第二章 城管人成为群众眼里“最可爱的人”

 （编者按：中央民族大学“985工程”民族地区经济发展和社会管理创新基地，于2011年3月28日以“殷都实验”为题立项，对河南安阳市殷都区群众路线的实践探索进行研究。这是左翼做的一个成功试验，该书是事后的理论总结。现在左翼要给社会提出具有建设性的实践方案，从这个角度看，该书提供了一个样板，因此具有现实价值。本网站将连载该书内容。欢迎各位网友的关注和评论。此篇为第三部分。）     

　　城管执法是城市治理综合执法的简称，作为城市治理一项重要职能，城管执法是政府为城市居民创造美好生活环境、维持良好市政秩序的重要手段，是政府塑造高效执政形象的平台载体，它原本应该与文明礼貌的执法形象、整洁有序的市容市貌联系在一起。但前些年，殷都区的城管执法工作也和全国一样，陷入了群众抱怨、媒体谴责、商户抗拒、上级不满的漩涡，城管人感到自身付出了无比的艰辛和操劳，却如“风箱里的老鼠”——两头受气，深感委屈。

　　所幸的是，在重归群众路线的工作方针指导下，殷都区通过树立“群众参与、爱民如伤，政府主导，市场运作”的城管工作新理念，在将流动商贩纳入群众做主的设立摊群点、建立“3+N”城管新机制的基础上，秉承“爱民如伤”的执法理念，出现了民生有路、市容清洁、成本降低、关系和谐、群众满意、政府轻松的崭新局面。最难能可贵的是，城管人员通过真情执法、真心扶困、真诚交友，创造了和谐的干群关系，从群众眼中最可恨的人变成了“最可爱的人”。

　　一、城管窘境何其多

　　殷都区位于安阳市的西北部，是豫北老工业基地，辖区内有河南省最大的钢铁企业安阳钢铁集团，大唐安阳发电厂等大中型企业，职工生活区与本地农村相互交织，城市居民中混住着村民，农村里又夹杂着企业职工，下岗职工多、城中村多、进城务工人员多，城市管理难度大。在当地人的心目中，殷都区是环境脏乱、污染严重的安阳“西伯利亚”地区，历来是安阳城市管理的“老大难”、“重灾区”。在世人关注的城管执法焦点——对流动商贩的管理和处罚上，殷都区虽然没有出现过严重的恶性事件，但执法人员在收缴摊贩的车辆和物品时，遭上百群众围观，和商户发生冲突、扭打的事件时有发生。

　　城管队员顶着骂名强制执法的效果又怎样呢?整治—反弹—再整治—再反弹，不仅陷入劳而无功的怪圈，而且民众怨恨、上级责怪、媒体批评，多头受气。如何回归城管执法为市民服务，为市民创造良好生活环境的根本宗旨?如何转变城管和市民之间的紧张甚至对抗性关系，恢复党政机关和群众的鱼水亲情呢?这些问题让殷都区的领导和城管人陷入深深的思考。

　　1.城管综合执法困境

　　城管执法专业队伍自1997年产生以来，在清洁市容、规范城市秩序方面取得了一定的成绩，但是也引发了诸多问题，由于问题长期得不到妥善解决，不断积累升级，在本世纪初逐步凸显并激化，成为官民矛盾的焦点所在。据报道，2006 年仅上半年，全国各地的媒体有关城管执法队为了维护城市洁净、文明，在取缔、驱逐小商小贩随意摆摊的执法过程中，发生抗法暴力事件的报道就有千篇之多。[1] 几起在全国范围内引发社会争议的事件更是凸显了城管执法的困境。

　　2006 年 5 月 30 日下午，成都市青羊区新华西路街道办事处城管科执法人员来到王家塘街，发现肖桂秋占道经营蔬菜和肉类，遂责成其立即纠正违规行为。半小时后，执法人员再次来到该店铺，发现该商家依旧占道经营。因说服不起作用，几名执法人员开始暂扣有关货品，同时依法向当事人开具文书。不料，该店女老板肖桂秋拒不接受处理，将事先准备好的尿泼到正在执行公务的新华西路街道办事处城管科科长李鹏身上……然而，更富有讽刺意义的是在事件被媒体曝光后，面对城管的文明执法、商户的暴力抗法，“网民”居然“一边倒”地支持肖桂秋，连声以“泼得好”称赞肖的行为。

　　2006年8月11日，北京市海淀区的城管执法队员李志强和同事在中关村科贸电子商城北侧路依法扣押了卖烤肠的崔英杰的三轮车，当执法人员准备离开时，崔英杰突然冲出来，将切烤肠的刀刺进李志强的脖子。当晚6点多，李志强医治无效死亡。

　　2008年1月7日17时许，湖北省天门市郊湾坝村，50多名统一着装的城管执法人员与当地村民发生冲突，将公路堵塞。恰好路过的天门市水利建筑公司总经理魏文华下车用手机进行现场录像，遭城管执法人员群殴致死。

　　搜索媒体报道，我们还会看到：2004年7月20日，广州市天河区李月明被城管打死;2006年2月16日，上海市普陀区李秉浩被城管打死。

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　　在殷都区，虽然没有发生类似的恶性事件，但是城管执法中冲突不断。城管人员被商贩谩骂、推搡、扭打、扯烂衣服、摔碎眼镜、被装满开水的热水瓶砸伤烫伤，遭群众围堵、指着鼻子骂，甚至被商贩送花圈、持刀威胁等事件，时有发生。

　　城管执法越来越成为公众舆论的焦点，成为政府工作中的死穴，城管工作陷入了“三不满意、多头受气”的困境。

　　其一，上级不满意。政府成立城管执法队伍的根本目的在于通过统一行使行政执法权，高效消除城市中的一些混乱现象，使城市市容靓丽、清洁卫生、道路通畅、市场繁荣、秩序良好，然而大量人财物付出换来的仅是检查时的短暂效果，“检查一阵风，过后乱哄哄”是对城管执法成效的真实写照。由于效果不能持久，每次检查、创卫等活动时，都要额外花钱搞突击清理、整顿秩序，政府财政负担加重，此外，城管人员的增加、装置的配备等都增加政府支出。不仅多花钱，在安阳市每月进行的城管千分考核总评成绩排位(这是政府评价城管工作绩效的主要指标)中，殷都区一直排名靠后，成绩不佳，经常受到批评和罚款。

　　最令上级不满的是城管执法激起的民怨民愤。震惊全国的2008年湖北省天门市城管暴力执法打人致死的事件，以及各类媒体不断曝光城管执法激起的官民对抗事件，使政府意识到，城管执法看似追小贩、扣物资的小事，但其产生的社会影响巨大，“恶城管”对政府形象的损害极其严重，由此可能酿成严重的群众性事件，城管执法已经成为社会不稳定的原因之一。

　　其二，市民不满意。市民的不满意是多方面的，每当遇到小贩们占道经营，造成交通阻塞时，每当遇到无证经营的游商缺斤短两、以次充好时，每当面对摊贩们走后遗留的遍地垃圾时，市民们会抱怨“城管为什么不管管?”。然而当城管们驱赶摊贩，收缴经营物资时，市民们又会一边倒地同情和支持弱者，围观起哄，甚至在城管队员始终骂不还口、打不还手的情况下，仍有围观群众高喊“城管打人了”来对城管队员施压。在商贩们暂时被清理的情况下，市民们感到生活不便，同样会抱怨城管执法“不是为了方便百姓，而是为了上级高兴”。殷都区城管执法队员碰到的一件小事可以很好地反映出市民对城管执法的多重标准和态度。2010年4月2日，城管执法队员接到群众举报商贩堵路的电话后，立马赶到现场纠章查扣，在纠章过程中，竟发现举报人和围观群众一块儿起哄，城管队员质问他，他却振振有词地说：“叫你们来，慢慢撵走卖东西的不堵路就行了，若你们现场查扣，我们当然又会同情小商贩了。”

　　其三，怨气最大的是流动商贩。不可否认，流动商贩中存在着一些不法经营的问题，但是，流动商贩的主体是大量自谋生路、自食其力的低技能劳动者，没有特殊技能，没有资本积累，他们只想通过劳动解决全家人的生计。据研究者调查，“选择从事流动摊位经营，绝大部分摊贩为生活所迫，73.12%的人是为了养家糊口，47.31%的人是为了供子女读书”。[2]“本小利微、起早贪黑;走街串巷、东躲西藏;担惊受怕、被赶受罚”，这是流动商贩们生活状况的最真实写照，不是他们不想守法经营，而是政府没有给他们提供相应的机会和条件，他们只能和城管之间搞“猫鼠大战”，走“游击路线”。每当与城管遭遇，他们低声下气、求告认错，但是为生活所迫，他们不得不出摊，遭到暂扣或罚款时，他们心中满是怨气和激愤，为什么谋生之路如此艰难?为什么“官老爷”总是高高在上，不体察他们这些小民、弱民、草根的生活疾苦呢?

