第三章 “政联－合作”模式破解征地拆迁困局

　　（编者按：中央民族大学“985工程”民族地区经济发展和社会管理创新基地，于2011年3月28日以“殷都实验”为题立项，对河南安阳市殷都区群众路线的实践探索进行研究。这是左翼做的一个成功试验，该书是事后的理论总结。现在左翼要给社会提出具有建设性的实践方案，从这个角度看，该书提供了一个样板，因此具有现实价值。本网站将连载该书内容。欢迎各位网友的关注和评论。此篇为第四部分。）     

　　进入新世纪新阶段，伴随经济社会迅猛发展和城镇化进程的加速，由征地拆迁引发的冲突急剧增长，成为威胁农村稳定的重要诱因。据国务院发展研究中心课题组对全国2749个村的调查显示，“在36%的被调查村庄中发生过与征地相关的暴力事件”[1];中国社会科学院发布的2013年《社会蓝皮书》则指出，近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起，其中由征地拆迁引发的群体性事件占一半左右。土地征用引发的群体性事件特别是暴力事件的爆发，涉及面广，破坏性大，处置困难，严重影响党和政府的公信力，在很多地区已经成为困扰基层党政工的一大难题。

　　殷都区，作为全国行政区划一级单元，在城市化建设过程中亦面临着以“两改”(城中村改造、旧城改造)为主要内容的大量的征地拆迁工作。仅2011年，殷都区委、区政府就确定了45个旧城改造和城中村改造项目，涉及拆迁面积约270万平方米。如此巨大的征地拆迁任务，会不会引发严重的群体性事件呢?令人惊讶的是，殷都区不但没有出现一起因征地拆迁而导致的上访事件，反而出现了群众欢迎征地、群众愿意拆迁的“怪异”景象。

　　为何同样是征地拆迁，殷都区与其他一些地区出现这样强烈的反差呢?究其成因，在于殷都区党委和政府积极总结各地征地拆迁的经验和教训，在“依靠群众参与”的基本理念指导下，大胆尝试，积极探索，创造出一条“政联-合作”的新模式。“政联-合作”模式概括地说，就是确立民众和企业在经济建设中的主体地位，通过政府与企业联合、群众与企业合作，将政府、群众和企业从利益博弈方转变为利益共赢体，以此破解征地拆迁困局。

　　“政联-合作”模式是“依靠群众参与”理念在征地拆迁工作中的具体体现，它进一步启示我们，正如毛泽东同志所说：“一切问题的关键在政治，一切政治的关键在民众，离开民众，什么问题也解决不了。”[2]在经济建设领域，亦应以“依靠群众参与”的政治理念为指引，有效解决各种新出现的时代难题。

　　　　一、探究各地征地拆迁困局之根源

　　所谓征地拆迁冲突，是不同利益群体在获取土地利益的过程中因矛盾激化而表现出来的一种对抗性心理或行为的互动过程。[3]殷都区区委书记李南沉认为，征地拆迁在当今的法规政策下涉及政府、民众、企业三方利益主体，主体的差异化决定了矛盾不可避免，但是一个合理的制度模式可以保证矛盾能够具有良性的解决途径、解决方式和为各方所共同接受的解决结果。否则，如果缺乏合理的制度设计，就会形成矛盾主体之间的对立甚至对抗性关系，导致矛盾激化。

　　当前，各地在征地拆迁过程中被曝光出的恶性事件屡见不鲜，以下是引发社会广泛关注的几起：

　　2003年8月22日，遭遇野蛮拆迁的南京市玄武区邓府巷的被拆迁户翁彪，在住房被拆迁办用推土机推平后自焚身亡并将拆迁办公室7人烧伤。

　　2004年6月18日，浙江省东洋市吴山村100余名农民因对征地问题不满而与有关单位的施工人员发生冲突，至少造成10人受伤。

　　2006年山东菏泽市牡丹区兴建香格里拉广场，以公益建设为名行商业开发之实，由于补偿偏低，李民生等居民不愿拆迁，以上吊自杀方式维权，身死。

　　2008年5月2日，安徽颍上县村民高家丰，因拆迁所逼，在黄坝乡政府门前上吊身亡。

　　2009年11月13日，四川成都市金牛区天回镇金华村发生恶性“拆迁”事件，女主人唐福珍以死相争，在未能阻止政府组织的破拆队伍后，最后自焚于楼顶天台。数人被拘，数人受伤住院。

　　2010年12月25日，因土地纠纷问题带领村民上访，曾先后3次被投入看守所的浙江乐清蒲岐镇寨桥村人钱云会，被人电话叫出后，被一辆工程车辗死。身首异处，死状惨烈。

　　2011年9—11月，广东乌坎村由于政府和村委会隐瞒居民贩卖土地并侵占卖地款，爆发失地农民数次群体抗议事件。当地政府出动百多名武警和特警暴力驱散维权村民，导致矛盾激化，村民围攻乌坎边防派出所。11月21日上午8点，乌坎村数千群众爆发大规模游行示威，引起海内外关注。

　　2011年3月26日，长春市科信房地产开发有限公司与其委托的东霖拆除公司组织雇佣数百人、18台钩机，采取破坏门窗、投掷砖块、将人强行拖出等暴力手段，对多栋楼房进行了强行拆除，致使未及时撤离的被拆迁人刘淑香被埋。

　　2011年7月11日，江西省赣州赣县茅店镇洋塘工业园洋塘村窑前组发生征地拆迁血案。50多岁的村民谢绍椿被挖掘机活活碾死。

　　2012年9月21日，辽宁省盘锦市兴隆台区有关部门在没有和村民达成协议的情况下强拆，最终引发一起枪击案，致村民一死一伤。

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　　种种恶性事件发人深省。为什么征地拆迁会引发干群如此强烈的对抗情绪，老百姓不惜以命相抗、以死相搏?到底在这累累血案之后掩藏着怎样的社会矛盾?

　　探究诸多的恶性事件我们发现，围绕征地拆迁所形成的社会冲突主要是由以下几方面矛盾触发的：

　　第一，土地征用没有充分考虑群众的利益和意愿。

　　土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是政府为了公共目的而强制取得非国有土地并给予补偿的一种行为，是政府的强制购买。根据我国法律，政府进行地权行政必须具备一个必要条件，即该行为必须符合“公共利益”。对此，我国《宪法》第10条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”宪法的这些规定，为征地拆迁相关法律法规的制定提供了一个总的原则。根据宪法精神，《土地管理法》明确规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。显然，符合“公共利益需要”是政府动用征地权的依据和界限，是公共权力介入征地领域的法律根据。

　　那么，什么是符合公共利益需要呢?原则上讲，公共利益需要是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的需要，或者说，其利益指向是大多数主体而非少数个体。法律规定土地征用必须符合公共利益需要显然是要求土地征用行为必须最大限度地保障和促进社会公众利益，禁止和惩罚那些仅为某些经济组织或个人利益需要而侵占集体土地、侵害所有者利益的行为。由于我国城市土地归国家所有，农村和城市郊区土地除特别规定外归集体所有，征地要保障公共利益首先就应辨明征地活动是否符合土地所有者的利益，并将其与其他利益相关者的利益进行综合评价，来判定征地活动是否能促进社会总体利益。也就是说，从宪法精神出发，与征地有关的利益相关者特别是土地所有者的意愿，必须得到充分的表达和尊重。但是，在具体的行政和司法实践中，由于我国法律对于公共利益的内涵和外延始终缺乏明确界定，对于如何保障公共利益表述过于笼统，既没有对与征地有关的利益相关者的权利和义务给予明确规定，亦没有对于什么行为和事业符合公共利益、什么行为和事业不符合公共利益进行详细区分，就为实践中滥用土地征用权侵害群众利益提供了可能。

