杨思远：群众路线在殷都（连载八）

 　　第七章 打造群众满意的低保

　　（编者按：中央民族大学“985工程”民族地区经济发展和社会管理创新基地，于2011年3月28日以“殷都实验”为题立项，对河南安阳市殷都区群众路线的实践探索进行研究。这是左翼做的一个成功试验，该书是事后的理论总结。现在左翼要给社会提出具有建设性的实践方案，从这个角度看，该书提供了一个样板，因此具有现实价值。本网站将连载该书内容。欢迎各位网友的关注和评论。此篇为第八部分。）

　　城市居民最低生活保障，简称低保，是我国社会保障制度的重要组成部分。体现了党和政府对生活困难群众的关怀，是一项涉及群众面广泛的德政工程。然而长期以来，各地在低保户的确定，低保等级的划分，低保户的调整等环节，产生了许多矛盾和问题，成为一个新的上访源，一项德政工程变成麻烦工程，一个重要的社会稳定器转变成社会冲突发生器。在殷都区，紧紧依靠“十大员”的参与，极大地发挥低保工作监督员的作用，将群众参与引入低保工作全程，有效化解了低保工作中产生的各种矛盾和冲突，打造出了风清气正、健康诚信、群众满意的低保。

　　一、低保领域怪现象

　　低保工作是民生工程，与群众关系密切，其根本宗旨是体现党和政府对弱势群体的关怀，保障困难群众的基本生活。低保不能保障困难群众与其他社会群体达到共同富裕，只保障他们达到最低生活水平，正因为如此，这项工作做不好，会造成对困难群众特别大的伤害。

　　然而，过去低保领域出现许多怪现象：有的人开着轿车去领低保，有的人一边拿工资一边吃低保，有的人已经去世，家人照常在冒领低保金……

　　概括这些怪现象，主要有以下四大类：

　　(1)人情保、关系保。打招呼、批条子、托熟人、找关系，为自己或亲友解决低保待遇问题，甚至有的将低保名额做人情送，选举时以低保许诺为筹码拉选票。

　　(2)政策保、维稳保。低保在基层号称“维稳推土机”，哪里的社会矛盾突出就用低保堵塞。企业改制矛盾突出，领导就批示改制企业职工一次性全部进入低保;安抚上访老户，只要他承诺不再上访，就给他吃低保。基层民政干部把低保戏称“抹布”，哪里有问题就抹向哪里。如此一来，低保制度设立的初衷完全丧失。

　　(3)骗保、闹保。为能吃上低保，有的居民竭尽造假之能事，假离婚、假残疾、假病检、假组合、假移户，巧立名目，无所不能。一些人吃不到低保，就多次到社区吵闹，有的围攻社区或办事处干部，有的请黑道上朋友帮忙，出面威胁。[1]更有个别干部将低保金中饱私囊。

　　(4)错保和漏保。由于群众工作基础丧失，对低保对象家庭情况不了解，造成错保和漏保。该保的无保，不该保的开轿车领保，高收入的低保等级高，无收入的低保等级低，造成低保户和非低保户之间，低保户内部不同等级之间错综复杂的矛盾。老子说“不贵难得之货，使民心不乱。”由于工作不到位，低保怪现象彻底将困难群众的民心搞乱了。

　　总之，过去殷都的低保，在群众的心目中，就是“谁有关系，谁就能吃上低保”、“谁家吃低保，干部说了算”。即使干部公开、公正、公平施保了，群众还是不满意，总认为里面有“猫腻”，有优亲厚友等不良行为的嫌疑。低保一度成为新的上访源头，特别是近几年，随着低保标准的逐年提高，社会各界对低保的关注度前所未有，“关系保”和“人情保”、骗保、闹保、错保和漏保引发的矛盾和冲突趋于激化。一项本应受群众欢迎的德政工程竟然令群众越来越不满意。

　　如何把困难群众的“保命钱”真正花到最需要帮助的人身上，如何把低保这一党的惠民工程办成群众满意工程，把好事办好、实事办实，成为殷都区民政部门一直思考的问题。

　　低保涉群面广，围绕低保存在的矛盾不仅有民政部门与群众的矛盾，也有群众内部矛盾，群众内部又有享受低保和不享受低保，享受标准高与享受标准低以及不同时期进行低保调整所产生的矛盾。在这些矛盾中，基层干部和群众之间的矛盾是主要矛盾，其他矛盾不仅受制于这个主要矛盾，对主要矛盾的解决起到了牵制作用。