　　其实，城管队员也满腹苦水。他们不同情那些生活困难的小商小贩吗?他们不希望工作顺利大家满意吗?他们每日披星戴月沿街巡视，为环境整洁经常到农村查访旱厕、养殖户，经常没有节假日，把家务留给另一半，把孤独寂寞留给父母妻儿，每到创卫、检查期间，他们每天工作12到16小时，他们得到的是什么呢?执行政府的命令、努力完成上级下达的任务和目标，然而政府不满意;为市民百姓服务，力争为他们创造清洁有序的生活环境，老百姓不买账，似乎看不到他们工作的艰辛，只是看到他们工作中的不足，社会舆论更是对他们千夫所指。城管执法队员的心中郁积了太多的委屈和无奈。让我们看看《殷都区城市管理改革探索纪实》中的一段话吧。

　　城市管理工作难度之大，辛苦程度之强，社会压力之巨，远非局外人所能想象，特别是现在随着城市化进程加快，群众对城市居住生活环境的要求和标准提高了，绝大多数城管人员不顾日晒雨淋，不论节日假期，在缺少理解、支持、配合的情况下常年超强度运转。曾经小贩堵塞的钢三路、曾经违章盛行的文体路、曾经摊位云集的钢一路，仍是那么历历在目。特别是近年来全国各地都在开展各类创建活动，许多检查组来时轰轰烈烈，走后一切照旧，出现“检查一阵风、过后冷清清”现象，一些地方甚至总结出一套有效的“迎检经验”，擅长临时突击，却经不起长期考验，通过了上级检查，却得不到百姓认可，以至形成了“整治-反弹-再整治-再反弹”的怪圈。与此同时，随着改革开放的不断深化，社会利益关系的复杂性、深层次的矛盾和问题日益突显。在2009年8月15日巡查中，梅办城管队员发现有人在钢二路综合市场门前占道经营，对当事人进行教育警告，但半小时后巡查时，当事人还在占道经营，城管队员纠正其违章行为却遭当事人和他妻子的百般撒泼阻挠，当事人怀揣短刀跑到办公室相威胁，他的妻子则在办事处门外大声恶语辱骂并煽动群众，当时围观的一些人就说“这帮城管真不通人性，光欺负弱小” 。听到这样的论调，城管队员无奈和委屈只能往肚里咽，曾经引以为荣的为人民服务竟被指责为不通人性，引以为荣的守法与执法竟被辱骂为欺辱弱小。城管执法工作处在社会矛盾、冲突的风口浪尖上，由于体制机制、执法环境等方面的先天不足，城管在社会群众心目中的地位毁誉参半。城管人在一次次误解伤害中举步维艰，在一次次暴力冲击和肢体冲突之后，殷都区区委、区政府主要领导与广大殷都城管人陷入了沉思，开始深入分析原因、寻找答案。[3]

　　2.城市管理综合执法的先天缺陷

　　可以说，城管执法从其诞生之日起就存在着先天缺陷，这是造成恶劣现状的客观原因。城管执法是集中行使行政处罚的产物，所履行的职责过于单一，这反映了行政集权体制的重大弊端，即面对出现的问题，不是从产生问题的原因入手去解决问题，而是简单地用“禁”和“罚”的方式去消灭现象。这既反映出执政者城市管理以政府为主体的错误理念，也埋下了城管执法导致官民矛盾激化的祸根。

　　城管执法是城市管理综合执法的简称，产生于上世纪90年代后期，当时，多种原因造成了城市流动摊贩的激增。由于我国城镇化步伐日益加快，大量农业剩余劳动力涌入城市，一些未被工商企业吸纳的人员开始以摆摊设点为生;大量城中村村民的承包地被征用，别无他技的村民也开始批发零售小杂货、经营小吃等营生;国企减员减负、换员增效、人员结构调整等举措导致大量职工下岗或内退，再就业无门的情况下，一些下岗职工投入到流动商贩大军中。全国各地均出现了市场混乱、市容恶化的情况，在一些人口密集的大城市，情况尤为严重，路边、河边、墙边，散乱的自由市场随处可见，夜晚在人行道上随处摆放的餐饮车和桌椅板凳造成交通拥堵，夜半商贩走后，满地狼藉，在各个街区，成百上千的流动摊贩沿街叫卖，随意停放。流动摊贩们缺斤短两、销售残次假冒产品、食品卫生不达标、销售色情制品等扰乱市场秩序的行为越来越严重。

　　怎么办?为了保证市容市貌，恢复市场秩序，政府的工商、环卫、交通、卫生、质监等相关部门齐上阵，对流动摊贩进行综合整治，严厉查处。长期以来，我国实行条块分割式管理体制，工商、卫生、环保、交通、质监等各个系统均握有行政处罚权，每一系统均成立了自己的行政处罚队伍，各部门分兵把守，各管一摊。结果在处理流动摊贩时，出现了“七八顶大盖帽围着一个破草帽”的景象，更有甚者，一些地方实施行政处罚的队伍甚至超过了100支。这种部门分割的执法方式产生了多种弊端，首先是执法不力，有时重复处罚，有时又出现执法真空，城市脏乱差、市场秩序、交通秩序混乱问题无法根本得到改观。其次，执法队伍臃肿，执法力量分散，效率低下。第三，各部门以自己利益为重，出现执法扰民，甚至乱收乱罚，滋生腐败。

　　为解决城市管理执法中出现的上述问题，我国于1996年10月1日开始实施《行政处罚法》，同时，将原来分散于各个部门的一些关于市容市貌、环境卫生、市场秩序、清理无证经营等行政处罚权收拢集中于一个行政机构行使。《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”由此确立了“相对集中行政处罚权”制度，成为我国城管队伍建立的最基本的法律依据。

　　1997年4月，经国务院批准，北京市宣武区在全国率先启动城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作，当年5月，宣武区成立了城市管理监察大队，这成为我国第一支专业的行使城管综合行政处罚权的队伍。2002年8月22日，国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府批准、决定在本行政区域内开展相对集中的行政处罚权工作。截至2006年年底，除了经国务院批准的23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市实行综合执法外，各省、自治区根据国务院的授权，批准了200多个城市开展此项工作。目前，据初步统计，我国的城管执法队伍已经发展到数十万人。

　　按照国务院的规定，城管执法的范围，主要是行使市容环境卫生管理、城市规划管理、园林绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理方面部分或全部行政处罚权，以及省级政府决定调整的其他领域行政处罚权，简称为“7+1”。但事实上，大部分城市的城管，已经突破了“7”的范围，向文化、旅游等行政执法领域延伸。[4]当前，有些地方的城管执法已经扩展到上述职责之外包括公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理(含拆迁工地管理)、城市河湖管理、黑车、黑导游等13个方面。以北京市宣武区为例，城管监察大队成立时，只有 5 项职能，历经 3 次职能扩张，到 2002 年时，扩大为 8 项职能 105 项行政处罚权，到现在，已经包括了13 大类共 285 项行政处罚权，[5]涉及范围从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包：井盖丢失、下水道排水口堵塞、燃气管线漏气、违法停车、毁坏绿地、黑导游等各类杂事，都在城管执法的管辖职责之内。

　　可见，城市管理综合执法就是将若干有关行政机关的城市管理领域的行政处罚权集中交由城市管理行政执法局统一行使，原有关行政机关不再行使这部分行政处罚权，也就是说，城管综合执法机关的成立只是为了承担城市管理领域中的行政处罚职责，除此之外再无其他的行政和非行政职能。城市管理行政执法局的设置除了以加强各专业执法之间的协调和整合、提高执行效率的目的外，还将城市管理各专业领域的决策与执行在一定程度上加以分离，以加强相互的监督。城管执法对违规当事人有进行教育或罚款的权力，对违规物品在出具暂扣证明后有暂扣权，但没有没收权，当事人可凭暂扣证明前往处罚机关接受教育或罚款，并保证以后不会再犯，可以领回被扣物品。[6]

　　从城管执法职能及城管执法队伍的产生历史来看，城市管理综合执法部门的成立存在先天的机制缺陷：

　　第一，政府在处理城市管理中出现的新问题时，出于行政干预的惯性思维，用惯用的行政禁止和处罚手段去解决问题。没有本着民生至上的原则，考量流动商贩之所以大量涌现的根本原因，没有意识到这是社会转型时期必然出现的问题。在“市容政绩”、“面子工程”的驱动下，政府官员没有将人们迫切的谋生需要、就业权利置于城市的整洁靓丽之上，简单地用成立城市管理综合执法的形式管卡压，以“禁”代“疏”，以“罚”代“管”，这是导致长期以来城管执法造成官民矛盾激化，执法工作效果易于反弹、治标不治本的根本原因。

　　第二，城管执法部门的权力缺乏相应的监督和制约。由于没有全国统一的城管立法，城管的主管部门、城管执法的监督部门、监督的程序、城管执法的责任承担等目前都尚不明确，因此，在城管执法的监督制约上存在权力缺失。缺乏有效的监督，造成《行政处罚法》中的程序性条款并未得到严格遵守，从相关报道来看，城管执法人员随口要价、相对人就地还钱的情形比比皆是，执法人在暂扣相对人财产时，不出具暂扣清单，无签字盖章的现象也屡见不鲜。城管执法方式普遍存在简单粗暴的现象，人们常常用“一脚踹”来形容城管执法的野蛮。

　　第三，在城管专业执法队伍成立之前，工商、卫生、环保、交通、质监等各部门不仅拥有行政处罚权，还拥有管理权，行政处罚权仅仅是权力体系之一部，是在管理无效后行政机关采用的最终手段，然而，简单地将处罚权统一剥离给城管后，割裂了处罚权与管理职能之间的关系，“收缴、罚款”成了城管的主要职责和履职方式，因而，在公众眼中，城管执法队员成了“只会罚”也“只用罚”的暴力执法人员。

　　第四，多个城市管理部门之间，在本位主义思想下，出于对本部门利益的维护，相互之间也存在着博弈，综合行政执法的制度优势往往很难实现。各部门总是将较易规范的活动留在本部门管理，而将管不好、不好管的、面对弱势群体的职责交给城管来管，比如有店面、有营业执照的正规经营者归工商部门管理，而将街头游商交给城管处置，有合法手续的建筑物归规划部门管理，而将违章建筑交由城管部门拆除等，因而，城管成立之初就成为为各部门处理“疑难杂症”、“重病顽疾”的收容队，这也将城管推到了各类社会矛盾的焦点上。

　　第五，城管执法的处罚对象主要是群众中的弱势群体，其主体由三大部分构成：进城谋生的农民工、城中村的失地农民(可能身份已经转化为市民)和城市下岗失业人员，这些人员希望通过摆摊设点等方式解决一家老小的生计，这原本是自力更生的表现，但采取禁、堵、罚的高压城管政策，留下后患。从小商贩的角度考虑，禁止出摊就是断了他们的生路，动辄收缴经营物资就是砸了他们的饭碗，几十元、上百元的罚款等于让他们白干，这种方式不仅激起小商贩的激烈反抗，也引发广大公众对城管执法的强烈反感和对受罚弱民的深度同情。

　　上述问题造成了城管执法部门从成立之初便以与民对抗的形式出现，为了完成政府提出的各项指标，常常不得不强制执法，在遭到抗拒的情况下暴力执法，由此，积累了越来越深的民怨，进入21世纪后，积怨不断爆发。然而，这是行政集权体制固有的弊病，一个小小的殷都区，是无法改变这种行政体制框架和环境的。那么是否应该从自身的队伍建设和具体的执法方式上查找原因呢?

