第十一章 党领导村民委员会换届选举
（编者按：中央民族大学“985工程”民族地区经济发展和社会管理创新基地，于2011年3月28日以“殷都实验”为题立项，对河南安阳市殷都区群众路线的实践探索进行研究。这是左翼做的一个成功试验，该书是事后的理论总结。现在左翼要给社会提出具有建设性的实践方案，从这个角度看，该书提供了一个样板，因此具有现实价值。本网站将连载该书内容。欢迎各位网友的关注和评论。此篇为第十二部分。）
殷都区共有40个村。2011年殷都区迎来村民委员会第七届换届选举，这次选举一改往届选举中党组织无所作为的弊端，把加强党的领导和依靠群众参与结合起来，党组织牢牢把握换届选举工作的主动权，周密组织，严格程序，创造性提出“先谋事，后定人”和推行村干部“三项承诺”制度，从11月初开始到12月25日，除1个从殷墟大遗址公园搬出后暂时分散居住的村不参加本次换届选举外，其余39个村圆满完成村民委员会换届选举工作。群众参与率达到97%，整个换届选举中有效杜绝贿选现象，未发生一起群众集体上访事件。[1]
一、片面民主观下的村委会换届选举
所谓片面民主观是指受西方资产阶级民主思想影响，将中国共产党的领导同民主制度对立起来，只强调民主，不强调集中，在村民委员会选举中，以海选为由排斥党的领导。这里，我不想引经据典去批判这种片面民主观的错误，而是从殷都区往届村委会选举中实际存在的问题出发，来揭露这种片面民主观的危害。
殷都区西郊乡有一个西梁村，1999年第三届村委会选举时，出现两派对立。在竞选中，由于一派不服另一派，结果出现换届选举时发生群殴，当场捅死一人的恶性事件，次日一名凶手畏罪自杀，最后另一名主犯被执行枪决，另有两名从犯被判徒刑。一次换届死3人判刑2人，教训不可谓不深刻。
西郊乡南士旺村村委会第五届换届选举中，村党支部书记王大生怕涉嫌干涉民主选举，对选举过程不闻不问，造成村党支部和村委会两张皮，但他对选举结果与自己的意愿人选不合颇为不满，提出意见后，竟然被当选村委会主任严重砸伤脑袋。
铁西路街道的任家庄2004年第四届村委会被村民整体罢免一事震动全省，是新中国成立以后河南省首例村民集体罢免村委会案，且程序合法，罢免有效。任家庄与安阳市火车站紧邻，是一个典型的城中村。村里已没有耕地，但村集体办有宾馆、医院、市场、工厂、运输队等十几家企业，全村辖10个自然村，4000多人。2004年2月23日，630名村民以《中华人民共和国村民委员会组织法》和《河南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》为法律依据，向铁西路街道办事处提出对该村村委会的罢免申请，并列出四项罢免理由。接到村民的罢免申请书后，铁西路街道办事处立即成立了5人“罢免工作领导小组”，并进驻任家庄。经依法核实，申请人数符合法定人数，申请有效。同年3月23日，工作组经请示安阳市民政局及殷都区民政局，决定正式启动罢免程序。3月28日，该村民代表大会讨论、表决，成立了由9名村民代表组成的选民资格认定小组，对村民进行选民资格认定，并三次发榜公布选民名单。经最后认定，任家庄有选民资格的村民为1816人。4月23日，在各有关部门的监督下，任家庄村举行了罢免投票。总共发出1696张票，收回1691张，951张票同意罢免，超过法定半数，“罢免工作领导小组”当场宣布罢免有效。任家庄村委会主任，另外一名副主任和一名委员被村民们罢免。此次投票的过程和结果，有殷都区公证处的工作人员在场进行公证。此后，原村委会成员针对村民们的罢免提出书面申辩，但申辩并不影响罢免程序的启动和罢免结果的有效性。
第四届村委会被罢免的主要原因是集体收入分配不均。任家庄集体经济基础较好。全村主要收入来自租赁经营和土地开发。1990年集体年收入近1000万元，但村民年底无分红，只是给老年人发放一点慰问品。第四届村委会上台前对缩小收入分配差距承诺多，后来兑现少。2005年待业人员达到近千人，这些待业青年，世代为任家庄人，村集体经济收入却一点也享受不到，村委会主任不能实现集体收入在合同工和以待业青年为代表的非合同工村民之间的均衡分配，是第四届村委会被罢免的原因。
西郊乡范家庄2008年第六届村民委员会换届选举中，出现8股势力相互角逐，唯独没有村党组织支持的人选。根据村民委员会选举规定，不够半数的不能当选，由于竞选人多，分散的选票使谁也达不到半数，四轮投票毫无结果。经过乡党委和村党支部大量艰苦细致的工作，第五轮投票才勉强选出村委会。
实际上，在农村实行家庭联产承包责任制后，群众成为一盘散沙，各种力量都参加到村委会换届选举中，都在拉选票。上述殷都区以往历次村委会换届选举中存在的问题，尽管表现形式不同，本质上都是各种势力在为自己上台而努力，有合法的，有非法的，有诉诸金钱，有诉诸暴力。闹选、贿选、竞选、强选和罢免，都是各种势力在争夺基层政权。既然是搞民主选举，执政党为什么不可以替那些为村民所信赖又能为村民服务的党员拉选票呢?一个政党在选举中不敢为自己拉选票，还如何执政呢?