　　在过去的低保体制下，生活困难的能不能享受低保待遇，决定权在各级干部。现实中，最容易产生的一种情绪是“低保是我给你钱，是我对你的恩赐”。这种情绪的产生源于党政干部高高在上，群众是自己的恩赐对象这种特定社会关系，完全颠倒了低保关系的本质。干部一旦脱离群众，自然就成了“我拿钱，养活你”的情绪，产生了皇恩浩荡的救世主幻觉。在这种幻觉支配下，群众成了生活是否困难的调查对象，低保等级的评定来自于各级干部所认定的“群众生活实际状况”的判断，低保资格的取得和取消以及等级调整权在干部手里，弱势群体成了被动沐浴“皇恩”的子民，低保资金发放后就产生期盼感恩的回报念头。由于群众的事情自己说了不算，又不能监督各级干部，不受制约的权力使“关系保”和“人情保”、错保和漏保成为必然，就是真心实行“三公开”力图做好低保工作的干部，也逃脱不了群众的怀疑、猜忌、质询和不信任。

　　在群众内部，低保审批和调整中闹情绪、互相告发，恶意打击的事情也时有发生，产生骗保、闹保。“宁可自己不吃低保，也不让别人吃上。”“我吃得少，你也不能多吃。”这是群众内部享受低保和不享受低保，享受标准高与享受标准低的群体之间矛盾的体现。所有这些矛盾，最终的解决又取决于干群这一主要矛盾。由于没有相信群众、发动群众和依靠群众，造成：第一，党政干部将低保发放当作对群众的恩赐，既然是恩赐，就产生了给谁不给谁，给多给少都一样的错误认识;第二，觉悟较低的群众觉得干部办事不公，就人为隐瞒信息，弄虚作假，各级干部在信息方面出现不对称，产生不该给的给了，不该多给的给多了的现象;第三，没有群众参与使得基层干部在调查困难户收入和家庭经济状况时，耗时耗力太多，成本太高，工作难以细致势所必然;第五，失去监督的权力产生“人情保”、“关系保”加剧了低保工作中的不公平程度，且纠正极为困难，情形严重的直接导致上访事件的发生;第六，低保户家庭经济状况的季度和年度变化难以及时掌握，该退保的家庭仍在享受低保，返贫户却没有及时纳入低保，造成低保调整中的不公平现象。所有这些结果都源自低保工作脱离群众。

　　二、低保工作监督员

　　殷都区着力强化“群众全程参与低保工作”的理念，注重挖掘和释放蕴藏在群众中的力量和智慧，充分发挥“十大员”的作用，结合低保工作实际，在全区建立了低保工作监督员群众队伍。通过颁证、授权等方式，使他们名正言顺地参与到低保工作中来，由以前的“旁观者”、“点评者”，甚至“埋怨者”，变成“参与者”、“建言者”、“支持者”、“安抚者”、“当家者”。

　　低保工作监督员来自群众自愿报名。可以想见，那些在低保户确定、低保等级划分和低保户调整中，意见特别大的人，是多么想有个发言的机会和说话的权利。殷都区正是适应了群众的这个愿望，因势利导，将这些可能走上漫漫上访路的人团结到自己的周围，给他们名分和权利，让他们说话。这是树立群众全程参与低保工作的政治新理念，是挖掘和释放蕴藏在群众中的力量和智慧的创造之举。这支群众队伍的建立，使得有意见的群众能够名正言顺地参与低保工作。让平时对低保工作的“旁观者”、“点评者”甚至“埋怨者”转变成低保工作的“参与者”、“建言者”、“支持者”、“安抚者”。低保工作监督员，就是那些曾经反对的人，也是如今支持的人。这个神奇的转变是怎样实现的，为什么又能够实现呢?让我们逐一进行考察。