　　目前，我国土地征用的具体做法是由地方政府出面来确定是否征用土地以及土地征用的数量、位置等，[4]征用来的土地通常是根据申请，由市、县人民政府按照规定出让或者划拨使用。显然,按照这种做法，政府成为判定公共利益的绝对主体。但是，现代政治理论认为，从最根本意义上讲，政府也力图使自身利益最大化，而不是追求社会福利和公共利益的最大化。政府虽然掌握公共权力，处理的是社会公共事务，但并不必然就代表公共利益。政府绝不是一个抽象的社会存在，其自身也是具有利益追求的个人组成，作为一个整体，政府也会具有不同于其他群体和个人的独特利益追求。如果土地、房屋的征收权作为带有强制性的国家最高的土地权利，单纯由作为公共权力执行者的政府行使，同样会存在被滥用的可能。从目前土地征用的实际情况看，由于后农业税时代乡镇政府财源急剧减少，多数乡镇尤其是农村乡镇财政十分困难，卖地成为其缓解困难的理想手段之一，加之卖地是发展工商业以扩大税源、增加政府政绩的必要条件，导致一些地方掀起一波强于一波的“圈地运动”。有些地方政府在群众缺乏制衡能力的情况下，积极卖地，以地生财，一些地方政府甚至多征地，实行土地储备，坐等地价升值。政府介入利益之争，并以公共权力为后盾同公民争夺利益的直接后果就是公民正常的土地权益被过度地剥夺，政府与群众围绕土地形成的矛盾不断增加。而被征用的土地，用于军事国防建设等纯公共需要的比例已经极低，除去政府部门、卫生教育和重点交通项目用地外，其他用地几乎都以盈利建设为目标。对此，国土资源部门曾对北京、上海、山东等16个省(市、区)的征地项目做过一次调查，调查显示，近10年来东部城市的征地项目中，真正用于公共利益的不到10%，大量的土地是经营性用地。当然，从招商引资，促进地方经济发展来说，为经营项目而征地并不能一刀切地认定是不符合公共利益需要的。但是，只要在征地过程中不能充分听取群众意愿，不能尊重群众意志，就很难从程序上认定该征地行为符合公共利益需要。在征地实践中一旦出现通过损害农民土地利益来满足部分人利益需要，就易于加剧人们对政府的不信任感，恶化党群、干群关系，这也是部分地方征地工作越来越难做，矛盾越来越容易激化的一个重要原因。

　　第二，失地群众难以分享土地增值收益，部分群众失地后生活缺乏保障。

　　我国现行的土地征用是一种国家强制性征收行为，不属于行政许可的范畴，给予农民的仅仅是一种适当的经济补偿。《土地管理法》规定，征用土地的补偿项目仅包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费;征用耕地的补偿标准包括：土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6—10倍，安置补助费为4—6倍，二者之和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。按照这一标准，农民获得的补偿通常也就是一亩地2—3万元，仅与全国农户六七年的人均纯收入水平相当。

　　土地是重要的生产资料，其征用费用虽然极低，但一旦进入市场，政府却可以获得巨额的土地转让收益。我国开始探索逐步实行国有土地的有偿使用制度是从20世纪80年代开始的，当时对外资及营利项目实行国有土地使用权有偿出让，2004年我国出让土地的方式出现重大变化，将市场机制引入供地制度，经营性土地以招标、拍卖、挂牌的方式出让。由于征用来的土地在市场出让时是按照市场条件、土地建设用途确定价格，低征高转就形成巨大利差，为地方政府开辟了稳定的财源。如“2007年全国土地出让总价款为9130亿元以上，而全国的财政收入为3.2万亿元，从而土地出让收入占财政收入的比重为28.53%。”[5]这还仅是全国的平均水平。在有些地方，政府获取的土地相关收益已经成为当地财政收入的主要来源，有的所占比重甚至超过60%。巨大的盈利空间激发起地方政府强烈的圈地冲动，大大增加了地方政府的财政能力，却同时加剧了政府与群众之间的征地矛盾。按照征地法规，被征用土地的群众所能分配到的征地补偿项目仅仅包括上面提及的三项，其中并不包括土地增值收益。即使被征用的土地面临惊人的升值空间，群众也难以分享地价升值的巨大利益。而且，长期以来我国征地款对“农转非”群众多偏重于现金补偿缺乏就业支撑，导致安置效果普遍较差，对土地依赖程度越高的农民在补偿款花完后生活越是得不到保障，甚至出现“征地返贫”的现象。这些问题的存在，增加了被征地群众的心理负担，是其抵触征地的一个利益根源。

　　此外，按照《土地管理法》等法律规定，征地补偿标准的上下浮动幅度很大，基层政府拥有很大的自由裁量空间，这在群众不能有效参与政府决策的情况下，有可能进一步加剧补偿标准的不平等和任意性。有的地方政府出于部门或个人私利，刻意压低对征地群众的补偿。有的地方政府为了求得地方经济的迅速发展，将低价甚至免费提供建设用地作为招商引资的优惠政策措施，为尽量降低招商成本和增加城市建设资金，也往往倾向于压低补偿标准，对征地补偿采取能少就少、能拖就拖的措施，极大地损害了群众的合法权益，影响到被征地群众的再发展能力。[6]

　　种种问题的存在，使得群众对征地补偿的满意度降低。据学者对武汉城市圈失地农民的问卷调查显示，失地农民普遍不愿意土地被征收，绝大多数受访者认为“补偿太少，不划算”和“担心以后生活没有保障”。[7]而据另一份资料显示，在因征地而诱发的群体性上访中，87%是征地补偿与被征地农民安置问题。由于农村居民和城市拆迁中的普通市民相较于掌握公权力的政府，处于弱势地位，难以展开有效手段进行博弈，这就使得“一些地方政府往往不顾农民的反对实行强制拆迁，使得失地农民与政府间的对立局面日益加剧”[8]，群众利益受到侵害，由此产生的问题层出不穷。

　　第三，在征地拆迁过程中，腐败贪污现象引发群众极度不满。

　　贪腐问题，向来为群众深恶痛绝，而其一旦与征地拆迁中的分配不公纠葛在一起，更成为冲突的导火索。

　　据已曝光的材料，在征地拆迁过程中，围绕贪腐问题所引发的村干部与村民的矛盾较为突出。我国法律强调了村级组织作为农村集体土地所有者代表的地位，如《土地承包法》、《土地管理法》分别规定：农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包;征地补偿中除地上附着物及青苗补偿费按规定标准支付给农民外，土地补偿费支付给享有被征用土地所有权的农村集体经济组织，用于安排失地群众生活，安置补偿费视不同情况采取不同的支付方式：进行统一安置的，支付给负责安置的农村集体经济组织或单位，不统一安置的全部发放给被安置人由其自谋职业。这些法律规定赋予了村集体极大的土地权力，不但使村干部具有土地发包权，而且使其成为征地过程中基层政府首选的谈判对象，并享有绝大部分的征地资金分配权。村集体组织本是农村基层群众性自治组织，应实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，但在有些地区，由于村级民主开展不好，村民的自治能力有限，一些村干部为谋私利便联合基层政府截留、私吞征地补偿款，以及在与征地相关的拆迁、丈量、组建建筑队承包工程、管理征地拆迁的中间环节借机渔利，牺牲村民利益，成为持有“特权”的既得利益者。由于很多地区的村干部人选在实践中是由基层政府决定的，二者容易结成利益同盟，即使他们并没有合谋损害村民利益，也极易引起怀疑，导致村干部与基层政府达成的协议不被农民认可。

