杨思远：群众路线在殷都（连载九）

　　第八章 以群众路线统揽信访工作

（编者按：中央民族大学“985工程”民族地区经济发展和社会管理创新基地，于2011年3月28日以“殷都实验”为题立项，对河南安阳市殷都区群众路线的实践探索进行研究。这是左翼做的一个成功试验，该书是事后的理论总结。现在左翼要给社会提出具有建设性的实践方案，从这个角度看，该书提供了一个样板，因此具有现实价值。本网站将连载该书内容。欢迎各位网友的关注和评论。此篇为第九部分。）

　　殷都区是安阳市的重要工业区和文化旅游区，既是城乡一体的新城区，又是经济发展的热点区，也是较易产生社会矛盾冲突的聚焦区。

　　2009年以前，全区信访总量高居不下，集体上访、越级上访时有发生，赴京非正常上访有增无减。2009年1—4月，全区赴京非正常上访30余人次，形势十分严峻。2009年8月30日，在河南省政法委涉法涉诉信访工作会议上，作为全省32个涉法涉诉信访问题较严重的县区之一受到通报批评。

　　面对严峻形势，殷都区委区政府转变工作思路，将群众路线引向信访工作，创造性地提出了“三依二助一亲自”的“321信访工作法”，运用“三不限、三重新、三找出”的办案原则，放手发动群众、组织群众，让“十大员”全程参与信访工作，迅速解决了大量陈年积案、“钉子案”、“骨头案”，在此基础上，着手建立信访工作的长效机制。在“一把手”亲自上阵和群众的广泛、深度参与下，棘手的信访难题得到化解，访民纷纷息诉罢访，短期内打赢了一场信访工作“翻身仗”。

　　一、严防死赌，积案成堆

　　群众路线是我们党重要的政治优势，信访制度得以建立和发展的指导思想是党的群众路线。信访工作是各级领导了解社情民意的“必修课”，是培养锻炼干部的“大学校”，是检验民心向背的“大考场”。区委书记李南沉多次强调：“信访是对群众态度的最后一条保障线，是检验党委政府和各级领导干部执政能力的重要尺度。”[1]信访工作是“送上门的群众工作”，是最直接、最现实的群众工作，如果连送上门的群众工作都做不好，所谓群众路线就是一句空话，从这个意义上讲，信访工作的好坏是检验执政能力的一块试金石。

　　殷都区的信访问题概括起来有几个特点：一是信访量高，且增长迅速;二是赴京非正常上访人次多，负面影响很大;三是无序信访(集体信访、重复信访、越级信访)问题突出，重复、集体信访所占比例大，信访组织化倾向明显，信访群体中出现精英人物，突发事件明显增多。

　　面对严峻的信访问题，殷都区委区政府陷于沉思。公正地说，殷都区信访工作如此糟糕，原因不在于现任班子，而是多年对上访群众严防死赌，不从根本上解决访民诉求积累而成的，许多陈年积案培养出上访老户。如荆振河与荆长明建房纠纷案、王凤珍口粮地案等，都是长达20余年的积案。

　　家住殷都区铁西路街道郭家庄的荆振河与荆长明两家，因20余年前上一辈建房发生矛盾，荆振河在取得建设规划许可证后翻建房屋，荆长明多次阻拦，致使荆振河家多年无法建房。荆振河将荆长明诉至殷都区法院。2009年5月殷都区法院判决：荆长明停止对荆振河在自家院内翻建东屋和南屋的侵害。判决后荆长明不服，向安阳市中级人民法院提起上诉，2010年2月市中院维持原判，荆振河申请执行。2010年8月法院在强制执行时，双方组织多人，就墙界问题发生争执，现场异常紧张，局面混乱，执行无法正常进行。双方就此问题不断向各级政府、法院等有关部门反映，但一直未得到有效合理解决，成为长达20年的积案。

　　相台街道梅园庄村民王凤珍，1986年其口粮地被村里作为宅基地占用。她要求梅元庄村调给口粮地。当时的村干部张明仁、任天学、赵廷武等答应第二年村里调整土地时再给她口粮地，占多少给多少。但25年过去了，一直没有兑现。任天学和赵廷武均已过世，张明仁因病不能正常表达自己的意愿，王凤珍所说无法查证，结果久拖成积案。王凤珍多次上访未能解决。在殷都区，类似这样的上访涉法涉诉案件还有很多，怎么解决?过去采取的办法就是“一拖二堵”，其结果是越拖上访越烈，访民陷入了“利益受损—诉诸上访—陷于贫困—上访升级”的怪圈。一些上访老户就是这样形成的。

　　长期上访的老户经验丰富，他们总是寻找在敏感期越级进京上访，如两会期间、奥运期间、国庆期间等，他们也知道进京后聚集在何处，对中办信访部门和国办信访部门的情况十分熟悉。最高信访部门每遇到来自地方的案件，只能通知各地政府相关部门将访民领回。地方干部的不当作为，由于越级上访一下子捅到中央，这令地方党政领导十分被动。另一方面，全国都到北京告状，中办、国办信访部门不胜受理，且多数案件属于地方性质，最终只能在地方获得解决，因此北京方面自然要通知地方信访部门。这样一来，地方出于自身政绩考虑，中央出于从实际解决问题的角度考虑，共同形成了“严防死堵”的应对之策。