　　殷都区低保工作监督员是通过如下四个步骤形成的：建立队伍，授权赋名;政策培训，提高素质;全程参与，发挥作用;完善措施，激励表彰。

　　殷都区在建立低保工作监督员群众队伍时，第一步就抓住了民心。要建立低保工作群众队伍，对群众意见、群众利益十分清醒。我们知道，低保工作中最严重的问题是干部有权，群众无权，谁吃低保，谁不能吃低保，谁多吃谁少吃，是群众最根本的利益，过去这个根本利益被干部当作自己的恩惠，这就完全颠倒了这个再分配关系，在这种颠倒关系中，即使干部工作毫无差错，也不得人心。原因就在于关系颠倒了。群众无权，不能维护自己的根本利益，任由别人决定，这就是最根本的问题，群众是低保的主人，反而无权，公仆是仆人，反而控制权利。殷都区认识到这一点，并切实进行改革。首先是发动群众，发放《致“十大员”的一封信》、《“十大员”的六项权利》及低保政策明白纸等宣传品，在群众充分了解的基础上让群众自愿报名，由于低保涉及群众切身利益，报名十分踊跃。在登录报名基本信息后，颁发聘任证书，授予知情权、参与权、管理权、监督权、发言权、建议权六大权利，佩戴“低保工作监督员”胸牌上岗。经过一段时间发动和组织，殷都区在全区84个村(居)委会，全部建立起低保“十大员”队伍，让其参与到低保政策宣传、民主评议、工作监督等低保工作全程，有名有分、有职有权，营造了低保工作大家做、共同做、就近做、随时做的良好局面，织就了一张“纵向到底、横向到边”的低保群众工作网络，低保工作监督员成为民政部门低保工作的“千手千眼”。

　　低保工作具有很强的政策性，一般群众对各户的经济状况了解具有信息优势，但对于国家低保政策、业务知识知之甚少，此外，低保工作监督员是新事物，如何开展工作并不清楚，这就需要培训。殷都区采取多种形式，对低保工作监督员进行层层培训。经常对各乡办主抓低保的副职、民政所长、低保专干，采取以会代训的形式，对其进行政策理论、业务知识及“十大员”如何开展工作进行培训。2010年12月28日上午，在区政府南三楼礼堂，民政局主持直接对全区84个村(居)委会的160余名“十大员”，就城乡低保工作规范化建设实施意见、低保民主评议制度、听证制度、永久固定公示制度以及低保工作责任追究办法等进行了培训。《安阳日报》进行了报道。同时，各乡办负责对辖区内低保工作监督员进行培训。他们采取周例会、月培训、季交流的办法，对村(居)“十大员”进行业务培训。通过培训，提高了低保工作监督员对低保政策的理解，为下一步更好地发挥作用奠定了良好的基础。

　　充分发挥低保工作监督员的作用，主要体现在全程参与低保工作各个环节。通过全程参与，使群众了解低保工作，达到知情;群众了解各户情况，参与低保能大大提高家庭状况调查的准确性和及时性，为低保工作公正进行提供了基础;参与的人数越多，民政部门的低保工作成本越低，因为“十大员”是不发薪的;全程参与能够使民主评议更加公平，信息反馈更为及时;群众的参与可以使许多政府与群众的矛盾转变成群众之间的矛盾，通过群众自我教育获得解决，无须通过上访来解决，这叫纵向矛盾横向化。

　　为了使低保工作监督员权利充分体现，殷都区采取电话访问、入户走访等方式，掌握他们发挥作用的情况。同时，制定了激励办法，作为对“十大员”进行表彰的依据。2011年2月28日，对全区涌现出的10名“十佳”低保工作监督员进行了隆重表彰，颁发了奖品和证书，有效地激发了低保工作监督员服务低保工作的热情，“我奉献，我快乐，我骄傲，我自豪”已经成为全区低保工作监督员的共识。

　　殷都区推出的上述改革，在根本点上实现了从施恩向服务的转变。这个转变的实质是，将群众视作低保的利益主体，群众有权决定低保工作一切事务，群众能够监督公职人员有可能损害自己利益的任何行为。六项权利的授予，从本质上看是官授民权，官依然是主体，民依然是被授权的客体。殷都区提出的“授权”隐含了一个前提，即权利本不属于民，而属于官，所以才有“授权”的成立。实际上，人民政权的一切权力属于人民，政府部门所“授予”的权利本来就是人民的，不知道何时被褫夺了，这才酿成低保工作中的种种弊端。殷都区将本来属于人民的东西还给人民，这在根本点上开始向人民主体转变。正是这个转变，使群众认识到了政府部门的变化，不是群众站到民政部门一边，而是民政部门站到了群众一边。这样群众当然就好说话了。低保工作监督员只是获得了授权的群众而已，由于低保工作监督员是群众自愿报名参加的，能够最大限度地动员群众，只要有利益和愿望需要表达的群众都可以通过使自己成为“十大员”来表达，主动权操在群众手里。低保工作监督员为政府部门认可，又能充分表达自己利益，极大化解了干群矛盾。那么，低保工作监督员又是如何全程参与低保工作的呢?

