“依靠群众参与” 创建“十大员”组织

 第一章  “依靠群众参与”，创建“十大员”组织

 （编者按：中央民族大学“985工程”民族地区经济发展和社会管理创新基地，于2011年3月28日以“殷都实验”为题立项，对河南安阳市殷都区群众路线的实践探索进行研究。这是左翼做的一个成功试验，该书是事后的理论总结。现在左翼要给社会提出具有建设性的实践方案，从这个角度看，该书提供了一个样板，因此具有现实价值。本网站将连载该书内容。欢迎各位网友的关注和评论。此篇为第二部分。）     

        殷都贯彻群众路线探索的内核是“依靠群众参与”，它是指引各项改革的绝对精神。“十大员”群众组织是这个精神的载体，又是各项改革的主体力量。因此，我们的研究就从这里开始。

　　殷都贯彻群众路线探索伊始，新一届区委区政府班子就深刻认识到，当前党的领导方式、基层工作方式存在着严重脱离群众的巨大危险，已经引发了严重的社会矛盾和持续不断的群体性事件，过去的基层工作方式本身也难以为继。在认真研究和深刻反思的基础上，殷都区提出了“依靠群众参与”的新的政治理念，从2009年9月开始宣传和发动群众，组建“十大员”群众组织，力图在社会管理的各个方面树立群众的主人翁意识和主体地位，由此引发全区各项工作的根本性变革。两年来的实践证明，殷都贯彻群众路线的探索为建设中国特色的基层民主制度开出了一条新路。

一、“依靠群众参与”破解社会治理难题

1、党在新时期面临的社会治理难题

　　当前，我国既处于改革发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，无论在政治、经济还是社会建设的各个方面，我们取得的成就毋庸置疑，但同时面临的问题也越来越复杂，特别是在党的建设方面，腐败、特权化、官僚化已经成为制约中国共产党健康发展的毒瘤，腐蚀着党群、干群关系，弱化了党的社会公信力，促成和加深了各种社会矛盾，如贫富分化日益严重、社会信仰出现危机、群体性冲突剧增，社会安全度降低。中国当前社会的主要特点是社会转型，如果党的健康发展问题解决不好，不仅会危及党的执政地位，而且会使中国社会转型的方向、效率、效果受到严重影响。殷都区委区政府的主要领导人长期在基层工作，对此有深刻的体验。

　　中国共产党内为什么会出现严重的腐败、特权化、官僚化问题，又是什么原因使得各种弊病久治不愈，甚至愈演愈烈呢?

　　殷都区党委结合地方工作实际，在2009年下半年开展“深入学习实践科学发展观活动”中通过认真反思和深入讨论认识到：问题的症结在于党的领导方式难以适应新形势的需要，造成严重的脱离群众，“党和政府不相信群众，不以群众为本，干工作脱离群众，有事不跟群众商量，出了事害怕群众，使党脱离了群众甚至站在了群众的对立面”。[1]

　　计划经济时期，每个人都是一个“单位人”，既在单位就业，又受单位管理，这种管理包括道德的、政治的、行为的全面管理，它配合中央行政集权的特有体制，造就了超稳定的社会状态。改革开放后，随着土地家庭承包而来的小农经济的重建，随着企业改革和劳动关系的雇佣化，随着流动人口不断增加，特别是农民工进城，每个社会成员都变成了一个孤立的原子，“单位人”变为“原子人”。但是，伴随着“单位人”所特有的党政包办一切所形成的社会管理格局被打破，并没有形成与“原子人”的社会构造相适合的社会管理机制和体制，党的领导方式没有根本性变化，继续沿用长期以来的做法，党政机构同无数个体群众严重分离，城市居民仅靠社区松散联系来管理，在近郊农村，青壮年农民大都外出打工，长期游离于组织管理之外，党的群众基础由此从坚如磐石变成“一盘散沙”。

　　“一盘散沙”下群众缺乏有效组织，自身主体权利难以行使，党的群众路线难以贯彻。组织性，是个体权利可以转化为社会权力的中介。权利和权力，是密切相连又互不相同的两个范畴。权利，是社会总体对个人地位和关系的法律界定;权力，则是权利在社会关系和社会生活中的作用，是社会地位的表现，二者是体与用的关系，权力是权利的政治指向，权利是权力的法律形式。权利行使过程，就表现为权力，但权利显现为权力并不是必然的、没有条件的，它既需要对权利有明晰的法律界定，又要求有适当的可供权利行使的组织机构和机制。在我国，虽然早已用立法的形式规定了群众的各项民主权利，并对此不断予以完善，但在权利落实特别是群众民主权利的组织化建设方面始终存在缺陷，致使权利停留纸上，转化不成现实的权力。改革开放前，我们主要依靠无所不包的党政集权体制和党对群众路线的强调来保障群众利益;但改革开放后，伴随着群众的分散化、组织性程度降低，而行政集权强化，政治资源分享的多元分散化，我国并没有及时形成配套的社会公众权利行使渠道，政治体制改革相对滞后，导致群众虽具有某些法定的民主权利但难以行使，形成群众权力缺位，群众缺乏常规、有效渠道将个体意志总体化于党政负责部门，当自身利益受到损害时也难以依靠组织性力量有效维权。如果说群众权力缺失是硬币的一面，那么硬币的另一面便是党政权力的集中或者说集权化。事实上，群众权力缺失和党政权力集中是互为条件、互为因果、互相促进的同一个过程，它们共同促成党脱离群众基础，社会权力结构扭曲，群众地位趋于弱势，党和政府管理着很多非行政性事务，机构臃肿、办事效率低，并在缺乏群众有效监管的情况下，不断出现权力的个人化、集团化、趋利化，这些问题在社会层面上凸现，就是日益严重的官僚化、特权化和腐败。

　　“一盘散沙”下形成的党脱离群众基础的问题，不仅在党内发酵，而且在群众中衍生出新的危险，即政治真空。“单位人”转化为“原子人”后，单位、企业弱化为单纯的谋生场所，在政治、道德上对个体的管理职能和能力越来越弱，这与社会总体政治文明建设相对滞缓相配套，与群众缺乏有效组织的现实情况相结合，导致党和政府的决策既难以从群众中来，工作也难以到达群众层面。而这种情况，却为势力邪教、黑恶势力、家族势力、金钱势力、传销组织等各派政治势力向群众渗透创造了可乘之机，为党的领导方式、基层工作方式带来危机，是造成基层工作矛盾和困扰的主要原因。殷都贯彻群众路线的探索活动抓住的正是这个主要矛盾。

　　对于这个问题，党的现行解决办法主要有两个：一是加强社区建设，二是“严打”。前者是比较缓和的办法，具体做法是，警务进社区、科技进社区、文化进社区、计生进社区、卫生进社区等。但这种做法在很多地区是“假进”，社区多挂了几个牌子，人员、经费大多没有真正进到社区，只是变相加重了社区干部的负担;在条件较好的沿海发达地区，有些部门“真进”社区了，但却带来三个不良后果，一是社区工作行政化。居委会、村委会本是群众自治组织，却被“进社区”填实为一级政府，社区作为群众自治组织的优势不但无从发挥，反而被替代了;二是政府层级仅仅在形式上延伸，却并没有改变工作方式，依然是政府包揽一切，忽视人民群众的主体地位和创造性;三是造成机构臃肿，干部队伍庞大，经费开支增加。事实证明，“真进”、“假进”社区都是不成功的。

　　“严打”是当前采取的第二种办法，也是较为激烈的方法。它对于政治真空导致的各种势力膨胀，蚕食群众基础，采取“露头就打”、“狠抓严惩”的办法。过去“严打”是间隔性的，近来，大有长效化和机制化的趋势。但这种打击弊端很多，第一，它打击的大部分是我们党的基层群众。黑恶势力、传销等一方面是群众的对立面，另一方面依靠的也是群众，一味对其打击，削弱的不仅是对立面，同时也会伤及一些群众。据殷都区委估计，历次“严打”伤及的群众比例接近20%。群众是党的基础，这种“投鼠不忌器”的“严打”在伤害群众的同时就是在削弱党的执政根基，当前之所以很多恶性事件一呼百应、一触即发、一发不可收拾，之所以城管、拆迁、司法不公、上访等凡是与政府机构有关的问题极易造成群体事件，之所以相当多的老百姓在公交车上看到人们争位吵嘴这样的小事也会上升到咒骂共产党的政治高度，不能说与这种“露头就打”的警力维稳思路没有关系。第二，它造成了很多的对立面，造成敌人越打越多。团结尽可能多的力量是党的行动策略中极为成功的经验，在治理各种势力过程中也应该坚持下去。打击不是不该，但如果遇到问题仅靠打击，只会人为增加打击的成本和难度，削弱打击的成果和功效。在脱离群众的条件下的频繁“出重拳”，只能做到“狠”，很难做到“准”。第三也是最关键的，“严打”并不能解决根本问题，比如说黑恶势力存在的原因在于政治真空下某些群众失去依靠，不解决根本问题，单纯“头痛医头、脚痛医脚”地进行打击，虽能起一时之效，却难以铲除黑恶势力生长的土壤。“严打”常年化趋势已经暴露出“严打”异化的可怕端倪。

　　由此可见，当前采取的对付政治真空的两个办法，从长期和根本上看，难以奏效。政治真空，是党和政府严重脱离群众的结果。解决政治真空问题，绝不能避开群众基础，必须回到党群一体中寻找思路。

　　殷都区党委和政府在工作实践和学习反思中深刻认识到这一点，区委书记李南沉同志指出，正是由于新时期党面对群众形成的“原子人”存在方式，没能及时组建起相应的群众组织，导致群众长期游离党政机构之外，才出现了党政一定程度的行为异化和社会管理失控。党要解决长期执政难题，就必须以理顺党群关系为突破口，从组织群众入手，依靠群众参与，才能根本解决党严重脱离群众的问题。

2、共产党长期执政必须“依靠群众参与”

　　群众不是党的外在力量、异己者，更不是党的对立面。党的领导体现着领导群众，党的各项事业必须依靠群众参与。执政党的根本问题不是先进性和执政能力不足，党不是靠自己的先进性而执政，如果那样我们就走到精英路线上去了，而不是群众路线。党员是群众一部分，干部是群众这棵大树的主干部分，但不能取代根部、枝部、叶部、花部和果部。对于当前党的状况来说，强调“党员和干部是普通群众”具有重要的政治意义。

　　“依靠群众参与”，是殷都贯彻群众路线探索的基本理念的内核。按照殷都区委的理解，它是指“真正相信群众、依靠群众、组织群众，调动群众力量，激发群众智慧，恢复群众主体地位和主人翁意识，放权于民，还权于民，让群众自我管理、自我服务、自我发展，积极地参与到经济社会发展的具体工作中。”[2]

　　“依靠群众参与”，就是依靠广大劳动人民群众，“以人民群众为主体”，发动和组织群众参加改革与发展事业。在殷都改革探索中，之所以没有直接提出群众的社会主体地位，区委书记的解释是，由于长期以来党政脱离群众的工作模式已经形成，在基层表现尤甚，如果不经过渡，直接将群众从客体地位提升到主体地位，不但基层干部和工作人员囿于惯性思维和工作方法难以接受，且没有制度化的配套，立即提出人民主体地位也难以巩固。因此，殷都改革探索之初，基于策略考虑没有直接使用“以群众为主体”的提法。[3]但是，必须认识到的是，“依靠群众参与”是走向“以群众为主体”的一个过渡性理念，它的最终目标，就是要制度化地落实群众的社会主体地位。

　　“依靠群众参与”是殷都改革探索的灵魂、主旨。曾有质疑者问，为什么要依靠群众参与呢，这仅仅是因为群众是党政工作对象，不依靠群众党的工作就难以开展、就容易出现问题吗?殷都区委对此的回答是否定的，党要“依靠群众参与”的根本原因在于，中国共产党是无产阶级政党，党的宗旨就是全心全意为人民服务。《中国共产党章程》明确指出：“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动”，“中国共产党党员必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身。中国共产党党员永远是劳动人民的普通一员。除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。”