　　为了解访民动态，全国许多省市区县都在京设立专人对付上访群众，尤其在两会等敏感时期，围追堵截上访群众，就像当年蒋介石对付长征中的红军一样。大量人员长期驻守京城，来往的车票、住宿、活动经费、补贴等，造成各地巨大经济负担，全国维稳费用有增无减;更为严重的是，围追堵截的队伍并不负责解决访民实际诉求，往往是追回就算大功告成，但这样一来，后遗症更大。首先，访民受到鼓励，因为地方既然派人来围堵，说明地方官员害怕他们上访，因此，虽然被追回，但上访取得了初步“胜利”。其次，进京告状花费不小，只有告下来才有可能追回这些额外损失，就此罢手，前功尽弃不说，所有花费有去无回。最后，被追回的访民由于没有解决实际诉求，对地方官员仇恨增加了，对立情绪加重了，多次被追回的访民容易产生过激行为，自焚、堵塞交通、跪国旗、群体静坐等，对社会和谐稳定构成威胁。

　　面对围追堵截上访群众，闹得鸡飞狗跳，基层干部高度紧张的现实，区委书记李南沉陷入沉思：为什么共产党执政的中国，共产党自己开个会就像当初地下党开会一样紧张?党和政府脱离群众在信访工作中充分显现。

　　应当看到，造成上访的原因是多种多样的。有源于群众之间的矛盾，有产生于群众同企事业单位之间的矛盾，有历史遗留的矛盾，至于党政干部同群众之间的矛盾导致上访的案件只是其中一部分，但是必须看到，不管什么矛盾导致的上访，如果得不到及时妥善解决，都会转化成群众同政府之间的对立。这是因为，所有诉求的直接对象是公平正义这一公共产品的提供者，是政府。即使不是政府行为不当造成的案件，访民诉求得不到及时处理是政府的责任。明明是邻居占了自己的宅基地，明明是企业拖欠了养老金，明明是交通事故撞伤了人，如果问题得不到解决，最后都会骂共产党。

　　信访制度是我国特有的政治制度。新中国成立之初，百废待兴，新生的政权给人民群众带来了希望，大家纷纷向党和政府反映情况、提出建议和要求，掀起了新中国成立以来的第一次信访高潮，信访制度应运而生。当时，信访制度就是党和政府从密切联系群众、倾听群众心声、接受群众监督的宗旨出发建立起来的。1951年6月7日发布的《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中强调：“各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务;并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。因此，各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”改革开放后，随着社会矛盾的发展，1989年8月19日江泽民在中央办公厅、国务院办公厅国家信访局《关于信访工作情况和存在的问题》的报告上所作的批示中指出：“信访工作是我们党和政府发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道。各级党委和政府要切实加强对信访工作的领导，使其在加强社会主义民主与法制的建设中，密切党和政府与人民群众的关系中，发挥更大的作用。”

　　人民群众的信访权利源于我国现有的政治制度。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是广大人民群众行使民主权利、参与管理国家事务的一种有效方式。这就要求广大人民群众能够通过各种形式向自己的代表反映情况、表达意愿、提出建议，以保证人大代表能够充分地真正地代表人民的利益。信访制度满足了这种要求。依照《信访条例》第9条的规定，人民群众可以通过写信、走访的形式向人大代表反映情况、表达意愿、提出建议，从而达到人大代表能够真正了解民意、表达民意之目的。

　　另一方面，信访制度的存在和发展是党立党为公、执政为民的需要。我国行政制度最大的特点就是各地各级行政机关都是在党的领导下运作的，都要接受党的监督和指挥。而党奉行“立党为公、执政为民”的理念，党为了保证它对行政机关的领导和监督能够切合广大人民群众的根本利益，必然需要倾听广大人民群众的心声、了解广大人民群众的疾苦，真正做到各项政策措施能够为人民群众谋福利。而信访制度能够为人民群众提供一个主动向党和政府反映情况、表达意愿的渠道，因而信访制度也就成了党实现其执政理念、为广大人民群众谋福利的一个有效的手段。

　　群众有权信访，党和政府又乐于倾听人民群众心声和疾苦，这本来是双方极为情愿的大好事，何以会发展成围追堵截上访群众呢?“倾听群众呼声”是如何转变成“害怕群众上访”的呢?李南沉书记多次打比喻：“如果我们掉进坑里，不怪眼睛，却怪我们的脚，不停地惩罚自己的脚，你说这种人是什么人?就是神经病。我们设立信访部门就是等群众来表达意愿的，如果人家来了，你又要把别人赶走，你说这样的人是什么人?要我说也是神经病。”[2]这种脱离群众的信访工作充分表明，我们对群众不信任，群众对政府也不信任，要根本解决这种被动局面，必须重拾党的群众路线。

　　二、相信群众与依靠群众

　　从殷都区反映的情况看，群众信访检举揭发类的居多，批评建议类的非常少，反映的焦点问题相对集中，主要是改革发展过程中出现的一些新的社会矛盾：

　　(1)企业改制、劳动及社会保障问题。其中，拖欠在职和离退休人员工资、职工下岗失业后再就业困难、基本医疗无保障、社保基金不到位等，是当前群众集体来访中反映较为突出的问题。

　　(2)农民问题。主要是反映一些地方农村税费改革政策落实不到位，农民负担没有明显减轻;一些村组财务管理混乱，村委会换届选举不规范;一些地方违规征占买卖土地、补偿标准较低且被层层截留克扣，失地农民得不到妥善安置;农村宅基地问题;乡村干部作风粗暴，干群之间矛盾重重。