　　3.城管执法队伍自身建设与执法方式中的问题

　　除了在行政集权体制下城管执法在机制上的先天不足，城管执法队伍在自身建设和执法方式上也存在一些缺陷，这些缺陷进一步放大形塑了城管执法的负面形象。

　　城管执法的成立虽然解决了多头执法、处罚混乱、多部门各谋其利的问题，但是没有从根本上消除产生问题的原因和以疏导作为解决问题的方式，城市管理的效果始终不尽如人意，陷入了“效果差—强化队伍—问题升级—再强化队伍”的逻辑怪圈。由于需要在城市中自谋生路的低技能劳动者不断增多，城市中的流动摊贩越禁越多，违规乱搭乱建现象越演越烈，禁不胜禁，屡禁不绝，僻街背巷和城中村依旧脏乱，抗拒执法的事件不断升级。

　　这些情况促使全国各地的城管为了提高执法效果、保障城管人身安全而强化队伍建设。表现在两个方面，一是增加人员，扩充队伍，城管执法队伍不断膨胀，在缺乏编制的情况下，大量招收协管员;二是城管执法队伍装备升级，一些城市为城管队员配备了钢盔、防刺背心、防割手套、强光手电和反光背心等，城管执法队因此也被讽刺为“铁甲城管”。[7]

　　如此强化队伍的结果是什么呢?人员的不断扩充导致机构臃肿，违背了精简机构、“小政府、大服务”的发展方向。在财力不足的情况下，大量招收的协管员素质参差不齐，有些地方的协管员只经过简单培训即上岗，出现了对城管的权力范围不能准确把握、错误理解政策、越权执法、粗暴执法、吃拿卡要、乱砸乱抢等恶劣现象。由于人员增加而政府财力有限，一些地方甚至制定了“用罚款发工资、奖金”的制度，每月规定罚款任务，助长了城管执法乱管乱罚、以罚代管、随意多罚的恶行，在百姓口中，城管执法成了“土匪”的同义词。城管队员的“武装”虽然保护了他们的人身安全，壮大了城管的声威，但是进一步拉开了管理者和群众之间的距离，增加了人们对城管的厌恶和排斥情绪。行政执法与公安执法不同，他们面对的并不是罪犯，而是城市中的弱势群体和普通百姓，其行为大多属于违规或轻微违法，无须采用暴力的强制手段，应以引导、规劝、教育为主，而“武装到牙齿”的执法队员让人们感觉到，在政府管理者的眼中，普通群众已经异化成了罪犯甚至敌人，因而只能激化矛盾。

　　在具体的执法方式上，殷都区的城管人也进行了深入检讨，当前城管的执法方式仍然可以用四句话概括：“游击式管理，突击式清理，扫荡式收缴，简单式罚款”。由于缺乏长效管理机制和严密的执法标准及程序，城管执法带有相当大的随意性，城管执法车和执法人员经常在大街上巡视，当遇到违规经营的情况，城管队员有时劝阻或处罚，有时又视而不见，助长了摊贩们的侥幸心理和游击心理。由于我国的行政管理惯于采用“运动化”的工作形式，一旦遇到检查、创卫等活动，动辄突击式清理，各个街区增派人手，严防死堵，一时间大街上摊贩踪影全无，由此带来的脏乱问题也一并消除，检查一过，一切复原。

　　在城管执法时，最常用的手段是收缴经营物资，一架三轮车或手推车、几张桌椅板凳、或者一提包小商品基本上是这些街头商贩的全部家当，每一次扫荡式的清街都让这些小商小贩损失惨重，虽然城管只有暂扣权而无没收权，被处罚人可以事后到指定地点缴纳罚款收回经营物资，但是缴纳的罚款对于收入极低仅能糊口的小商贩来说是难以承受的沉重负担，一旦罚款超出了收缴物资的价值，商贩们便不再索取，所以暂扣演变为变相的没收。城管执法对违规人员的管理方式应该有警告、疏导、劝说、教育、罚款等多种形式，但是在老百姓的眼中，城管执法的处罚方式似乎只有一种，就是罚款，甚至为罚而罚，以罚代管。有些地方变相地将罚款转为流通摊贩准许经营的通行证，只要交了罚款，城管们也不再轰撵收缴，商贩们便可以继续摆摊儿。凡此种种，导致人们对城管执法的任务产生了质疑，到底城管执法的目的是维护市容和市场秩序呢?还是为了收取罚款。为民服务的宗旨就这样异化成“为官打工”。

　　虽然殷都区为了保证执法人员的素质，从未招聘协管员，但是殷都区的城管队在执法过程中，也使用强制手段，遭到抗拒执法、被群众围攻、被摊贩们扯烂衣服、抓坏眼镜的事件经常发生。殷都区党委书记曾质问城管局局长张保良：“你是不是共产党员?共产党员怎么能追得群众满大街跑?!”但是不采用强制执法又该如何?

　　殷都区开始对执法方式大力整顿，强调文明执法，对流动摊贩、乱停乱放、违规排污、环境脏乱等问题采取规劝、教育、制止等方式，甚至采取“行注目礼”的方式，就是对于违规行为紧盯着，让对方不好意思再继续。但这种方式要么因为力度太小不起作用，要么人手不够难以全面实施。即便照章办事，文明执法，仍免不了和管理对象之间发生冲突，甚至遭受商贩们的人身侮辱，有时还危及生命。为了避免冲突恶化局面难以控制，城管执法队员有时自己掏钱买下摊贩的全部商品，以此换得商贩们撤摊走人，但这只是解决个别问题的权宜之策，并非常规手段。粗暴执法、违规执法、高压执法必须改，但是，如果城管执法理念不改、执法的根本方向不改、解决问题的方式方法不改，那么，无论强制执法还是文明执法都不能改变城管和群众之间的对抗性关系，都无法提高城管工作的效果，更不能令市民满意。

　　二、对城管执法的思考

　　殷都区委区政府认识到，作为安阳市的一个行政区，他们不可能扭转国家对城管执法的机构设置、职责分配，但是，单靠转变执法方式又不能从根本上解决问题，必须跳出现有的框架，从新的角度寻找解决问题的办法。

　　城管执法起因于对城市流动摊贩的管理，城管职责中的很多问题都和流动摊贩管理有关，比如环境卫生、市场秩序、交通堵塞等，可以说城管执法和流动商贩之间的矛盾是城管执法中的主要矛盾，其性质是官民矛盾。因此如何看待流动摊贩，如何找到流动摊贩管理的突破口，如何将作为不法经营处罚对象的游商纳入正常的管理轨道，这些问题是改善城管执法的关键环节。

　　对于流动商贩，殷都区认为应该摆脱片面的视角，不能把流动摊贩视为社会不发达的标志，视为城市脏乱差的根源，视为妨碍城市秩序和环境的恶疾，视为边缘化的穷人经济，而应该全面评价他们的作用。

　　流动摊贩的正面作用表现在：(1)无业人员通过劳动自谋生路，解决家庭温饱，减轻了政府负担，有利于社会稳定，成为社会的“安全阀”。专家们将流动摊贩界定为非正式经济部门，“非正式经济部门是外来劳动力在城市正式就业制度壁垒的限制条件下创造的一个替代性劳动就业结构，它不仅履行着对外来劳动力现在的就业替代功能，且发挥着向社会挫折群体提供经济流动机会的潜在的功能。”[8](2)方便了群众生活。流动摊贩大多集中在车站、交通枢纽、城中村、学校附近、人口密集的住宅区等地，对方便群众购买餐饮、食品、蔬果、书报、日用小杂货等起到了积极作用。(3)流动摊贩的低价格增进了市民的福利，缓解了低收入群众的生活困难。(4)流动摊贩能提供一些大商场目前已不销售的小商品、传统特色食品、风味独特的小吃，还提供一些特殊的服务，比如磨剪子戗菜刀、修鞋修拉链等。(5)一些特色手工制品和风味小吃，成为城市文化的一抹亮色。

　　流动摊贩的负面作用主要表现在流动商贩作为一种街头经济，具有自发性、流动性、随意性等特点，被概括为所谓的“八宗罪”：强占道路，堵塞交通;乱摆地摊，影响观瞻;环境卫生，不堪入目;短斤少两，掺杂使假;设托行骗，骗买骗卖;偷税漏税，比比皆是;侵权经营，以假乱真;盲目发展，干扰市场。[8]

　　尽管流动摊贩的“八宗罪”确实存在，但是，我们应当看到，这些现象在很大程度上是由于未能把流动摊贩纳入到正规管理渠道中造成的，只要政府采取措施，将流动摊贩的非法经营变为合法经营，将禁罚驱赶变为规范管理，其负面影响就会受到很大抑制，而其正面作用则能充分发挥。

　　贯穿殷都区近年来改革的基本思想就是回归党的群众路线，重建党群鱼水情，回归人民政府为人民服务的根本宗旨。在城管执法中该如何体现区党委和区政府的群众工作的要求呢?如何从为人民服务的根本宗旨出发，在充分考虑民生、民意、民情的基础上，让老百姓满意呢?面对市民们对美化生活环境的要求与无业弱民谋生要求之间的矛盾，该如何做到两全其美呢?在现有的行政体制下，作为政府设立的行政机构，如何做到既让老百姓满意，又能达到政府的各项考评要求呢?殷都区的党政领导和城管人都感到要想彻底改变城管执法的恶形象、恶名声，树立起为民、亲民、爱民的城管执法新形象，需要统筹考虑，完成一个系统工程，其起点为工作理念的颠覆。