　　三、低保工作监督员的全程参与

　　政策宣传、信息反馈、入户调查、民主评议、工作监督是殷都区低保工作监督员全程参与低保工作发挥的五个主要作用。

　　殷都区低保工作监督员自身在接受培训之后，迅速成了分布在各个社区、村庄、楼院的低保政策义务宣传员，从而发挥“十大员”的政策宣传作用，把低保政策送到千家万户，提高了群众对低保政策的知晓率和支持率。宣传者自己必然是知情者，宣传工作是对非低保工作监督员展开的，但宣传者自己已经和民政部门站到一起，这种同一立场的取得不是宣传者转到民政部门一边，而是民政部门转到群众一边，是民政部门将低保工作当作群众自己的事情，因而群众有权自己管理自己的事务。低保工作监督员也是群众，群众宣传群众为什么就容易宣传，不是因为群众的宣传本领更大，而是宣传员本身的群众地位天然和被宣传的群众一致，才特别有效果。过去那种宣传，力图把群众的立场转移到民政部门方面来，效果就特别差，宣传就特别困难。多年来，我们已经习惯了把群众的认识统一到官方的宣传原则，结果总是一厢情愿。殷都区民政部门，让群众宣传群众，自己只是相信群众，服务群众，别无自身利益。

　　殷都区的经验表明，低保工作监督员的信息准、情况熟。可是，我们经常在报章上看到的对群众的评价是“不明真相”。群众自己创造的财富自己享用，怎么会变成“不明真相”呢?只有对非法侵占群众利益的幕后操作，群众才不明真相。半夜学鸡叫的周扒皮，实际是在偷长工们的时间，长工们心里十分清楚，但长工们要装糊涂，当周扒皮说：“我是东家!”长工们回答说：“还敢冒充东家，给我狠狠打!”其实，群众的眼睛是雪亮的。凡是见不得人的东西被人见了，“不明真相”就是最好的遮掩，因此，一切骂群众“不明真相”的人最害怕被曝光。殷都区将低保视为群众的利益，注重收集低保工作监督员提供的信息。根据对新增低保家庭的准确信息提供，可以尽量做到不漏保，根据对不符合低保条件的和家庭条件发生好转应退出低保的家庭信息的准确提供，可以尽量不错报。低保工作监督员的参与，为实现低保工作动态管理下的“应保尽保、应退尽退”奠定了群众基础，起到了很好的作用。

　　低保工作监督员参与入户调查，转变了纯粹干部入户调查带来的种种弊病。以往入户调查，纯由村(居)委会干部入户，这样做的结果是很容易产生“人情保”和“关系保”，只要干部认定了某一户应当吃低保，家庭情况自然可以虚报。常出现过去的干部这样说：“把情况写的困难些不就行了。”接下来自然是被确定的低保护对救星的千恩万谢，磕头如捣蒜，不公平由此产生。入户调查是识别一个居民户是否困难户的关键环节，这一环节情况不准或者人为制造虚假信息，就会造成群众极端不满，因为大家都认为，入户调查就是实事求是的意思，虚假信息一旦赋予调查的结果，就获得了强奸事实的合法性外衣。殷都区要求在低保入户调查中，必须指定至少一名“十大员”前往，实行谁调查、谁签字、谁负责，确保了调查的准确性。为此，民政部门重新设计并启用了新的城乡低保对象入户调查表，在调查人签名一栏，除村(居)委会干部签字外，专门加上了“十大员”签字。群众和干部一同参与调查，共同签名同一张表格，使得在低保工作关键环节上的干群立场一致有了制度保证。