　　由征地拆迁而形成的贪腐链上，不仅有村干部，还有违法乱纪的地方行政官员和房地产商。据统计，“土地增值部分的收益分配，只有20%—30%留在了乡下，其中农民的补偿款占5%—10%;地方政府拿走土地增值的20%—30%，开发商拿走了土地增值收益的大头，占40%—50%”[9]。巨额利益空间扭曲了某些掌握资本的用地企业与掌握权力的基层政府的决策和行为，二者的利益结盟，往往为腐败、权钱交易培植出又一个重灾区，也加剧了不合理征地、野蛮拆迁等社会冲突行为，招致广大群众的极度不满。

　　以上种种，在各地围绕征地拆迁爆发的社会冲突和群体性事件中暴露出来。

　　征地拆迁关涉群众切身利益。无论从耕地征用使农民转变生产方式、住房拆迁使群众转变生活环境，还是从土地征用后的经济建设、房地产发展上，都牵动着整个社会的神经。所涉利益主体多元，矛盾错综复杂，无论是农民与村干部之间，还是基层政府与村级组织之间、房地产商与基层政府之间，都在利益博弈中结成盘根错节的矛盾。一旦无序化的征地矛盾无法在制度内解决，出现政府为土地财政肆意征地、开发商趁机牟取暴利、利益分配严重失衡、群众利益受到重大影响，就容易导致群众和政府、开发商关系紧张，出现政府征地难，开发商拆迁难，群众上访告状、封门堵路，政府抓人、出动警力等怪现象，甚至发生被拆迁群众上吊自焚等恶性事件。

　　要解决这些问题，必须针对问题的症结，找到有效约束权力、尊重群众意愿、保障群众利益的有效途径。在这方面，殷都区的“政联-合作”模式提供了一个有效的制度选择。

　　二、“政联－合作”模式的基本原则

　　和全国一样，殷都区在树立“依靠群众参与”的执政理念之前，也碰到“征地拆迁综合症”。针对问题，殷都区委和区政府认为，“依靠群众参与”不仅是搞好政治工作的有力抓手，亦是解决经济中的征地拆迁困局的根本途径，提出：只有让群众有效参与到征地拆迁工作的方方面面，让群众充分享受到土地增值收益，才能创造出社会主义性质的征地拆迁工作模式，也才能有效避免和解决征地拆迁中的种种问题。

　　通过殷都区的实践摸索，总结出新城建设必须坚持的“三原则”，即：群众主体，政府主导，市场运作。这三个原则是“政联-合作”模式的基础，依靠它们，殷都区走出了一条征地拆迁社会和谐、利益共赢的新道路。

　　第一，群众主体。

　　区委书记李南沉认为，原来搞开发，主要矛盾是群众工作不好做。政府从拟定征地方案到最后实施拆迁，都只让群众服从、接受，群众是被动的受体，利益得不到保证，自然就不会积极配合政府。改变这种状况的根本途径，就是转变群众的地位，通过确立老百姓的主体地位及其联合，让群众参与到土地开发中来，使群众不仅仅是消费主体，而且成为征地拆迁、房地产开发中的投资主体和受益主体。

　　美国学者托马斯·史密斯在《政策执行过程》一书中提出：“目标群体的组织和制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境等，是公共政策执行过程中的四个至关重要的因素之一，是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。”[10]作为公共政策的制定者和执行者，政府要想将征地拆迁工作顺利进行下去，就必须考虑目标群体——最主要的就是被征收人的权利要求和利益主张。虽然，很多地方政府在制定征地拆迁政策时，也考虑了群众的利益，但是必须承认的是，这种替民着想、为民图谋和群众意志之间是有差距的。很多情况下，政府与群众对于利益和价值的估量有所不同，即使是广开言路，由于两者的地位并不平等——政府是一个科层组织，被征地拆迁者是居民个人，两者之间不可能进行平等对话，且在群众一方，内部往往在个体与个体的博弈中损害整体利益，难以形成有利于整体的共识性意见，结果就恰如有的学者所描绘的：“土地征用过程中利益博弈各方遇到权利时，各个主体相互争夺;遇到责任时，则相互推诿，无人负责。而在这一过程中，农民天然成为弱势的一方。” [11]群众的弱势地位使其难以有效捍卫其整体权益，而且有可能加深其对政府政策意愿的怀疑，根据殷都区的经验，即使政府制定的政策方案与群众最终讨论形成的方案基本一致，也会在讨论之初受到群众的种种质疑。问题的解决，必须回到尊重群众利益和意志上，并通过制度化设计使其有充分表达的机会，这在当前随着群众民主意识的增强，意志表达的手段具备，并出现“用脚投票”方式下，更具重要意义。一些地方政府在这种背景下，依然断然拒绝群众参与，单纯依靠政府力量去试图满足群众意愿、提升群众利益，常常事倍功半，一旦矛盾处置不当，必然导致政策执行阻滞，既定政策目标难以达成，社会不公平和人们的被剥夺感会得到加强。

　　社会主义制度下，社会的主体是人民群众，因此，所有的经济活动都要以满足人民群众的利益为宗旨。征地拆迁关乎群众切身利益，更要在方方面面体现群众愿望。根据法律原则，所有权作为物权中最重要也最完全的一种权利，其主体应享有权利的绝对性和排他性。我国法律规定，无论农村集体还是城市居民，无疑都对自己依法拥有的各类土地和房屋享有法律赋予的所有权。虽然基于社会经济发展的需要，国家有权对任何类型的土地进行开发建设，居民也有责任、有义务服从社会整体发展的需要，在得到合理补偿情况下，按规定交出他们的土地，但是当居民所拥有的土地或住宅用地需要进行各种类型的建设、开发时，享有公共利益判断权和优先的建设、开发权也即经营权的，就应该是这些土地的所有者。

　　正是基于上述认识，殷都区政府提出，在征地拆迁工作中必须贯彻“依靠群众参与”的理念，改变旧的工作方式，将群众组织起来，让群众能够参与到征地、量地、补偿分配等具体工作的方方面面;要信任群众，改变“政府征地卖地，老百姓拿钱走人，开发商拆迁卖房”的传统模式，在居民个体不具备土地、房地产经营资格的情况下，放手让群众自主与企业合作，在政府主导下由群众自己开发自己的土地，自己经营自己的土地;要让利群众，消除土地用途改变产生的巨额收益与农民应得的补偿不平衡之间的尖锐冲突，官不与民争利，土地增值收益要能够为民所有、为民所享。殷都区政府相信，这种以群众为主体的征地拆迁新理念，是化解征地拆迁中种种矛盾的根本途径，只有按照这种理念办事，才能切切实实地落实群众的基本权利，保障群众的根本利益。

　　第二，政府主导。

　　“导”，说文解字释为“引也”，意指带领、指引、启发、开导。政府主导也即政府在征地拆迁过程中应该充当导向作用。

　　群众主体与政府主导是否矛盾?是否群众充当主体就架空了政府的地位和作用?殷都区的领导集体认为，这种认识，本身就是对于现代社会中政府作用的误读，是对于现实中出现的政府工作长期错位惯性思维的结果。群众作为公民，其本身是政府意志和权利的来源，“政府仅仅在这些人的同意之下而存在，其作用也仅仅在于为他们的福祉而进行活动。政府没有任何权力，它是许多个人为了保障自己权利的目的而选择的代表团体”[12]。人民政府没有任何先验权力，它的所有权力都是人民赋予的。殷都区委书记李南沉指出，“那种认为公民权利是政府的给予和恩赐，是彻头彻尾对权利和权力关系的颠倒，政府权力的设立目的就是为了保护公民的应有权利和法定权力，政府权力如果不能够尊重和保护好公民权利甚至侵犯公民权利，那就是一种背叛，就是一种犯罪。”