基于历史教训和现实需要，区委区政府下发殷办【2011】13号文《关于做好第七届村民委员会换届选举工作的通知》，明确了村委会换届选举的指导思想：“换届选举工作要发挥党的思想、政治和组织优势，突出党的领导，依靠群众参与，始终保持高压态势，引导群众严格执行法律、法规和政策规定，充分发扬民主，选出‘双强’型的新一届村委会班子。”这个指导思想将“突出党的领导”同“充分发扬民主”统一起来了。
二、变放任不管为大胆领导
村委会换届选举是我国在基层进行的一项最广泛、最彻底、最深刻的民主实践。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：中国共产党“发挥领导核心作用”，“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”过去，由乡党委直接任命基层干部，不尊重群众意愿的事较为常见;实行直接选举后，又跳到另一个极端，排斥党的领导。这两种态度的共性都是将民主选举同党的领导对立起来。由于放松了党的领导，一味强调海选，村委会换届导致村民械斗时有发生，片面民主观让群众付出了血的代价。
与此同时，部分农村仍然存在一些家族势力、宗派实力、黑恶势力，在殷都区农村虽不占主流，但在一定程度上破坏民主实践，败坏了社会风气。要杜绝此类现象，必须把村民自治置于党的领导之下，阳光运行，透明操作。党必须和各种势力在换届选举中争夺群众，而不是害怕被指责为干涉民主选举，民主选举中，共产党也可以推举自己意愿的候选人参加竞选，并力争获得当选。这是殷都区第七届村委会换届选举的一个创造。
殷都区加强党对换届选举工作的领导，主要表现在夯实党领导的组织基础、确保党对换届选举工作的核心领导;把牢关键环节，确保实现党组织的意图;突出宣传发动，强化学习培训，引导村民依法选举。
为做好殷都区第七届村委会换届选举的领导工作，区委召开了四大班子联席会、换届选举动员会以及指导组、督导组培训会，对换届选举工作进行动员、培训和部署。制定了《村级组织换届选举工作实施方案》和指导工作流程。成立了以区委书记为组长，副书记为常务副组长，其他常委和县级领导为副组长的换届选举工作领导小组和办公室。抽调21名县级干部和55名科级干部组成5个指导组和5个督导组，深入各村跟踪指导督导。乡和涉农街道都成立了相应的领导机构和指导组，实行了“书记抓、抓书记”责任制，强化第一责任人职责，确保村委会换届选举工作始终在党的领导下有序进行。
5个村民委员会换届选举工作指导组的职责是：指导乡(街道)制定选举工作预案，防止群体性事件发生;及时处理工作中出现的突发性事件;协调有关部门依法严厉打击干扰换届选举工作的家族、宗派和黑社会势力，全力维护社会稳定;发挥沟通协调作用，督查各乡(街道)依法组织开展换届选举工作;指导乡(街道)做好政策法规的宣传解释工作;接受对换届选举工作有关问题的咨询;掌握各村换届选举工作进程，根据选举工作形势向区换届领导小组提出意见和建议;认真处理来信来访和群众举报工作，协助有关部门依法查处选举中的非法行为;指导乡(街道)完成村委会新老班子的交接和后续工作等。
党组织把牢关键环节主要是把好四关：一是把好村选委会推选关。在科学确定选委会的任职条件和职数的基础上，加大对群众的宣传引导，采取村民会议或户代表会议的形式、依法把村党支部书记选到村选委会内，在组织上为党组织领导换届选举创造了条件。工作中，全区39个村党支部书记进入选委会，并担任了选委会主任，占100%。[2]村民选举委员会是村民委员会换届期间成立并主持村民委员会的选举工作。按照《河南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》规定：“村民选举委员会由换届前的村民委员会召集村民会议或者村民代表会议或者各村民小组会议无记名投票产生;获得票数多的人员当选。主任在村选举委员会成员中推选产生，不得指定。”另一方面又规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权。”[3]如何发挥基层党组织在换届选举中的核心作用，又不违背选举委员会产生的法律规定，殷都区采取的办法是将党组织书记依法选到选委会中，为党组织领导换届选举创设了组织保障。这种做法，根本改变了过去村委会换届选举中党组织不闻不问甚至有意“避嫌”的态度，一开始就将村委会换届选举牢牢置于党的领导下。
二是把好选民登记关。严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和河南省《实施办法》的要求，对选民年龄、属地、政治条件作出详细的规定，确保选民选举权和参与率。
三是把好候选人提名关。为避免选民对候选人提名的随意性，各级基层党组织按照“双强”标准，初步确定候选人意向性人选，并积极向群众推荐，努力引导上级满意、群众满意的人员通过选举成为候选人。“致富能力强，带领群众致富能力强”的“双强”标准将那些家族势力、金钱实力和黑恶势力等的选人标准排除在外，为我们党积极争取群众夯实了基础。
四是把好选民投票关。党组织采取组织候选人开展竞选演说、签订“三项承诺”等形式，向群众大力推荐候选人，增强候选人的认可度。在此基础上，认真开展投票选举，确保群众选出满意的“当家人”。