　　民主评议是认定低保户的决定性环节，杜绝“关系保”和“人情保”，杜绝漏保和错保也是在这个环节。过去，只要有了入户调查材料，干部们一开会就把低保户名单确定了，在这个过程中，干部们官官相护，你照顾我一个穷亲戚，我也照顾你一个穷朋友，至于他们是否够低保标准，那倒是次要的。殷都区要求城市各民主评议小组成员中，必须有一定数量的“十大员”参与，让“十大员”参与民主评议过程，增强群众参与面。低保评议小组一般每季召开一次评议会，特殊情况可随时召开。农村低保严格按照“4+2”工作法[2]进行评议。全区统一制作了低保民主评议记录本，专门为“十大员”参加民主评议设计了签名栏。民主评议小组的职责有五项：对申请享受低保待遇的家庭进行资格评议;做好动态管理工作，对保障家庭享受待遇的增加、减少、退出情况进行评议和复核;对分类施保家庭进行评议;对群众举报的该辖区在保家庭案例，通过调查评议其是否符合低保条件;组织、管理、实施低保听证会。为了确保“十大员”作用的发挥，殷都区创新督导方式，采取会前上报，会中旁听，会后点评等方式，不断提高“十大员”参与评议的质量。

　　殷都区低保工作监督员发挥监督的作用不仅表现在民主评议之后，而且渗透到整个低保工作各环节。全区1乡9办的41个村、43个社区全部建立了低保永久固定公示栏，要求将民主评议后的低保名单进行长期张榜公示，公开了监督电话，接受广大群众特别是“十大员”的监督，注重听取“十大员”对低保工作的意见和建议，从一定程度上减少了低保信访量的发生。通过张榜公示，真正“给群众一个明白，还干部一个清白”。同时，对各级低保工作人员及相关单位、人员执行低保政策情况及为民服务情况，“十大员”也拥有监督质疑的权利。

　　低保工作监督员的全程参与实现了群众自己的事务自己管理，群众自己的利益自己维护，涉及自己利益的政策自己知晓，侵害自己利益的行为自己清除，自己需要的公平自己争取。各级干部只是提供政策培训、业务指导、规范运行、总结表彰等服务性工作，这个从管理到服务的转变是真正意义上的行政管理理念、管理体制、管理方式和管理职能的变革。

　　四、对低保工作监督员牛天明和任志芳的访谈

　　牛天明是退休老党员。退休前曾任安阳市汽车运输公司的站长，1965年入党，思想有觉悟，参与有热情，工作有方法。牛天明平时关心国家大事，深深感到，党和政府号召构建和谐社会，而和谐社会最关键和最困难的工作集中在社区。他自愿为社区居民献计献策、出工出力，自荐当“十大员”。他说，每当自己为社区做事受到表彰，都有一种老当益壮的感觉，“争当十大员，为民促发展”活动给像他这样的老人提供了机会。现在牛天明是社区低保工作监督员，之所以当这个“大员”，是因为这里是老企业区，院子里下岗职工多、困难人员多，低保极为大家所关注。低保本是国家为保证困难户的基本生活水准给予的一项扶贫济困措施，但是，如果发放不公，好事就变成坏事，缓解社会矛盾的稳定器就会异化为社会矛盾的激化器。以前因低保发放不公平，出现过上访事件。牛天明希望通过自己的努力，避免出现“人情保”、“关系保”、错保、漏保、退保不及时等现象，让困难户真正从国家优惠政策中受益。