　　政府的决策和行为只有能够代表和反映大多数人的利益才具有合理性，否则其权力的合法性就会遭到人们的质疑和否定。征地拆迁，作为政府行政的内容之一，在社会主义制度下，必须充分考虑民众的权利和利益，而其保证，就在于群众在征地拆迁中的主体地位。

　　政府充当主导，是以确立群众的主体地位为前提的，它意味着在征地拆迁过程中，政府必须改变之前错位、越位，将自己视作“主体”的错误理念;改变无所不干、无所不能的执政方式;在具体工作中，更要杜绝“拆迁听证会光听不证”、“拆迁主管部门同时也是拆迁人”、“政府利用权力制作‘拆迁人’所需文件资料，再自己审查自己的‘申请资料’，自己给自己颁发《拆迁许可证》，最后再自己给自己仲裁”的形式主义。政府要服务群众，要给群众以充分的权利参与决定是否征地拆迁，要依靠群众组织推动征地拆迁工作，要合理归位让群众充分监督政府在征地拆迁工作中的方方面面。只有在具体工作中切实落实群众的主体地位，政府的主导作用才能不做表面文章，才能落到实处。

　　具体来讲，政府在“政联-合作”模式中的主导作用主要体现在以下方面：

　　给予政策。还权于民、让利于民不能是空话、套话，必须通过具体政策使其落到实处，这既包括积极争取上级政策，亦包括根据本地区实际情况制定新政、出台细则。当前，国家、省、市就征地拆迁、土地出让等方面相继出台了一系列优惠政策和奖励措施，如区域内占补平衡、行政事业性收费全免，经营性收费底限减半，土地出让金市区实得部分全部返还、中原经济区耕地缓三年复耕等，并在党的十八大报告中提出改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。殷都区提出，要积极争取、利用好上级政策，并在区域内根据实际情况，在权力范围内探索征地拆迁新办法，增加提升百姓福利、开发建设优惠等方面的政策措施。

　　制定规划。城市规划是政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。城市规划包括城市总体规划(简称“总规”)、控制性详细规划(简称“控规”)和修建性详细规划(简称“详规”)，殷都区提出，政府要制定的是总规和部分控规，其余应该交给企业去做，而在制定总规和部分控规时，政府也不能拍脑门做、长官意志去做，而必须做到“四结合”，即结合专家、群众、专业机构、民营投资商(企业开发商)四个方面的意见。目前，为具体引领新城建设，殷都区已经编制了《殷都新城空间发展战略规划》和《殷墟国家考古遗址公园及周边拓展区战略规划》两个战略规划。

　　当好中介。在“政联-合作”模式中，群众要经营自己的土地，但他们并不拥有土地开发资格，因此他们要在成立群众性经济组织后寻找开发商合作开发土地。群众性经济组织作为初步形成的市场主体，通常由于信息少、资金缺、信用评价匮乏等原因，难以找到资质好、实力雄厚的开发商与其合作。为解决这一问题，殷都区提出要以政府信用为依托，从服务群众的理念出发，根据群众需要做好群众组织和企业之间的“红娘”，为群众牵线，为企业搭桥，以促进快速、顺利地形成“群-企合作”关系。

　　提供担保。政府的担保作用是政府在群众与企业的合作中发挥中介作用后的延伸。虽然通过政府的帮助，群众组织和企业之间能够形成合作关系，但是由于土地开发链条长、中间环节多，关涉重大，无论是群众组织还是企业都需要有效地规避信用风险，提高履约行为的确定性。为减少各方疑虑，监督双方行为，殷都区政府拿出政府信誉为各方做担保，并通过设立城市投资发展公司、参股省设立的长城担保公司，实现政府与市场经济接轨，以帮助老百姓算账、协调群众与企业谈判、监督资金流动等。通过政府的担保作用，各方风险大大降低，群众和企业利益都得到有效保障。

　　第三，市场运作。

　　市场运作就是由以前的政府干预过多变为一切按市场规则办事。

　　市场经济以众多竞争性企业为基础，独立运行的企业既是市场经济的主体，也是市场经济充满活力的保证。在部分地方的征地拆迁工作中，由于地方政府越位严重、干预过多，不仅使群众反主为客，而且导致企业不得不按照权利法则而不是市场法则办事，这一方面导致开发商很难独立追求自身利益，难以作为独立市场主体在市场经济中活动，不利于社会主义市场经济体制的建设和完善;另一方面也导致城市拆迁主管部门与开发商之间容易形成利益共同体，权力通过资本将自己商品化并从中谋取利益，资本通过权力的保护和支持而不断扩张，导致监管关系被共谋关系取代，官僚资本丛生，社会越来越丧失规范与公平。

　　殷都区委和政府认识到，要想使征地拆迁工作有序进行、区域内经济得到持续发展，不仅要理顺政府和群众的关系，还要合理处理政府和企业、市场的关系。李南沉提出：“政府是社会的主导力量，企业才是经济的主体，不是政府在建设城市，而是企业在建设。城市的园区要交给企业去建设，规划和招商都要交给企业去做。这是贯彻‘以人为本’，恢复群众主体地位的一个延伸。虽然直接来看，企业不是普通百姓，但从党和政府角度看，他们就是政府管理和服务对象——‘群众’的一员。也就是说，在发展经济层面，企业是主体，经济建设不能‘官办’。”[13]

　　摆脱“官办”，要尽可能转变政府经营城市的理念，转变传统城市发展方式，凡是能够交给企业完成的经济事项，政府部门要尽可能地从中撤出，由直接执行者转变为规划、管理、协调、服务者。凡是涉及征地拆迁的，要在政府主导下交给群众和企业;凡是关涉城市建设的，如一些基础设施建设、园区建设和城市社区的改建、扩建等，包括部分控规和详规的设计，也要交给资质佳、能力强的专业企业去做。通过群众、政府、企业各归其位、各司其职，使经济主体的经济活动真正回到市场法则上来。

　　殷都区的“三原则”，是殷都“政联-合作”模式的基本原则、思路和方法，它理顺了征地拆迁过程中政府、群众、开发商等各方面的关系，为有效化解三者间的矛盾冲突，开创建设项目“群众愿、拆迁易、补偿少、周期短、规划好、无风险、三方共赢”的新局面奠定了牢固的基础。

　　三、“政联－合作”模式的具体做法

　　2011年3月，根据“依靠群众参与”的工作思路和“政联-合作”模式的基本原则，殷都区制定了《殷都区城建项目实施方案》。提出，凡是满足三个条件，即项目投资主体非政府及相关部门、不需要引进战略投资企业的非大型项目、项目土地不涉及不同权属主体类型的，一律要按照“殷都区新城建设资本运行模式”推进项目建设。

　　“殷都区新城建设资本运行模式”是落实“政联-合作”模式的具体工作路线图，其核心就在于践行“以群众为主体”，让群众充分参与到项目建设中去。由于群众个体分散存在难以形成有效的经济力量，因此，以群众为主体首先要将群众组织起来形成可以参与城市建设的经济组织。在政府的引导下，殷都区群众建立了两种经济组织：众资公司和改造家园委员会。

　　众资公司，是旧城改造和城中村改造中的被拆迁群众为经营自己的土地而合资形成的平台公司。众资公司所合之“资”，并非资本而是资产，包括两项，一是被拆迁户将要被征的土地资产，这个资产虽然在目前来说只有使用权，但要把这种使用权量化到个人;第二是其土地(宅基地)之上的房产。众资公司就是被拆迁群众将土地使用权和房产权根据新旧、质量高低用系数平衡折算成股份后形成的既有股份性质又有合作性质的群众性经济组织。