　　(3)涉法涉讼问题。主要是各类纠纷、不服法院判决等。这类问题积案较多，重复类信访量大，长期滞留信访的人多，已成为长期困扰各级信访机关的主要问题之一。

　　(4)城乡拆迁安置问题，主要是反映不严格依法办事，补偿和安置不合理，拆迁户不能及时回迁，房地产开发不规范等问题。

　　(5)反映干部作风不正和违法乱纪问题。

　　(6)基层机关改革中的问题，主要反映一些地方借机关改革增加编制、增添副职，或者借竞争上岗收受贿赂，安排亲友，以及精简分流搞一刀切等问题。

　　(7)环境污染问题。搞建设急功近利，破坏生态环境。

　　(8)部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。

　　这些问题大部分是在改革和发展中出现的问题。我们的改革史无前例，它既包括经济体制的创新，也包括政治体制的改革。改革必然引起利益的分化和重组，必然触动社会深层矛盾，如果处理不当，矛盾不仅得不到缓解反而有可能加深甚至激化。因此，依靠信访渠道及时化解这些矛盾，就显得尤为重要。但是，严防死堵的办法堵死的恰恰是党和政府关注和解决群众最直接关注的重大社会问题的最后一道防线。围堵没有解决群众对涉及自身利益和权利的关切，围堵的结果反而形成信访量的与日俱增和信访秩序的日趋混乱。

　　殷都区在分析这个问题时指出：“我们对信访问题的处理存在认识上的误区，在操作中无所适从，使得一些疑难信访问题难以解决到位。”[3]在认识上存在两个误区：一是在“依法”与“依理”上有偏颇。有的方法简单化，一味强调依法制裁，导致滥用法律强制手段，致使大量群众诉求不能有效解决;有的过于强调情理，把法律法规丢到一边，造成失去原则性，错误引导了上访人。二是在“强力”与“怀柔”上有偏颇。有人一味强调对信访人“怀柔”，过分依靠感情投入，没有依据地过分迁就，不惜失去原则性，导致调高了上访人的胃口;有些人则迷信强力打压，也失之偏颇，造成矛盾激化。

　　在总结以往经验教训的基础上，本着对上访人和法律“双尊重”的原则，殷都区树立了“依法、依理、依感情相结合”的工作理念，并结合“司法救助、困难救助”两个帮扶方法和“各级领导亲自上”的政治优势，对症下药、灵活施治，找到了根治信访顽疾的良药。

　　这个“双尊重”的原则就是“一切为了群众”在信访工作中的具体体现。我国制定的一切法律法规本质上都是维护人民群众利益的，但不是维护个别群众利益，而是维护人民群众整体和长远利益。在信访案件中，当事人都是普通群众，发生了利益对立，法律不可能不分是非同时保护这种对立的利益，只能依照社会主义原则制定保护其中一方的法律条文，尊重法律就是尊重人民群众的根本利益。“尊重上访人”就是尊重群众，绝大多数群众不会无理取闹，这是相信群众的表现，那种认为“信访老户都是神经病”的观点，就是不相信群众。“尊重上访人”，切实解决上访人的合理合法诉求就是“一切为了群众”的具体落实。

　　“依法、依理、依感情相结合”的工作理念的树立，是站在群众立场上，从法、理、情三个方面替群众着想。“司法救助、困难救助”两个帮扶方法的提出，可谓想上访群众之所想，急上访群众之所急。没有群众观点，怎么可能在处理信访问题时，想到具体帮助群众呢。尤其“司法救助”等于是帮助群众打官司，而不是一味围堵访民。“各级领导亲自上”为迅速彻底解决访民诉求，避免多部门掣肘、推诿，造成上访行为旷日持久、劳民伤财、激化矛盾提供了组织保障。

　　相信群众，说来易做到难。一些陈年积案之所以长期解决不了，就是一些领导干部不相信群众的结果，认为群众不明真相，认为责任在群众一方，认为群众要价过高，认为群众不懂法，认为群众不讲道理，认为群众在无理取闹，认为群众认死理，等等。这些认识一经形成，很难再去认真听取群众的诉求，很难摆正为群众分忧解难的心态，加之积案多、牵扯面广、解决起来压力大，动力不足和压力太大使得很多本来可以及时彻底解决的案子积压起来。李南沉多次强调：“要树立‘爱民如伤’的情怀，对群众反映的问题，要像对待自己身上的伤口一样去呵护，把群众当亲人，要热情接待，认真听取群众诉求，想方设法帮助他们解决问题，真正把来访群众当‘家人’，把群众的来信当‘家书’，把群众反映的问题当‘家事’，把群众工作当‘家业’。”[4]殷都区提出的“三推定”原则、“三三制”办案原则、“四解”办法、“六到位”长效机制等都是相信群众在信访工作中的具体体现。

　　群众如何依靠?多数领导干部遇到问题，首先想到的是钱从哪里出，派谁去处理。其次是对下面压担子，什么这个你负责，那个他负责，出了问题满足于行政问责，就是不懂得如何依靠群众去解决问题。信访工作本身是群众工作，如何让群众参与群众工作，殷都区提出了许多富有启发性的思路和做法：把群众组织起来，依托“十大员”组织，建立八个方面的“十大员”群众信访工作队伍，“十大员”参加村级例会，“十大员”参与收集社情民意，“十大员”参与信访风险评估，“十大员”参与信访听证工作，“十大员”参与信访事件代理，“十大员”参与疏导群众情绪，“十大员”开展信访法规宣传和信访扶贫解困，等等。实践表明，这些办法是新时期依靠群众管理信访工作行之有效的方法。