　　(1)树立民生至上的宗旨。对于为民服务的人民政府来说，民生是最大的政绩，因此，解决一切问题都必须从满足民生的基本点出发。当前的情况是进城无业人员、市民中的下岗职工、未就业人员、城中村的失地人员当中，有相当大一部分需要通过经营小商品、餐饮业等维持生活，这是老百姓最基本的需要。同时，城市的市民、低收入群体均需要这些商贩提供的产品和服务;在这种非正式经济形式中谋生缓解了政府的就业压力、稳定了社会，因此，对于这些小商小贩非但不应该禁止，反而应当扶持和帮助。

　　(2)树立依靠群众参与的工作思路。殷都区提出将一切工作置于群众参与之下，依靠群众参与，真正相信群众，充分调动群众力量，激发群众智慧，发挥群众的主动性，让群众自我管理、自我服务、自我发展，积极参与到殷都区经济社会发展的具体工作中去。一旦树立起依靠群众的思想，群众就不再是城管执法的对立面，而成为城管目标实现的积极参与者、建言者和城管执法行为的监督者。一旦城管回归到为民服务的基点，和群众之间的关系会发生质的转变，二者不再是对抗性的关系，而是群众为主、官员为仆的服务性关系，群众在城管的眼中不再是“刁民”，城管在群众眼中也将不再是“土匪”。 有了群众的参与，城管执法就不再是一小群专职人员的事情，而成为所有市民共同的事情，有了群众基础，城管的工作才能顺利进行。

　　(3)考虑城管执法的特殊性。良好的城市环境和秩序是政府必须为市民提供的公共服务和公共产品，在这一点上政府部门责无旁贷。但是这种公共产品的提供包含宏观和微观两方面，宏观上的总体规划布局、政策制定、大项目大工程的实施等必须由政府来做，城市秩序的协调更是涉及多个部门和多项职能，必须由政府来驾驭，因此，城管工作依靠群众并不意味着政府退居次位，而是政府主导下的群众参与。此外，城管执法更具有特殊性，城管机构的本质是国家政府集中行使行政处罚权的机构，对于处罚权的运用必须依照严格的规定和程序，因此，依靠群众、广泛吸收群众参与，不是放权于民，而是在某些环节上听取群众呼声、体现民情民意、依靠群众组织行动、维护和监督。

　　(4)采用灵活多样的目标实现方式。城市管理行政执法局下设城管监察大队和环卫处。环卫处主要负责城区的清扫、垃圾处理等工作，但是近年来由于仍采用原来的管理机制，职工工作热情不高，卫生保洁工作不能令市民满意，同时，由于人员不足，背街小巷、居民楼院内的卫生尤其成为大家不满的焦点。政府事事亲力亲为，干不了也干不好，是否在城市环卫工作中引入市场机制，将一些工作交由保洁公司来做，由此增加“4050”人员的就业岗位呢?

　　新思路开创新机制，殷都区在新思想的指导下，大胆探索，市场化运作，远离了“强制执法、弱民受伤”的迷途，走出了一条“爱民如伤，真情执法”的新路。

　　三、设不设、在哪设摊群点，群众说了算

　　流动摊贩是城市执法中的难点，搞好摊群点建设也是城市管理的一项基础性工作。

　　对于流动摊贩的管理，区政府认识到流动摊贩的存在具有必然性，靠禁、堵、赶是无法解决问题的，从伦理的角度和建设和谐社会的角度，也不应对其采取暴力和强制，但是，流动摊贩确实造成了市场秩序混乱、交通堵塞、噪音扰民、环境脏乱等问题，所以对流动摊贩要进行“适度管理”。但什么才是“适度”呢?殷都区委区政府认为这个标准不是政府来定的，而应该是由群众决定。群众分为两部分，一部分是普通市民，另一部分是流动摊贩，他们的利益并不完全一致，“适度管理”的合理标准便是两方群众均满意。

　　在走访的过程中，城管干部了解到，对于城市中流动摊贩的存在，市民们总体上持支持态度，他们普遍认为，虽然流动摊贩带来了噪音、清洁及阻街等环境问题，以及商品的质量和卫生得不到保障等安全问题，但市民更注重的是它便民利民的优点。一些市民认为流动摊贩不仅方便了生活，还为社区增添了生活气息，每当夜幕降临，热热闹闹的夜市，红红火火的夏日啤酒城、小吃一条街是繁忙一天的人们消闲的好去处，而清晨新鲜便宜的早市是老人们的最爱，家门口的早餐点是匆匆忙忙上班族、学生族的首选，因此，人们普遍认为流动摊贩是城市生活奏鸣曲中不可缺少的音符，是浓厚生活气息的散发，是城市活力的体现;很多人感慨摊贩们“为生活所迫”，赚钱不容易，对流动摊贩表示理解和同情。总体来看，市民不仅不赞成政府取消摊贩的经营活动，反而主张政府在城市建设、税收和公共服务方面，给流动摊贩以更多倾斜。

　　但是如果对流动摊贩不管不问，任其发展，其负面影响必然会膨胀，因此，必须将流动摊贩纳入正当的管理渠道，殷都区的办法是将流动摊贩固定化。这个方法并不新鲜，以前政府也为摊贩们规划过专门的经营场地，但是由于地处偏僻或者不利于经营，结果是“场地空荡荡，摊贩满街晃”，因此，如果还按以前的方式由政府说了算，肯定不会有好效果，这一次必须走群众路线，让群众说了算。先由群众自发组织的“十大员”了解社区中群众的想法，然后由“十大员”代表群众投票表决本小区是否保留摊点群，结果80%的小区表示希望保留摊点。对于这些小区，在征求社区群众的意见以及摊贩们的意见的前提下，确定设置摊点群的位置，再由政府统一规划并出资提供摊点设施，使之与城市管理相适应。这样就把大部分的流动摊贩安置了下来，而且社区群众和商贩们都表示满意。

　　对于剩下的一小部分占道经营的流动摊贩，殷都区依旧秉持“爱民如伤”的理念，利用区里的闲置场院、废旧厂房等场所，政府将其整理规划后，开辟为市场、夜市等，安排流动摊贩进场经营。

　　为了扩大摊贩们的经营场所，便于对他们的经营行为进行规范化管理，殷都区又引入市场运作的方式，对群众自主选择的所有摊群点根据场地大小、容量多少、交通优势等标准进行分类，将不同档次的摊群点搭配组合，按照“谁投资谁受益谁负责”的原则，对各摊群点的管理权进行招投标，交由2至3家专业机构实行捆绑式市场化运作，由专门公司进行常态化规范管理。从根本上方便百姓生活、规范市容秩序、提升城市品位。为广大居民和商户提供良好的生活、经营环境，使长期占道经营的老大难问题得到圆满解决。

　　对于少量仍旧流动经营的商贩，城管队员一改过去驱赶、暂扣、罚款等管理手段，改为亲情执法，主动沟通，看到停在街边的摊贩，城管队员会主动上去搭话，了解他们的生活情况和经营情况，提醒他们不要在交通高峰期占道经营。

　　四、爱民如伤，真情执法

　　在搞好摊群点管理的基础上，殷都区在全区大力倡导“爱民如伤”的执法理念，取得了良好的效果。

　　理念指导工作，理念不转变，工作方式就不可能转变，工作效果就不可能焕然一新，因此，城管工作新局面的开创必须从清除头脑中原有的“官本位”、“管本位”的思想，树立新理念开始。结合城管工作的具体情况，殷都区创造了“爱民如伤、政府主导、市场运作、群众参与”的新城管理念，以此作为城管工作的指导原则。

　　“爱民如伤”语出《左传•哀公元年》：“臣闻国之兴也，视民如伤，是其福也”，也就是说如果君主对待百姓能够像爱护自己身体上的伤口一样悉心呵护，那么就是民众的福气，国家就能兴旺，由此演化出“爱民如伤”一词，历来用于赞誉爱民如子的贤主明君。

　　以前城管工作脱离群众，城管人认为自己是“管民”“罚民”的，在爱民如伤的理念下，他们则是爱民、惜民的，那些城市中的弱势群体不再是干扰他们工作绩效的因素，而是像自身的伤口一样，是我们这个社会发展尚不完善的表现，是民众依旧力弱贫苦的表现，因此，对于弱势群体，政府管理者的表现不应该是厌恶、嫌弃，而应该疼惜有加，并创造条件让社会的伤口痊愈。依照短板理论，一个桶能装多少水，由桶壁上最短的木板决定，同样，一支城管执法队伍受不受欢迎，不看城中富民、强民的意见，而由最弱势的群体的感受来决定。

　　“衙备卧听萧萧竹, 疑是民间疾苦声。些小吾曹州县吏, 一枝一叶总关情”，爱民如伤突出的是一个“情”字，“情”是鱼水之情、亲人之情、疼惜之情、爱护之情、友善之情、亲密之情、相帮互助之情。在爱民如伤的理念下，城管执法必然从强制甚至是暴力执法转变为真情执法。

　　“政府主导”是城管工作中必须坚持的另一原则。从城市发展的历史来看，市政府就是为了解决人们在大量聚集的生存状态下所产生的公共秩序和公共环境问题才应运而生的，因而城市管理是政府的重要职能，是政府为全体市民提供的普惠型公共服务产品。提供群众需要的公共服务产品是政府存在的理由和根据，提供公共产品的质量高低、数量是否充足决定了群众对政府的满意度，因此，城市管理的很多项目属于“民心工程”，从新中国成立初期老舍先生笔下的《龙须沟》，到近期突尼斯发生的由都市小贩的悲惨遭遇引发的“茉莉花革命”，都提醒城市施政者，城管维护市容市貌、管理流动摊贩、禁止车辆乱停乱放、解决乱搭乱建等城市生活中的“小事”，包含着民心向背，一旦形成某种趋势，则对社会发展产生巨大的影响。城管工作看似不起眼，但其中牵涉的可能是一家人的生计、一群人的生活甚至是一个国家的命运，因此，一个对人民负责的政府必须在城市管理中起主导作用，承担起应尽的职责，为群众解决问题，提供令市民满意的服务。