突出宣传发动，首先通过广播、条幅、宣传栏、发放问卷等群众喜闻乐见的方式在辖区内广泛宣传发动，引导广大选民按照法定程序依法办事，调动群众参与的积极性。其次通过《殷都民政报》举办了换届选举知识竞赛。注重多层次培训，以《党章》、《村民委员会组织法》和省市区相关文件、换届选举法律法规等为主要内容，采取分层、分级、分类、分段“四分法”，对各村党员、现任村“两委”、村民小组长、村民监督委员会成员及历届老干部等五类人员，进行有针对性的培训，召开培训会(班)180余次，培训人员1.2万余人次。[4]通过学习，定规矩、立标准，统一了思想认识，强化了党的领导核心作用。
三、“先谋事，后定人”
殷都区第七届村委会换届选举的第二个创造，是一改西方式的民主选举制度中，一个候选人一套竞选政纲，谁上台谁的政纲就有机会获得施行的陈套，提出“先谋事，后定人”的新机制。在第七届村委任职的三年内，本村经济社会如何发展，村民福利如何改善，首先谋划出三年发展规划，然后通过民主选举选出能够完成这个规划的“领头人”。不是每个候选人都有一个不同于其他候选人的三年规划，而只有一个共同的规划，选举之前谋事已定，根据所谋之事确定候选人。
“先谋事”由谁来谋呢?区乡办换届选举指导小组在督导组督导下通过大座谈收集民意，各村及时召开村党支部会议汇集群众意向，形成未来三年规划。这个过程就是谋事在先，在党的领导下由群众来谋。然后指导小组再将这个三年规划带到群众中去，征求群众对完成这个规划的意向性人选，再将群众的意向性人选汇集到党支部会议，确立党支部推选的候选人。这个过程就是“后定人”。
“先谋事”是如何谋出来的呢?区乡办换届选举指导小组在和群众座谈时，小组成员不是本乡办的干部，而是生面孔，是从区直部门或其他乡办干部挑选出来的，座谈时一律不准本村干部在场，“生面孔”的好处是能够让群众将内心想法讲出来。如果有本村干部在场，碍于情面和畏惧，群众不好开口讲真话。指导小组在座谈中，首先征求群众对未来三年全村经济、社会、文化发展有哪些利益诉求，有哪些项目要求。有的群众可能说不出来，有的可能说出一条两条，有的可能考虑较全面，在注意到不同年龄、不同性别、不同职业、不同文化水平、不同民族群众的多方面要求之后，这些信息就能充分地反映未来三年该村发展中群众利益之所在。将这些民意通过村党支部会议进行汇总，就能很好地形成该村三年规划。这个规划不是候选人拍脑袋的主观想象的结果，不是候选人替群众想出来的，它是群众集体智慧结晶，是群众根本利益之所在。
“后定人”首先定的是候选人。先谋事的结果是村三年规划，换届选举指导小组带着这个规划再到群众中去，通过座谈了解群众想法，主要了解群众对能够完成规划的适合性人选的意见。由于规划已定，群众推荐的人选相对比较集中。“您看咱们村谁能干成此事?”“那当然只有某某能成。”这是最基本的对话模式，通过座谈对话，群众意向性人选逐步清晰起来，指导小组将这个结果再汇总给村支部会议，村支部会议形成决议。这个决议有两个内容，一个是村三年规划，二是意向性候选人名单。
由于村党支部书记已经是选委会主任，选委会就将村支部决议带到村民选举大会上。作为村党支部会议的决议，党员必须严格遵守，在民主选举中，必须投党支部意向性人选，这是党的政治纪律。成立政党的目的就是为了将自己中意的人推选到领导岗位，这个道理本来很清楚的，过去却担心党组织干预民主而主动“避嫌”，放弃党对基层民主选举的领导，村党支部书记和党员都不能参选，都没有党组织中意的人选，这种选举不可能是真正的民主。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，选民固然也可以推选候选人，这也是民主的本意所在，选委会除了收到来自党支部决议推荐的候选人，也会收到来自选民推荐或自荐的候选人。在选举日的竞选演说中，所有候选人必须围绕村党支部决议的由选委会公布的三年规划进行演说，候选人不得另搞一套政纲参与竞选。这是因为，选委会公布的政纲是村委会换届指导小组在大量座谈基础上形成的能够反映群众未来三年根本利益的政纲，已经充分体现了民利。选举的本质已不再是选出一个能够给大家带来福祉的施恩者，而是选出一个能够很好地贯彻落实体现群众根本利益的纲领执行人。这里，不存在择事上的竞争，只存在做事上的选人。
通过竞选演说，可以使全村选民加深对候选人的了解，尤其可以对他在当选后就本村三年规划实现的可行性思路进行鉴别。在投票时，党员必须投票支持党支部提名的候选人，不仅如此，还要动员其他选民投票支持党组织提名的候选人。在这样的村民选举中，才真正体现出政党的本来意义，一个党之所以称为政党，就是为了谋求执政，党员是为了同一个目标才加入党组织的，组织既然已经形成候选人决议，全体党员必须全力以赴争取本党候选人中选。村民选举的最终结果是“后定人”的完成。
“先谋事”与“后定人”，将反映群众的利益诉求置于首位，将选人限定在为群众利益服务的特定目标上，所选择的人就是为群众服务的公仆，是“先事后人，人随事走”。这个制度安排使得殷都区的民主理念深植群众利益中，走出了一条不同于西方式民主的道路。西方的竞选本质上是“由人定事，事随人走”，每一个候选人都有自己的一套政纲，选民如果中意那一套政纲，必须投他的票，只有他当选才能成其事。而对于候选人来说，当选是他个人的成功，是荣升人上之人。至于选举时许下的诺言，那不过是拉选票，完全可以不用兑现。殷都区以往换届选举中发生过这类现象，候选人一味许诺，根本不考虑日后能否兑现，这种选举是“事随人走”的必然结果。第七届换届选举不同，群众利益诉求被硬化为不可动摇的首要目标，不管选谁都是为了这个目标的实现，都是为了实现群众利益，当选者成为群众实现自身利益的工具。这才是民主的本意。往届选举中，候选人将群众视作自己个人成功的手段，群众利益反而成为次要的可以不兑现的口头许诺，那是民主的异化。