　　三、“321信访工作法”

　　殷都区结合信访工作实际，本着对信访人和法律“双尊重”的原则，创造性地实施了“三依二助一亲自”的“321工作法”。“三依”就是“依法、依理、依情相结合”的办案理念，“二助”就是司法救助和困难救助，“一亲自”就是各级领导亲自办案。依靠这个方法，殷都区在短期内将一大批陈年积案彻底解决，从根本上扭转了信访工作的被动局面，实现了信访工作的理性有序发展，为长效机制的建立创造了前提。

　　“依法、依理、依情相结合”理念，最根本的内涵就是对法律和群众负责，真心实意维护群众利益，设身处地解决群众困难。长期以来，信访量居高不下，尤其很多陈年积案久不化解，很大程度上就是因为不能从上访人的角度换位思考，对上访人的诉求，总是以缺乏法律政策依据为由，轻易就得出上访人无理或根本无法解决的结论，对群众不负责任，置上访人的激烈反应于不顾，导致问题越积越多，越积越难。

　　针对这种思想状况，殷都区在解决所有信访问题，尤其是那些缺乏法律、政策依据的疑难问题时，坚持“三推定”原则：一是对上访人做有理推定，哪怕有1%的道理，也要查清问题的前因后果，查清症结所在，认真加以解决;二是对责任人做有责推定，哪怕有丝毫的责任，也要予以纠正，并向上访人道歉，求得群众满意;三是对信访问题做有解推定，哪怕有1%的可能性，也要付出100%的努力，不遗余力地将问题解决在基层。“三推定”原则，为深化应用“依法、依理、依情相结合”理念，有效化解大批历史积案奠定了思想基础。

　　按照“依法、依理、依情相结合”理念，殷都区对于一些陈年积案，打破常规地提出了“三三制”办案原则，即“三不限、三重新、三找出”。不限原领导表态，重新听取信访老户申诉，找出本人要求解决问题的底线;不限原调查结论，重新研究案情，找出过去处理结果与本人要求的差距;不限原处理意见，重新调查核实，找出解决问题的突破口。旧事新办，组织有关人员对问题重新进行审查，并切实改变以往就事论事，单纯依靠法律、政策手段解决问题的做法，依据事实，找到既合理又合情的切入点，使一大批棘手的信访难题得到了最终解决。

　　“依法、依理、依情相结合”理念的灵魂，在于不拘于法理或情理，而是对症下药、灵活施治。殷都区解决每一个信访问题，都采取“四解”的办法，运用法、理、情相结合的方式，达到疏导思想、理顺情绪、解决问题和化解矛盾的目的。一是思想上解扣。通过耐心听取上访人的倾诉，热心了解其苦衷，诚心帮助其解决问题，给予其充分的理解和关心，在情感上取得上访人的认同，切实用耐心换取他的安心，用热心换取他的放心，用诚心换取他的信心，从而尽快解开其思想“死结”。二是法律上解惑。邀请法律工作人员，站在上访人的角度，分析其诉求的合法性和解决渠道，消除其对法律的曲解或疑惑，维护其合法权益。三是生活上解困。对诉求合理且生活困难的上访人，通过对其实施经济救助、落实低保、安排就业、解决住房等不同形式的人性化帮扶救助，解决其基本生存条件和生活出路，进而从根子上促进其息诉罢访。四是工作上解难。对生活过得去的上访人，全面了解并帮助其解决生产或工作中的实际困难，做到仁至义尽，进而消除矛盾。

　　“二助”就是司法救助和困难救助。许多信访事项往往是由于国家权力被国家机关的工作人员滥用，侵犯了公民的合法权益造成的。如果能够得到切实妥善的处理，信访制度无疑起到了权利救济的作用。尤其是一些“信访老户”，长期在“连年上访—生活拮据—情绪恶化”的怪圈中不能自拔，付出的成本越来越高，迫使其通过继续上访挽回损失。对其进行适当的帮扶和补偿，大多都能息诉罢访。但是，救助也必须坚持原则性，如果简单拿钱买平安，极易形成“后遗症”和产生新的不良影响。对此，殷都区设立了救助对象衡量标准：一是确实依据现有法律、政策无法解决;二是有一定道理;三是家庭确有困难、值得同情。专门安排250万元救助基金，分别从司法救助、困难救助两个渠道，对上访人予以钱款、房屋等经济安抚、救助，让上访人得到最大的实惠，促使他们息诉罢访。截至2012年年底，共投入230余万元，分别对58起案件的当事人进行了钱款、房屋等方面的救助，使这些陈年积案实现了案结事了、息诉息访。

　　“一亲自”就是各级领导亲自办案。许多信访案件牵扯多个地区、部门和行业，基层工作人员往往受自身的阅历、职权和协调能力所限，处理办法不多，极易造成久拖难决、久办不结，形成积案。要想使众多的“骨头案”、“钉子案”在短期内得到解决，各级主要领导亲自上是关键。殷都区大批信访事项在短期得到解决，措施之一就是全区临时取消了双休日、节假日，突击办案，所有县、科级干部一律不准随意外出，全部亲自参与解决信访难题。

　　“321信访工作法”的实质就是：“党委授权，政府出钱，大员上阵;打破常规，灵活处置，解决到位”。[5]可以说既是方法，又是理念，既简明、又实用，是当前法制不健全条件下，做好基层群众信访工作最生动、群众最易于接受的工作方法。