　　因此，“依靠群众参与”，绝不仅仅是一种工作手段，而是由党自身的性质决定的。它不是便利工作、减少矛盾的权宜之计，而是党坚守自身宗旨，保持劳动人民政党本色的需要。

　　“依靠群众参与”，必须正确处理党和人民群众的关系，坚决批判脱离群众和貌似依靠群众的观点和做法。当前党内有一种认识，认为党“为人民服务”就是“为人民办实事、办好事”，这在根本上混淆了党与人民的关系。“为人民服务”，明确地把人民群众看成推动社会历史发展的根本动力，党则是从属于人民的，是人民的服务者，它是党自觉地做人民公仆的理念表达。“为人民办实事、办好事”则恰恰相反，官员自认为是百姓的父母官，站在人民的对立面，高高在上，做工作好像是对群众的让步和施舍，是典型的官本位的观念表现。对于后者，殷都区委书记李南沉给予了深刻批判：“为人民办实事、办好事”的政治口号，“是对百姓的恩赐和怜悯的意思，是以救世主的身份面对群众的姿态，是在拿人民的东西想当然地当作自己的东西，朕即国家，把人民的财产规定为公共财产，然后再引申为国家财产，然后以国家主人的身份来做事，美其名曰为群众办实事、办好事。这是在骨子里把群众当作被动受恩的群体的心理折射，是皇恩浩荡养活黎民百姓的帝王思想表现。”[4]

　　“为人民办实事、办好事”的观念和言行是党严重脱离群众的一种思想表现和舆论表达，它从根本上改变了党和群众的关系，不是将党和群众的关系看成一体的、内在融合的，而是看作分离的、对立的。党的干部和群众之间不是鱼水亲情的党群一体、干群一体关系、人民内部矛盾关系，而是质变为对立的官民矛盾。官外在于人民，不再是人民中的一员，而是与群众高下可见、贵贱可分，这种意识说到底，就是专制的“官老爷”思想，“官”虽然也可以给“民”一点施舍，但这种施舍却仅仅取决于官员个体的仁心善意，施舍的内容和形式也往往取决于其“拍脑门”、“拍大腿”的主观臆断。由于这种施政的出发点不是人民群众的权利和意志，归结点也不是人民群众的利益和长期发展，因此，往往得不到群众的欢迎和满意，却使社会矛盾层出不穷、群众渐行渐远。

　　当前，党政工作中不断出现的种种怪现象，例如政府费尽心思搞建设、上项目、谋发展，可群众反而不理解、不参与、不支持，甚至唱对台戏;政府大刀阔斧抓环卫、美环境，可群众反而“指手画脚”，甚至故意“挑刺找事”;社会财富大大增加，群众却“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”，怨气尤甚，“仇富”、“仇官”等，可以说，正是这种脱离群众的执政理念和工作方式的必然结果。

　　人民群众是党的执政基础，党的一切工作的出发点和归结点都应该也只能是人民群众的共同心声和根本利益。毛泽东曾在党的第七次全国代表大会上明确指出：“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发;向人民负责和向党的领导机关负责的一致性;这些就是我们的出发点。共产党人必须随时准备坚持真理，因为任何真理都是符合于人民利益的;共产党人必须随时准备修正错误，因为任何错误都是不符合于人民利益的。二十四年的经验告诉我们，凡属正确的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众要求相适合，都是联系群众的;凡属错误的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众要求不相适合，都是脱离群众的……总之，应该使每个同志明了，共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。应该使每一个同志懂得，只要我们依靠人民，坚决地相信人民群众的创造力是无穷无尽的，因而信任人民，和人民打成一片，那就任何困难也能克服，任何敌人也不能压倒我们，而只会被我们所压倒。”[5]

　　党性源于人民性，党性绝不能被置于人民性之上。60余年的实践已经证明，党的根基在人民，党的血脉在人民，党的力量在人民，党的成败也在人民。只有人民群众，才是党的力量之源、执政之基。当前党内出现的不践行群众路线的问题，已经严重削弱了党的创造力、凝聚力、战斗力，严重影响着党的执政地位的巩固和执政使命的实现。党要健康发展，就必须与这种错误的观念和方法做斗争，回归“依靠群众参与”的道路上来。

　　立党为公、执政为民。多年来，我们党脱离群众极为严重，造就一大批官僚主义分子，甚至产生官僚资本势力，党内斗争越来越演化为官僚化趋势同党内健康力量之角力。党内的健康力量一直为在新时期落实“依靠群众参与”进行着不懈的探索和尝试。殷都的探索以其独立思考，探索出以“十大员”群众组织为载体，在基层民主政治体制和社会治理的方方面面重塑党群关系、干群关系一体性，走出了一条党“依靠群众、服务群众”的为民执政新路。

二、“十大员”群众组织

　　“依靠群众参与”是殷都贯彻群众路线的核心理念和灵魂，是黑格尔式的绝对精神，这一核心理念在殷都是通过创新群众组织形式，建立“十大员”群众组织来实现的。魂不附体，阴气作祟，游魂附体，阳气始生。“十大员”群众组织就是“依靠群众参与”灵魂所附之 体，对魂是载体，对基层工作又是主体。

1、“依靠群众参与”的两个条件

　　进入新世纪新阶段，脱离群众的领导方式使党面临执政危机，渡过危机必须回归“依靠群众参与”的道路上来。那么，如何“依靠群众参与”呢?这是党在新的历史时期必须回答的重大理论和实践课题。

　　对此，殷都区委认为，“依靠群众参与”绝不能仅仅停留在理念和口号层面，必须探讨在新的历史条件下“依靠群众参与”的具体途径和条件，由此才能通过制度建设，使群众真正相信党、依赖党，真正参与到党政工作中来。

　　延安整风时期，我们党就已经明确了依靠群众的工作路线，在新民主主义革命时期取得了巨大成功，但在新中国成立后，却一直存在各种各样的问题。历史的教训，为我们今天重走“依靠群众参与”之路提供了有力的借鉴。

　　如果依据“依靠群众参与”的落实情况和特点粗线条地划分，大致可以将新中国历史分为两个阶段。第一个阶段是新中国成立后至改革开放前的30年。这个阶段，由于毛泽东等领导同志极为重视群众路线，通过持续的组织建设和道德思想建设在密切联系党群关系、干群关系方面做了很多工作，一切“从群众中来，再到群众中去”的工作理念基本能够在党内得到贯彻，这为提高党的创造力、凝聚力、战斗力，为人民根本利益的实现起到了决定性作用，同时也保障了党的执政地位巩固和执政使命的实现。但同时，这一时期的群众路线也存在一定的问题，突出的是没能处理好党和群众组织的关系，这在“文化大革命”时期的群众运动中暴露得极为充分。“文革”时期的群众运动是党领导发起的，组织群众打击党内“走资本主义道路的当权派”，进行文化变革的一次社会运动。“文革”坚持了党相信群众、组织群众、依靠群众的原则，却错误地将群众组织与党政体制对立起来。不是将群众权利融汇于党政制度建设中、将群众监督内在于党政日常工作中，而是将群众组织另立为一个独立的“权力机构”[6]，各个“权力机构”采取大鸣、大放、大字报、大辩论的形式，用群众组织的外部打击来保证党政系统的纯洁性。结果，首先是导致打击面过大，不仅党内确有官僚主义思想的少数人受到打击，很多坚持党性、坚持党的工作原则的同志也无辜受到牵连;其次，党政正常工作秩序被严重冲击，日常工作难以开展，整个社会陷入无政府状态，甚至群众组织也陷入山头林立、相互攻击的无序冲突之中。

　　这个时期的一个显著特点是权力争夺，且紧紧围绕党政权力展开。一方是走资本主义道路的当“权”派，一方是各种夺“权”组织。这是权力对抗，权力制衡时期。不过，两造主张的“权”力有一个共性，即代表人民群众的代议制权力，分歧在于谁是代表者，权力应当归属于谁。至于代议制权力之外，群众是否有参与权则没有真正触及，更谈不上制度化。

　　改革开放后，中国进入“依靠群众参与”的第二个阶段。这个阶段，一方面伴随社会主义市场经济体制改革，原有的计划管理方式逐渐被取代，群众日趋个体化、分散化、原子化，另一方面，基于对“文革“期间群众参与造成的恶性后果的反思，党内一部分人士开始反对组织群众，并伴随改革过程中的利益分化，出现一些既得利益者弱化群众的社会作用、边缘化群众的社会地位、在工作中不按照组织群众、依靠群众的工作路线办事的现象，党政脱离群众的问题日益严重，“精英政治”的各种论调开始在党内外出现。“精英政治”是与“依靠群众参与”的民主政治正相反对的一种政治观念，它反对人民是历史的创造者，片面夸大少数领导者在历史进程中的作用，主张人与人之间既不平等，也不可能平等，普通的公民在政治上是无能的，良性制度必须依赖政治领袖的智慧、忠心和技巧。因此，在精英路线看来，社会总是由少数人对多数人的统治，公共政策是精英价值取向的体现，并不需要反映大众的需求。“精英政治”理念与我国总体上的政治体制改革相对滞后相适应，进一步加大了我国民主政治建设的阻力和难度。它将党政工鼓吹成为具有特殊智慧的特殊利益群体，为党内出现的特权化、官僚化提供了思想依据，部分党员甚至基于这种认识，将自身与群众明确对立起来，惧怕群众的力量，将群众看作社会不稳定的根源，用政治暴力来对抗群众维权。以上问题，导致党群关系、干群关系日益紧张，党政工作面临越来越多的执政难题，中国共产党面临前所未有的执政危机。党的历届最高领导人反复告诫全党：脱离群众是党执政后的最大危险。

　　这个时期，党的建设先后将先进性和执政能力建设上升为党建主题的高度，充分说明精英路线已经完全取代群众路线在党建中的地位。精英路线以为党只要先进、只要能力强就能长期执政，这一党建思想的危害有三个：

　　一是使党建走上与群众路线对立的精英路线，党建似乎就是为了长期执政，人民利益反而不见了，所谓吸取苏联党的教训居然就是“我先进，所以我要长期执政”。

　　二是党自身建设搞关门主义，每次整风都是找风景名胜地方，关起门来搞禅宗修炼式的学习反思活动，最终落实到所谓机制体制建设上，也不过是对脱离群众路线的机制和体制的强化而已。精英路线产生了“新权威主义”，在党内政治生活中，“一把手”无人监督，这个时期的“一言堂”在我们党历史上最严重。腐败长期积累，酿成大案要案，非中纪委出拳不能解决问题，许多为党长期培养并有重要贡献的党员干部成为精英路线的牺牲品。这是制度性悲哀。在党政工作中，专家学者的作用远远超过群众路线，一切有了专家审查就是合法合格的，专家的结论最具权威性。专家拿了群众的钱，却替官员和老板们说话，甚至替外国经济、政治势力代言。

　　三是群众在党建中毫无作用，演化为少数先进分子在学习，人民群众看笑话的地步：“枪毙都不管用，学有屁用”。这个时期仍然继承“文革”时期的片面性做法，将代议制权力作为唯一建设对象，脱离群众使得群众参与度远远低于“文革”时期，由于这个时期基本连群众路线都不谈，即使偶尔提到，在脱离群众的现实面前，完全沦为虚空中的以太，反而彰显出政策的虚伪性。这个时期，由于代议制民主机构都脱离群众，更不可能有任何参与制民主的发展。

　　往者不可谏，来者犹可追。

　　改革后的经验教训已经说明，不依靠群众的“精英政治”会导致党与群众的脱离，而党一旦脱离群众，失去广泛的群众基础，就难以保证党自身的健康。

　　改革前的经验教训则说明，群众是党的执政基础，党的生存和发展都不能离开群众的支持与参与，但党在贯彻群众路线时必须处理好群众组织与党政系统的关系，处理好政府主导与群众参与的关系，处理好人民起来监督政府与政府为人民服务的关系，否则，就会使社会政治生活失序，社会动荡。