　　理念是人的理念，存在于人的头脑中，体现在人的行动上。城管工作新理念的树立需要按照新理念对城管队伍进行整顿和强化。殷都区的做法是将所有的城管执法人员集中起来，封闭性强化学习，学习期间听取领导讲话、讨论工作中遇到的问题，以新理念为指导探求解决问题的对策。

　　“依靠群众参与”，也是城管工作一切行动的纲领和必须依靠的手段。依靠群众参与，是共产党克敌制胜的“法宝”。城管执法的目的是为大家创造良好的生活、工作环境，只要城管执法真正为人民服务，一定能赢得大多数人拥护。殷都区要求城管人把城管执法工作提高到政治任务的高度。

　　什么是政治?毛主席曾说：政治就是把拥护我们的人搞得多多的，把反对我们的人搞得少少的。

　　城管人必须想办法让大多数群众理解他们，支持他们。所以，城管执法队不仅是一个执法队伍，还是一个政治工作队伍，这也是城管执法最主要的任务。在讲话中，区委领导同志指出：“在毛主席的著作中，多次提到军队的首要任务不是打仗，而是发动群众，在动员群众支持的基础上去打仗，才会取得胜利。城管执法队伍的首要任务不是执法，而是把群众工作做好，一定要有这种智慧。”

　　城管对待群众应抱以什么样的态度和情感呢?大致可分为四类：亲人、熟人、陌生人和仇人。亲人式的态度，就是视群众为亲人。学习中，要求城管队员设想，如果占道经营摆摊的是自己的父母、兄弟姐妹，大家会怎么办呢?肯定不会采取罚和赶的方式，而会替他们出主意、想办法，全力帮助他们，这是城管执法中应该提倡的态度。熟人式的态度，对待群众就像对待熟人和朋友，至少不会板着脸，上去就处罚，而会尽力帮助他们，这样也能解决问题。陌生人式的态度，对待群众如陌生人，只知道依法从事、执法如山、硬碰硬，不知道用亲情感化，这是城管队员应该改变的态度。仇人式的态度，视群众和管理对象如仇人，出口就骂，动手就打，抬脚就踹，抓住就罚，这是城管队员绝对要避免的态度。

　　行动纲领明确了，态度端正了，城管执法工作还要讲究策略，这是工作中的艺术，是人与人交往的技巧，城管执法队员必须学会灵活多样，随机应变的工作方式。

　　对此，区委区政府的领导对大家提出了要求，城管队员们也进行了热烈的讨论。比如如何对待少数民族和特困人员。对待少数民族商贩，城管队员不能孤军作战，而要取得相关部门的配合，首先要做好统计，掌握情况，然后由统战部、民族宗教局和城管部门共同去开展工作，这样更容易得到少数民族商贩的理解和配合，也避免将较小的城管事件激化为民族矛盾。对待特困人员，简单地取缔经营是绝对不可取的，只有解决他们的生存问题才是治本之策，因此，对于他们非但不能罚款或取缔，还应该给予救济。

　　为此，殷都区专门设立了城管执法救济金，并实行救助部门与管理部门相统一，由城管部门直接发给符合条件的管理对象，让他们具备做政治工作的物质手段。

　　五、寓“群众路线”于“3+N”城管工作新机制

　　殷都区城管工作的又一大创新便是突破了城管“独力支撑，单兵作战”的工作方式，建立起“干、管、罚”三支分工不同的专业化队伍以及广泛依靠群众参与的机制，这是该区城市管理创新中又一项基础性工作。

　　其中，“3”是指“干、管、罚”三支工作队伍，“N”是指群众对城管工作建议、参与、监督的N条渠道。“3” 充分体现了在城管工作中，政府居于主导地位和利用市场运作的思路，“N”充分体现了殷都区各项工作均要采取群众参与，置于群众监督之下的工作要求。

　　“干”的队伍市场化。这是指在城市环卫方面采取市场运作，从以前的政府直接提供服务转变为政府花钱买服务，除了殷都区的主要干道留归环卫处清扫外，其余的街道、社区、城中村的卫生保洁工作均通过市场招标的形式交由专业的保洁公司来做。殷都区在区环卫处原有560人的专业队伍基础上，采取“政府出钱买服务”的方式，以乡办和相关部门为主体，每年投资1108.58万元，面向社会公开招聘了市容卫生保洁、秩序协管、绿地管护、农村公路养护、垃圾清运、公厕保洁等6类7家专业公司，实行市场化运作，充分发挥了大规模专业队伍的作用，弥补长期以来由于城管人员缺位而导致的管理“反弹”现象。

　　“管”的队伍日常化。这是指区乡两级上下联动，以各乡办及其所负责的“城管联合执法队”为主体，形成日常管理队伍。各乡办联合执法队成员包括乡办自身的城管办专职人员和区级下派到各乡办的城管扩充人员、行政执法、工商人员。联合执法队由所在乡办统一协调、调度、指挥，负责对“干”的队伍(保洁公司)检查考评，并对日常城市管理问题进行纠章、整治。管的队伍日常化改变了过去城管“一阵风”的弊端，日常化的管理使过去的突击式工作变成常规化工作。

　　“罚”的队伍制度化。“罚”的队伍是以区执法局为主，抽调城管、卫生、质监等部门人员，组成的一支20人左右的财政全供专业巡查队。每天对全区范围的城管工作全面巡查，日巡查、日通报、一月一考核、两月一奖惩。对发现的各类问题，根据情节轻重区别对待，用亮黄牌、红牌的方式进行警告、纠章、限改或处罚。第一次发现问题立即下达限期整改通知书，罚款50元;第二次发现同一问题，亮黄牌，罚款100元;第三次再发现同一问题，亮红牌，罚款200元。所有罚款一分不留地全部返奖给先进的乡办、职能局委和保洁公司，重奖重罚，专款专用。同时，巡查队将每天巡查发现的问题以一览表的形式，通过区电子政务网发布，使区领导和责任单位能在第一时间了解和掌握巡查情况、出现的问题和整改成效，做到了公开、公正、公平。

　　设立N条群众参与和监督渠道。在城管工作中发动群众积极参与、监督，使他们成为城管工作高效化的强大外部支援力量。

　　殷都区目前有5万之众的“十大员”， 特别是其中专门设立的城管四大员：城管政策宣传员、城管问题信息员、卫生秩序协管员、城管工作监督员，他们在城管秩序的维护上起到了很大作用。文源社区的耿安梅自愿担任社区的卫生监督员，协助城管工作。她说在文源社区里，每天都有群众自发地到各楼洞巡视，带着坯灰刀清除小广告，不仅如此，居民自己组建的治安队还不允许刷小广告的人进楼院，所以，从2011年春节后院里的小广告就绝迹了。对于街边张贴的广告，以前是城管揭广告，揭不及时，揭不胜揭，现在他们经常用白漆、银粉重刷电线杆，让那些小广告没效果，刷广告的人积极性就降低了，街边广告也越来越少。“十大员”们经常检查垃圾清运、楼道卫生、建筑垃圾清理等情况，发现保洁公司工作不到位的地方及时和保洁员沟通，如果未能改进就向社区反应，使街道和社区内部的环境卫生得到了彻底改观。

　　同时，通过设立城管问题举报热线、市政热线、开辟网络专栏等方式，随时随地接受人民群众监督。殷都区城管建立舆论宣传监督机制，利用报纸、广播、电视、网络等大众新闻媒体，广泛接受社会舆论监督。广大群众既可以对市容环境进行监督，也可以对城管执法人员的执法活动、履行职责情况进行监督，举报一个问题奖励5元钱，确保群众的意见建议能够真实、及时地反馈给相关部门，让群众从决策、执法、监督全过程参与城市管理，实现城市管理社会化。

　　“市场运作”的理念起源于殷都区解决环境卫生工作的新思路，随着社会分工的进一步发展，这一理念还可以运用到更广泛的工作领域。政府作为城市管理的主体，并不意味着凡事皆由政府亲力亲为，政府毕竟是管理主体而不一定是所有服务的直接供应主体，在社会分工极度发达的现代社会，大量提供专项服务的专业化公司由于配备专用设备、拥有专业人员，形成了高效的管理体制，政府通过市场采购专业公司的服务，进而向公众提供质优价廉的公共产品，这将是一种更为可行的工作方式。这样，在凡是能通过市场解决的领域中，政府都可以抽身而出，利用竞争性市场中专业公司的高效率和严格的绩效标准，为市民提供良好的服务。

　　在城管工作中，殷都区把握的原则是将市场运作置于政府主导之下，即具体的服务提供由市场主体完成，但绝不是将这部分工作完全交给市场处理，政府放任不管，因为这些服务仍属于政府应承担的职责范围，仍然要发挥政府的主导作用，只是政府从亲力亲为的行为实施主体转变为服务外包的发包主体。殷都区委区政府的主要领导人一致认为，在公共服务方面，既要利用市场又不能完全放手给市场，政府必须在几个关键环节上把握住，比如选择公司时一定要公开竞标、对公司的工作绩效政府要有检查和考核，同时动员群众对公司行为进行监督，避免出现公司唯利是图，降低服务质量，损害群众利益的情况。