西郊乡南士旺村基础设施较为落后，群众出行不方便，喝不上放心水。南水北调工程涉及该村20余户占地，107国道拆迁户安置任务艰巨，信访问题严重，集体经济发展严重不足等。经过村委会换届选举指导小组座谈收集到了群众的这些意见，在此基础上村党支部形成决议，确立南士旺村三年计划完成的事项有10件：(1)将三条主街道共700余米未硬化道路全部打通、硬化，解决多年半截路问题。(2)投资150万元，新打饮用水机井2眼，铺设供水管道3000米，使全村群众用上放心水。(3)将全村全长共8000米，宽4米的街道，全部硬化，给群众提供便利的出行条件。(4)全力做好南水北调工作，为南水北调提供一流施工环境，做好南水北调桥涉及20余户占地工作，配合完成临时用地补偿兑付及临时用地复耕工作。(5)采取自建楼和村民自建房方式，解决48户107国道拆迁户安置工作，解决安置中供电，铺设2000米供水管道，硬化道路1500米，安装路灯线路1500米，使107国道拆迁安置户拥有优质生产生活条件。(6)将已承包到期的300亩集体土地收回，进行土地流转，引进企业2家，增加集体收入20万元。(7)组建10至15人的全年义务治安巡逻队，每天巡逻不少于5次，降低治安事件发生率，确保群众生活稳定。(8)全力解决好信访问题，做到小事不出村大事不出乡，杜绝非访。(9)全力做好计划生育工作，计生上站率、四术落实达到95%以上。(10)服从上级安排，积极完成上级安排部署的各项工作任务。[5]
上述10件事是南士旺村未来三年中涉及群众根本利益的大事，群众认为能够完成这10件大事的人，就是可以信赖的当家人。可见，不是选好人来做他许诺的好事，而是以村民的好事来选择由谁人来做。经过一番候选人酝酿、竞选演讲和村民投票选举，王利明当选为南士旺村第七届村委会主任，王海林为副主任，王存有为委员。
西郊乡南流寺村经济发展总体水平较高，但贫富分化较为严重，如何提高福利水平，缩小贫富差距是村民们普遍关心的问题。此外，南流寺村群众文化生活空虚，赌博酗酒、打架斗殴成风，移风易俗任务繁重。村委会换届领导小组经过认真调查，收集民意之后，会同村党支部谋划出13件大事：(1)发展经济，增收节支，力争村集体收入每年增加100万元以上。(2)经营好村内企业占地，确保承包费不外流，收归集体。(3)协调村股份制公司发展，确保达产达效，入股群众每年分红。(4)经营管理好村200亩苗圃，保证按计划见效。(5)按时兑付村民占地补偿款，新建提灌站一座，安装变压器一台，连通管道，解决村部分地块不能正常灌溉问题，打通村西沿南水北调农忙路，解决出村耕作群众的出行难问题。(6)协调好新村小区建设，完成一期27栋楼房建设，启动实施二期工程，出台详尽规划，解决村内全部住房户住房难问题，引导群众按自愿原则逐步搬迁至新区，不断向城市化管理迈进，为群众打造舒适、安全的居住环境。(7)完善新区内水、电、路、气等配套基础设施。(8)继续保持、逐步增加对村民的各种福利，提高群众生活水平。(9)积极采取多种形式，搞好群众文化娱乐生活，破除陋习，崇尚新风，倡导积极向上、健康的生活方式，争创市级文明村。(10)依靠群众参与，加强综合治理实现良好治安，搞好治安巡逻。(11)确保计生上站率，完成计生目标责任。(12)打造信访稳定村，小事不出村、大事不出乡，解决好矛盾问题，确保无越级上访和非访。(13)加强团结，服从上级安排，积极完成上级交办各项工作任务。[6]“先谋事”13件后，按照村委会组织法“再定人”。经推荐、候选人竞选和投票表决，南流寺村第七届村委会主任为孙中海，副主任为孙新亭，委员为孙中强。
在村委会竞选中落选的候选人，村民委员会指导小组鼓励他们参加村务监督委员会的选举。村务监督委员会按照村委会选举程序，通过组织召开村民会议选举产生。村务监督委员会主要职责是监督村民委员会依法和依照“三项承诺”开展工作，监督村务公开、财务公开，对于没有完成“三项承诺”的，可以启动村委会成员辞职程序。
四、强化群众参与，表达民主意愿
在以往的换届选举中，如果说从形式上排斥民意的表达，那是不合乎实际的。海选形式之所以为许多人所认可，它所针对的是任命制下群众较难表达自己的愿望。但是，海选的民主形式并不排斥所选出来的村委会可能违背民利和民意。这是因为，海选之所以沦为形式民主，而不是实质性民主，关键在于海选的前提条件是每个选民之间的平等的经济和社会地位假设。这个假设在现实村庄内部根本不存在。有些村民属于一个势力较强的派别，他自然将选票投给本派的候选人，这是不需要加以考虑的选择，否则他在这一派中就难以混下去。有些村民较穷，一包烟，几十元钱就可以收买他的选票。有的村民家族势力大，即使村民在其他一切方面都平等，仅此一条就可以改变选举的结果。还有的村民经济实力强，拥有企业，以安排就业为利诱，使许多村民将选票投给他，如此等等，不一而足。最后，形式上的海选民主却造就了一个不民主的结果，村委会代表不了群众利益和群众意愿。任家庄村第四届村委会被村民罢免表明，海选的村委会并不完全具有民主基础，尽管形式上它是海选出来的。在人民民主化过程中，最让我们感兴趣的是如何切实反映民利和充分表达民意。
殷都区第七届村委会换届选举中，民利的真实反映和民意的真实表达可以分为四个关键环节：一是群众参与了“先谋事”，二是群众参与了“后定人”，即候选人推举，三是群众参与了村委会选举投票，四是群众可以通过村务监督委员会对村委会日常工作开展监督，利用“三项承诺”机制维护自己利益，迫使不合格村委会成员自动辞职。