　　两个时期共同的经验教训说明，贯彻群众路线不能仅仅局限于代议制单一权力结构，要将参与制权力常态化，实现代议制与参与制的某种有效结合。

　　正是基于对新中国“依靠群众参与”的历史分析和总结，殷都区委提出，在新的历史时期恢复群众的社会主体地位，重建党群一体和干群一体。要做到这一点，必须创设两个条件：第一，要否定精英政治路线，重新形成相信群众、依靠群众的工作作风和工作路线。基于党执政危机与分散的个体群众相衔接的现实，必须改变群众一盘散沙状态，创新群众组织形式。第二，要正确处理党和群众组织的关系，不能再将群众组织与党政工作对立起来，而必须使新型的群众组织与现行党政体系相配套，将群众参与制度化，并融汇于党政日常工作。

　　殷都区委正是基于以上认识，发挥集体智慧，探索出新型的群众组织形式——“十大员”。

2、“十大员”

　　“十大员”群众组织是殷都区的土法独创，之所以叫做“大员”，是为了体现群众的社会主体地位。区委书记解释说，以前管官员叫“大员”、“要员”，在殷都区恰恰相反，只有群众才是“大员”。称群众为“大员”，为党群关系、干群关系正名所必需，源于“群众利益无小事”的理念。“名不正则言不顺，言不顺则事不成”，以往党员之所以脱离群众，就在于漠视了群众主体地位。在新的历史时期，必须认识到，群众是历史的创造者，群众是社会的主体、主人，党政干部是也只能是人民的公仆。因此，党政干部与人民群众的关系不应是“上”对“下”的关系，恰恰相反，干部向群众征求意见、建议，应是“上”到群众中寻求帮助，群众对党政干部的工作提意见，也不应是“上访”，而是“下访”。群众的事情没有小事，群众的利益、诉求都是大事，群众是社会的“大员”、“要员”，解决民间事务的主动权要交给群众自己。只有这样，党员、干部才能在工作中摆正位置，顺应民意，更好地为人民服务;人民群众也才能理直气壮地行使自己的权力，保障自身的利益。

　　“大员”是对群众社会主体地位的肯定，“十”则是对群众利益和诉求多样性的概括。所谓“十”，指涵盖群众利益和诉求的方方面面。党政工坚持群众主体性，既不是要在群众提意见时才去关注群众，也不是仅仅关注群众的某方面利益或某种诉求，而是时时刻刻、在社会工作的各个方面倾听群众的声音、了解群众的意愿，让群众能够参与和管理各项社会事务，从过去经济社会发展的旁观者、抱怨者，甚至对抗者，变成参与者、建言者、献策者。“十”是个约数而非确数，凡是群众关心的民间事务的热点、难点、焦点，都可以纳入“十大员”的参与范畴，“十大员”的岗位设置可以根据工作实际和个人意愿因事增减、因人增减。当前殷都区在实践中已经形成16个方面的“大员”，如社会问题调研员、社会事务调解员、社会问题信息员、民间问题调解员、卫生秩序协管员、城市管理监督员、群众文艺辅导员、党政工作监督员、法律政策宣传员、公共财产维护员、公共事务评比员、社会治安巡逻员、扶贫解困服务员，等等。

　　“十大员”是群众的自治组织，由群众自愿参与形成，但并非活动于党政工作之外的非法组织、夺权组织、邪教组织、黑社会组织，而是在其形成、建设、发展的方方面面，都处在与党的密切联系之中，受党的领导，是共产党自己的群众组织。

　　在形成上，“十大员”群众组织是殷都区委的创新，其构建思路是：在殷都区委组织部的推动下，依托乡(街道)、农村(社区)等现有机构将群众组织成各类型、各层级的“十大员”组织，以打破群众的“原子人”状态。殷都区组织部是在全区建设“十大员”群众组织的负责机构。对于组织部门的职责，区委书记认为：不能将组织部看作仅仅抓党员的自身组织，这种认识是片面的，“组织部门最主要的工作就是组织群众，在组织群众的基础上延伸党的触角，延伸共产党在群众中的影响力和凝聚力，这是组织部门工作的根本所在。如果组织部不去组织群众，工作就会是‘闭门造车’，犯了方向性错误……我们共产党不能只在党内搞党建，不能仅在党内开展一些先进性教育之类的活动，还要恢复共产党的好传统，要去组织群众，‘十大员’活动就是新时期组织群众、动员群众的有效抓手和载体，是组织工作最基本最根本的工作。”[7]在组织部门的推动下，区里的广大群众通过自愿报名，组成“十大员”活动小组、“十大员”活动组、“十大员”协会等群众组织进行自治，管理民间社会事务，参与党政工作，同时接受区、乡(街道)等党政部门的指导、培训。为了保证“十大员”群众组织能够有序形成并开展活动，殷都区还建设形成区、乡(街道)、村(社区)三级联动工作体系，由区委组织部负责“十大员”综合协调管理，其他业务主管部门负责“十大员”的教育培训、业务指导协调工作;乡、街道负责落实“十大员”选聘具体工作和开展日常管理工作;村、社区党支部直接领导农村、社区“十大员”开展工作。

　　在“十大员”群众组织的建设上，坚持群众自愿报名的原则，由街道(乡)“十大员”办事处帮助他们建立档案，张榜公布，制作和颁发工作证、胸卡，并授予他们六项权利：知情权，即在法律规定的范围内，有权通过一定方式，知悉、获取辖区各级党组织和政府部门政策执行的依据、进展程度、落实结果情况的权利;有走访群众，倾听群众呼声，了解社情民意的权利。参与权，即协助辖区各级党组织开展工作，参与党的路线、方针、政策及法律法规宣传落实的权利;依照法律规定，参与社会问题调解、社会矛盾化解等公共事务的权利。管理权，即在辖区党组织的领导下，通过参与村(居)民议事机构，参与社会建设等重要事务管理和决策的权利;通过亮明身份，进行矛盾纠纷调解和公共财产、城市管理秩序、卫生秩序维护等事务的权利。监督权，即对辖区各级党组织和政府部门的政策贯彻落实情况，进行监督的权利;参加党政部门的评议活动，发表评议意见，督促被评部门和单位落实整改、要求在一定期限内给予答复的权利。发言权，即对辖区各级党组织、单位的工作作风及其工作人员的工作态度、成效发表个人见解的权利;对辖区公共政策落实、公共事务管理情况以及社情民意发表意见和看法的权利。建议权，即对辖区各级党组织和政府部门的工作情况，提出批评建议、要求答复的权利;根据了解的群众诉求，向辖区各级党组织建言献策，解决群众生活困难的权利。目前，伴随活动开展的深入，“十大员”的权利还将增加两项，分别是对基层领导干部(科级或副科级以下干部)的选举权和对基层领导干部(科级或副科级以下干部)的罢免权，以对城管大队长、基层党支部书记、村民小组长等人员进行民主选举和罢免。“十大员”所拥有的各项权利被广为宣传，并被明确记录在每位“十大员”的《工作证》中。当然，“十大员”并不是具有特殊权利的群众，他们与普通群众的唯一区别就在于他们是被组织起来的群众。“十大员”的各项权利早已明确写在《宪法》里，是中华人民共和国的任何公民都具有的法定权利，殷都区对“十大员”的授权不过是使群众更加明确自己的权利、对群众的权利予以强调而已，更为重要的是，《宪法》赋予的公民权利通过殷都区委结合本区工作实际具体化了，因而更具可操作性，更“实”了。[8]

　　在“十大员”群众组织的发展上，由街道(乡)“十大员”办事处负责，配给适当的运行经费，并根据“十大员”群众组织的现实需要，联系各级党政部门公务人员对“十大员”进行培训，如对“十大员”的权利内容、业务知识进行详细讲解，向民间问题调解员讲解基本的调解技巧，向法律政策宣传员宣讲法律知识，等等。同时，为了使“十大员”群众组织规范化、制度化、常规化地开展活动，区活动办帮助起草了一系列文件，如《“十大员”管理办法(试行)》、《“十大员”活动奖励办法(试行)》、《“十大员”活动八项工作制度》、《“十大员”活动价值储值办法》等[9]，不定期组织优秀“十大员”宣讲团巡回宣讲，召开“十大员”工作推进会等，使“十大员”群众组织能够正常、有序开展活动。

3、以“十大员”群众组织践行“依靠群众参与”理念

　　“十大员”群众组织是殷都贯彻群众路线中最重要的制度创新，是殷都区委对改革开放前后30年“依靠群众参与”经验和教训的批判性继承，它探索出了一条由群众自我管理公共事务，由群众监督、约束行政官员及公共机构，以民智、民力有效推动基层工作的运行机制，是新时期政治制度建设成果。

　　依靠“十大员”群众组织践行“依靠群众参与”，首先体现在殷都区政府逐渐将非行政事务交给群众自己管理，还权于民，赋予群众组织真正的自主权。在“十大员”群众组织创建以前，由于群众缺乏有效组织，分散游离，殷都区政府不得不同其他地区基层政府一样，承担起大量的非行政性职能，这一方面加大基层政府职能转变的难度，政府提供社会管理和公共服务的能力往往与社会需求不相适应;另一方面，漠视了群众的主人翁意识和地位，本是基层群众自治机构的居委会、村委会也难以发挥自治作用。“十大员”群众组织的成立为解决以上问题提供了途径和条件。“十大员”是具有权利的民间大事管理员，他们拥有群众的智慧，同时具有组织的合力，能够集个体智慧和力量于一体，自我教育、自我服务，管理社会事务，处理社会矛盾。依靠“十大员”群众组织，殷都区将非行政性社会事务逐步交给群众组织来办，已经确定城市管理、基础教育、社区管理、经济建设、环境卫生、信访工作、党政公务活动监督、政法、基层政权建设、人大和政协工作、低保发放、计划生育群众自治、诚信建设、文化发展、残疾人康复等16个方面的改革，涉及经济、政治、民政、计生、科技、教育等12个领域，其中，新农合发放、综合治理、司法、残疾人服务等改革已基本完成，其他项目正在有条不紊地进行之中。依靠群众，社区事务管理回归本源，政府从原来的指导和管理转为引导和服务，加快了政府非行政职能社会化和政府职能转变;同时，群众强化了自身的主体地位，能够基于社区居委会(村委会)实行广泛自治，如，在计划生育工作方面，由街道计生办组织，各社区计生人员参加，从“十大员”中吸收部分群众组成计划生育管理员、计划生育服务员、计划生育监督员，共同承担计划生育方面的管理监督和服务工作;在综合治理稳定方面，以治安巡逻员和民间问题调解员为主体，全面参与社会治安巡逻和信访稳定案件的调解稳控;在城市低保方面，以低保工作监督员为主体，建立了低保申报审批审核体系;在城市管理方面，以卫生秩序协管员为主体，建立了城关卫生监督管理队伍，等等，实现了殷都区公共服务理念和方式由“政府直接提供，直接管理”向“群众自发组织、自我管理”的转变，社区居委会(村委会)依靠各类“十大员”群众组织进行居民(村民)自我管理，在一定程度上还原、恢复了社区居委会(村委会)的自治性质。

　　依靠“十大员”群众组织践行“依靠群众参与”，还体现为政府在管理行政事务过程中，凝聚民力，将党政工作置于群众的管理和监督之下。将“十大员”群众组织融汇于党政管理工作，是殷都区探索恢复党群、干群一体的关键，也是殷都改革探索的核心环节。殷都贯彻群众路线的基本设计思路和实施方式如图1-1所示。