　　“群众参与”是殷都区坚决实施的基本工作路线。殷都区70多平方公里的面积，24万人口， 44个社区，如果不引入群众参与机制，单靠城管执法局的一己之力难以达到良好的工作效果。创建城市宜居环境既是城管的责任，也是全区公民的愿望，因此，必须依靠群众组织。在城管工作中，群众参与的原则落实在几个环节上，比如在一定的区域内是否需要商贩们摆摊设点?在哪些地方摆摊能做到群众、商贩都满意?这个问题的决策不是政府说了算，而是让百姓自己决定。在环境卫生的维护和监督上，也需要广泛动员和依靠群众组织的工作。比如四处张贴的小广告是让城管很头疼的“城市癣芥”，对此，各地有不同的做法，北京市为了迎奥运，城管队伍中特意成立了清除小广告的专业队伍，每日在各个街区巡游，不断铲除贴在地面、墙面、电线杆、公交站牌上的广告，但是城管上午刚刚铲除，下午新的广告又全面覆盖，真是“野火烧不尽，春风吹又生”。

　　殷都区认为他们不能做这种花钱出力不起效的事情，而是要让贴小广告的人主动放弃这种“无效劳动”，但是城管队员不可能天天蹲守在各个街区杜绝小广告的张贴，老百姓就不同了，他们的家就在各个街区，天天在那里生活，对这些小广告也非常厌恶，因此，只要把群众组织起来，就能管住小广告。再比如对于乱停乱建、污染环境等问题，依靠城管队员查访往往是在事态比较严重后才能发现，但是如果有群众的参与，在事态尚未造成危害之前就可以处理。此外，对于城管人员的执法行为，更是需要群众的严密监督。

　　六、“刁民”和“土匪”的转变

　　在城管工作新理念的指导下，殷都城管工作取得了巨大成效。2009年殷都区被安阳市评为城管工作先进区，2010年连续一年在全市每月的城管千分考核总评中排名第一，2011、2012年继续保持了这一位次。

　　由于殷都区城管工作成效显著，安阳市多次在殷都区召开现场会，市委市政府印发红头文件在全市推广殷都区的工作经验，组成督导组督导各区学习建立殷都区提出的“3+N”工作机制，兄弟县区也纷纷前来学习取经。上级满意同行学习，这固然让殷都城管人感到非常荣耀，但是最令他们内心愉快的是群众普遍对他们的工作表示满意，通过向辖区商户、社区民众发放和回收的1000份《征求意见表》，他们欣喜地看到，商户和群众对殷都区“城管执法人员的执法态度”满意率达到83%，对“执法人员与商户、民众主动沟通”的满意率达到81%。城管人感慨：思想转变了，方法创新了，群众满意了，工作好做了，评比成绩提高自然水到渠成、瓜熟蒂落。

　　除了上述显在的成绩，殷都区的城管人感到，还有很多更深入的变化让他们的内心有更多更强烈的感触：以前似乎除了“禁、堵、赶;收、扣、罚”找不到其他解决问题的途径，现在从“爱民如伤”的角度思考问题，选择解决问题的办法，采用依靠群众的工作路线，面对的不再是困局，而是和谐的干群关系，群众们看他们的眼神变了，工作容易做了，内心的成就满足感、职业自豪感都得到了很大提升。队员们感慨：以前是群众眼中的“土匪”，真痛苦!现在是群众眼中最可爱的人，真幸福!以前流动商贩是城管队员眼中的“刁民”，真可恶!现在是城管队员眼中的亲人，真可爱!

　　在殷都区的城管工作中，发生了很多真实的感人故事，展示了城管工作的深刻变化和显著效果。

　　1.真情执法，民生有路，主动配合

　　对于流动商贩的管理，各地都曾进行过一些探索和尝试，学者吕晓东把我国目前的流动商贩治理模式归结为两种：江苏省的射阳模式与北京崇文区的革新西里模式。射阳模式是把宣传教育、科学规划、严管重罚、堵疏结合、集中整治与长效管理相结合，保证活而不乱、活而有序;革新西里社区模式则尝试社区自治与商贩自律的良好结合。两者各有千秋，在具体的实践中也取得了一定的成效，但也各有局限性，前者对城管权力缺乏有效的制约，后者则受制于基层群众自治意识总体较弱，仅依靠社区自治尚不能实现流动商贩的有效治理。[10]

　　殷都区的城管改革创立了“3+N”机制，但是，其更为核心的东西是在机制和制度之外强调“爱民如伤”的真情执法。制度是刚性的、冰冷的，即便是好制度也难免让人觉得死板和生硬，合法合规的事情不一定合情;情谊是柔软的、温暖的，真正打动人心的是人与人之间的情谊。殷都城管人从真情入手，以情感人，不仅解决了很多城管工作中的“老大难”问题，而且真心帮助群众解决了实际困难，换得了群众对工作的理解、满意和支持。

　　殷都实验小学门口，每到放学时总有一个老太太摆摊卖豆腐串，校门一开，诱人的香味儿引得孩子们蜂拥而至，原本不宽的马路堵得水泄不通。城管人员劝说多次，老人不为所动，只说自己年迈孤苦，就指望这点小生意维持生活。每次劝说时，周围成群的家长和学生看热闹，加剧了交通堵塞，城管人员无可奈何，但是交通问题必须解决，最终城管人员拿出70多元钱，亲切地和老人说：“大娘，我们把剩下的豆腐串都买了，这里堵了这么多车，不能再摆了。”然后城管人员帮助老人收拾卖豆腐串的摊子，此时，围观的群众中响起了热烈的掌声。为真情所感动，那位老人再也不到学校门口摆摊儿了。

　　2009年夏的一天，一名新疆烧烤小贩在殷都区中道口摆起了露天烧烤，清风办城管执法队员几番劝告，新疆小贩依然我行我素，甚至拿出刀子威胁队员。当时情况十分严峻，围观群众上百，如果场面失控，后果不堪设想。考虑到羊肉过期变质会给摊主造成损失，清风办执法队肖队长掏出200元买下了当天所有的羊肉。在当地，“城管执法不强制，自己掏钱买羊肉”一时间被小贩们传为佳话。肖队长说，完成上级交给执法队的任务很重要，但和老百姓的感情沟通更重要。

　　沿街商贩们的店外占道经营也是城管队碰到的难题之一。文源街的商户王郭辉说，他开了个烟酒门市，捎带卖些方便面和日用杂货，以前城管不一定什么时候来转一回，看到店外经营有时罚有时不罚，大家就抱着侥幸的心理都摆在外面，因为如果自己不摆而别人摆出来了，那么生意就会受影响。商户们都为此受过罚，少的罚200到300元，他最多的一次罚了500元，但是大家还是往外摆，甚至和城管赌气似的，你越罚我越摆。现在不一样了，城管队不是不定时地巡视，而是专人专管，每天城管队员都按时上班，如果看到有店外摆货，他们就不辞劳苦地帮你搬回来。一开始，很多店主和城管斗气儿，城管搬进去他们再搬出来，反正他们知道现在城管不能轻易处罚大家，但是城管没有生气，也没有祭出“收、扣、罚”的大棒，而是不厌其烦地再帮他们搬回去，搬来搬去，累得店主和城管都筋疲力尽。最终，店主们感叹道：“你们城管执法真是不易，算了，我以后不在店外摆摊儿了。”

　　商户刘利军向我们叙述了城管帮他解决困难的经过。刘利军在文源街开了个粮油店，经营各种粮食和食用油，他是最爱在外面摆摊的商户，因为粮油制品种类多又占地方，摆在外面才好招揽顾客。尤其逢年过节，是粮油制品的旺销季，一些单位在刘利军的店里采购粮油制品作为发放给职工的福利，所以每到此时他的进货量很大，店里根本放不下，很多职工来领东西时也总是把票一递，直接从店门外把东西放在车上拉走，所以，店外经营更方便。为了改变他店外经营的习惯，城管队员不仅对他做工作，帮他把东西搬回店内，还帮他解决了年节期间的经营场地。春节前，文源办事处城管的田队长了解到他的困难，特意为他找了间空闲的仓库，让他存放货物，单位职工可以直接去仓库领取福利。这让刘利军很感动，他感到城管队员是真心为他着想，真正帮他解决困难。从此以后，他再也不把货物摆在街道上了，他说“人家诚心待咱，咱也得支持人家的工作呀。”

　　2.真心扶困，真诚交友，让民满意

　　在“爱民如伤”理念的指导下，城管工作中除了“扣与罚”，新增添了“帮与济”的内容。城管的对象都是进城务工、下岗失业、家庭贫困、体弱多病的社会弱势群体，城管队员在纠章时也很同情他们为了求生而努力的那种执着精神，看着他们劳累忙碌的身影，城管队员感到自己也有对他们进行帮扶和解困济贫的责任。纱厂生活区有一炸油条摊点，总是占道经营，在对其进行纠章时，摊主张翠花情绪激烈，拒不配合工作。后来城管队员了解到其家境困苦，纱厂办执法队副队长王卫华就带领大家深入到家中摸查，得知其丈夫常年卧病在床，孩子上大学，全家的生活仅靠她一人支撑。城管队将情况反映给办事处相关领导，主动同办事处有关部门联系，为其办理低保和廉租住房补助，在生活上给予了她极大的帮助。张翠花深受感动，在她的眼中，过去城管都是来驱赶和处罚的，现在非但不处罚，还真心实意帮助她，再给城管队员添麻烦实在不好意思，于是，她主动搬到了政府设立的临时摊点群经营。

　　此外，殷都区还设立了20万元的城管专项救济基金，对小商贩中特别困难的，除规范管理外，还进行有针对性的救济。

　　对于城管的重要管理对象——商户，殷都区提出要和商户交朋友，城管队员要经常和商户交流，了解他们的经营状况，是否遇到困难，政府可以帮助他们解决什么问题等情况。在每个城管队员的职责区域内，城管和商户要有谈心记录，为了保证和商户交朋友的工作落到实处，城管领导经常到商户中查访，一是领导自身也要避免脱离群众，二是检查执法队员的工作情况。

　　在对商户进行满意度调查时，他们不是简单收取表格，而是将调查作为一次深入了解民情民意、检讨自身工作状况的良机。如果商户表示不满意，一定要弄清楚不满意的原因，是执法队员吃拿卡要?是态度粗暴?还是对商户不管不问工作不负责?弄清原因后，则立即整改。商户们纷纷反映，城管真的和过去不一样了。