　　低保工作监督员的职责主要有五项：宣讲、查访、评议、监督、帮忙。首先是宣讲，每当有低保信息、通知和政策，牛天明就会在家属院门口的黑板上作宣传，对那些困难家庭他还会打电话专门通知。因为享受低保的条件严格，诸如家庭就业情况、收入状况、人口数量以及是否拥有小汽车、冰箱、空调、电脑等都会影响到低保对象的确定，所以他们这些监督员必须掌握政策，向大家作宣传，确保符合条件的家庭知情，并能够作出是否申请的选择。第二项工作是查访，虽然牛天明在这里住了几十年，对同院的大部分家庭十分熟悉，各户情况也较为了解，但是如今不同于过往，以前院里人员稳定，各户生活状况、收入来源也较为稳定，但是现在有些房子已出售或出租，搬进来的人有打工的，有做小生意的，企业职工有下岗的，有重新找到了生活来源的，还有人打零工，生活状况很不稳定，各户情况差异很大且变动不居。以前职工们都有公费医疗，现在医疗制度改革了，因病陷入困境的家庭时有出现。他们这些低保工作监督员就要时时注意，处处留心，谁家近期生活水准下降，谁家有人住院，谁家孩子上大学有困难，等等。低保工作监督员把查访到的信息通报给社区干部，干部们联合“十大员”再入户核实情况，对低保申请人的真实生活状况进行确认。第三项工作是评议，这是申请人能否获得低保的决定性环节，在这个环节上，低保工作监督员发挥着关键作用。每月20号社区召开低保评议会，先由主持人介绍社区整体情况，然后是低保申请人介绍自家状况，之后，申请人离场，以楼院为单位开始评议。低保工作监督员逐一介绍自己对申请户所了解到的情况，最终由社区分管低保工作的干部、街道办事处主任和书记、社区低保工作监督员组成的评议组全体投票表决，每人均需签字。如果没有低保工作监督员签字，表决结果无效，所以，低保工作监督员在这个环节发挥了一票否决的作用。这一票对那些困难户关系重大，因此低保工作监督员都恪尽职守，尽最大可能真实反映申请户的家庭情况，对于那些不符合条件的申请户，他们坚持原则，不顾人情。第四项职责是监督，就是通过低保工作监督员的参与，将低保评议工作全程阳光化，尽可能杜绝社区干部徇私情，搞“关系保”“人情保”，或者申请人报假信息，社区干部工作不细致、不认真或者没有时间深入了解而导致“错保”等情况。牛天明说现在漏保的情况基本消灭，因为社区宣传和“十大员”与群众交流密切、通信及时，人们对低保的要求十分熟悉。凡符合条件的，一般都主动申请。第五项职责是帮忙。低保工作监督员都是同院的热心人，大部分是老党员、老干部，责任心强，工作认真。牛天明经常提醒低保户关注黑板报上的新讯息，对于经常外出的人员，牛天明就常与他们电话联络。有些人因各种原因错过申请机会，下次申请期牛天明会及时通知，务使预备材料，对行动不便的老人和在外务工人员，牛天明总是乐于跑腿，主动递送表格。

　　牛天明说现在他们关注的重点有两个，新增低保人员和应当退保人员。有些享受低保人员因重新就业或自行创业，经济上打了翻身仗，收入水平超过了低保标准，但由于各种原因未及时退保，这种情况的出现往往是因为个人觉悟问题。牛天明的儿子也曾领过低保，但是一经找到工作就立即退保，他们知道需要低保的人很多，自己的困难既已解决，就应立即把机会让出。现在低保工作监督员在应对退保问题时，也已经验丰富。通过查访，听说低保人员找到工作，就及时了解情况，劝告他们退保，说明退保手续办理方式。另外通过网络，查寻低保人员社会保险的缴纳情况，一旦他们找到新工作，所在单位就会为他们缴纳社会保险，这也是确认低保人员就业情况的一条捷径，一经证实，社区干部就会通知当事人立即退保。

　　牛天明介绍说，幸福社区有他们三个低保工作监督员的存在，低保工作就能够严格遵照政府规定的程序，做到公开公正、阳光透明、变更及时、群众满意，多年来一直是低保工作的先进集体，2011年2月还在他们社区召开了殷都区低保评议现场会，让其他社区的工作人员和“十大员”观摩学习。作为一名老党员，他觉得能为群众服务感到光荣，能发挥自己的作用感到老年人生仍有价值。

　　任志芳，女，47岁，提前退休，铁西街道办平原社区。任志芳告诉调研组：有了“十大员”参与低保工作，使得低保工作的透明度加强了。以前存在一些“人情保”，领导说了算，现在，不但要张榜公布，而且在遴选和确定低保人员名单时，不但首先要向“十大员”征求意见，还允许“十大员”提议推荐低保对象。在她的提议下，社区内曾经将两户实际情况不符合低保政策的家庭排除低保名单，并且还将她推荐的另一户符合低保条件的家庭，在当事人都没想到可以获得低保的情况下，列入了低保对象。

　　低保工作监督员所发挥的巨大作用主要有如下几个方面：

　　能够在短时期内掌握低保对象家庭的准确信息，做到应保尽保;能够及时掌握低保户收入变动情况，做到及时退保;能够监督基层干部搞人情保和关系保;对已经形成的人情保、关系保、假保、闹保、错保形成强大压力。殷都区2010年在低保工作监督员群众基础上，曾经发出通知，对过去已经形成的错保采取退保措施，凡是通知发布规定时期退保的，已经领取的低保金不再追究，如果逾期被查出有弄虚作假不合规定而尚未主动退保的，不仅追回全部已经享受的低保金，且以诈骗罪追究法律责任，结果140多人主动退保，可见群众监督的巨大威力。