　　殷都区试行“政联-合作”模式之初，本希望只搞众资公司一种形式，因为公司制度比较规范，现有的规章制度、运行方式都很成熟，但由于“众资公司”是新生事物，有些群众不熟悉它，理解起来有困难。有鉴于此，殷都区政府又引导群众组建了另一经济组织，叫做“改造家园委员会”。改造家园委员会的组成方法是由各村(社区)的每家每户选出一个户代表——各户代表可以是“十大员”，也可以不是“十大员”，但必须固定，为了能够起到代表作用，需要通过家庭签章签字的方式形成正式的委托关系;每十个户代表选出一个组长，也是委托式的，一旦认定就有权代表各户说话;再由十个组长来推举一个“委员”，也是要法律委托;最后由这些“委员”组成“改造家园委员会”。

　　“改造家园委员会”和众资公司具有同样的法人资格，二者功能相同，都是代表群众利益的合法经济组织。各乡村和社区根据自身情况任选众资公司或改造家园委员会中的一种形式组建。通过这种组织，“一盘散沙”的群众能够被有机组织起来，共同决策、参与和监督征地拆迁的全过程。

　　众资公司或改造家园委员会成立以后首先要做三件事：第一，要广泛征求群众对征地的意见，并与政府有效沟通。如果群众对于征地普遍赞同，则要搞清楚自己的资源有多少，包括占地面积、所处地况、地价、每户房屋数量、合法建筑面积、无证非法建筑面积以及地上附属物等;第二，要按照自己的资源结合市场，结合周边的情况，定出自己开发这块地所应换取的利益，即希望换多少住宅新房、换多少营业房(即楼房底商)、里面有多少绿地、有什么设施、需要多大的幼儿园、路多宽、容积率多大、楼层多少、要盖什么户型等，这些都需要他们自己拿主意。第三就是寻找开发商，众资公司和改造家园委员会虽然都是经济组织，但并不具有房地产开发资格，资金量也极为有限，因此要运用土地资源，引进投资商合作开发。这里，众资公司和改造家园委员会与开发商之间的地位是平等的，一方有地，一方有钱，其合作标志着“群-企合作”关系的形成，同时，也标志着过去土地市场政府垄断的情况发生了根本性转变，群众作为土地产权主体能够在满足社会总体利益的前提下行使主体权利，使从前的政府经营城市转变成群众自主改造家园，群众意志通过市场机制得到有效表达。

　　当然，在众资公司或改造家园委员会做前面三件事的过程中，政府也不能毫无作为、袖手旁观。政府作为主导者，要通过派出工作组进驻村(社区)来积极引导众资公司或改造家园委员会的工作。具体来说，工作组的任务主要包括：第一，广泛宣传。主要是向群众宣传政策、宣传众资公司或改造家园委员会的形成原则和方法，并向群众宣传土地开发对其福利增进的影响，以动员群众。第二，帮助群众算账。要按照相关政策和规定，教会老百姓怎么丈量家底，怎么规定绿地面积、容积率、楼高、公产等。有些问题比较专业，群众平时接触较少不见得懂，工作组就要提供智力支持和技术支持，帮助群众算好账。第三，帮助众资公司或改造家园委员会寻找适于合作的开发商。政府在群众寻找开发商合作的过程中是否介入，完全视群众组织的意见而定，如果众资公司或改造家园委员会自己能够找到合意的开发商，政府要尊重其选择;如果众资公司或改造家园委员会向政府申请支持，则政府有义务帮助其多方联系和商谈开发商，但最后决定仍要由众资公司或改造家园委员会自主作出。

　　工作组在开展上述工作过程中，要始终坚持一点，即自己不是领导和包办代替的角色，而是帮助和执行服务的职能。这种转变可以有效克服过去征地拆迁中群众意见最为集中的不顾民意、不利民益的问题。群众而非政府成为土地经营主体，群众的意志和利益就必然可以通过群众组织机制得到尊重和维护。虽然在征地拆迁的具体问题上，比如各家各户到底有多少土地、以后可以折换多少房产等问题上，群众之间还会有不同意见，还会有争执、分歧，但这时矛盾已经从政府与群众的矛盾转化为村民内部矛盾，政府不再是矛盾对立方，而成为各方积极争取求助的对象，尖锐的官民对峙自然消解。而且，民间的本土性资源，如宗法、人情、面子与常理等传统习惯的运用，可以在解决乡村(社区)矛盾过程中，发挥其独特的社会功能，大大降低社会协调成本。熟人关系网络是中国乡村具备的最大特点之一，群众彼此以面子、交情为基础，经由强力、哀求、诱导等手段进行的劝说往往更易达成目标。由于关涉群众相互之间的利益，即使出现矛盾，群众的态度一般不至于激进、过度对抗，通常都能够在村内(社区)沟通中得到有效解决。殷都区在实际工作中就发现，一些在政府工作中十分棘手、长期解决不了的问题，当交给基层一些有威望的族长、老人去处理时，往往能够较快得到合理解决，群众的满意度通常较高。此外，众资公司和改造家园委员会的实际运行还使工作组感到，将问题交给群众组织自己去处理，十分有利于民主风气的培养。所谓“利之所在，人必趋之”，群众在攸关切身利益的选择和博弈中，需要在既有制度框架下运用权力合法而有效地行使自身的主体权利，这使他们必须认真推选其代表者——既不会简单应付，亦不会折服于小恩小惠而随意投票或委托——并负责任地行使权利，而且，为了获得更大的经济利益、平等的经济对待，他们会自发自觉地关心权力运作结果并监督权力的每一步运作过程，这种经济利益的驱动比之任何一次政治动员更能培养并锤炼群众的权力意识和行权能力，为培养民主生活习惯、促进群众个人权力观向公共权力观的转变以及推进基层政治民主打下良好的基础。

　　众资公司或者改造家园委员会的成立和运行落实了征地拆迁工作中以群众为主体的核心理念，并在政府主导、与企业联合中形成了三位一体的经济关系。接下来，就要具体处理三件事务：

　　一是和开发商把修建性详细规划做好。修建性详细规划也即前面所说的详规，它的制定要在政府制定的总规和控规基础上进行。这里体现着政府对众资公司或改造家园委员会和开发商的管理作用。众资公司或改造家园委员会必须严格遵守总规、控规要求，与政府派出的工作组共同商议制定详规，并交由专业的规划机构来做。在详规中，众资公司或改造家园委员会要跟开发商把具体建设问题和利益分配问题商谈清楚，比如整个地要盖多少楼，户型、楼高、容积率;其中多少楼要用于群众自住，多少楼归开发商出售，每栋楼是否都建营业房，按什么比例分配给开发商和群众;开发商要投入多少钱，多长时间建成，等等。由于群众的利益在于通过和开发商合作在安置土地上建设新家园，开发商的利益在于通过帮助群众盖房取得在剩余土地上建房、售房的权力，所以，围绕容积率、楼层、分配比例等，群众和开发商会有明确的博弈过程。商谈的内容要细致，必须一项一项地谈，一项一项地明确下来，一旦确定，要根据图纸标注清楚，算清账，之后就按照这个协议来办。在这个过程中，政府要起到协调、监督的作用。