　　从图1-1可以看到，除了居民自治范畴，在党和政府建设的各方面工作都以“十大员”群众组织为核心和载体，贯彻并落实“依靠群众参与”的理念。其中，在党的建设上，殷都区探索出在群众土壤中搞大党建、“开门搞党建”的做法，出台了《关于依靠群众参与加强农村党员队伍和基层组织建设的意见》、《依靠群众参与提升社区、企业、学校和机关事业单位党员队伍素质和基层组织建设水平的意见》等文件，确立了“四个60%”工作法，即在发展党员上，先过群众推荐关，凡是群众赞成票低于60%的，不能确定为发展对象;在党员评议上，实行群众代表和党员“双评制”，凡是群众满意票低于60%的由党支部对照党员标准，根据组织程序，视为不合格党员处理;认真开展群众对干部信任度测评，凡是群众信任度在60%以下，被评为不合格等次的，由党(工)委根据程序作出离岗察看等相应的处理意见;在党支部换届选举上，坚持关口前移，组织群众对党员投信任票，凡是群众信任票低于60%的，不能列入初步候选人意向性人选。这种方法把党组织换届、发展党员、民主评议党员和党的干部都置于群众监督之下，使党摆脱脱离群众的不良状态。在政府工作上，也积极引入群众参与，将“十大员”群众活动延伸到各项政府工作之中，比如，在城市管理上，动员群众和管理对象报名参加城管政策宣传员、城管问题信息员、卫生秩序协管员、城管工作监督员，随时随地接受群众的监督管理，建立城市环卫管理长效机制;在经济发展上，以有限的政府资金带动多元化的社会资金注入，以非“剥夺式”的利益分配机制组织“十大员”全面参与，创造了“政府改善环境、企业创造财富、农民得到产业、经济得到发展”的新模式;在信访稳定方面，聘请社情民意调查员、信访风险评估员、矛盾纠纷调解员、群众情绪疏导员、信访事项代理员等“信访八大员”全方位参与矛盾纠纷调解工作，有力地预防和化解了社会矛盾，大大降低了政府的维稳难度，减少了维稳压力和成本。凡此种种，不胜枚举，本书后面章节将逐步作详细介绍。目前，殷都区在党政工作的各个主要环节和基本面上都发挥了群众参与作用，以群众意愿为动力，以群众利益为目标，以群众参与为方法，以群众监督为基础，以群众满意为标准，使党群、干群关系得到了有效改善。

　　以“十大员”群众组织践行“依靠群众参与”，是殷都贯彻群众路线的宝贵经验。它畅通了群众参政议事的渠道，通过群众主导，群众参与，把蕴藏在群众中的热情、智慧和创造力充分调动起来，使党政工作真正扎根群众，为推动经济发展和各项事业进步提供了有力保障。

图1_1

三、政治文明“三大举措”推动“十大员”群众组织的快速发展

2009年3月9日，殷都区委下发《关于新形势下全面推进政治文明建设的意见》，将政治文明“三大举措”正式列为区委重大工作部署。“三大举措”一是“争当十大员，为民促发展”，二是“诚信殷都”建设，三是“十佳标兵”评选。“十大员”是保障群众主体地位的有效载体，“诚信殷都”建设是构筑殷都发展的道德支撑，“十佳标兵”评选旨在以身边榜样引领时代新风。“三大举措”之间的关系不是并列的，“争当十大员，为民促发展”是核心和目的，群众争当“十大员”是通过向党政机关反映问题和提出意见、诉求，来为民促发展的。如果群众反映的问题不能得到解决，所提出的意见得不到采纳，所提出的诉求得不到满足，那么“十大员”在群众中就不会有任何威望，也不会有参与的积极性。因此，必须打造出政务诚信，党政机构作出的承诺必须完全及时兑现，才能使群众反映的问题得到及时解决，意见得到合理的采纳，诉求得到充分的满足，“十大员”才有威望，才有“争当”的强烈愿望。此外，群众与企事业单位之间，群众与社区组织之间，群众相互之间的诚信建设，同样是“为民促发展”的道德条件。所以，“诚信殷都”建设为“争当十大员”提供了保障。“争当十大员”的活动虽出于自愿，但也不排斥外部激励，“十佳标兵”的评选就极大地调动了群众“争当十大员”的热情和积极性。正因为“三大举措”相互配合，活动开展后推动了“十大员”群众组织蓬勃发展，现已建立起系统的活动组织网络和规范的管理制度与措施，长效机制业已形成，社会影响日趋增强。

1、规模发展，队伍壮大　

截至2013年，殷都区报名参加“十大员”的群众已达5万余人，他们活跃在经济建设和社会生活的各个领域，构成殷都区委最牢固的执政基础。

　　最初，群众对于“十大员”不清楚、不理解，参与热情不高，2009年9月到当年年底，全区报名参加的群众仅有2000余人。但到第二年，参与人数出现井喷式增长，仅2010年上半年就增加了20000多人。

　　“十大员”群众组织是群众的自治组织，群众参加纯属自愿，既不享有任何特权，也没有任何待遇——既没有工资，也没有奖金，“十大员”与普通群众唯一的区别仅在于“十大员”是组织起来的群众，除此毫无特殊。那么，为什么群众愿意参加“十大员”?为什么群众参与“十大员”的积极性会高涨呢?

　　第一个原因，源于群众内在蕴藏的参与社会管理的迫切需要和巨大热情。社会，是个人的集合，每个个体的生存和发展，都需要社会的良性管理和有序运行。以前，群众中尽管有许多热心人希望对社会管理尽一份自己的力量，但名不正、言不顺，他们发挥作用受到很多无形和有形的限制。通过“十大员”群众组织，群众参与社会管理有了“权”和“理”，有了正规的渠道和途径，自然能够激发和释放群众本身蕴藏的热情。安彩小区的社会问题信息员、扶贫解困服务员巴莉说：“以前虽然有社区，但是街道的干部就那么几个人，根本顾不过来，有些事情也不属于社区管理的职责范围，但是和大家的生活却息息相关。如果大家自己组织起来，人人出把力，可能有些事情就能解决了，这是一件好事呀!而且，只要报名参加‘十大员’，区政府就给报名者建立档案，发放胸牌，同时授权参与社区管理的相关事务，使大家工作起来名正言顺，有底气、有实权、有组织依靠。”卜岩涛，原是某矿务企业党委书记，如今是世纪名城社区社会问题信息员，他讲到：“如今，在社会管理上，军队好过单位，单位好过农村，农村好过社区，但社区是国家政权建设最基础的单位，社区搞不好，国家的问题就多。我们社区利用‘十大员’组织把老百姓都组织起来，让我们这些退休老干部能够发挥余热，再给社会做点工作，我们都十分愿意，而且，也能帮国家把社会管理搞好些，这是一件双赢的事情。”卜岩涛的话说明，中国改革深化的方向绝不是什么顶层设计问题，恰恰是基层组织问题。钢六社区的民间问题调解员杨文英说：“我当这调解员，虽然没啥特权，也没人给发工资，但看到邻里和谐了，家庭和睦了，街坊邻居对我这么信任，我就觉得干这个工作有意义、有价值。”人是社会人，有参与和管理社会事务的愿望，有得到尊重、享受荣誉的愿望。“十大员”群众组织顺应群众的需要和意愿，给予群众应有的名分，使他们名正言顺地参与社会事业，大大激发了群众的政治兴趣，唤起了群众的巨大参与热情。

　　第二个原因，在于殷都区委区政府针对大多数群众在活动初期对“十大员”群众组织并不了解的现实，采取了多种形式，充分发挥舆论、宣传的作用，对“十大员”的重大意义、指导思想、目标要求和主要原则进行了大力宣传，使群众了解到，“争当十大员”活动不是政府给群众分配任务，也不是要搞政府的“形象工程”、“政绩工程”，而是要通过建立“十大员”群众组织，落实群众自身具有的法定话语权和参与权，推进基层民主，使群众可以依法行使权利，满足自身的利益诉求。仅2010年一年，“十大员”就反映意见、建议3300余条，大到市政建设，小到邻里纠纷、垃圾清理，涉及群众生产生活的方方面面，组织义务宣传386场次，举办健康义诊137人次，义务走访巡逻12000余人次，消除不稳定因素200余起，主动慰问困难群众263户，参与调处化解企地纠纷、邻里纠纷100余起，成功协助解决信访难题30余起。“十大员”在社会生活中享有的权利、发挥的作用，具有明显的示范效应，群众耳听眼见，邻里相告：“‘十大员’不是个虚名，确实能够管事。”这打消了很多群众的顾虑，迅速提高了群众参与“十大员”的积极性。

　　第三个原因，在于殷都区始终坚持“自觉自愿、量力而为、就地就近、讲究实效、贴近实际”的原则，合理设岗定责，适时灵活，力求做到人岗相适、人尽其才。群众在报名参加“十大员”组织时，首先遵从自愿原则，可以根据自身特点和身体状况等情况自由领岗，如对化解邻里矛盾有办法的，可以报名参加“民间问题调解员”，对小区卫生维护有兴趣的，可以领岗“卫生秩序协管员”等。当然，如果有特殊要求，也可以因事设岗、因人增岗。其次，政府在这一过程中也积极引导。比如，对过去不少干部视之为“眼中钉、肉中刺”的那些爱上访、爱提意见的群众，各部门和街道的工作人员主动发动，让他们报名参加“十大员”，授予“党政工作监督员”的称号;对于平素“好管闲事”的群众，也动员他们积极报名，授予“民间问题调解员”的称号;同时，对于基层产生，具有一定的代表性、广泛性，在群众中有一定的影响力的“两代表一委员”，更是引导他们积极报名参与组织活动，使他们进一步当好党和政府联系群众的桥梁和纽带。此外，殷都区还积极发动党员参加“十大员”，发挥党员在群众中的先锋模范带头作用。至今，已经有将近5000余名基层党员成为“十大员”队伍的骨干，在关心解决弱势群众家庭实际困难、宣传党的方针政策和志愿服务等各方面发挥着重要作用。总之，活动始终坚持不强制、不排斥、积极引导、遵从自愿、党员带头的做法，让群众各显其能、人尽其才，进一步增加了群众对“十大员”群众组织的认可程度，提升了群众参与意愿。

　　第四个原因也是根本性的，在于利益诉求。为什么“十大员”不发工资、没有待遇，群众积极性却很高呢?其实，人们的行为都离不开利益诉求。我们见到许多上访老户，有谁给他钱?不仅没有，上访本身还会发生大量花费;但就是这样，堵也堵不住。其中的原因就在于群众有许多正当的利益诉求在党政干部脱离群众的条件下根本解决不了，甚至形成长年积案。人们的行为不一定是争取新的利益，仅仅是维护既有利益不被侵害，就会有行动的积极性。试想，一个秩序混乱的小区，防盗门和看家狗需要多少花费?一个秩序井然的小区又会节省多少开支，少去多少麻烦?群众心里是清楚的，眼睛是雪亮的，不是不明真相的。

　　正是在以上各种原因的综合作用下，殷都区“十大员”群众组织迅速扩张。不少群众认领了2—3个岗位，调研组碰见一位“十大员”一身四任，是目前担当岗位最多的。各种“十大员”基本实现了社区岗位和服务的全覆盖。由于“十大员”的参加者是成年人，每个人代表一个家庭，按平均一家4口人算，5万名“十大员”就相当于带动20万人，而殷都区居民总共才24万，可以说，80%至90%的群众已经通过“十大员”组织和党结成了紧密联系。这才是长期执政的基础，并且长期执政仅仅是殷都贯彻群众路线的副产品，正品是群众根本利益得到满足。

　　“十大员”不是一种职务，也不是一种义务。是否参加“十大员”，完全出于群众的自愿;是否行使各项权利，也完全出于群众的自愿。目前，社区对于已经参与“十大员”的5万群众，根据“是否积极参与、是否有时间、是否有能力、是否有威信”四个标准分为五类：第一类是既有时间又积极参与，还有能力和威信的“十大员”，是群众自治活动中的中坚力量，这些人虽然数量有限，但在带动和扩大群众参与、反映群众诉求、维护群众利益、促进基层工作等方面的作用是巨大的，“十大员”自治组织的各项活动主要由这些群众牵头组织。第二类“十大员”是既有时间又积极参与，但能力不足或者威信不高的群众。这类“十大员”也是群众组织中的骨干，他们不仅关心自己的私事，而且热心公共事务，具有良好的服务意识，自治组织对于这类“十大员”采取适当引导、逐步培养工作能力的方针，树立他们在群众中的威信，使他们逐渐能在群众组织中发挥更大的作用。第三类“十大员”是有威望、有时间，但工作不积极的群众。第四类是有威望、有能力，但没有时间的“十大员”。对于这两类“十大员”，群众组织的负责人和积极分子通常会根据他们的具体情况合理加以鼓励，使他们在日常工作中尽量发挥作用。最后一类“十大员”，是既没有威信，又没有能力，还没有时间，参加活动也不积极的群众。这些“十大员”虽然在群众组织中的参与度比较低，但他们同样具有权利，能够参与社会管理的各项工作，尤其涉及自身利益时他们也会拨出时间参与。