依靠群众参与，确保广泛体现群众利益和意愿，首先是通过广泛的入户座谈来实现。换届之初，区委专门组织开展了干部大座谈活动，围绕对现任班子成员的评价、未来三年规划、推荐意向性人选等方面，由区、乡(街道)指导组深入各村，采取“二对一”、“多对一”等形式，组织户代表到指定的谈话室进行谈话，详细了解群众的想法和意愿。为确保座谈了解情况的客观真实，做到生面孔谈话，生面孔指导，真正把民意收集上来。对于因事、因病或其他原因不能参与的少数群众，采取入户座谈的形式进一步收集民意，确保参与谈话的户代表达到100%。同时，区委督导组对各村的谈话时间、内容、人数等情况进行跟踪督导，全面了解，发现问题及时纠正。通过座谈，各村及时召开支部会议，把群众意向汇集起来，形成未来三年发展规划;搞好摸底调查，全面掌握村情民意，确保整个换届选举不失控、不走偏。
群众只有参与了“先谋事”，才能摆脱被别人“做好事、做实事”的“替民作主”地位。以往的换届选举中，候选人之所以“许诺多，兑现少，许诺大，兑现小，许诺实，兑现虚”，就在于群众自身的利益不能通过自己来谋，需要别人“为他谋、替他谋”，因而才产生出一个需要兑现的环节，如果是群众自谋利益，就没有兑现过程。殷都区此轮村委会换届选举，要解决的不是“许诺”多少和“兑现”多少的不一致问题，而是根本取消这种“许诺”和“兑现”的关系在选举中的存在，就是说，在群众根本利益上由群众自己说了算，不存在候选人对选民的许诺问题，后面我们会讲到“三项承诺”都不是当选人对选民根本利益的许诺，而仅仅是对保证完成这个利益的承诺。主动许诺不等于被动承诺。群众参与“先谋事”，就是在换届选举中，将自身利益诉求放在了首位，群众是全村政治生活的主体，群众利益不是个别候选人和当选人许诺的，候选人和当选人反而是群众挑选出来为自己利益服务的工具。当选者一经成为群众的公仆，作为主体的人民群众有权随时撤换这个工具，民主才能够真正实现。
“先谋事”还将群众利益摆到了民意的首要地位。一种被设计出来的民意调查结果，尽管是通过选民之手画勾打叉统计出来的，但不能代表民利。因为调查者关心的问题不一定是选民真正关心的问题，只有选民的切身利益诉求才是民主的本质。村委会本来就是村民按照自己利益和意志实行自治的组织。体现民主的首要部分是利益，这个利益是别人不可能设计出来的。殷都区第七届村委会换届选举，通过大座谈形式集中起来的是全体村民的根本利益诉求。全部换届选举的宗旨在于找到最适合担当带领群众实现这个利益的领头人。
群众参与了“后定人”，即候选人推举。在以往的换届选举中，各种势力插手村委会选举的关节点正是在候选人的确定上，如果一种势力要把持村委会，连意向性候选人都没上，那它的愿望就会落空。黑恶势力要进入意向性候选人名单，必须大打出手，但在殷都区第七届换届选举中，这种通过大打进入候选人的机会在大座谈形式中被取消了，黑恶势力很难在关键时刻发挥作用。家族势力在农村仍然存在，但在“生面孔”面前座谈所确立的意向性候选人，与本村存在的家族势力毫不相关，使本村家族势力在意向性候选人确定中处于回避状态。金钱势力也同样得到控制。在过去的选举中，贿选也发生在候选人确定上，贿选无非是将行贿者个人追求的目标，取代选民根据自身利益诉求提出的目标，但在“先谋事”之后来定人，反映选民自身利益诉求的目标已经被硬化，即使行贿者也必须抛弃个人目标，围绕选民公共利益行事。这对于其他势力介入换届选举，具有同样的约束力，即便各种势力上台后抛弃选民公共利益目标，“自动辞职机制”会发生作用。
群众参与还表现在监督上。群众对村委会日常工作的监督可以通过村务监督委员会来实现，尤其是在村务公开、财务收支公开上进行监督。一旦发现问题，群众可以利用“三项承诺”机制维护自己利益，迫使违诺村委会成员自动辞职。由此可见，从谋事到定人，从监督到罢免，群众参与不仅着眼于自己的根本利益，而且行使的民主权利是充分而有效的。
五、三诺合一
殷都区在第七届村委会换届选举中推行的“三项承诺”制度，是村级组织规范化建设的重要内容，是强化对村干部监督管理的有效举措，是村干部选前承诺与选后管理的有机结合，能够有效解决换届选举中“能上不能下”的问题，使干部在“诚信殷都”建设中发挥带头作用。
“三项承诺”制度的适用对象有：村委会主任候选人，无候选人选举产生的当选人，村民代表、村务监督委员会成员、村民小组长及村委会其他委员。
“三项承诺”即创业承诺、廉政承诺、辞职承诺。创业承诺是根据谋的事，提出任期内和年度主要工作目标、措施，向全体村民作出的承诺。廉政承诺是就如何落实党风廉政责任制、发扬民主、加强作风建设、廉洁自律等方面作出承诺。辞职承诺是指未履行承诺事项，出现辞职承诺书所列情形的，当事人签订的“辞职承诺书”自动转变为“辞职申请书”，立即启动辞职程序的承诺。
“三项承诺”形成的方法可以分为如下四个步骤：
(1)因村定诺。候选人(当选人)结合本村实际情况和群众要求，制定“三项承诺书”。
(2)严格审诺。候选人将“三项承诺书”递交村党支部，由村党支部、换届选举委员会对承诺事项合法性、可行性、科学性进行初步审核，报乡、街道复核反馈，然后承诺人和换届选举委员会主任在承诺书上共同签字生效。承诺书一式五份，承诺人、村党支部存档、村公开栏张贴、乡(街道)备案和区民政部门备案各一份。
(3)郑重亮诺。经过承诺审核程序的候选人，在正式选举日前，村换届选举委员会支持承诺人对承诺事项进行公开张贴宣传或专项安排场地进行演讲;未经承诺审核程序的候选人，村换届选举委员会将采取措施制止其公开张贴宣传。采取无候选人选举产生的当选人，在当选证发放之日前，补签“三项承诺书”，并公示上报。