　　四、信访工作“十大员”全程参与

　　殷都区将全区范围内开展的“争当十大员、为民促发展”活动，同信访工作实际相结合，建立了8个方面共600余人的信访工作“十大员”群众队伍，赋予 “十大员”名分，让群众能够名正言顺地、积极地去排查化解信访矛盾，织就一张“纵向到底、横向到边”的“十大员”全程参与的群众信访工作网络，形成了党委政府的“千手千眼”，夯实了信访工作群众基础。“十大员”全程参与解决疑难积案、预防新案和建立长效机制等。同“321信访工作法”相结合，造就了殷都信访工作“自下而上”和“自上而下”的双向互动格局，形成了标本兼治，短期攻坚克难和长效预防的完美统一。

　　8个方面的信访工作“十大员”包括：社情民意调查员、信访风险评估员、信访听证评议员、矛盾纠纷调解员、群众情绪疏导员、信访法规宣传员、信访事项代理员、扶贫解困服务员。同城管工作四个方面“十大员”、低保发放一个方面“十大员”和计生一个方面的“十大员”相比，信访工作“十大员”涉及面广，表明信访工作矛盾复杂的特点。信访“十大员”种类只是比社区建设方面的少，后者已经发展到16个方面，这是由社区工作的综合性决定的。

　　“十大员”参与信访工作，首先必须授权。党委和政府授权是掌控“十大员”活动的关键所在，也是“十大员”名正言顺参与信访工作的前提。殷都区授予信访工作“十大员”六项权利带有鲜明的信访工作性质。知情权是在法律范围内，有权通过一定方式，知悉、获取信访事项办理的政策依据、进展程序、落实结果情况;有走访群众，倾听群众呼声，了解社情民意的权利。参与权是协助信访部门开展工作，参与党的路线、方针、政策及法律法规宣传落实的权利;依照法律规定，参与社会问题调解、社会矛盾化解等公共事务的权利。管理权是在信访部门领导下，通过参加村(居)民议事机构，参与信访工作管理和决策的权利;通过亮身份，进行社会问题调解、矛盾纠纷化解等事务的权利。监督权是对信访部门的政策贯彻落实情况进行监督的权利;参加评议活动，发表评议意见，督促落实整改，要求在一定期限内给予答复的权利。发言权是对信访部门的作风及其工作人员的工作态度、成效发表个人见解的权利;对社情民意发表意见和看法的权利。建议权是对信访部门工作情况，提出批评建议、要求答复的权利;根据了解的群众诉求，向信访部门建言献策，解决群众生活困难的权利。

　　有权就有责。“十大员”参与信访工作，必须明确分工和职责，否则就成为“一窝蜂”式的无序的不可操控的群众运动。殷都区规定：社情民意调查员的主要工作是征求群众意见，调查了解民意，畅通信息渠道，经常深入村(居)民生活中了解情况，掌握各类人群的思想动态、行为倾向，及时向信访部门反映事关群众切身利益和急需解决的问题，为领导决策当好参谋助手，切实做到“民有所呼，我有所应”。信访风险评估员的主要工作是在法律范围内，通过一定方式了解评估事项的情况;参加信访风险评估会议，发表评估意见，按照党的标准、法律的标准，科学公正地进行评估;向群众解释评估意见的政策依据，引导群众理解和支持评估意见。信访听证评议员的主要工作是在法律范围内，通过一定方式了解信访事项的情况;参加信访事项听证会议，发表听证评议意见;向群众解释听证结论的政策依据，引导群众理解和支持听证结论。矛盾纠纷调解员的主要工作是开展矛盾纠纷排查调处，及时调处民间纠纷，对排查出的不稳定因素和思想倾向进行疏通引导，将矛盾纠纷化解在基层，对重大不稳定因素和思想倾向，及时向党委政府反馈信息，预防重大突发性群体性事件发生。群众情绪疏导员的主要工作是有针对性地对上访群众开展心理咨询、心理疏导、说服教育、思想转化等工作。信访法规宣传员的主要工作是做好法律法规和政策的宣传和解释，参加定期不定期的信访法律法规宣传活动，宣传依法信访的规定，以典型事例进行警示教育，增强群众依法信访的法律意识，形成规范有序反映问题的信访秩序。信访事项代理员的主要工作是引导群众通过正常渠道依法信访，做好群众的思想稳定工作;记录、整理、转送信访人提出的信访事项;参与协调处理有关的代理信访事项，督促有关部门对代理事项及时办理并向有关部门提出工作意见和建议;必要时陪同赴上级部门咨询政策，反映情况;及时转达有关部门对信访事件的处理意见;及时了解、上报辖区不稳定因素。扶贫解困服务员的主要工作是对生活困难的上访群众，定期不定期开展社会救助活动，主动为他们办好事、做实事，及时帮助解决生活困难和实际问题，积极引导他们走发家致富路，退出漫漫上访路。

　　为保障“十大员”全程参与信访工作，还必须建立相应的制度。殷都区建立了社情民意收集制度、信访风险评估制度、信访听证工作制度、矛盾纠纷调处制度、信访事项代理制度、群众情绪疏导制度、信访法规宣传制度和信访扶贫解困制度等八项制度。有了制度，群众参与就成为有序的运动，成为真正解决问题的行动。这些“十大员”全程参与制度是我国党领导的人民代表大会制度下的参与制民主，它与人民代表大会代议制民主一起，共同构成了基层民主制度，是新形势下我国基层民主制度的重大创新。