　　让民间团体不再游离于党政监督之外，是殷都区“十大员”活动深入发展的一个重要阶段。截至2011年年底，殷都区注册登记的各类社会组织85个，其中社会团体16个;民办非企业单位69个;没有登记注册的民间组织195个。全区民间组织中统战性最强的是工商、联商会组织，其基层组织行业会和乡、街道分会共12个，拥有会员230余名。民间团体是一把双刃剑，引导管理得当，利于社会进步;引导不力、管理不善，则影响社会稳定。为此，殷都区委召开专题会议研究部署，明确提出“要理直气壮地强化对社团的团结和引导”，出台了一系列管理措施。殷都区明确由统战部牵头负责，在调查摸底的基础上，一方面制定分类发展规划，根据民间组织的种类、特点和作用，制定分类指导、服务发展的规划;对重点发展领域的民间组织，择优加大扶持力度。另一方面，实行登记、备案双轨制，对符合条件的民间组织，依照有关法律法规进行登记;对尚未达到登记条件，但社会发展又迫切需要且主要在辖区范围内开展活动的社会组织，实行备案制度。需要备案的社会组织，向所在村(社区)提出申请，由所在乡(街道)审核备案，并统一报区民政局。对于分散的个体社团，殷都区委指导相关局委和各乡街道，积极引导同类民间团体由分散走向联合，建立社会组织联合会。现已在1乡9办成立了10个社会组织联合会，制定了一系列规章制度，设立社会组织发展基金，重点培育公益慈善、文化体育、社区生活、居民就业4类民间团体，在各社团组织中成立党组织，不断扩大党在民间团体中的影响力和渗透力。如果说“十大员”群众组织是殷都区将分散的群众组织起来了，那么对民间团体的引导和管理，就是将原有的群众组织加以培育和规范，以便更好地发挥作用。

　　殷都区“十大员”群众组织疏通了群众从“我愿干”、“我想干”向“我能干”、“我来干”转变的渠道，构建起群众参政议政、管理社会公共事务的组织框架，使人民群众能够在社会治理中发挥越来越重要的作用。

2、科学组织，建章立制

　　“十大员”群众组织和各项制度建设是在实践中不断完善的。目前已经形成的制度机制主要包括组织制度，意见收集、处理与反馈制度，档案管理制度，例会制度，奖励制度等方面。

　　在组织制度方面，为加强对“十大员”群众和民间团体的管理，殷都区编制了“十大员”活动组织制度，区别农村“十大员”组织、社区“十大员”组织和社会团体组织，分别进行建设和管理。

　　农村“十大员”组织建设。各村成立“十大员”协会，在村党支部领导下，负责本村“十大员”群众日常管理和“十大员”反映问题的收集、反映、反馈等。按照现有的村民小组，每村民小组设立一名小组长，协助村“十大员”协会对本小组“十大员”群众进行管理;做好本小组“十大员”群众诉求的收集和上报。每6—10户推选一名邻里小组长，具体负责向本邻里组群众传达上级有关精神，反映群众的意见建议和诉求。

　　社区“十大员”组织建设。各社区成立“十大员”协会，在社区党支部领导下，负责本社区“十大员”群众日常管理和“十大员”反映问题的收集、办理、反馈等。每个居民小区设立一名小区长，协助社区“十大员”协会对本小区“十大员”群众进行管理;向社区“十大员”协会反映本小区“十大员”群众的意见建议和诉求。每栋居民楼，设立一名楼长，负责向居民小区长反映本居民楼“十大员”群众的意见建议和诉求。每个居民楼单元，设立一名单元长，负责向居民楼小组长反映本单元“十大员”群众的意见建议和诉求。

　　社会团体组织建设又可分为社会团体党组织和工、青、妇组织。社会团体党组织建设，依托各乡(街道)社会组织联合会，对符合条件的，均按照程序成立党支部，并根据社会团体分会的工作性质，成立党小组。依据属地管理的原则，隶属于所在乡(街道)党(工)委管理。在乡(街道)党(工)委的领导下，负责本团体党员和“十大员”的管理，指导本团体开展活动。

　　社会团体工、青、妇组织建设。各社会组织联合会要根据工、青、妇组织的相关章程，结合本联合会的活动内容和性质，条件成熟的，成立工、青、妇组织。在上级指导下和本联合会党组织的领导下，指导职工、青年、妇女“十大员”群众开展活动。

　　同时，为健全完善“十大员”活动组织体系，使每位“十大员”都纳入相应的活动组织，增强“十大员”的组织归属感和工作热情，殷都区还形成了“十大员”的组织联系制度，由区“十大员”活动办公室具体负责全区“十大员”的组织联系工作，每周召开一次例会收集办理全区“十大员”各类组织的意见和建议;“十大员”牵头部门和区总工会、团区委、区妇联的分管领导形成调查研究长效机制，不断提高活动指导水平;乡(街道)、村(社区)“十大员”活动组织机构，以例会、培训、座谈交流会等形式，收集办理意见建议，为“十大员”相互学习、借鉴提高创造条件;“十大员”党小组、群团活动小组，以座谈会、情况通报会等形式组织分管“十大员”交流工作，加强联系，并及时向党组织汇报活动情况，同时主动沟通，互通情况，保证步调一致，形成工作合力;各大类“十大员”活动组则具体负责本活动组成员的组织联系工作。

　　根据以上制度，殷都区各“十大员”组织和社会团体组织均拟订了组织章程，并形成了密集的“十大员”组织网络体系，见图1-2，为“十大员”行使权利、开展活动提供了有力的组织保障。

　　在意见收集、处理与反馈制度方面，为了更好地发挥“十大员”在社区建设中的作用，使原来社区中的旁观者、评论者，变为参与者、建言者，殷都区配合“十大员”群众组织开通了“十大员”对社区反映意见和建议通道，提出凡是“十大员”提出的问题或意见，不论属于哪个部门哪个层面，都应及时答复或解决。

　　为此，殷都区建立起“四个每”制度，即每日民情、每周处理、每月排队、每季奖惩。

　　每日民情，即三级意见建议每日收集整理机制。村、社区和乡、街道每日收集整理“十大员”反映的意见和建议，将办理结果和需上级帮助解决的问题，登记汇总，上报区活动办公室。由区活动办公室分类梳理，呈报区主要领导。为直观起见，这里选录两份《每日民情》如下：

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　　每日民情

　　第1期

　　殷都区“十大员”活动

　　领 导 小 组办 公 室 2010年7月20日

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　　1.1 村内学生放暑假了，如何加强对村内学生暑期安全教育。

　　(西郊乡骈家庄社会问题调研员宋海珍)

　　1.2 “十大员”要参与宝洁公司年终评议工作，作为续聘的重要依据。

　　(纱厂路街道卫生秩序协管员 杨振广)

　　1.3 建立以社区为主导的养老院。

　　(纱厂路街道社会问题信息员 李瑞玲)

　　1.4 在调解民事纠纷中，公民法律意识较强，调解问题难度较大，加强“十大员”法律培训工作，发放法律知识资料，并请专业人士讲解新形势下的法律常识。

　　(纱厂路街道民间问题调研员、法律政策宣传员李克震、李立成)

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　　每日民情

　　第9期

　　殷都区“十大员”活动

　　领 导 小 组办 公 室 2010年8月10日

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　　9.1 日前，根据“十大员”反映，水冶街道矿务局社区协调辖区珠泉分局北环派出所，在辖区主要路口和重点部位安装了40个摄像头，社区治安有了很大改观，为打造技防先进社区奠定了基础。

　　(水冶街道社会问题信息员 张志松)

　　9.2 7月27日，为进一步推进“十大员”活动，经北蒙街道党工委批准，大碾屯村召开党员及村民代表大会，成立大碾屯“十大员”协会，并选举冯福顺和琚秀英、冯玉珂三名同志分别为会长和理事。

　　(北蒙街道社会问题信息员 孙建勋)

　　9.3 针对7月29日“十大员”向社区反映的“要加强高温季节孤寡老人中暑预防工作”的建议，社区及时安排刘金祥、王三妮、王合英等同志深入社区摸排，宣传预防知识，受到了广大居民的欢迎。

　　(李珍街道社会问题调研员 武爱荣)

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　　每周处理，即实行每周例会办理反馈制度。区活动办、西郊乡、各街道、职能部门、村、社区每周召开专门会议，研究办理“十大员”提出的意见建议，并逐个进行反馈。超出本级职权范围的，整理上报区活动办。区活动办每周召开会议研究办理意见建议，并逐个进行反馈，超出本级职权范围的，整理上报区委办公室、区政府办公室请示解决。

　　每月排队，即实行每月工作考评排名制度。由区活动办会同有关部门，对乡、街道“十大员”工作开展情况进行考核，并进行排名，激励先进，鞭策落后。

　　每季奖惩，即实行季度奖惩制度。由区活动办每季度根据平时考评情况，对工作开展情况优良的单位、表现突出的“十大员”个人，上报区委活动领导小组审定后，列入全区季度表彰项目进行表彰。对活动不重视、行动迟缓、缺乏效果的后进单位，给予通报批评。

　　殷都区“十大员”反映意见和建议办理流程，在对“十大员”提出的意见和建议进行处理的基础上，殷都区还建立了信息反馈机制。要求乡、街道、各职能部门收到“十大员”提出的问题或意见后，一月内面对面、一对一地将解决或处理意见反馈给当事人。区活动办不定期对各单位办理反馈情况进行督查，并半年一次形成专题报告，向全区群众反馈和宣传。

　　规范、有序的意见收集、处理和反馈制度，有力地沟通了各级党政干部和群众之间的联系与感情，消除了彼此的陌生感。目前，殷都区正在进行“十大员”信息网络建设、“十大员”热线建设等，以期进一步拓宽信息沟通渠道，加大对群众意见和建议的收集能力。

　　在档案管理制度方面，为了加强对“十大员”群众组织参加人员和组织活动的管理，殷都区制定了档案管理制度，要求对“十大员”群众组织的人和事进行规范化、科学化的档案管理。其内容包括：乡(街道)、村(社区)两级均要建立规范的“十大员”纸质活动档案，建立完善电子数据库系统，并明确专人负责;村(社区)要将“十大员”基本情况、会议记录、培训记录、活动记录等相关资料进行分类归档，实行信息化管理，并适时更新;档案要翔实、规范、具体，做到活动有时间、有内容、有效果;意见建议有归类、有解决办法、有最终结果和反馈情况。

　　在例会制度方面，为推动“十大员”群众组织活动常规化，工作内容及时总结以及工作能力能够得到不断提高，“十大员”群众组织实施例会制度。根据这一制度，区、乡(街道)活动办实施周例会制度，办理反馈“十大员”意见建议;乡(街道)实行季度奖评制度，由乡(街道)党(工)委书记主持，相关部门、村(社区)两委和“十大员”组长参加，对各村(社区)本季度“十大员”活动开展情况进行点评，分析存在不足，研究解决办法;村(社区)实行月例会制度，由支部书记主持，“十大员”组长、小组长参加会议，通报上级要求，收集办理意见，汇总活动情况，每季度最后一个月的会议要形成阶段性表彰结果;“十大员”活动组实行例会制度，每月召开一次，组长召集主持，小组长和有关人员参加，收集初审本组“十大员”活动开展情况。

　　在奖励制度方面，为激励“十大员”更好地行使权利，提高对“十大员”活动的管理质量和水平，殷都区设计了详细的“‘十大员’活动价值储值办法”，例如“每承担1栋楼卫生（小广告、保洁、垃圾入箱）”