　　二是在详规做完后，由众资公司或改造家园委员会申请市政府征地、拍卖。如果是旧城改造，征地过程可以省略，直接申请挂牌拍卖地块。如果是农村土地申请征用，则要经过完整的征地、拍卖过程，这个过程跟过去的方法有重要区别：首先，过去或者是政府按政策给群众补偿后把地征走，由政府高价拍卖，或者是政府会同开发商跟农民群众谈妥价格后让老百姓回迁，不管怎样操作，都以政府和开发商为主体，规划不同群众商量，怎样征地群众说了不算，容易引起群众反感。现在的方法是，众资公司或改造家园委员会算好账后请政府征地，群众明白自己的利益增项，自主决定，自愿拆迁，没有了群众和政府、和开发商的对抗。其次，以前政府征地，拆迁安置需要巨额资金，现在群众自己申请征地拆迁，不需要资金补偿，这就使政府旧城改造、城镇化建设的资金压力大为降低。那么，为什么现在不再需要资金补偿呢?这是因为众资公司或改造家园委员会是与开发商合作自己经营自己的土地，他们会将征地拆迁对应的补偿资金折算成未来各户能够得到的一定面积的新房，落实到和开发商的详规合同之中，如果要了钱，将来得到的新房面积就少。因此，为了多要房(群众的新房面积基本是按照略高于建筑成本、远低于市场价的价格折算过去的，因此群众都愿意多要房)，群众通常不会要求现金补偿，这样就使政府在征地时节省了大量的流动资金。实际上，群众不仅不再需要征地补偿款，甚至连过渡费也不要了，因为目前河南省享有中原经济区耕地缓三年复耕政策，根据这一政策，即使政府征走土地，居民还可以在原址居住，只要三年内盖好新房搬迁，老村庄复耕成耕地就可以了。这样，群众不用找过渡房自然也就可以省下过渡费，城市建设成本由此大大降低。

　　三是政府把地挂牌拍卖。政府挂牌拍卖的时候，改造家园委员会或众资公司会委托合作的开发商来摘牌。由于“政联-合作”模式下征地拆迁本质上是老百姓自我改造、自我建设、拆旧房建新房，其他开发商即使拍下土地也会面临巨大的拆迁压力，因此通常不会来竞拍，这就能避免过去地产商相互竞争推高地价的情形出现，使与群众组织合作的开发商能够以起拍价拍到土地。由于土地开发成本主要在地价上，起拍价拍地能够极大地降低房地产成本，增加被征地群众的经济利益，并使开发商在后继的商品房出售中能够相对市价有较大的优惠空间，提高资金周转速度，降低售房风险。政府由于不再是土地经营主体，因此通过低征高卖形成的土地财政从根本上被消除，政府将更倾向于从群众利益角度考虑城市建设，而且，政府利益与土地的脱钩也使权力与资本结盟的纽带被斩断，有利于净化权力，遏制腐败。

　　当以上三方面事务完成后，“政联-合作”模式的主体部分就完成了。之后，还有几项后续工作，它们是主体工作水到渠成、进一步发展的结果。概括地讲，主要包括以下几项：

　　第一件事是开发商找建筑商完成项目建设后，按原来与群众组织签订的协议，将归群众所有的新房和营业房成批量地一次性给众资公司或者是改造家园委员会。开发商不用和每家每户去谈，新房和营业房由众资公司或改造家园委员会按照他们内部事先商定的方案进行分配，既与政府无关，也同开发商无涉。随着入住新社区，原来的村委会将改成居委会，村民不再是村民，其身份转变为城市居民。由于被拆迁群众获得了新房和营业房，其拆迁收益远远大于单纯的现金补偿，不仅居有定所，而且通过经营营业房使就业有了保障。

　　第二件事是老百姓乔迁入户后，原来的村庄复耕。这件事按照中原经济区耕地缓三年复耕政策要求，必须在三年内完成。

　　第三件事是开发商按照协议，将分配给众资公司或改造家园委员会后应交由开发商处置的房屋向市场出售。这里，开发商售房可以采取政府主导，由当地的企业职工或者公务员、教师、本地居民等集资建房、按房屋成本价出售的方式进行。比如，安阳市本地有一个大型国企——安钢，它有三四万工人，其中大部分没有解决住房问题。对此，可由政府牵头实现房地产商和安钢合作——由房地产商找建筑商建房，安钢组织职工集资购房。现在安阳市房屋的市场价在每平方米4000元左右，但按土地和建筑成本计算，建楼每平方米实际成本是2300—2400元，不会超过2500元。如果房地产商能按照每平方米3000多元的价格出售给安钢职工，比市场价能低将近1000元，建筑商本身还有最少500元的毛利空间。这样做，对房地产商来说，新房是企业职工交的集资款建的，企业仅需要投入少量资金用于经营性开支，虽然每平方米毛利只有几百元，但由于投资少、售房周期几乎为零，所以年利润率能够控制在15%—20%，而且完全没有经营风险;对于安钢来说，这个方法能够解决长期困扰企业的职工住房难题;对于职工来说，通过房地产商整合资源，职工得到了住房，也不需要承担巨大的购房压力;对于政府来说，解决了饱受社会热议的高房价问题，亦可实现城市面貌改善、社区居民生活幸福等多方面工作目标。可以说，这种方式能够实现多方参与、多方受益、社会关系和谐，亦是“政联-合作”模式的目标指向之一。

　　以上，是“政联-合作”模式的基本内容。其中，还可以根据条件的不同有很多变化。比如说，如果众资公司或者改造家园委员会暂时找不到合适的开发商合作，可以和殷都区的城投公司——城投公司是政府成立的城市投资发展公司的简称，它并不是一个具体经营公司而是一个平台公司，是政府与市场经济接轨的一个接口——合作，由城投公司出钱把地从政府手中拍过来。虽然城投公司自身作为政府的公司也没有钱，但它可以帮助群众用集体建设村庄用地做抵押，到银行获得土地抵押贷款，或者到长城担保公司分公司——省财政厅下属长城担保公司的分支公司，担保能力15亿元，反担保能力50亿元——获得担保贷款。再有，如果有村庄希望政府征地参与城镇化建设，但自身所处位置偏远，可以自主向政府提出申请，由政府配合先将村庄建设用地即宅基地调到城市边沿，把城市边沿的城市用地变成村庄建设用地，之后再由政府征地变成大产权后拍卖回来，政策上只要保证耕地占补平衡并保证三年后复耕就是允许的。这样的调整，村民的宅基地地价上升，市政的水电气暖路配套更易完成，建设成本大大降低，人居环境更易得到提升，老百姓获得的收益更多。

　　“政联-合作”模式是有效处理政府、企业、群众关系的征地拆迁新模式，它通过树立以群众为主体的核心理念解决了过去征地拆迁三方对抗、矛盾难以调解的痼疾，不仅适用于群众能够自主建设的非大型项目，对于一些政府作为建设主体的大型项目，其基本理念同样具有普遍意义。

　　在殷都区城建过程中，并非所有的建设项目都适用于“让群众经营自己的土地”，有些城建项目不适合群众自己经营，比如：政府投资项目，或公益性市政项目;在国有土地上的建设和开发项目，或历史遗留已经征收完成的土地建设项目;涉及多个利益群体或群众自己没有能力经营的大型开发项目，或不涉及较多群众的企业土地出让后的开发项目，等等。上述项目建设虽然不能以群众为主体，不能交给群众经营，但是，只要建设项目涉及相关群众利益，殷都区提出都必须坚持“政联-合作”模式的基本理念，让群众参与到项目建设中来。