　　真情执法加上真心救助和真情交友，城管人从昔日的“土匪”转变成商户、群众的“分忧人、解难人、帮扶人、贴心人”，重新塑造了城管人的新形象，提高了城管的公信度，对加强城管工作的执行力起到了巨大的促进作用。

　　3.市场运作，市容清洁，政府轻松

　　对于殷都区的环卫工作，区政府采取了市场化运作，每年投入1115万元对道路清扫、绿化养护、自行车摆放等具体社会性事务，通过公开向社会招聘保洁、物业公司，由中标公司具体负责自我管理，走公司化、市场化、社会化道路。农村道路养护一直以来都是政府头疼的问题，殷都区政府每年都要在这些道路上花费200余万元，用于道路保洁、补栽绿化等。在“3+N”机制下，殷都区将农村道路管护权通过招投标承包给了具有专业化队伍的保洁公司。北蒙地段农村公路以前尘土飞扬、坑洼不平、缺株断档、杂草丛生，自金鼎保洁公司接手后，每年只投资104万元就把原本脏乱的道路全方位整治到位。用经济杠杆来保证农村道路管护质量，取得明显效果，百姓交口称赞。保洁公司的专业化、规范化的管理不仅为政府降低了行政成本，还大大提高了工作效率，使得农村公路的管护这一老大难问题迎刃而解。

　　把保洁和物业工作承包出去之后，政府感到轻松了很多，以前群众对政府的环卫工作不满意，常常指责政府办事不力、不拿群众的事儿当事儿，现在政府从大量具体的环卫工作中解脱出来，回归到了监督位置。保洁公司工作不达标，物业公司的服务不到位，群众不会再抱怨政府，政府可以对保洁或物业公司的工作进行监督和处罚，如果公司的工作屡次不达标，政府可以依照合同取消公司的承包权，更换其他公司。

　　4.政府主导，民心工程，改善环境

　　在一些关系民生的大项目中，殷都区政府责无旁贷地承担起了主导责任。位于平民村内的铁西排洪沟，全长750米，由于历史原因年久失修，加上沿沟两边居民直排现象严重，经常被各种生活垃圾堵塞，污水排放不畅，环境又脏又臭，百姓生活和安全都受影响，政府每年都要投入大量人力物力来治理。这次，殷都区政府决定彻底治理铁西沟，出资69万余元，先清理排洪沟内的淤泥垃圾，再对排洪沟进行扩宽，然后对两侧沟壁用钢筋混凝土垒砌，同时加顶覆盖，最后沿渠设立临时摊群点，通过招投标承包给专业公司进行常态化管理，由属地保洁公司进行日常保洁，既改善了周边环境卫生，又解决了附近流动摊贩占道经营，方便了群众生活。这种由政府主导的“民心工程”让老百姓感到政府确确实实为老百姓着想，解决了群众生活中的难题，为大家创造了良好的生活环境。

　　5.群众创卫，长效机制，保持市容

　　殷都区政府将城管创卫工作与“争当十大员、为民促发展”、“诚信殷都”建设和“十佳标兵”评选三大举措相结合，有效调动了群众参与创卫的积极性，使广大群众由城管创卫工作的旁观者、议论者转变为建言献策者、参与者。在创卫期间开展的“楼院革命”和“门店革命”创卫人民战争中，铁西路街道办事处充分发动群众人人动手、户户参与，发挥“十大员”、老党员和各级干部的示范带头作用，组建民间巡查队严格按标准评选“星级户”，及时兑现奖励。按照“七小门店”长效管理办法和辖区单位及居民家庭长效管理办法，发动和引导商户成立行业自律协会，对本行业开展行业自律活动。使“两大革命”在群众广泛参与的基础上努力形成长效机制。多种群众参与的措施将以前的检查前突击变成清洁市容的长期保持，创造了美好家园人人建的良好氛围，维护了创卫工作的成效。

　　6.服务第一，执法第二，关系和谐

　　殷都区在城管工作中，悉心听取群众心声，让群众的声音成为决策的依据，达到“城市管理为人民，人民满意得实惠”的目标。在具体工作中，城管队员深入各家各户，一方面宣讲政策，详解法律法规，另一方面又积极主动为困难家庭解决实际问题，向有关部门寻求帮助。在拆除违章建筑的工作中，城管队员遇到一名艾滋病患者，一拆房就将无安身之所，又无钱另外租房，城管队员积极联系有关部门，为他安排了一间住房，解除了他的后顾之忧。在拆除违章建筑的工作中，城管队员首先让被拆户感受到他们的真诚服务，创造融洽的人际关系，很多被拆户把队员们的温情服务看在眼里，记在心上，态度大转弯。“这房子，不用你们拆，我们自己拆!我们再不自拆，对不起天地良心，更对不起殷都城管这份深情厚谊。”在近两年的工作中，殷都区城管执法局共拆除违章建筑达上万平方，没有一户上访，没有一户提起诉讼，达到“零上访、零告状、零诉讼”的良好局面。上级领导和人民群众一致称赞：这项工作是“思想教育与真心服务”的完美结合。

　　沙场街道办事处辖区有一冷饮商户，业主因为身患骨头坏死，丧失劳动能力，妻子下岗在家，夫妻仅仅依靠冷饮摊为生。由于其占道经营，不得不依照规定对其进行取缔，但是考虑到他们生活困难，城管执法队经过多方协调，为他们解决了经营场所问题，并主动上门办理好了相关证照，使他们的生活得到了根本保障。

　　殷都区明确提出，城管执法队不仅是一个执法队伍，而首先是一个政治工作队伍，并且这也是城管执法最主要的任务。他们要求，城管执法队伍的首要任务不是执法，而是把群众工作做好，在这个基础上再去执法。

　　7.便民服务，亲情待人，情暖人心

　　2010年8月19日晚上9点多，暴雨突至，城管队在钢三路的便民执法亭，几乎被躲雨的群众挤破。早已过了撤亭时间，但队员们无怨无悔地在雨中一直等待着，等待着。群众不离开，队员们就不撤。时针指向23点，雨点慢慢稀落，群众才逐渐散去。眼看着大家走了，劳累了一天的队员们刚要撤亭，却发现有两位7旬老人还在亭内，衣衫湿透，瑟瑟发抖，队员们问清地址，赶忙把他们请到巡查车上，直奔钢四生活区13号楼2单元老人的住所。在他们和亲属的连声“谢谢”中，队员们虽全身疲惫，心中却感到快乐。他们深深感到，这“谢谢”二字，包含着群众对他们“爱民如父母”精神的认可!

　　8.成本降低，管理加强，政府解放

　　在新的城管模式下，不仅创造了亲密的干群关系，取得了良好的社会效益，城市管理工作本身的效益也大为提高。

　　首先，行政成本明显降低。以前政府大包大揽，自己组织队伍搞卫生，管理不严格，结果是长明灯不灭，长流水不断，卫生间里清洁剂总是不够用，手套、口罩、帽子等劳保用品每月都要更新，卫生还总是打扫不干净。为了保证城管工作的正常运转以及应对各类检查任务，殷都区需要新增加城管费用不少于2300万元。实行“3+N”新机制后，政府仅拿出1000多万元，就建立了“干”、“管”、“罚”三支队伍，并保持科学、高效运转，不仅卫生状况大为改善，行政成本也节约了一半以上。

　　二是提高了城市管理水平。实行“3+N”城市管理新机制后，确保了城市管理由政府包办向市场化、专业化、规范化方向转变，既节省了人力资源，也避免了各类劳工纠纷等问题，为不断提高城市管理水平奠定了体制性基础。殷都区本身基础条件薄弱，但城市管理水平大大提高了，显现了“3+N”城市管理新机制的优越性，在评比活动中屡屡夺冠，多次受到市领导表扬。

　　三是解放出了大量的政府干部和领导的精力，使他们脱身于城管，投入到其他政府管理和社会服务工作。

　　9.锻炼队伍，提高素质，成为最可爱的人

　　城管工作在创新中锻炼了队伍，提高素质，成为群众心目中最可爱的人。从原来的高高在上、强制执法到现在的爱民如伤、真情执法，殷都区城管队伍的深刻转变可以说是在工作中不断受到再教育的结果。在改革之初，虽然全国各地的新闻报道和自身的切实感受都让城管人确信执法理念和工作方式需要转变，但是让大家一下子从监督者、处罚者转变为亲情服务者也不是件容易的事。大家一开始也质疑，群众工作真的会有成效吗?和群众拉家常嘘寒问暖城管还有威慑力吗?但是转变工作理念和方式的结果使大家受到了实实在在的再教育，和百姓近了，工作反而好开展了，和百姓亲了，得到的支持越来越多了，为百姓服务的多了，城管人的威信反而提高了。当城管人从百姓眼中最可恶的人转变为最可爱的人，城管人的荣誉感、自豪感越来越强，工作也更加细致入微，更加体贴群众。为了提高城管队伍的服务质量，殷都区还对执法队全体人员实行了全封闭军事化训练和知识培训，以加强其纪律性，提高其政治和业务素质。

　　七、回归人民公仆

　　作为殷都区整体行政方式改革和实现基层社会治理体系变革的重要组成部分，城管工作虽然取得了巨大的成绩，在同行中先行一步，但是殷都区自己并不满足，他们认为在行政管理体制改革的道路上，目前仅仅试探性地迈出了第一步。这一步的主要任务是回归党的群众路线，与群众恢复血肉联系，在这个阶段，干部仍然为主体，是由区委区政府动员市民参加群众组织，在以前属于政府工作的领域内发挥收集信息、政策宣传、民主评议、建议建言、参与维护、监督举报等作用，除了承担调解纠纷、自主决策等一些群众自发组织的功能之外，大部分群众组织的活动是配合政府工作的。