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(每月)，奖励10分”，“通过技术资金、项目等手段，帮助1户困难户致富，奖励30分”，“每月参加义务巡逻25天以上，奖励10分”，“每解决1起居民矛盾纠纷，奖励2分”，“每向社区、街道提供一条合理化建议并被采纳，奖励10分”，等等。储值办法的涵盖内容几乎涉及“十大员”发挥作用的方方面面，“十大员”既可以自行填写储值申请表对自己的活动情况自评打分，直接报评定小组进行认定储值，也可以由评定小组根据“十大员”活动组上报情况，进行认定储值。由于“十大员”参加活动纯属自愿，因此价值储值办法对“十大员”活动只予加分，不予减分。

　　每位“十大员”的价值储值情况，由乡(街道)和农村(社区)分别成立的专门评定小组实行月汇总、季公布，并基于此进行考评排队，季度末评议确定受表彰人选。

　　对“十大员”的表彰形式有精神表彰和政治表彰两种。

　　精神表彰一为大会表彰，每季度召开表彰大会，颁发荣誉证书(奖牌);二为设立《“十大员”光荣榜》，乡(街道)优秀“十大员”光荣榜设在村(社区)附近道路两旁或人流密集的宣传栏等显要位置，村(社区)优秀“十大员”光荣榜要在其所在楼院门前张贴，将受表彰的各级优秀“十大员”照片、先进事迹列入其中;三是分送《喜报》，对受表彰的各级优秀“十大员”，乡(街道)、村(社区)党组织要指定专人登门送去《喜报》;四是对在职的“十大员”，向其所在单位送去《表彰函》。

　　政治表彰主要是对于多次受到荣誉表彰，同时政治素质好、参政能力强，经组织推荐可作为各级党代表、人大代表、政协委员和劳动模范人选;对非党“十大员”，按照有关规定作为入党积极分子加以培养，及时把条件成熟的优秀分子吸收到党内，提高政治地位。

　　以上各种制度的施行，对于“十大员”群众组织规范、长效地开展活动提供了保障，有利于形成上下互动、协调有序的良性工作格局，彻底克服了“文革”时期群众运动失控和无序状态的弊病，是新时期群众参与制度化的重大成果。从这些制度中，我们还可以清晰地发现，参与制民主必须同选举产生的代议制民主完美结合，才能建立基层民主制度。如果没有代议制机构中党政部门及时处理参与制民主中提出的自己解决不了的问题，不能吸收“十大员”的建议，那么“十大员”在群众中的威信就难以树立和巩固。另一方面，有了参与制民主的介入，“十大员”反映的问题得到解决的力度、速度和效度，所提建议吸收的速度、程度和执行度，可以视为代议制民主代表民意程度的指标，无需西方社会那种极不可靠的民意调查方式。所以，“十大员”群众组织所提出的问题，相当大的一部分可以自行解决，这属于真正的群众自治领域;另一部分限于解决问题的权利、问题解决涉及跨地区和跨行业的性质、解决问题的条件，自己解决不了的，就必须动用代议制机构。从殷都区的探索来看，代议制民主和参与制民主的结合在不同领域是有很大区别的。例如在信访工作中，群众参与的“十大员”多达8种，但仍然难以解决那些陈年积案、“骨头案”和“钉子案”，在这个领域，群众自治成分较小。相反，在计划生育领域、社区环境卫生领域，群众自治程度极高。这个参与制民主和代议制民主的比重，具有重大的行政学意义，它是我们观察行政机构和人员数量配备是否合理的关键性指标，是控制党政机构扩张的主要宏观调控参数。

3、人民群众当家作主的成就与不足

　　伴随“十大员”群众组织的建立，群众的社会地位迅速提高，在社区生活中发挥的作用越来越突出，殷都区党的领导方式、执政方式、基层工作方式、社会管理工作和群众政治参与由此步入一个新阶段。

　　当前，在计划生育、城市管理、创卫争优、消防安保、扶贫济困、信访稳定、政策宣传、建言献策等社会生活的方方面面，都有“十大员”的身影穿梭其间。“十大员”协同党政部门开展工作，既有热情，又有办法，在他们的参与和管理下，社会矛盾往往被化解于萌芽状态，各种难题能够得到及时有效解决，陈年积案也能用新办法予以攻克，社会生活趋于和谐。

　　钢六区社区的法律政策宣传员李素兰，利用自己的特长组织文艺队在社区进行各种宣传，积极向居民和门店宣传健康教育知识，向青少年宣传法律知识、组织青少年法律知识讲座多次。

　　幸福社区社会问题信息员冯少礼，奉行“尽己所能，服务居民;真诚奉献，共建和谐”的承诺，在所在楼院水表严重脱水，居民不愿掏钱，水务公司马上就要停水的情况下，一边跑水厂协调，一边组织自己楼院的“十大员”分包各家各户做工作，他还先垫付了资金，把楼院分表到户。在他的带领下，其他“十大员”的通力配合，既稳定了楼院居民，也为居民解决了吃水问题，得到居民的一致好评。

　　电厂社区李新爱，自参加“十大员”后，已经70岁高龄的她，每天的早中晚坚持维护辖区卫生情况。只要一有空，她手里就拿着个袋子，在社区升华广场、电厂西苑路和北苑路来回转悠，看到地上有瓜皮纸屑和乱丢的烟蒂，就捡起来扔到袋子里。一年365天，始终默默无闻地为社区卫生贡献着自己的力量。

　　西梁村的退休老教师、民间问题调解员范建岭是个热心人，谁家有什么事都愿意找他谈谈。2010年9月，他得知本村范平生和范开红因为宅基地问题发生了矛盾，由于种种原因拖了几个月没有圆满解决。他主动联系驻村干部和村干部，会同双方当事人到现场观察，走访邻居问清来龙去脉，听取当事人意见，寻找矛盾焦点，经过反复做工作，终于拿出了解决方案，双方当事人对调解结果都很满意，并在协议上签了字。当事人范平生激动地说：“范老师在村里德高望重，说话、办事有威信，在他的帮助下，我拖了9个月没能解决的事情，他只用了3天就帮我解决了，我真是太感谢他了!”

　　文源社区社会治安巡逻员娄佰胜得知矿山处3号院两户居民因生活垃圾琐事发生争吵，一方年轻气盛，出语不逊，双方矛盾激化，一场斗殴即将发生。娄师傅迅速赶到现场，不顾个人安危，站在情绪激动的双方当事人中间，动之以情，晓之以理，给他们讲“远亲不如近邻”的道理，讲发生打斗会造成严重后果，最终使双方怒气平息，握手言和。娄师傅讲：“很多大事件都是鸡毛蒜皮的小事处理不当引起的，我们愿做政府的千手千眼，把事情解决在萌芽状态，只要能参与，再苦再累心也甜。”

　　纱厂南社区党政监督小组自成立以来，以为人民办“小事”为己任，甘当群众的“喉舌”。他们不但帮助社区做书写、张贴小标语等日常工作，还经常走街串户，关注群众所思所想。比如当他们发现辖区很多路段没有路灯，但纱厂濒临倒闭、生产困难，无力解决后，及时结合社区向上反映，在上级有关部门和纱厂的合作下，终于解决了路灯多年不亮的问题。

　　李珍街道杨庆生等一班人，自从成为社区的公共财产维护员后，没事就到居民区周边溜达，利用空闲时间组织“聊伴”们把维护公共财产作为“使命”，活动场所的健身器材是否完好，有没有谁在墙上乱写乱画，发现就及时教育和制止。“平常总有些无所事事的人爱搞点小破坏，捣捣乱、过过瘾，并以此为乐，自从有了杨大爷一班人，这些人再也不敢了，不见了。”一位居民这样说。杨庆生则讲：“爱护公物义不容辞，以前我们还不好意思这样做，现在社区给了我们公共财产维护员这个名号，我们理直气壮了。”

　　梅园庄街道1500多名扶贫解困服务员，以“送温暖、献爱心”为主题，自发为困难群众捐款34000多元，捐献衣服、家具、生活用品2800多件，帮助困难群众介绍工作147人次，进行职业技能指导20余起，联系适合家庭开展的小项目17个，协调小额贷款13万元;各类“十大员”积极建言献策，反映意见建议1700余条，群众自发组织解决920余条，社区组织解决430余条，上报街道集中解决170余条，街道协调区委区政府各部门解决30余条，上报每日民情15条，所提意见建议既有群众关心关注的亟待解决的特定问题，也有党和政府推行工作制定政策的明确建议，还有现实工作中指出存在的问题和不足，不少群众在提出问题的同时还提出了解决方法和建议。

　　以上事例，不胜枚举。这是群众参与制迅速荡涤行政集权体制带来的各种污泥浊水的过程，是人民群众改变自己生活和自觉创造历史的过程。

　　“争当十大员，为民促发展”活动的开展，在街道、社区已经形成人人积极参与，个个建言献策的踊跃气氛，“十大员”主动承担起各类公共事务，助推政府公共服务理念和方式由“政府直接提供、直接管理”向“群众自发组织、自我管理”转变，大量的社会问题在基层化解，大量的社会贡献在基层做出，大量的社会价值在基层创造。群众的主体地位不断强化，越来越多的“十大员”积极、主动地参与到社区各项工作之中，之前松散的“原子人”正在转变为紧密联系的“社区人”，共同为建设和谐家园贡献力量。

　　“自从开展‘十大员’活动以来，社区内的闲言碎语少了，邻里纠纷少了，社会风气越来越健康了，群众说话越来越有力量了”，这是经常能够听到的群众的评论。“十大员”广泛的社会参与，凝聚了民心，扩大了影响，为社会管理工作的正确开展树立了正确的导向，并进一步夯实了党建工作的组织基础和群众基础。当前，殷都区已有3500余名基层党员成为“十大员”的骨干，在关心解决弱势群体家庭实际困难、宣传党的方针政策和志愿服务等方面起到了模范带头作用，激起更多的社区党员干部服务居民群众的热情，拉近了与群众的关系，架起了党和群众的连心桥。

　　“十大员”群众组织创立两年有余，时间虽短，其生机和活力已经有目共睹，但同时，“十大员”群众组织还是个新生事物，很多工作还在探索中，存在着一定的不足。对此，殷都区委一方面积极肯定这一群众组织的重要意义，耐心培养;另一方面，则不断在实践中认识不足，寻找对策，以期进一步完善“十大员”群众组织，使其壮大并更好地发挥作用。

　　通过认真总结和归纳，殷都区委认为，当前“十大员”群众组织在组织建设和活动开展方面主要存在以下问题：[10]

　　第一，部分干部群众没有充分理解“十大员”群众组织的社会意义。在活动初期，殷都区委基于“学中干，干中学”的考虑，提出在创建“十大员”群众组织过程中，理解要执行，不理解也要执行，要在“十大员”群众组织开展活动的基础上深入理解其内涵和意义。对此，一部分党政工和居民群众伴随着工作的深入，的确深化了理解，提高了认识，但也有不少人依旧是懵懵懂懂地随大流，敷衍了事，被动应付。有些“十大员”，虽也报名登记了，但只是基于从众心理照猫画虎、比葫芦画瓢，不是发自内心、有使命感地来做工作，这极大地制约了“十大员”群众组织作用的发挥，弱化了其社会意义和社会影响力。

　　第二，“十大员”培训力度不够，服务内容比较单一。当前，报名参加“十大员”的群众已经激增到5万人，而配套的培训工作没能伴随群众参与度的提高相应增加，出现了培训能力与培训需求不相适应的矛盾。不少“十大员”至今没有接受过一次培训，有些“十大员”虽接受过培训，但培训形式和内容过于单一，主要是政府工作人员对“十大员”进行政策法规、工作流程和组织制度的讲解，对于“十大员”群众组织本身的创新形式、具体工作方法、案例剖析讲解不够，“十大员”之间的交叉示范和互动不足;“十大员”群众组织的活动内容也多集中在文艺宣传、扶贫解困、纠纷调节、问题反映等方面，在推进非行政性工作社会化和发挥特长、为群众办实事办好事等方面的主动性、灵活性需要进一步提高。可见，人民群众当家作主、参政议政，在其能力方面需要一个锻炼过程，殷都贯彻群众路线的一个贡献在于找到了实现这一锻炼的机会和方式。

