序引导到位、合理诉求解决到位、不合理诉求终结到位、过错责任追究到位、困难对象帮扶到位、违法行为处理到位。
由于这些管用的制度得到有效地执行，殷都短时间内便在信访工作上打了一个翻身仗。殷都是一个既有大中型企业又有农村的城区，情况复杂，矛盾尖锐，特别是信访工作，问题不少。因此，在2009年8月河南省政法委涉法涉诉信访工作会议上，曾受到通报批评。但是随着以“十大员”为组织形式的群众参与，被动局面便迅速得到扭转。2010年以来，殷都赴市信访量下降68%，未发生赴京非正常上访。2011年被省委信访领导小组评为信访工作成效显著区，2012年荣获“全省信访工作体制机制创新特别奖”。
三是抓住加强党的领导这个关键，使“组织群众参与”得到“火车头”的引领和带动。
这当中，首先狠抓了对正反两方面经验的不断总结，促进对“组织群众参与”重要性的认识逐步提高。正如著名经济学家刘永佶在此书的《序言》中所指出的，殷都区党委认识到，“苏联解体，东欧剧变，根本原因就在于脱离了共产党所依靠的人民群众，而去依靠少数富豪和外国资本。把执政的手段当成执政的根据，将执政的根据视为实现少数人利益的手段，势必导致与劳动群众的尖锐对立，被群众抛弃。”许多殷都干部形成了这样一个共识，即干部是人民群众这棵大树的主干部分，但群众则是根部，根深才能叶茂。忘记了人民群众的养育之恩，忘记了人民群众是我们事业的胜利之本，就是最大的忘本，最大的背叛。
其次，在群众路线教育实践中使自己对“组织群众参与”含义的理解真正到位。区党委负责人认为：“‘组织群众参与’，就是真正相信群众、依靠群众、组织群众，调动群众力量，激发群众智慧，恢复群众主体地位和群众的主人翁意识，放权于民，让群众自我管理，自我服务，自我发展，积极地参与经济社会发展的具体工作。”有了这种理解，才会使群众路线实践能抓住组织群众，发挥群众运动的主体作用这个要害，从而事半功倍，见到大的实效。
再次，敢于抵制、排除来自上下左右的各种干扰，坚持“组织群众参与”不动摇。当时，党内有一种思潮，过分强调为人民服务就是要“为人民办实事、办好事”，影响了“组织群众参与”工作的推进。时任殷都区党委书记的李南沉站在最前沿进行批驳，强调它含有“对百姓的恩赐和怜悯的意思，是以救世主的身份面对群众的姿态”，决不能用它来否定和取代“组织群众参与”。于是，他们风雨无阻，义无反顾，步子更坚定了。
还有，在“组织群众参与”当中，殷都始终都在积极探索切实加强党的领导的途径和办法。例如，树立“共产党不能只在党内搞党建，要恢复党的好传统，去开门整党建党，大胆发动和组织群众进行斗争”的观念，把“组织群众参与”作为“组织工作最基本的工作”，从而将“十大员”工作明确分工由党委组织部具体负责抓。同时，他们还突出强调书记挂帅，党员带头; 政府主导，各方配合。这就使群众运动始终在党的领导下，文明、有序、稳定地向前发展。
由此看来，殷都以“十大员”为主要载体，以“组织群众参与”为基本形式的群众路线教育实践活动，对于解决群众最不满意的腐败严重、治安恶化以及城管、信访、拆迁等“老大难”问题来说，是提供了新的经验：对于群众路线教育实践活动本身来说，是抓住了组织群众进行党领导下的、文明有序的群众主体运动这个核心和关键;对于政治体制改革特别是基层民主建设来说，是开辟了群众直接参与式民主的一条新路。所以，它的价值不可低估，很值得一读，很应当宣传，很需要推广。
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