(4)跟踪督诺。承诺人要严格按照承诺事项，扎实践诺，自觉接受党员群众和上级组织监督指导。党员代表、村民代表、“十大员”在届中对承诺事项完成情况进行跟踪督诺。乡、街道对村干部履诺情况进行考核和综合评价，并把结果运用到村干部年度考核工作之中。对违犯承诺事项者，本人应按承诺规定事项主动辞职。对拒不辞职者，可采取其他措施。[7]
这里我们摘录一份西郊乡西梁村当选第七届村委会主任范永文的“三项承诺”书。[8]
创业承诺书
我郑重承诺，在任期内，完成以下几个方面的工作：
1.全力配合做好服务南水北调工作，为南水北调提供一流施工环境，做好南水北调桥涉及20余户占地工作，完成南水北调临时用地兑付补偿及使用，完成复耕工作，不出现一起阻工事件，保证南水北调优良施工环境。
2.解决西南外环(107国道)60余户拆迁户安置工作、保证建设居民楼6栋。
3.保障拆迁户正常居住，同时做好拆迁户安置小区配套道路200米，安装两台200千瓦变压器，新修排污管道1500米，解决排污问题，积极联系燃气公司，使每户拆迁安置户用上天然气，为拆迁户创建安定的居住环境。
4.争取上级资金170万元新建提灌站一座，安装200千瓦变压器一台，安装管道1600米，解决全村1200亩土地井灌费用高和部分地块不能正常灌溉问题。
5.硬化村内道路800米，为保证群众阴雨天气正常出行，提供便利的交通条件。
6.投资30万元，对全村10000米饮水管网进行改造，让群众用上放心水。
7.组建10至15人的全年义务治安巡逻队，每天巡逻不少于5次，降低治安事件发生率，确保群众生活稳定。
8.全力做好信访稳定工作，积极摸排不稳定因素，解决问题将群众利益放在首位，小事不出村，大事不出乡，保证无一起非访发生。
9.全力做好计划生育工作，计生上站率、四术落实达到95%以上。
10.服从上级安排，积极完成上级部署的各项工作任务。
我保证完成以上承诺事项，如因个人原因不能完成承诺事项，愿意接受村民的质询并按照相关程序辞去职务。
承诺人(签字盖章)： 西梁村换届选举委员会(盖章)
范永文 选委会主任签字盖章：范庆林
2011年12月3日
廉政承诺
1.坚持依法依章参选，不违规操纵选举，不拉票贿选，不弄虚作假。
2.坚持原则，秉公办事，不以权谋私。
3.不参与任何形式的封建迷信和赌博活动。
4.不随意安排和变相买卖宅基地。
5.管好自己的配偶、子女和亲属，不违法乱纪。
6.不以各种名义乱发工资、补贴、奖金和实物。
7.遵守党纪条规和国家的法律法规及各级党委、政府的有关纪律规定。
8.严格遵守“四议两公开”及其他各项民主程序。
我保证兑现承诺，如有违诺愿意接受组织处理和相应的纪律处分，愿意接受村民的质询并按照相关程序辞去职务。
承诺人(签字盖章)： 西梁村换届选举委员会(盖章)
范永文 选委会主任签字盖章：范庆林
2011年12月3日
辞职承诺书
我在任期内有下列情形之一发生的，同意本承诺书即为本人的辞职申请书，主动辞去现任职务：
1.不贯彻执行党的路线方针政策，无正当理由不执行上级党委、政府、村两委会及村民代表会议的重大决策部署的。
2.不按规定民主程序决策、管理或因本人严重失误、失职，使集体或群众利益遭受较大损失的。
3.对本人创业承诺的年度目标完不成70%以上的(含70%)。
4.严重影响村级班子或村民团结的。
5.煽动、组织群众集体上访或无理上访，破坏社会稳定，造成较坏影响的。
6.违法乱纪，造成恶劣影响的。
7.长期外出(连续2个月不工作)、身体状况不佳或因为其他原因不能把主要精力放在村务工作上，严重影响工作的。
8.在年度村民代表民主评议中满意度达不到60%以上的(含60%)。
恳请村党组织、村委会、村务监督委员会、村民代表和全体村民对我履行承诺的情况进行监督。本承诺自签订之日起生效。
承诺人(签字盖章)： 西梁村换届选举委员会(盖章)
范永文 选委会主任签字盖章：范庆林
2011年12月3日
从范永文的“三项承诺书”可以看到这项制度设计的意义：
创业承诺的目标实际上是群众的利益诉求，承诺为实现群众利益而奋斗，否则就自动辞职，这表明村委会及其成员是实现群众利益的工具，而不是利用群众信任实现村委会成员个人目的的工具，这是“三项承诺书”的本质。殷都区在基层换届选举中已经初步实现了“人民起来监督政府”的制度变革目标。
腐败是当今中国的一大顽症，如何反腐至今未破题。殷都区找到了一条反腐的廉政承诺思路。廉政承诺在制度上将反腐的主体转到民众方面来，是一个重要成就。在廉政承诺中“我保证兑现承诺，如有违诺愿意接受组织处理和相应的纪律处分，愿意接受村民的质询并按照相关程序辞去职务”，等于将反腐权力交给了群众，同时这种制度安排又不排除依法反腐，组织起来的群众将在反腐斗争中发挥巨大作用。
干部诚信行为在整个诚信殷都建设中起着榜样作用，是政务诚信的主要部分。干部不诚信行为能否得到及时惩处，是检验诚信殷都建设的试金石，在“三项承诺”中，辞职承诺应视作对不诚信行为的惩罚，而采集不诚信行为的主体是全体村民，这就保证了群众在诚信建设中主体作用的发挥。
自动辞职机制主要体现在这样一句话中：“我在任期内有下列情形之一发生的，同意本承诺书即为本人的辞职申请书，主动辞去现任职务。”这在制度上克服了过去那种“能上不能下”的用人机制，僵化的用人机制使许多人一旦进入村委会就违背竞选时许下的诺言，要问责就只能通过像任家庄村民对第四届村委会集体罢免的方式，但这种方式启动十分困难，易于被敌对势力所利用，如广东的乌坎村事件就是如此。自动辞职机制的建立，就使得村民撤换村委会干部变得易于操作。