　　第三，“十大员”的民情收集渠道还没有完全建立起来。民情收集渠道和处理机制是沟通党群、干群关系的关键性环节，对于“十大员”组织发挥作用、实现创建意义具有重要作用。当前，虽然已建立了《每日民情》，但群众参与不是很踊跃，能够反映的问题较少，深度也有限，主要集中在社区环境改善、政策落实、贫困救助建议方面，甚至包含大量的工作成果汇报，对于政府工作建议和政策意见的反映较少。这说明现有的民情收集渠道还不畅通、民情沟通机制尚需健全。

　　第四，管理手段较为单一，“十大员”队伍组织程度较低。当前，殷都区各基层党组织对“十大员”的管理主要采取党组织牵头、党员骨干带动、群众参与的模式。这种模式在“十大员”活动初期是行之有效的，对于“十大员”群众组织的迅速建立起到了重要作用。但是，随着活动向纵深开展，“十大员”队伍愈益壮大，人员结构越来越复杂，对“十大员”的管理也越来越需要差异化管理，过于集中的管理方式难以发挥群众组织的自治性质和各组织自身的特点，不利于提高活动效率。

　　第五，“十大员”群众组织与党政工作的联系不够充分。“十大员”群众组织是为了解决党脱离群众的问题创建起来的。创建后，它应该是党政工开展工作的前提和基础，后者要把“十大员”群众组织作为必要的工作平台和条件。但在当前党政工作中，程序改革还没有到位，很多干部只是把“十大员”活动当作与其他工作并列的工作来做，并没有把它放在基础位置上，“十大员”群众组织对党政机构的监督和管理还难以真正发挥实效。这说明，参与制民主的发展离不开代议制民主建设，否则参与制民主效果难以充分发挥，代议制民主改革亦显艰难。

　　综合以上各项问题，殷都区委积极寻找解决思路，已经初步形成如下改进规划：

　　首先，各级党组织要进一步发挥舆论、宣传的作用，大力宣传“十大员”群众组织的重大意义、指导思想、目标要求和主要原则，建立常规的培训队伍和有效的培训机制，将工作侧重点从上一个阶段“提高活动覆盖面”转移到“提高培训覆盖面”上来，并夯实基础，提高“十大员”骨干的带动效果，加大对“十大员”优秀事迹的宣传力度，增加“十大员”之间的良性互动，进一步提高“十大员”的服务意识，强化其服务能力。

　　其次，创新思维、拓宽思路，有效搭建党和政府联系群众的桥梁纽带。如今，殷都区正在设计建立“十大员”热线、“十大员”网站，希望不仅通过组织渠道，而且通过群众日常生活渠道，拓宽“十大员”参政议政的途径，形成长效联系机制。

　　再次，针对“十大员”群众组织在组织管理和与党政工作的联系方面存在的问题，殷都区提出不断进行组织创新、整合资源，创建在党的领导下，以“十大员”群众组织自治为基础，以“十大员”活动作为党政各项工作内在环节的新型社会管理模式。一方面，要切实把握“十大员”活动的群众性，激发区内各类人群参与积极性，使“十大员”的年龄结构、素质结构、行业结构、区域结构不断得到优化，并适应“十大员”队伍特点，探索建立“四户一小组，一单元一中组，一楼员一大组，一社区一协会”的“十大员”内部组织结构，综合发挥好群团、工会以及各类协会的作用，不断提高“十大员”和居民群众的组织程度;另一方面，加快推进政府机构改革和职能转变，在全体干部队伍中进行“十大员”主题培训，以工作程序改革为核心，以干部队伍建设和作风建设相配套，推动党政工作的群众参与。

　　以上各项改革思路有的已经付诸实践，有的还在酝酿阶段。“十大员”群众组织的建设是个系统工程，也是一项长期工作，作为新生事物，它的建设不会一蹴而就，也不会一帆风顺，各种问题会不时出现，失误也不可避免。但是，只要坚信“十大员”群众组织的重要意义，怀抱对党和群众的深厚感情，就能不断地改进、完善群众组织，落实群众参与，实现党同人民群众的血肉联系。

四、发展“十大员”群众组织，完善基层社会治理体系

　　“争当十大员，为民促发展”活动的开展，是殷都区加强基层社会治理体系建设，做好新时期群众工作的一次有益探索和生动实践。尽管目前“十大员”群众组织建设依然存在不足，但坚持群众的社会主体地位，努力落实群众的社会主体权利，为我国促进基层社会治理体系建设和治理能力提高提供了试点和经验，创造了氛围和条件。

1.“十大员”群众组织创新了群众组织形式，为落实群众的社会主体地位提供了条件

　　规范、有序的群众组织是落实群众社会主体地位的必要条件。殷都区以“十大员”创新群众组织形式，形成了基层社会治理的基本力量。

　　劳动群众的社会主体地位，是由我国宪法予以明确和保障的。《中华人民共和国宪法》规定：“中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人”，公民拥有各项民主权利，包括选举和被选举权、言论自由、结社集会、游行示威等项权利。然而，由于法律没有进一步规定如何保证这些权利的实施，在行政集权体制弊端的干扰下，公民权利日益被形式化。

　　行政集权体制，是旧的集权官僚制的遗留，它是官僚享有社会主体地位的社会制度的体制形式。新中国成立初期，虽经革命推翻了旧的集权官僚制度，但由于公民的民主意识普遍薄弱，小农经济普遍存在，各项权利集中于行政系统的体制在社会治理体系建设的初期不得不被保留下来。行政集权体制是在特殊历史条件下的特殊选择，但其存在同时导致了群众参与制度的欠缺，并成为长期干扰民主政治发展的关键因素。“行政集权体制是官文化得以残存并滋生的温床，如果不从民主原则严加控制和改造，就会使其中某些负责人在官文化的诱导下发生蜕变，从革命党人变成官老爷，而且衙门作风、官僚主义也会盛行，甚至出现以权谋私的行为。”[11]

　　克服行政集权体制的弊端，必须将群众组织起来，将群众个体的民主权利集合起来，形成具有制约作用的有组织的控制能力，以此落实公民的社会主体地位，争取其社会利益，即如毛泽东所说的“让人民来监督政府”、“ 人人起来负责”，以公民主权监督行政机构行使公权，以公民合权抑制行政机构过度集权和滥权。

　　然而，由于“文革”时期没有形成公民有序参与的群众组织，群众运动严重冲击到党政系统的正常工作秩序，改革开放后党政内部又出现弱化群众路线、推崇精英政治的思潮，加之群众在其社会存在“原子化”的同时自我组织能力、组织发展程度日益弱化，导致群众愈来愈缺乏组织性的制衡行政集权体制弊端的能力。而任何个人的维权努力在部分官僚化的集权行政机构和官员面前如卵击石。

　　时至今日，行政集权体制与群众参与的矛盾，集中表现在是进一步弱化群众的组织性、剥夺人民群众的民主权利，还是通过创新群众的组织形式，落实群众的民主权利、强化群众的社会主体地位。

　　奉行集权政治者大力宣扬“文革”时期无政府主义式的群众运动所造成的恶劣后果，以此为口实，否定群众路线的可行性并提出群众组织有害论，认为群众一旦组织起来就会成为类似暴民的社会力量，危害社会的发展和稳定，“宜散不宜聚”，由此将构建组织说成是少数精英的特权，利用所集之权坚决反对形成新的群众组织，至于毛泽东的“民众大联合”的主张被抛掷九霄云外。

　　殷都区委和区政府则辩证地看待“文革”时期的群众运动，既看到那一时期的群众组织和群众运动的问题，又不将群众组织一棍子打死，因噎废食，而是以群众的利益和意志为依据，总结新中国成立至今群众组织建设的经验和教训，创造新时期群众组织形式，以此促进基层社会治理体制现代化。

　　殷都贯彻群众路线的实践表明，落实群众的社会主体地位，是执政党、社会主义建设走上正确道路的必备条件。要落实群众的社会主体地位，就绝不能惧怕群众组织、群众力量，必须构建形成公民有序参与的群众组织，以之改革行政集权体制。

　　正是基于这种认识，殷都区“十大员”群众组织建设汲取了历史的经验和教训，首先坚持社会主义的民主原则，坚持“国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”[12]的方针;其次合理地处理了群众组织和党政机构的关系，将群众参与活动制度化地融入党政日常工作之中，并通过授权民主，以宪法所赋予的人民群众的民主权利为依托，通过群众自主、理性的方式，按照制度化的程序影响政府决策和政治生活，以此推进落实群众的社会主体地位，提高基层社会治理能力。

2.“十大员”群众组织推进了官员公仆化进程，为地方政府职能转变提供了条件

　　1945年，毛泽东在回答黄炎培提出的共产党怎样避免重蹈历代统治者“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率问题时，曾指出：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[14]

　　恩格斯在为马克思的《法兰西内战》所写的导言中同样提出，在工人阶级掌握政权以后，存在着国家和国家机关人员为了追求自己的特殊利益而由社会公仆变为社会主人的可能性，“这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的”，为此，必须实行民主制，将政府及其工作人员置于普遍的人民群众的监督、管理之下，以此“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”。[13]

　　无论是防止“人亡政息”，还是防止“社会公仆变社会主人”，论及的都是如何制约党政机构及其官员的问题。党政官员，应该是服务于人民群众的社会公仆。他们并不拥有任何特殊权利，他们行使的权利，从来源上说，是中国共产党在革命战争时期代表人民并领导人民夺取来的，革命胜利后国家的各项权利归人民所有，由人民委托的代议制民主机构行使;从性质上说，我国是社会主义国家，人民是国家的主人，中国共产党的执政地位、社会主义国家的一切权力都来自于人民，领导干部手中的权力说到底是人民赋予的。

　　制约党政官员的行为，将其社会身份和社会地位限定在“社会公仆”的角色上，唯一途径就是实行人民民主。以民权控制官权，以民意约束政令。然而，由于长期以来群众难以将个体的民主权利汇集形成有效的组织化权力以抑制行政集权体制的弊端，导致近年来出现越来越严重的“公仆”变“主人”的问题。一些党政领导干部虽然在口头上也常常自称是“人民公仆”，但在行动上，反仆为主，视民为草芥，或以能人自居，将社会进步归功于己，将人民群众视作改革的对象、改革“包袱”;或以权谋私，将人民财产归富于己，滥用权力、贪污受贿。

　　不能控制官员由“社会公仆”向“社会主人”的异变，必将严重影响中国的社会主义事业的前途，苏联解体和东欧剧变已是前车之鉴。

　　为维护人民的利益，避免“社会公仆”对“社会主人”地位的冲击和篡夺，必须形成人民群众能够控制党政官员的社会机制。正是基于此，殷都区组建起“十大员”群众组织，并以“十大员”群众组织建设为核心，推行了一系列举措，包括：依据宪法规定，重新授予群众民主权利，使群众明确知悉自身具有的知情权、参与权、管理权、监督权、发言权、建议权，并在条件成熟时授予群众对基层领导干部的选举权和罢免权;通过“十大员”群众组织以村和社区等为单位将群众的个体民主权利汇总起来，以组织化的民主权力和权威保障落实公民的民主权;在党建工作中实行“四个60%”工作法，督促党员改变脱离群众的不良作风，坚持走群众路线;将政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和党的建设全部纳入“十大员”群众组织的监督下，使“十大员”参与对政务活动的监督，并形成制度化的社会矛盾反映、处理、反馈机制。

　　以上措施的实行，使殷都区的党政工切实感受到来自人民群众的强大社会压力，使他们在思想上进一步强化自身的公仆意识，在行动上则由于受到群众对权力的硬性监督而必须改变自身的工作方式。殷都区的党政工自己讲，以前在工作中“不怕群众不满意，就怕领导不注意”，因为职务任命、升迁降贬、福利待遇都由上级说了算，“对上负责”也就成了必然选择;现在区里的改革正在逐渐将各项权利向以“十大员”为代表的群众手中集中，自己的工作被直接置于“十大员”监督之下，群众是否拥护、群众是否满意成为检验工作成果和绩效的重要标准，这使区里的党政工也开始重新思考自己和人民群众的关系，逐步摆正自身的社会地位和工作心态。