　　人民代表大会作为代议制机构，在行政集权政体下存在许多不足：第一，人民意志的集中主要是一次性地体现在人大代表选举环节，如果人大代表的选举以及选举后人民代表的思想、言论和行为不能完全代表、或者完全不能代表人民意志时，国家机构的行为可能背离人民利益和意志，这在信访工作中经常可以看到。第二，单纯的代议制容易陷于保护少数人的权利和利益的境地，尤其在行政集权体制下更是如此，候选人的确定、人大代表的专业化能力限制、代表权利的不能充分落实、贿赂等，都会造成代议制民主不能保护多数人的权益。第三，人大代表的人数有限、非专职化和能力限制，不可能在一切方面都能够很好地代表人民利益和意志。第四，人大代表的代议权利源于选民的公民权，但是代表产生后，选民并没有丧失公民权，而代议权利的行使只涉及公共事务之一部，不是全部。所以，一切代议制机关的代议权都不能同选民的公民权完全重合，前者总是小于后者，由后者派生而来。例如，有些上访案件中上访群众的合理诉求没有法律和政策依据，说明法律和政策的宏观特点不可能顾及个体微观诉求，这是单纯代议制的缺陷。殷都区在“依法”之外，提出“依理、依情”，就是在信访工作理念上实现了群众参与制对代议制机构职能的补充，而“十大员”参与的八项制度不过是这个理念的具体化。

　　有了群众参与制，可以矫正代议制民主的失灵。“十大员”的自愿报名保证了代议制机构一旦缺失、乏力、违背所代表的人民意志，立即表现为一大批群众自动进入“十大员”队伍以维护自己的权益。人民群众对自身的利益和愿望十分清楚，相反，代表们往往不明真相。群众也有时间、有力量、有办法，更重要的是有动力维护自己的利益，他们虽非专职人员，但在维护自己权益方面个个比专职人员强百倍，将那些上访老户纳入信访“十大员”，何愁其动力和能耐之不足。“十大员”参与所维护的永远是多数人的权利和利益，因为他们本身是多数，他们的参与是现代广土众民社会的直接民主制，具有代议制所不具有的优势，群众中孕育着无限的创造力，能够解决个体微观方面的各种诉求，这表现在“十大员”种类的不断增加上。“十大员”也是选民，也享有公民权，与代议制下被代表的选民不同的是，“十大员”在选举了人大代表后，不是让公民权潜伏起来，单纯由人大代表行使公民权派生给代表的部分权利，而是始终让公民权真正活动起来，知情、参与、管理、监督、发言和建议，都是对代议权利的有力补充。实际上，与代议制相比，参与制才是更为根本的民主。

　　下面，我们将较为仔细地研究一番殷都区在信访工作中的群众参与制度。

　　社情民意收集制度的主体是“十大员”群众。社情民意是指社会生活基本情况和人民群众的意见愿望，及时听取社情民意，解决热点难点问题，才能反映群众呼声、解决群众困难，所以这项制度是整个信访工作的基础和前提。对于代议制机构来讲，我们听到的经常性批评是“脱离实际，脱离群众”，其实这是一切代议制的根本缺陷，因为代议者和被代议者如果不脱离，就无须代议制。但是，一旦将参与制引入，收集社情民意就不是什么了不起的难事。谁还不清楚自己呢，谁最了解的不是自己周围的人呢!这项制度规定每个月“十大员”召集一次社情民意恳谈会，掌握社会热点，并向上级反映。制度规定“十大员”收集社情民意的方法有热线电话、民意征集电子邮箱、走访活动，其中社情民意调查员可以发挥更大作用。制度设计还规定社情民意办结机制。群众工作站对群众反映的问题和困难要认真、及时解决，对不能解决的要及时上报。各部门对社情民意的处理高度重视，单位一把手为责任人，及时调处。一时解决不了的要做好解释和沟通工作，使所收集社情民意有处理、有反馈。

　　信访风险评估制度旨在从源头上预防和解决信访突出问题，带有长效机制的特点。信访风险评估的主体是党政决策部门。重点范围是土地征用、城建拆迁、重点项目建设、村镇规划、环境保护、社会保障、合作医疗、计划生育、教育收费等涉及群众利益的有关重大决策事项。按照“谁决策，谁评估，谁负责”的原则，区、乡、街道(区直部门)、农村(社区)对自己职权范围内的决策事项负责信访评估。信访评估组织就拟决策事项向社会或实施地区进行公告、公示，让群众知晓，在此基础上广泛征求群众意见。临时信访评估组织举行评估论证会，邀请人大代表、政协委员、信访风险评估员、有关专家以及与决策有直接利益关系的各方群众代表参加。临时信访评估组织要将评估论证会的结论意见反馈给群众代表和相关部门，及时听取修改意见，进一步整理完善评估意见。由临时信访评估组织在完善评估论证意见基础上，向决策单位提交评估报告。关于评估成果应用，制度规定：绝大多数群众赞成的拟决策事项，按照决策权限提交有关会议研究决策;多数群众赞成的拟决策事项，同时又提出需要重视和妥善解决的实际问题，决策单位需对决策方案作进一步修改完善提交有关会议研究讨论;虽然拟决策事项正确，但多数群众暂不理解、不支持的，要加大宣传力度，深入做好群众工作，待取得群众理解和支持后，方可进入决策程序;拟决策事项虽然符合群众长远利益但超过群众目前实际承受能力的，决策单位暂缓作出决策;拟决策事项损害广大群众利益的，有关单位应坚决终止决策。群众参与并不排斥代议制机构的作用，所谓参与，不是代替。这一点很重要，参与制的目的是矫正代议制的失灵，不是取消代议制。党政决策部门的决策权也是源自公民权的，是必要的集中。在没有参与制下，党政决策部门充其量只有了解民情的民主作风，缺乏民主制度。现在不同了，群众监督不能不顾及群众利益而拍脑袋决策、拍屁股走人了，否则，出现信访风险，决策部门自担。“谁决策、谁评估、谁负责”就是这个意思。信访风险评估制度的主体是党政决策部门，但这个主体是受群众主体制约的。