六、加强换届选举中的纪律约束
殷都区加强对第七届换届选举中的纪律约束，主要体现在四个方面：一是对第六届村委会成员的届满审计;二是对换届选举工作进行督导;三是对换届中违纪违法行为的追究;四是对新一届村级组织开展的党风廉政建设。
换届选举中，人们大多把眼光盯在新一届村委会如何产生上，对上一届村委会成员的届满审计往往不甚重视。在殷都区换届选举的第一阶段，即准备工作阶段，区乡(街道)纪检和审计部门就对第六届村委会成员开展了届满审计，并将审计结果在公开栏上公布，接受村民监督。
换届选举工作量大，有些指导小组走过场，对座谈和调研工作不深入，对各村三年计划制定的较为粗糙，泛泛而谈的居多，可操作性不强。针对这些问题，换届选举督导组及时给予督导。督导工作贯穿换届选举全程，对每个环节的工作按照工作部署进行督查，对工作结果进行检查，对出现的偏差及时予以纠正。
为强化换届选举纪律，殷都区纪委、区委政法委、区监察局下发了《关于对村级组织换届中违纪违法行为加强责任追究的通知》，严肃政治纪律、工作纪律、财经纪律，要求群众依章参选、有序竞选、公平竞争，保障党员和村民自由行使选举权和被选举权，保证选举的真实性、公正性、权威性。
在村委会换届选举中，下列行为都构成违纪违法：参与或指使他人以暴力、威胁、欺骗、贿选、伪造选票、虚报选票票数等不正当手段，妨害村民行使选举权和被选举权;以砸毁票箱、撕毁选票、冲击选举会场等手段破坏和妨害选举;参与或指使他人操纵选举、避会抵制、跟踪监视、虚假委托、张贴大字报、分发传单等不正当活动;用诬告陷害、诽谤中伤他人，或制造和传播小道消息扰乱换届选举工作;在选举中直接或间接送钱、送物和有价证券，以各种名义安排影响选举活动的吃喝宴请，安排选民参加外出旅游、高消费娱乐活动，违背公开、公平、公正原则，向小集团或个别选民承诺好处等贿选行为;对选举工作中存在违纪违法行为进行检举、控告人员实行打击、报复;借换届之机，突击花钱或私分公款(物)、滥发奖金、补贴或纪念品，进行公款旅游、公款吃请等行为;在换届前频繁接转党员组织关系、突击发展党员;换届后不交印章、不交账本、不交档案、不交事务;以其他不正当手段妨害村委会换届选举工作正常开展。对违纪违法行为，一经发现立即取消其参选资格，已经当选的，其当选无效。涉嫌违纪的，严格依照有关规定给予党纪政纪处分;违反治安管理处罚条例的，由公安机关给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
为强化乡(街道)纪检监察机关在村委会换届选举工作中的执纪监督责任，真正让政治坚强、作风正派、公正清廉、群众威信高的优秀人员进入村“两委”和村务监督委员会班子，殷都区纪委和区监察委印发了《村级组织换届选举期间及任期内党风廉政建设工作“五廉一备”制度(试行)》。“五廉一备”制度指廉情自评公示制度、廉政培训制度、廉政承诺制度、廉政践诺制度、廉政档案制度和廉情认定结果报备案制度。廉情自评公示制度是指在村委会换届选举前，由参选人对自己是否符合廉洁履行职责有关要求等进行自我评价和鉴定，并将自评结果予以公示的制度。廉政培训制度是指在村委会换届后，对新当选村干部就其履职期间应知应会的农村基层党风廉政建设法规纪律和制度规定等，进行有组织、有计划的教育培训。廉政承诺制度是指在村委会换届后，由新当选干部作出有关廉洁履行职责等方面的廉政承诺，签订廉政承诺书并予以公示的制度。廉政践诺制度是指在农村干部任职期内，要定期对其践行廉政诺言情况进行民主测评，并根据测评结果对群众不满意干部作出相应处理的制度。廉政档案制度是指在村委会换届后，要对新当选农村干部统一建立有关勤廉履职等方面内容的个人档案，实施动态管理，并以此作为对村干部廉政考核评价的参考依据。廉情认定结果报备案制度是指乡街道纪(工)委要定期将农村干部廉洁履行职责等情况的认定结果归纳整理后报区纪委农村基层党风廉政建设联席会议办公室备案，为全面掌握农村干部廉洁履行职责情况提供参考。
为确保换届选举工作的顺利进行，换届办制定了工作预案，建立群体性突发事件应急机制，发挥“十大员”作用，监控社情民意，先后发现苗头性、倾向性问题15件起，都及时得到化解。加大查处力度，对贿选实行“零容忍”。西郊乡南士旺村个别参选对象由于对选举要求认识不清，违规召集群众，准备发放纪念品。区换届选举领导小组接到群众举报后，在第一时间抽调纪检、民政等相关部门工作人员，组成调查组，调查取证，及时进行制止，确保换届选举稳定有序。
七、有益的启示
党的领导、人民当家作主和依法治国三位一体，是我们党长期坚持的人民民主政治发展的道路。但是，无可否认的是，在基层换届选举中，很多干部和学者片面强调海选，以为只要党委和支部领导换届选举就是干涉民主，就是替民做主。这种认识将党和群众对立起来，或者将党的领导排斥在民主之外，是新时期的“踢开党委闹革命”;或者在选举出现问题时，又否定民主选举，这些偏差在殷都区以往村委会换届中都出现过。问题在于如何克服这两种偏差，当前主要是克服拒斥党领导换届选举的偏差。殷都区从开始调查摸底，到97%以上的村支部书记当选村选委会主任，再到村务监督委员会在支部的主持下产生，从谋事到定人，使党的组织领导贯穿始终，充分体现了村党支部在村民自治中的组织领导作用，纠正了部分干部群众对党支部在村民自治中的一些错误认识，强化了党的领导，克服了片面民主观的影响。