　　五、营造风清气正、健康诚信的低保氛围

　　过去，低保工作中充满着不诚信行为。在低保工作中，主要的诚信缺失表现在政务诚信和个人诚信两个方面。从政务诚信缺失来看，隐瞒低保政策，不进行公开操作，特别是低保制度建设初期，民政部门和少数村(居)委会干部暗箱操作，私下确定低保对象的事情较为普遍，造成不公正;随着有关方面监督力度的增强，这种情况有所收敛，但在低保对象家庭信息采集和入户调查中，干部伪造假信息;在低保户评议中，搞“关系保”、“人情保”，漏保、错保大量存在。这些不诚信政务活动，恶化了低保工作氛围。从个人诚信缺失来看，提供家庭收入、人口数等方面的假信息，隐瞒就业状况，收入提高后不及时退保等，使低保工作产生严重的不公平，制造出许多矛盾。

　　将诚信制度建设引入低保工作，就是打造健康诚信低保。殷都区充分发挥“十大员”的信息、监督作用，建立了低保工作机构、工作人员、低保对象、出证机构“四位一体”的诚信低保工作机制，收到了良好效果。

　　殷都区诚信低保打造的主要经验可以概括为如下几点：

　　一是制定办法、营造氛围。制定了《低保工作诚信承诺制度实施办法》、《低保工作诚信承诺奖惩措施》和《民政局关于在全区建立低保对象诚信档案的实施办法》等文件。同时，通过层层召开会议、设立咨询台、发放宣传资料等方式，对各级低保工作机构、工作人员，特别是低保对象进行了重点宣传，使“要吃低保，先签承诺”的思想深入人心，在社会上营造了浓厚的诚信低保氛围，为工作的开展奠定了良好的思想基础和工作基础。

　　二是签订承诺、建立档案。首先全区低保对象签订诚信承诺书，要求所有申请享受低保待遇的对象，在递交低保申请书的同时，户主必须签订《低保对象诚信承诺书》。承诺内容包括如实向村(居)委会或乡镇(街道)提供家庭住址、家庭成员就业和家庭收入等真实情况;如果家庭住址、人员就业、收入等发生变化，一个月内主动向村(居)委会或乡镇(街道)报告变化情况，该退保的，及时主动办理退保;积极参加就业推荐和社区公益活动等。承诺书一式两份，一份存档，一份低保对象作为警示备存。根据国家、省市现有低保有关政策，还列举出了不诚信项目、依据、分值、处罚结果等，建立诚信档案。

　　这里，我们将殷都区《低保对象诚信承诺书》内容全文照录如下：

　　低保对象诚信承诺书

　　一、本人代表申请家庭所报告的情况以及提交的家庭成员相关证明材料均真实可靠，如有虚假，愿承担一切责任和后果。

　　二、本人代表申请家庭授权并接受政府有关部门及其指定的调查机构对涉及本家庭的房产、车辆、就业、收入等与申请最低生活保障有关的信息进行检查。

　　三、承诺家庭经济状况好转后，主动申请退出低保。

　　四、积极参加辖区组织的公益性义务劳动，尽力自谋职业。

　　以上承诺自愿遵守，如有违反，除退回低保金外，两年内不再重新申请低保待遇。同时，同意不再享受民政系统的其他任何救济或帮扶，并在家庭诚信档案不良记录中登记。

　　承诺人：

　　年 月 日

　　其次，低保工作人员签订诚信承诺书。根据国家有关政策，结合区政务诚信建设，列举出了低保工作人员不诚信项目，建立了低保工作人员诚信档案，制定了低保工作人员诚信奖惩措施。采集了低保工作机构、低保工作人员基本信息，签订了诚信承诺书。要求各低保工作机构和工作人员要将诚信承诺内容、低保政策、办事流程、监督电话等，一律对外公开，广泛接受群众特别是“十大员”监督。根据各级低保工作人员的诚信情况，作出对各级低保工作机构诚信状况的评价。

　　再次，低保出证单位签订诚信承诺书。要求低保对象提供有关证明材料时，必须持有低保出证单位(机构、经办人)签订的承诺书，对其所出证明负责。

　　三是分级管理、兑现奖惩。诚信档案只记录不良情况。不诚信记录实行社区(农村)、乡(街道)、区民政局三级共同认定。

　　低保对象如果有不诚信记录，除在全区诚信档案网络一体化操作系统中备案外，其个人诚信档案将作为入党、提拔、评优、信贷、医疗救助、助学金、申请廉租房、经济适用房等相关证明的重要依据。