　　信访听证工作制度是为了切实解决重大、复杂、疑难信访事项，提高信访事项办理的公开、公平、公正性，保证和监督各级行政机关依法行使职权，保障信访人合法权益而制定的。所谓信访听证，是指行政机关或相关职能部门在处理信访事项过程中，以听证会的形式，依据政策、法律、法规听取参加人陈述、申辩、质证和进行评议的工作程序。重大、复杂、疑难信访事项主要指：可能引发群体性事件等不良后果的重大信访事项;时间跨度长、涉及范围广、政策界定不清、矛盾错综复杂的信访事项;部门多且推诿扯皮、久拖不决，经处理，信访人不停访息诉的信访事项。规定了信访事项听证坚持属地管理、分级负责，谁主管谁负责的原则。听证制度对听证受理、听证人员、听证程序作了详尽规定。27条规定，充满着对信访群众的信任和关怀。如信访人有权申请与听证有利害关系的听证主持人、评议人、记录员及其他工作人员回避，信访人不承担听证费用，信访人可以邀请自己的亲友参加听证，听证报告由受理机关立卷归档等。

　　矛盾纠纷调处制度建立的目的是为了把矛盾和纠纷化解在基层，把信访问题解决在当地，确保小事不出村(社区)、单位，大事不出乡、街道。该项制度确立了按照属地管理、分级负责、谁主管谁负责的原则，规定了矛盾纠纷排查化解工作网络，要求各级各部门坚持经常性排查与集中排查相结合，充分发挥社情民意调查员、矛盾纠纷调解员作用，村(社区)每周排查一次，乡、街道每半月排查一次，区每月排查一次，及时发现和掌握矛盾纠纷的苗头隐患，重大活动与节庆日期间集中排查。对排查出的潜在矛盾和纠纷要逐件登记造册，在认真研究基础上，明确包案领导和解决期限，逐案登记建档，跟踪管理，确保问题妥善解决。对矛盾和纠纷从涉及面广狭、激化程度、群体规模大小三个方面进行分类，规定不同的处理机制和化解方案。在矛盾纠纷处理中，充分发挥人民调解员调解、行政调解和司法调解作用，积极引导群众通过行政复议、司法诉讼、仲裁等渠道化解矛盾纠纷。还对建立矛盾纠纷源头防范化解制度作了规定。

　　信访事项代理制度规定了信访代理员及代理站的设置、明确了信访代理员职责、规定了信访代理范围和代理程序。信访人需要向信访代理员提供有关材料，并与之签订《信访事项代理授权委托书》，约定由信访代理员代其向乡、街道提出信访事项，并承诺在此期间不再信访，但可以跟访。对于乡、街道有权处理和无权处理的事项，规定了不同的解决机制。涉及群体利益的，上访人可推举最多不超过5人的代表跟访。信访代理事项按照《信访条例》规定进行办理、复查、复核，复核完毕，信访事项代理结束。信访人对复核意见不服，以同一事实和理由提出诉求的，信访代理站和其他行政机关不再受理。

　　群体情绪疏导制度旨在对信访人及时进行心理疏导，转变信访人心理失衡状态，建立信访心理疏导机制，把矛盾纠纷化解在萌芽状态，促进信访人息诉罢访。该制度规定了信访心理疏导机制，在各乡、街道群众工作站设立群众情绪疏导室，成立群众情绪疏导小组，督促疏导工作。对群众来访进行分类疏导，对明理型、缠诉型、闹访型信访人，提出了不同的心理疏导方式与内容。该制度还规定对群众情绪疏导员进行业务培训。

　　信访法规宣传制度意在提高群众信访的法制意识，引导群众以理性方式反映问题，维护正常信访秩序。制度规定了宣传的主要内容是《信访条例》、公民、法人和其他组织以及信访工作人员、信访人的权利和义务。举示了宣传应采取的多种形式，确定了每年5月为信访条例宣传月。对信访工作宣传员的职责进行了相应规定。

　　信访扶贫解困制度是为了推进信访突出问题的化解，彻底解决“骨头案”、“钉子案”，帮助解决信访人的实际困难，以达到息诉罢访而建立的。制度规定了信访扶贫解困的三原则：“一是确实穷尽法律、政策，仍无法解决;二是有一定道理;三是家庭确有困难、值得同情。”该制度对信访扶贫解困适用范围进行了规定，主要是难以划分和落实责任主体，长期积累、久拖未决的信访个案;诉求合理，但没有明确规定或客观条件不具备，一时难以解决的个案;跨单位、跨部门和人事分离、人户分离、人事户分离等涉及多个责任主体的信访个案;诉求时间长，解决问题的客观依据灭失，但信访人确有实际困难;以及其他疑难个案。对信访扶贫解困资金使用进行了规定，强调抓住“特殊”和“疑难”两个要点。要求建立工作台账和工作档案。规定了信访扶贫解困员的职责。