克服一种倾向易于掩盖另一种倾向。强化党的领导很容易导致对人民群众当家作主的抑制，片面民主观的产生不是完全没有根据。殷都区换届选举中所以能够避免从一个极端走到另一个极端，在于党组织已经能够成为人民群众当家作主的领导者，而不是避嫌者、观望者，更不是阻挡者。殷都区的可贵经验有两条：一是“先谋事，后定人”，一是“三项承诺”。
“先谋事，后定人”中的“事”是人民群众的根本利益，党就是要“利为民所谋”，而这个“为”常被理解成“为民做主”的“为”，实际是党和群众共同所“为”，党不过是将群众诉求加以集中而已，党没有自己的特殊利益，这是党群一体之后党的本质决定的。“后定人”都是为“先谋事”服务的，这一制度安排造成干群一体。这种民主的本质远远超越西方民主之处在于，将人民群众利益硬化了，选人是第二位的，民主不仅包括人民有权投票，而且是为自己不可动摇的利益在选人投票。单纯的票决不等于民主，民意表达也不一定非要通过投票来表达，像淮海战役中人民群众用鲜血和生命支前所表达的民意就比投票要有力得多。那种通过民意调查了解一件对民利毫无关系的问题的表态结果，同民主的本质无涉。美国式的民主，选民只有投票权，选谁上台都是替垄断资本谋利，所以99%投的票，99%又不满意。准此而论，殷都区村委会换届选举才是真民主。“后定人”不过是选择为群众服务的公仆而已，“先谋事”控制了“后定人”。
但这也不一定能控制得住，“后定人”如果不能担起“先谋之事”怎么办?殷都区在制度设计上可谓滴水不漏，为此出台了一个“三项承诺”制度。创业承诺就是对“先谋之事”的承诺，廉政承诺就是不谋私利的承诺，前者从肯定意义上，后者从否定意义上，将人民群众的利益诉求硬化了。但是，所有承诺都是事前的，事后不履行怎么办?第三项承诺叫辞职承诺，辞职承诺书就是辞职申请书，它建立了一种自动退出机制，而人民群众掌握了启动这个自动退出机制的“核按钮”。自动退出机制，从干部方面来说，提高了村委会成员的责任感、主动性和积极性。采取村干部任职前签订“三项承诺”的制度，明确了村干部的工作职责，有效解决了村干部“能上难下”的难题，使新当选的村干部切实认识到任职的“不确定性”，提高他们认真履职的责任感和主动性，激发了他们带领群众创业的热情。自动退出机制的建立，从人民群众方面来看，就是掌握了那些为民服务的公仆的进退机关。
更为可贵的是，党的领导和人民群众当家作主，在村民委员会换届选举中是在落实《中华人民共和国村民委员会组织法》和《河南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》两个法律框架之内完成的，村选委会的选举，候选人的产生，村委会的选举，村务监督委员会的选举，村民代表，村民小组长的推选等都是依法进行的。党的领导和人民群众当家作主统一于依法治国方略当中。
殷都区第七届村委会换届选举，还健全了村级配套组织，促进了基层民主化建设。根据以往村级配套组织中存在的监督委员会能力不强，村民代表参政议政意识淡薄，村民小组长的作用发挥不到位等问题，区换届办专门下发通知，明确了村务监督委员会、村民代表、村民小组成员的推选程序和方法，要求严格按照通知要求进行推选，鼓励“十大员”参加推选，并下派指导组和督导组全程参与，使推选出的人员全部经过民主程序产生，提高了当选人员的群众认知和信任度，为了使当选的监督委员会成员、村民代表和村民小组成员享有荣誉感，负有使命感，区换届办专门印制了当选证书向当选人发放，极大提高了当选人的工作积极性，为日后工作开展奠定了坚实基础。
据殷都区村级组织换届选举工作领导小组办公室的统计，此次换届选举优化了村委会成员结构。选举产生的39个村委会中，党员78人，妇女干部19人，连任60人，两委交叉任职13人。村委会成员平均年龄较上届明显下降，大专以上学历人数明显增加，创业能力增强。[9]
1 殷都区村级组织换届选举工作领导小组办公室：《加强党的领导，依靠群众参与，圆满完成村民委员会换届选举工作》(2012年1月)。
2 殷都区村级组织换届选举工作领导小组办公室：《加强党的领导，依靠群众参与，圆满完成村民委员会换届选举工作》(2012年1月)。
3《河南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，2011年7月29日河南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过。
4殷都区村级组织换届选举工作领导小组办公室：《加强党的领导，依靠群众参与，圆满完成村民委员会换届选举工作》(2012年1月)。
5 殷都区民政局：《南士旺村第七届村委会换届选举候选人三项承诺书》(2011年11月)。
6殷都区民政局：《南流寺村第七届村委会换届选举候选人三项承诺书》(2011年12月)。
7 殷都区第七届村民委员会换届选举工作领导小组办公室：《关于在村委会换届选举中推行村干部“三项承诺”的实施意见(试行)》(2011年)。
8 殷都区民政局：《西梁村第七届村委会换届选举候选人三项承诺书》(2011年12月)。
9 殷都区村级组织换届选举工作领导小组办公室：《加强党的领导，依靠群众参与，圆满完成村民委员会换届选举工作》(2012年1月)。
链接：杨思远：群众路线在殷都（连载十一）
相关文章
「 支持！」
WYZXWK.COM
您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！
欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号