　　低保工作机构、工作人员出现不诚信记录，也要计入全区诚信档案，并依据情节轻重，给予相应的党纪、政纪处分。

　　对出证机构(单位、经办人)的诚信管理，由乡(街道)负责存档并监督执行。区民政局每年都要对诚信低保工作单位和诚信个人进行表彰，以激励先进，兑现奖惩。

　　截至2013年上半年，全区1个区低保中心及1乡、9办、41个村、43个社区共计95个低保工作机构、116名低保工作人员和4253户、10850人的城市低保对象与2762户、3039人的农村低保对象，全部签订了低保诚信承诺书、建立了诚信档案。

　　六、低保新气象

　　殷都区低保工作通过全程依靠群众参与，充分发挥“十大员”作用，建立低保诚信承诺制度，营造了全区风清气正、健康诚信的低保氛围。出现了“五多五少”的喜人景象：如实申报的多了，骗保的少了;家庭条件好转后主动退保的多了，赖保的少了;低保干部公正施保、廉洁奉公的多了，优亲厚友、吃拿卡要的少了;出证机构、单位、个人如实出具证明的多了，出虚假证明的少了;群众对低保工作满意的多了，有怨言的少了。

　　截至2013年6月，全区已有160余户低保家庭在家庭条件发生好转后，主动申请退保。出证单位拒绝出具虚假证明9次。殷都区城乡低保实现了动态管理下的应保尽保、应退尽退，确保了低保公正、公开、公平，实现了上级满意和群众满意的双赢。

　　例如，王裕口村是殷都区西郊乡的一个村改居后的城中村，前几年因为群众参与低保工作不够广泛，加之村干部在低保工作中的不公开、不公正，导致村民一直到乡里、区里上访，是有名的上访村和乱村。区民政部门在充分走访群众的基础上，了解到该村村干部在群众中威望不高，即使村干部没有一点私心地去做低保工作，群众也不相信村干部。于是，殷都区在该村低保的整个申报工作中，让村干部全部回避，只留一个低保专干负责组织村里的 “十大员”和德高望重、有群众基础的群众代表去做。结果，困扰该村多年的低保问题迎刃而解，终于评出了群众认可的低保户。在该村的低保公示栏前，群众满意地边看边说：“谁该吃低保，咱群众说了算。”

　　2010年年底，安阳电台以“殷都区低保户主动退保争讲诚信”为题报道了这年11月5日清晨殷都区文源社区低保户石登峰因家庭经济条件的改善主动赶到社区服务中心办理退保手续的消息。2011年2月25日，《中国社会报》以《“低保十大员”服务低保工作忙》为题，报道了殷都区“低保十大员”全程参与低保工作的经验。2011年3月24日，《中国社会报》又以《安阳殷都区“要吃低保，先签承诺书”》为题，报道了为破解新形势下低保工作难题，殷都区在低保对象中实施诚信承诺书制度。一年多来，各类媒体共报道50余次。

　　2011年3月，殷都区被授予安阳市“低保规范化建设先进区”荣誉称号。全市低保工作现场会在殷都区召开，殷都依靠群众参与、开展诚信低保工作的做法在全市得到推广。

　　殷都区低保工作的启示是：低保工作难不难?依靠群众就不难。殷都区低保工作全程依靠群众参与，“谁吃低保，群众作主”的做法，使政府部门工作省事了，上访少了，民气顺了，民风正了。实践证明，群众的事群众最有发言权，脱离群众的做法只能四处碰壁，涉及群众切身利益的事，只有走群众路线、依靠群众解决，才能把工作做到群众心坎里，群众才能由衷地满意。

      【注释】 ：

　　1 由此可以透视基层黑社会产生的根源。一盘散沙的群众是黑恶势力生长的土壤，宗教势力、黑恶势力、金钱势力、家族势力、邪教组织、传销组织都在争夺群众。如果我们党不主动争取群众，群众基础丧失，那才是作为一个执政党，甚至作为一个政党的最大危险。

　　2 “4+2”工作法是南阳邓州创造的一种农村工作方法，目前已在河南全省推广。这一工作方法主要用于村民自治范畴之内的重大事项、各级党委政府有关政策的落实和市乡两级党委、政府确定的中心工作。具体内容是：4是村党支部会议提议、村两委会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，2是决议结果公开、实施结果公开。

 　链接：杨思远：群众路线在殷都（连载七）

×  WYZXWK.COM

您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！

欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号