　　只有“权为民所赋”，才能“权为民所用”。殷都区组织起群众，以人民之力控制社会公权力，推动了殷都区的官员公仆化进程。这一进程，同时为殷都区的政府职能转变提供了基础和条件。

　　殷都区委书记李南沉讲，由于有官本位的思想，很多党员干部认识不到群众是社会的主体，“无视人民群众自身的生产能力和生活的创造能力”，由此，“什么事都要为民做主，什么事都要替民去办”，结果政府职能转变陷入困局，“搞得机构臃肿庞大、冗元堆积如蚁，走入一再精简一再增员的怪圈而不自知。”[15]

　　李书记的讲话切中政府职能转变的要害。我国自1988年提出政府职能转变以来，已历经四分之一世纪，但时至今日，在推动政府由全能政府向有限政府、由人治政府向法治政府、由封闭政府向透明政府、由管制政府向服务政府转变方面的任务依然繁重。学者和政界虽然在调整和完善政府机构设置、理顺政府部门的职能分工、建设高素质的公务员队伍、提高政府管理水平等问题上进行了多方面探讨，做了不少工作，对政府职能转变形成较大的促进作用，但却往往忽略了一个更为重要的问题，即政府职能转变的主体和动力来自哪里。在政府职能转变中，政府是转变的客体或者说对象，如果忽视群众的社会主体地位，将政府职能转变的主体仅仅设定为政府，那就是由政府来推行对自身的改革。这无可避免地遇到一个问题，即作为改革对象的政府中的既得利益集团会同时作为改革的主体来迟滞、扭曲甚至破坏改革。政府职能改革至今，政府不该管理的管多了，该管的反而没管好，深层次原因即在于此。政府职能，说到底，是由政府性质决定的，它反映了政府的实质和政府活动的方向。如果不能由人民群众来监督政府，政府职能转变势必难以顺应民意、合乎民情。因此，只有相信群众能力，依靠群众参与制约政府权力、规范官员行为，才能杜绝政府部门权力和利益的市场化，有效界定政府行为边界，推动政府职能转变。

　　殷都区在贯彻群众路线中明确提出，转变政府职能和权力运作方式，必须扩大群众参与，加强对权力的制约和监督。为此，殷都区将“十大员”群众组织纳入到政府职能转变中来，依靠群众组织，逐渐将非行政职能剥离出去，将该交给群众的交给群众，该交给企业的交给企业，该交给市场的交给市场。并进一步地，开始进行规范化的制度设计，期望以群众组织力量克服政府职能转变的暂时性和摇摆性。

3.“十大员”群众组织恢复了党群、干群一体，用群众的力量保证了党政工作的正确政治方向

　　　党群、干群关系，事关国家长治久安，决定党和国家社会事业的兴衰成败。近年来，一些地方由于党群、干群关系日趋紧张，群体性事件激增，激化了社会矛盾，影响社会和谐稳定。而在殷都区，自2009年9月组建“十大员”群众组织以来，这样的问题不但没有出现，党群、干群关系反而愈益融洽，全区的信访工作实现一年大翻身，从实施“十大员”前在全省、全市被通报批评，一举转变为信访量在全市每月排队中排名最后，受到省里的通报表彰。

　　殷都区之所以能够和谐党群、干群关系，关键原因在于“十大员”群众组织使尊重群众、依靠群众的意志在党政工中普遍得到贯彻，群众的力量保证了党政工作的正确开展。

　　“十大员”群众组织是殷都区“依靠群众参与”理念的具体落实，后者对待社会矛盾的解决原则是：“联系群众如鱼得水，脱离群众如树断根”，尊重群众的社会主体地位。在发生社会矛盾时坚决与群众不对立、不对抗，首先依靠“十大员”，其次依靠法律调解和解决问题，理性、有序地处理人民内部矛盾。

　　我国现阶段出现的各类群体性事件，不只凸显了社会转轨时期的特征，或多或少与政府公权力使用不当、缺乏监督，干群关系长期冷漠疏远，群众安全指数下降相关。各种事件虽各有原因，发展进程及规模也并不一样，却存在着某些共性，皆因党政干部漠视当事人基本权利、处理粗暴，致使民怨积累，对抗升级。社会矛盾和冲突的主要原因，概因征地、拆迁、农民工工资拖欠、劳工权益纠纷、司法不公等，“不难判断，这些现实中的矛盾和冲突，基本上都是因利益之争而引发的，是属于人民内部矛盾范围的利益冲突与利益矛盾。”但是，在事态扩大后，“有关部门却往往将这样的矛盾政治化或意识形态化，不恰当地上升为危及基本制度和社会稳定的政治问题。”[1]将民众的利益表达与社会稳定对立起来，将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素，动辄把公安机关推上第一线，封锁消息，迷信和滥用警力，以处理敌我矛盾方式强行平息事件，结果反而使事态进一步扩大，引发“情感同一化、行动协同化”的“非阶层性的、无直接利益的”群体性冲突。这类事件即使最后被平息，仍会留下巨大后患，严重影响党员领导干部在群众中的形象，造成群众对干部的信任危机。

　　全国优秀共产党员、江苏省泰州市信访局原局长张云泉直言：现在一些干部已经把自己甚至把党放在了群众利益的对立面。现实政治生活中，从“替谁说话”的蛮横，到“跟政府作对就是恶”的骄横，无不表明一些党员干部与群众关系割裂，忽视群众呼声，轻视群众地位，无视群众利益，蔑视群众力量，将涉事群众看作阶级敌人，平时提防，遇事就打。这种思路不但无助于社会矛盾消解，反倒激化矛盾，且为党群、干群关系深埋隐忧。

　　群众与群众的矛盾、党员干部与群众的矛盾，都属于人民内部矛盾，其解决必须坚持人民内部矛盾的解决方式，这是殷都区党政干部的共识。党员干部与人民群众是亲情关系，绝不是对立的。党政干部是人民的构成部分，来源于人民，也决不允许脱离人民。如果党群关系出现问题、干群矛盾激化、群体性冲突产生并步步升级，问题的根源往往在于党政干部，而不在于人民群众。殷都区曾在2009年的“科学发展观学习教育活动”中反思过去工作：“为什么群众不听我们的话，因为我们没听群众的话”;“为什么工作做不好，因为我们没有依靠群众”;“为什么群众对我们有意见，因为群众利益没有得到保障”。相信群众、依靠群众、尊重群众的利益和意志，是做好群众工作的根本要诀，只有处理好党和群众的关系，才能有效、高效地解决好社会矛盾。

　　殷都区在实施“十大员”过程中，将群众组织作为开展各项工作的平台和抓手，将群众的利益、群众的意志摆在一切工作的首位。第一，坚持党内批评与自我批评的优良传统，加强党员、干部队伍建设，树立其为民服务意识，坚持解决社会矛盾以法律为准绳、在人民内部调解的思路，并在干群关系最易出问题的城管工作中推行“爱民如伤”的工作理念和方法。第二，面对社会结构发生变化，社会状态更加活跃、开放，群众的民主意识和平等要求明显增强的现实，以“十大员”群众组织为依托，构建多重舆情、政情沟通渠道，拓宽民意表达渠道，形成干群沟通机制，以此增加各方理解，减少和消除党群、干群隔阂。第三，经由“十大员”群众组织将一盘散沙重新聚合为强大的工作力量，将党的建设和党政工作融入群众日常生活之中，广泛动员社会各界积极力量，利用群众智慧在经济发展、征地拆迁、城市管理、教育改革、信访、低保发放等各个方面做到早发现问题、早解决问题，迅速化解基层社会治理中存在的隐患，形成一张疏而不漏的社会稳定维护网。以上举措，均极大地改善了殷都区党政干部和群众的关系，使党的领导方式、基层工作方式和各项社会事业获得根本性变革。

　　“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。”[16]人民群众是党执政的根基，党不能离开“全心全意为人民服务”的观念和信条。纵观世界政治史，人民群众对政党的选择标准，归根结底只有一条：能否代表并且维护自己的利益。中国共产党立党90多年、执政60多年的风雨历程同样昭示，为群众利益而奋斗，是中国共产党的生命所系，也是每一个党员的职责所在。殷都在贯彻群众路线中以对党的坚定信念创建“十大员”群众组织，是基于党为民服务理念的一次全新尝试，它推进了基层社会治理的各方面工作，在社会矛盾突显的今天指出了一条新的群众参与社会治理的发展道路。

链接：杨思远：群众路线在殷都（连载一）

【注释】：

　　[1] 李南沉：《在与中央民族大学、中国经济出版社调研组座谈时的汇报》(2011年1月22日)。

    　[2] 李南沉：《在与中央民族大学、中国经济出版社调研组座谈时的汇报》(2011年1月22日)。

　　[3] 李南沉：《在与中央民族大学、中国经济出版社调研组座谈时的汇报》(2011年1月22日)。

　　[4] 李南沉：《为人民服务≠为人民办实事、好事》，见中共殷都区委组织部《殷都区“争当十大员，为民促发展”活动资料汇编》(2011年)，序。

　　[5] 毛泽东：《论联合政府》，见《毛泽东选集》(第三卷)，第550—552页，人民出版社2007年。

 　　[6] 1966年8月8日通过的《中国共产党中央委员会关于无产阶级文化大革命的决定》规定：“文化革命小组、文化革命委员会、文化革命代表大会是群众在共产党领导下自己教育自己的最好的新组织形式。它是我们党同群众密切联系的最好的桥梁。它是无产阶级文化大革命的权力机构。”

　　[7] 《李南沉同志在全区政治文明“三大举措”推进会上的讲话》，见中共殷都区委组织部《殷都区“争当十大员，为民促发展”活动资料汇编》(2011年)，第160页。

　　[8] 殷都贯彻群众路线的探索是个历史创造，但是任何创造都不能脱离具体历史条件。《宪法》既然已经赋予每个公民基本政治权利，那么所谓“授权”反而是以违宪为前提的，因为“授权”的前提是权利不在公民手里，由此生发出“权利跑到哪里去了?怎么跑去的?什么时候跑的?”等问题。其实，《宪法》授予的权利是公民个人权利，也是集权政体下的授权，这种个人权利的行使如果没有相应的组织就几乎等于零，转化不成权力，形不成权威，因而处于潜在状态。殷都贯彻群众路线中出现的“授权”不过是对党政集权现实的一种承认，同时又是一种矫正。不承认这个变革起点就是脱离特定历史条件，那种因此指责殷都改革的人，我们只能坚守“走自己的路”的伟大格言。

　　[9] 这些制度是人民群众政治参与的制度创新，是人民民主制度的重要组成部分，在理论上属于参与制民主制度。

　　[10] 参见李瑞霞：《在全区政治文明建设“三大举措”推进会上的讲话》，载中共殷都区委组织部《殷都区“争当十大员 为民促发展”活动资料汇编》(2011年)，第193页。

　　[11] 刘永佶：《民主的权威》，第151页，中国经济出版社2005年。

　　[12] 中国共产党第十七次全国代表大会政治报告：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，载《深入学习实践科学发展观活动领导干部学习文件选编》，第313页，中央文献出版社、党建读物出版社2008年。

　　[12] 黄炎培：《延安归来》第二篇“延安五日记”，重庆国讯书店，1945年10月印刷。

　　[13] 恩格斯：《恩格斯写的1891年单行本导言》，《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社1977年，第335页。

　　[14] 李南沉：《为人民服务≠为人民办实事、好事》，见中共殷都区委组织部《殷都区“争当十大员，为民促发展”活动资料汇编》(2011年)，序。

　　[15] 清华大学社会发展研究课题组：《以利益表达制度化实现社会的长治久安》，见http://news.sohu.com/20100419/n271594702.shtml，2011年8月。

　　[16]毛泽东：《关于领导方法的若干问题》，见《毛泽东选集》第3卷，人民出版社2007年，第899页。

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