　　比如国有土地的市政工程建设，即便不涉及群众的当前利益，但涉及群众对市政设施未来使用的长远利益，为此，就需要让群众参与到项目建设中来，发挥他们建言献策、监督施工等积极作用。殷都区“西南外环建设工程”和“沙厂办推进考古博物馆项目”就属于这类建设项目，在它们的项目实施方案中明确规定了“群众不是主体”的原因，并列举了群众参与的具体方法。其中，“西南外环建设工程”实施方案规定：“(1)项目实施主体：市公路局。(2)依靠群众参与的形式或方法：依托‘十大员’组织，做好拆迁群众的思想工作，以及依靠‘十大员’骨干，做好群众工作，化解阻工难题。(3)如何动员群众参与：利用广播、宣传磁带，‘十大员’入户宣传工作，召集‘十大员’、党员代表、群众代表等村内骨干开会统一思想，依靠群众做少数有思想问题的群众工作。(4)群众不是主体的说明理由：由于项目是由市公路局具体实施的市政工程，西郊乡将按照市、区工作进度要求，全力做好配合工作，着力做好项目建设的群众工作。”[14]“沙厂办推进考古博物馆项目”实施方案规定：“(1)项目实施主体：中洹文化产业投资股份有限公司。(2)依靠群众参与的形式：一是通过调查征求服务群体的需求，充分尊重群众的项目意愿，实现‘群众想什么’和‘我们干什么’相结合;二是让部分村民参与到项目建设之中，担当项目建设监督员。(3)群众不是主体的理由：该地块属于建设用地(公益性划拨用地)，同时项目投资较大，完全依靠群众推进项目建设是不可能的，必须充分利用社会力量。”[15]

　　再比如不涉及征地拆迁的纯商业开发项目，表面看不涉及群众利益，但是其项目开工建设会涉及建成前后对周围环境及居民影响，因此，也应通过一定的形式让群众参与进来，发挥相应的监督作用。如“西郊乡史车村滨湖社区”项目就在其“项目推进方法”中，明确规定了群众参与大型开发项目的具体做法：“(1)项目实施主体：贞元集团。(2)依靠群众参与的形式或方法：采取‘十大员’代表外出参观，‘十大员’、户代表共同开会讨论实施方案，村集体充分考虑群众意见的办法进行。(3)如何动员群众参与：采取‘十大员’代表、户代表召开会议统一思想，广播宣传等办法进行。(4)群众不是主体的说明理由：该项目为大型开发项目，除先建后拆，在安置村民的同时，还要打造养生基地，工程浩大。需要引进战略投资者。”

　　殷都区提出，凡是不能以群众为主体的建设项目，如果不是非要政府开发，殷都区就要根据市场机制原则，尽力规避政府对项目的直接参与，依靠群众并积极调动和利用企业力量。例如殷都区在区内三个经济园区即殷墟国家考古遗址公园、工业园区、能源园区的建设上，就将各个园区的城建项目和园区开发项目捆绑成若干个整体项目，通过招标、洽谈等方式，整体出让开发建设权给实力雄厚的开发企业。负责园区及捆绑城建项目开发建设的企业被称为战略投资企业，他们在园区进行项目开发赚钱后，再把利润投入到园区的基础设施建设上，而园区基础设施的良好建设又会提升园区开发的利润空间，使开发商形成一种“投入—赚钱”的良性循环。这其中，政府的任务是一方面发挥好监督和服务的职能，促进企业将园区及捆绑项目高质量高水平开发建设好，另一方面将城市可利用资源尽可能地交给战略投资企业。例如，把一些城建项目的详规以及部分控规交给企业去做。殷都区认为，招商引资是纯经济活动，交给企业，反而能做得更好，因为企业基于长期盈利的考虑，在投入产出测算后所做的规划，能够更符合市场要求，而且，把部分控规交给企业还能很好地避免传统控规编制中对资源空间配置的市场化研究不够导致在实施过程中的可接受性、约束力不强，以及规划编制管理部门和规划设计单位往往注重领导意见，以领导意志为转移，规划管理不能树立应有的权威等问题。当然，让企业自己做规划，也存在企业过于考虑盈利，不考虑规划的社会效益和环境效益的风险。但是，殷都区认为，真正成熟的优秀企业会具有长远的战略眼光，不会过于追求短期的蝇头小利，只有他们所做的规划避免了短期利益的过度追求，符合社会效益和环境效益的要求，他们的投资才会获得更久更大的经济效益。因此，只要政府在选择战略投资企业时做到严格把关，在随后的管理中严格控制，做好审查，这些问题是可以避免的。按照这种思路，殷都区的很多项目开发实施起来变得更为顺畅，规划效果令人“喜出望外”。比如，安阳生物天然气产业园的规划就是战略投资企业采用市场化的方式完成的。他们摆脱了以往规划的编制思路，直接聘请世界知名的罗兰·贝格咨询公司完成园区的宏观概念性规划，并委托聘请“清华城市规划设计研究院”研究设计了实施规划;再如殷都区的钢花路两侧改造及枫林水郡项目的实施规划，战略投资企业为了提高园区整体环境，竟出人意料地在项目范围内规划了一个90多亩的大型人工湖，使得区域的规划效果骤然提升。此外，殷都区政府为激励战略投资企业的投资行为，还提出将80%的财政实得给予返还，前提是所交付的资源必须利用到城市建设，所返还的税收必须投入到园区的基础设施建设，不能挪作他用。

　　殷都区认为，这种做法绝对不是有意逃避政府提供“公共产品”的职能，而是将既可以由政府提供，也可由市场提供的“准公共产品”通过合理的手段交由企业来提供。只有充分利用市场机制、调动企业积极性;政府职能归位，发挥好监督、服务职能;以及将政府和企业的全部活动都置于群众的广泛监督、参与之中，政府的行为才能得民心，政府才能真正变为服务型政府。

　　　　四、“政联－合作”模式的经济意义

　　为什么叫“政联-合作”模式?它有什么经济意义?李南沉如是说：“这个模式叫‘政联-合作模式’，‘政’是政府，和企业是联合关系，政府联合的方法是政府首先成立一个城市投资公司，用这个公司的形式向市场和其他企业联合。然后是开发商和大众合作，开发商是老百姓招来的，或者政府帮老百姓招来的，它和老百姓之间不是剥削和被剥削的关系，而是一种主体间的平等合作关系。老百姓是我的地我做主，然后你开发商来替我干活，老百姓是东家，是主家，我雇佣你来替我把这些事情干成，我没有钱怎么办?拿一部分地让你开发赚钱，给你这个机会，用这个机会作为对你的酬劳，所以在这个过程中，开发商和大众是联合、合作，不是资本剥削，不是对抗。

　　三原则怎么体现呢?政府主导，主导规划，帮助老百姓算账，帮助老百姓和企业合作，主导不包办、不代替。群众主体就是自己做主，群众既是投资者，投的是房产和土地，又是消费者，是为了得到新房改善生活，不是为了赚利润，同时也是受益者，从边远的农村住宅水电气暖都缺乏，到现在的配套设施很完备，大大提升了生活质量。企业是资源整合者，整合了政府的资源，整合了银行的资源，整合了老百姓的土地资源;如果他后期所获得的商品房通过集资出售的话，又是资源的整合者;整个过程中企业几乎不用投资，除了办公经费，可能会有一些公关费用，但在整个事业里可以忽略不计;整个过程做扎实了，企业在哪个环节都不需要投资，这是最理想的状态。但是有的环节做不好，即便投资也会比传统办法中的投资大为减少，所以企业是一个资源整合者。但是通过企业的主办又使资产升值了，从旧房变成新房，从边远的农村变为城市，资产升值以后除了各方共赢，政府改变了城市面貌，老百姓得到了好的生活。首先是政府受益。政府的目标有两项，城市面貌的改善和老百姓生活质量的改善，此外还可以多得税收。老百姓获得最大的利益就是旧房变新房，水电气暖都有了，过上了高端生活。以成本价买房的城市市民再也不做房奴，基本上成本价稍微加一点利润，遏制了高房价。政府的土地财政断了，但土地财政资金基本是做配套，现在虽然没有了土地财政，但巨大的配套投资转由企业承担。银行的业务、担保公司的业务都增长了，给银行担保也没有风险，各方获益、共赢。”[16]