　　因此，在这一阶段，仍然没有摆脱官本位，仍然是政府为民做主，城管工作中“爱民如伤”的理念便是这一阶段的典型表现，离真正让群众当家作主还有很大距离。尽管城管工作理念创新、方法革新使殷都区的城管工作面貌一新，但是，他们感到不能就此停下脚步，在管理理念上他们仍需进一步提升，在管理方法上仍需进一步创新。

　　1.城管理念进一步由“爱民如伤”提升为“回归公仆”

　　在贯彻群众路线初期，“爱民如伤”是城管工作的根本和核心理念，这一理念是行政集权体制下基层干部对待百姓的怀柔措施，但其中明确地显示出党政干部高高在上的主体地位，是古代中国集权官僚制社会民本思想的延续。这种民本思想劝说君主不要鱼肉百姓，不要倒行逆施，不要作威作福，不要对百姓麻木不仁，而要心怀仁慈，关心民间疾苦，而君主爱民是对百姓的施恩，是统治者对下民的赏赐;老百姓要为遇到这样的明主贤臣而心存感激，认为是自己的福气和好运，因而完全顺从君主的意志。这种民本思想倡导的是君为民主，民为官仆，民永远处于被动的地位，其境遇的好坏完全取决于君主的品德，遇明主则为民福，遇昏君则为民难，民自身毫无权力，只能将自身的幸福寄托于能够生在明君时代，民众不能自主决策、自我组织、自我管理，为自身谋求幸福。但是，民本与民主之别一如霄壤。“爱民如伤”充其量是民本思想。不过，在现有的行政集权体制下，民主改革不能一步到位，“爱民如伤”的城管理念是在政府仍然为主体的阶段提出的，如果殷都区的行政管理体制改革继续推进下去，“爱民如伤”的理念显然就落后了。社会主义的本质是要实现劳动者，也就是人民群众的主体地位，实现劳动者的自由发展，因此，民不是要官做主，而是要自己做主，共产党领导下的政府公务员都是为人民服务的公仆。民为主，官为仆，这才是社会主义中干群关系的真正归位，因此，“爱民如伤”不是殷都区城管工作的终极理念，其进一步的发展应该是“回归公仆，为民服务”。

　　2.授权群众，强化群众对城管工作的制约

　　当前，殷都区已经在考虑将“十大员”的权力从六6项扩大为8项，即在知情权、发言权、参与权、建议权、管理权和监督权的基础上，增加选举权和罢免权。这两项权力的增加对于促进官员公仆化具有重大意义，是从政府对群众邀约式的参与管理向基层社会民主治理的重要转变。在城管工作中，现阶段群众参与主要表现为对政府的各项政策法规有知情权、对与群众利益紧密相关的城管工作有建议权和参与实施的权利，对城管人员工作状况有监督权，向上级和相关部门反映问题的权利，对一些城市管理工作的自主管理权等，基本属于参与管理的范畴，其权利是政府让渡和授予的。当增加选举权和罢免权后，城管工作在实现人民民主的层次上出现了质的飞跃。比如城管队员每年的工作评价要由作为服务对象的群众说了算，执法标兵以前都是在执法局内部由执法队员和领导评选产生，现在则改为由服务对象——商户们投票选举产生，不仅先进工要由群众评，以后城管干部的基层领导也要由群众进行评价，比如群众对城管队长要拥有评议权和罢免权。

　　要从根本上改革行政集权体制，必须让群众手中真正有权，对干部有实质性的制约权，这样干部们才能彻底改变唯上是尊的心态，眼睛向下看，把群众的困难当成自己的困难，把群众的事情当成自己的事情办，真正做到为民服务，甘当人民的公仆。

　　3.提升对流动商贩的管理质量

　　改善民生无疑是为民服务的政府最大的职责所在，而政府当前面临的最迫切的民生问题就是解决生活在城市最底层、最贫困的群体的生活问题，流动商贩就是这一群体的典型代表。当前殷都区对流动商贩的管理形式主要是划定合适的区域，将流动摊贩固定化，进而将其纳入正常的管理轨道，这种管理方式仍旧比较单一。近年来，殷都区在这一问题上也广泛参考其他国家和地区的管理方式，希望能对流动商贩实现更加多样化、更加高水平的管理。

　　上世纪70年代由于经济不景气，香港流动摊贩激增，政府也曾面临治理难题。为了加强对流动商贩的管理，香港实行了牌照制度。具体办法是，按街区交通情况及市民需要，确定固定摊位和流动摊位数目，颁发固定牌照和流动牌照。任何人都可以公开竞投，租用经营，无牌经营则为违法。为控制流动小贩人数，香港政府制定了特别优惠政策：流动小贩如自愿交出营业牌照，则可选择换取一笔1.5万元的特惠金，或一个市政局街市的摊位，或一个固定小贩摆卖摊位作为补偿。为吸引流动小贩固定摆卖，政府还在全港设立了63个街市，摊位也不断增加，由1991年的9217个增加到1993年3月的10323个。韩国汉城也有为数众多的流动摊贩，在汉城很多地铁站口，都有一些小摊卖煮玉米、烤栗子、鞋垫、袜子等，只要这些小贩不影响交通，政府不会使用强力手段加以驱赶和取缔。韩国流动商贩管理最具特色的是流动商贩有自己的组织“全国摊店业主联合会”。由于拥有自己的行业协会与政府“制衡”，迫使韩国政府的管理更具人性化。韩国政府对路边小摊的管理总体上采用区域管理的办法，即政府将市区划分为三类：第一类是“绝对禁止区域”，指摆摊造成通行不便，严重影响市容的地区。主要包括主干道、火车站、汽车站、广场、人行道和车道不区分的辅助干线道路等区域;第二类是“相对禁止区域”，指妨碍城市美观等危害程度较小的地区，在这里对摊位的规模、摆摊的时间和经营范围有一定的限制并严加管理;第三类是“诱导区域”，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。政府一般允许在这些地方摆摊设点，但对营业时间和经营范围也有限制。区域和时间划分清楚不仅有利于执法部门区别对待，也有利于摆摊设点者的自觉遵守。韩国城市一般有两辆执法车对摊点进行管理，但是巡查人员一般不没收违规摊主的东西。执法人员态度温和，忠实履行法规，很少出现与摊主的暴力冲突。韩国政府对待流动商贩人性化管理也是有前提的，即摊主要约束自己的行为，在赚钱的同时，不致影响他人的正常生活和起码的社会公共秩序。

　　殷都区委区政府认为，从古至今、由西到中，流动摊贩都是城市市场重要的组成部分，是城市居民日常生活中的一个方面，有些还营造出了别样的城市风情，成为城市亮点之一。某些流动商贩甚至是城市市井文化传统的象征，北京的流动摊贩叫卖已经成为非物质文化遗产，成为老北京的特色之一。安阳是中国八大古都之一，是著名的世界文化遗产——殷墟所在地，同时也是汉字之都、甲骨文之乡、《周易》的发源地、上古颛顼安阳风景、帝喾二帝陵墓所在地、魏王曹操墓所在地、隋唐著名的瓦岗寨起义地、精忠报国民族英雄岳飞故里、红旗渠精神发源地，拥有悠久的历史，丰厚的文化底蕴。流动摊贩传承一些富有特色的传统手工制品、传统食品、风味小吃、地方特色产品，成为安阳的地方特色吸引力的一部分，对此，殷都区政府将予以扶持，使其成为鲜活的文化展示，同时为无业下岗人员提供了更好的谋生之路。

　　殷都区认为，现有的流动摊贩管理仍较为死板，从真正关注民生的角度出发，应该实行更加多样化、更加人性化的管理方式，比如允许一定数量的流动摊贩存在，对他们也颁发流动营业许可证，制定相应的管理规则，比如划定流动摊贩的活动地域范围和时间起止，规定其应尽的责任，将其从非法经营变为合法经营，从缺乏监督变为规范经营。

　　对于沿街商户和流动摊贩，政府应鼓励他们成立自治组织，实施自我管理，进一步规范各商户和摊贩的经营行为，同时也为一些困难者提供救助。

　　对于极少数不守法的商户，在多次劝诫无效后，殷都区城管将依照法律程序对其违法行为进行取证，并提出诉讼，由法院进行裁决。

　　4.扩大市场化运作的范围

　　在环卫和市容管理取得显著成效的基础上，殷都区决定扩大市场运作的范围，初步预算投入100万元，将“劝止店外经营、劝止占道经营、监督废品收购站反弹、监督非法养殖反弹、监督旱厕反弹、监督建筑工地、保洁农贸市场、保洁水系两岸、保洁铁路沿线、自行车整齐摆放”等[10]。项城市管理工作全部打包交给市场运作，进一步完善城管长效机制，使所取得的市容市貌改进成果得到巩固。

【注释】

　　1 [美]沈克明.纽约怎么管理小商贩[J].社区.2007,2:35.

　　2王亚新，公共选择视角下的城市流动商贩管理【J】，当代经济管理，2009(8)：77-80

　　3安阳市殷都区城市管理行政执法局办公室：“爱民如伤”：城管人成为新时期“最可爱的人”。

　　4专家研讨城管困境：城管执法不能脱离中国国情[Z].搜狐网.

　　http://news.sohu.com/20061102/n246145559.shtml,2006 年 11 月 02 日.

　　5王刚.袁野.刘巍.城市管理者与摊贩的“战争”.中国新闻周刊[J].2006,33:26-27

　　6 杨盛.城管执法问题研究【D】，兰州大学，2009,4

　　7 姜震.街头摊贩占道经营治理的问题分析和对策研究[D].山东大学,2007

　　8汪和建.就业歧视与中国城市的非正式经济部门[J].南京大学学报(哲社版).1998(1):131-141

　　9马庆和.张增亮.关于规范无证商贩的思考.商业经济[J].1997，(1):29.

　　10吕晓东，城市民生与小商贩治理思路【J】，上饶师范学院学报，2007(24)：27-30

链接：杨思远：群众路线在殷都（连载二）

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