　　运用“政联-合作”模式的结果是令人圆满的，它有效化解了中国城镇化过程中房地产行业存在的一系列难题。这主要有四个方面：第一是政府推高土地财政，低价买高价卖，但在“政联-合作”模式中土地财政基本不存在了。土地财政并不能使政府用土地出让金发工资，政府收上来的地价差额，必须用于城市建设的配套设施，专款专用。在“政联-合作”模式中，这项资金交给开发商和老百姓，他们自己建设的配套设施一定比政府建的好，政府虽然没有收上这些钱来，但事情也不用做了，政府也不吃亏，而且政府官员少了贪腐的机会，有利于机构精简和廉洁。

　　第二个问题是消除了开发商和老百姓的对抗，减少了资本对老百姓的剥削。尤其是城中村改造，以非常低的价格从老百姓手里把土地征过来，然后高价卖，美其名曰为百姓做事，其实是赤裸裸的剥削，对社会造成很大的危害，党在群众心目中的形象受到极大的损害。“政联-合作”模式执行的结果，老百姓只能是感激政府，不会和政府对抗。

　　第三是控制了开发商的高房价暴利。这种暴利简直是抢劫，欧洲、美国和新加坡的开发商，如果投资房地产行业超过15%的利润是要坐牢的，我们的开发商有50%、60%，甚至100%、200%的利润，完全靠剥削别人赚钱。“政联-合作”模式则限制了开发商的利润空间，受到限制为什么他还愿意合作?这是因为他基本上不用投资，然而却有合理的利润，没有风险，周期又短。所以，新的办法是给资本以一定的生存空间，不是排斥他，更不是打倒他，而是利用他的组织功能与资源整合功能。

　　最后一个是解决了高房价，让城市居民都免为房奴。“政联-合作”模式中，基本上都是依靠集资建房，如果回归到成本价建房，中国的老百姓基本上还能够承受得起，这是一个巨大的惠民工程。

　　“政联-合作”模式所蕴含的许多理念超越了房地产开发和城市项目建设范围，在经济建设中具有普遍意义。这些理念主要体现在政府与市场、政府与资本、资本与群众、政府与群众的复杂经济矛盾的处理原则上。

　　在政府与资本的关系上，历史上有过“大灭资本主义”的做法，改革开放后实际上又出现“大兴资本主义”的做法，创造良好的投资环境吸引资本，甚至政府权力与资本结盟。这种从大灭到大兴的极端做法，不是只看到资本的消极面，就是只看到资本的积极面，却不能全面看待资本。资本具有整合资源、组织生产力的功能，在现阶段的我国具有积极意义，但资本的本性是要剥削的，是会导致两极分化的。“政联-合作”模式对待资本的态度既不是大灭，也不是大兴，而是限制资本利润空间和利用资本的积极作用，这个原则具有普遍价值。

　　在资本与群众的关系上，如果放任资本，以资本为主，势必强化资本压迫和剥夺群众的本性。一部资本主义发展史就是资本吃人的历史，英国圈地运动、对非洲亚洲的殖民、对美洲的杀戮、两次世界大战等都是资本本性的肆虐。但是资本以发展生产力为自己的历史任务和存在的理由，[17],在它统治不到100年的时间里所创造出来的生产力就比此前人类一切时代的总和还要大、还要多。资本的两面性十分明显，如何限制资本的消极面，利用资本的积极面，“政联-合作”模式提出“群众主体”以取代资本主体，实现了有组织的群众招商，而不是开发商强拆。很好地利用了资本，又很好地限制了资本。

　　在政府与群众的关系上，既不搞土地财政参与对群众的剥夺，也不是放任不管，“政联-合作”模式确立了群众的主体地位，同时确立了政府的主导地位。主体地位首先也是最重要的是主体利益的确保无虞，政府绝不与民争利，绝不搞土地财政，同时绝不允许开发商与民争利，成立众资公司和改造家园委员会，就是用群众有组织的力量来保证自身的利益，主体地位的确立不是政府帮助确立的，而是群众自己动员起来、组织起来才能确立。政府作为服务型政府，在征地拆迁、家园改造的一切方面和环节提供公共服务，真正做民众的贴心人和好帮手。拆一片土地，建一片小区，得一片民心，而不是激一片民怨。

　　在政府与市场的关系上，既不取缔市场的作用，但也不放任市场的自发性。中国特色的社会主义制度优势恰恰在于“看得见的手”的强势政府对市场的有效引导。政府虽然不包办、替代群众的市场主体作用，但政府成立的城市投资发展公司，政府提供的信用担保，政府制定的城市发展规划，政府帮助群众成立的经济组织，政府帮助群众组织招引开发商，政府帮助群众算账，政府主动放弃土地财政利益等，到处显示出政府绝不是对市场不管不问;而是按照以人为本、共同富裕、各方共赢、社会和谐的目标对市场进行规范和引导，对市场竞争中的弱势群体加以扶持，对市场竞争中的强势群体加以限制，走出了一条社会主义市场经济发展的道路。

　　【注释】：

　　1 韩俊：《中国农村土地问题调查》，上海远东出版社2009年，第25页。

　　2 陈晋：《读毛泽东札记》，第58页，生活·读书·新知三联书店2009年。

　　3 孟宏斌：《资源动员中的问题化建构：农村征地冲突的内在化形成机制》，《当代经济科学》2010(5)。

　　4 2004年，国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》(即国发28号文)，要求健全征地程序，维护农民集体土地所有权的权益。要求在征地报批前，将拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;还要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。这有别于《土地管理法》中的“先征收再公告”的规定。但时至今日，并不是所有地方政府都严格按照“28号文”实施征地，有些地方政府按此执行也仅是流于形式。

　　5 张宗亮：《农村土地征收中的利益冲突及补充机制和政策调适》，《齐鲁学刊》，2009(3)。

　　6 李中：《我国征地制度：问题、成因及改革路径》，《理论探索》，2013(2)。

　　7 郭玲霞、彭开丽：《武汉城市圈失地农民征地意愿研究》，《天津农业科学》，2013(19)。

　　8 廖小军：《中国失地农民研究》，社会科学文献出版社2005年，第127页。

　　9 杨帅、温铁军：《经济波动、财政体制变迁与土地资源资本化》，《管理世界》，2010(4)。

　　10 转引自金太军等：《公共政策执行梗阻与消解》，广东人民出版社2005年，第212页。

　　11李一平：《城市化进程中失地农民利益受损的制度分析与对策》，《中州学刊》，2004(2)，第145页。

　　12雪莱：《人权宣言》，《雪莱政治论文选》，商务印书馆1981年，第65页。

　　13李南沉：《在与中央民族大学、中国经济出版社调研组座谈时的汇报》，(2011年1月22日)。

　　14 殷都区推进城市建设指挥部：《殷都区城建项目实施方案》[Z]，2011:3-4.

　　15 殷都区推进城市建设指挥部：《殷都区城建项目实施方案》[Z]，2011:85.

　　16 根据李南沉2013年7月24日接受中央民族大学项目组采访的录音整理。

　　17 马克思：《资本论》第三卷，人民出版社1975年，第288—289、299页。

链接：杨思远：群众路线在殷都（连载三）

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