　　信访工作八项制度的创建，有如下特点：一是将党政部门的责任同“十大员”的参与结合起来，代议制和参与制相得益彰。二是为“十大员”开展活动规定了发展空间和约束条件，将群众运动制度化了。三是充分体现了群众路线的各项要求，是对“依法、依理、依情”信访工作理念的具体化。四是制度设计涵盖了信访工作全程。

　　信访工作“十大员”有了授权、明确了职责，又有相应的制度保障，他们聪明才智的发挥就有了广阔的舞台。2010年以来，“十大员”共参与召开村级(社区)信访例会1285次，解决与群众利益密切相关的问题370余起，调处各类纠纷900余起，大量矛盾和纠纷化解在基层。

　　五、息诉罢访和信访工作“翻身仗”

　　殷都区各级政府和信访部门干部与“十大员”群众紧密结合，贯彻新机制新办法，彻底解决各种信访案件，促使信访人纷纷息诉罢访，根本扭转了信访工作被动局面，涌现出一批信访工作先进集体和优秀信访工。他们的事迹虽无籍可载，但有口皆碑。正是他们的创造性工作和出色成绩，才换来了一个和谐殷都。

　　铁西区办事处针对郭家庄荆振河与荆长明20余年的邻里建房纠纷案，首先结合村两委干部，耐心做双方思想工作，控制局面，防止事态扩大，向当事人表示有信心有能力合理解决问题，以取得双方信任。之后，积极调动一切有利因素，查找原始依据，联系法院详细查阅案卷。情况查清后，协调同区法院及任家村委会反复到双方当事人家中进行调解，通过法律讲解和对比现实案例，让其认识到僵持下去的利害关系。另一方面通过双方当事人亲朋好友，以情感化开导。工作人员的不懈努力和真诚终于打动当事人，双方解除了由来已久的思想疙瘩，最终达成和解协议。荆长明为感谢办事处，赠送了“二十年恩怨一朝解，为民解难促和谐”的锦旗。

　　相台街道办事处针对梅园庄村民王凤珍信访案件，旧事新办，通过积极引导，首先对上访人实施法律救助，免费为其聘请律师，陪同到法院起诉。经法院审理，原口粮地上的树木作价2000元，已经赔偿到位，但口粮地问题，法院不予受理。在此情况下，办事处做细工作，大范围大面积走访当事人的朋友以及村里的老党员、老干部、部分群众，基本能够证实王凤珍反映的问题属实，但因牵涉户数多，全村共有80多户，数占用王凤珍承包地较多，且梅园庄没有机动地可分配，调给其口粮地不现实。在这种情况下，办事处从根源着手解决，考虑到王凤珍及其家人身体不太好，收入大部分用于医药费，生活比较困难，经协商，办事处对其实施困难救助5000元，并承诺口粮地的问题，待梅园庄村民小组城中村改造时与其余80户一并考虑统一处理。王凤珍对办事处的处理结果表示满意，终于息诉停访。

　　2010年1月29日清早，梅园庄街道宏基公寓住户敲锣打鼓来到区群众来访接待大厅，送来了锦旗和表扬信，感谢政府及时为小区居民解决了冬季供暖问题。宏基公寓2006年开发建设，2009年4月建成并投入使用。整个小区120户居民入住，后期配套设施没有跟上。2009年遭遇罕见大雪和长时间低温，可小区取暖设备安装没有到位。住户们与开发商多次协调无果，天寒地冻，群众怨声载道，联名信访向政府求助。区委主要领导接到群众反映后，高度重视，责成梅园办和相关部门尽快解决取暖问题，不让群众受冻。办事处和信访局立即组成专门调查组，一户一户深入群众了解情况。原来宏基公寓开发商卖房时承诺安装地暖加壁挂炉，但因入住率不高，想拖过一个供暖期，住户不同意，双方互不让步。住户情绪比较激动，要求最快速度解决。街道办事处急群众所急，一方面克服开发商不在辖区，街道权力有限，涉及合同、物业等其他后续问题必须逐一协调等困难，积极争取上级支持，区委书记专门批示，区委组织部长亲自包案，区信访局领导和街道人员加班加点，商量解决方案，多次和市住建局、市房管局联系，通过他们与开发商进行协调。另一方面召集小区居民进行宣传，打消居民“官商相护”的思想顾虑，让住户选出7名群众代表为信访工作“十大员”，参与监督整个协调过程，随时提出意见建议。过程的公开取得了群众信任，“十大员”主动做起那些情绪较大的住户思想工作。从1月11日群众反映问题到1月22日，11天时间里，经过多方努力，宏基公司和120户居民签订了协议，无条件为所有住户安装壁挂炉取暖设备，一个月内安装完毕。住户代表薛师傅激动地说：“真没有想到这么快能解决，今冬还能用到暖气，政府这么替群众着想，我这‘十大员’也会继续当下去。”

　　北蒙街道办事处通过发动群众参与，在源头预防信访案件发生，通过因案施策综合治理，提高积案难案处置效果，成功化解了多起信访积案，实现了信访工作赴市以上“零上访、零影响”的全年目标。2010年5月22日，河北邯郸市市民郑建中带家人到安阳殷都区旅游观光，由于在游览地随手摘了一枚青杏，被管理员罚款100元。郑建中对此不满，向省、市有关部门写信反映安阳市旅游环境差、工作人员态度不好的问题。北蒙街道党工委书记刘小兵了解情况后，亲自过问，对管理员进行批评教育，并要求其主动向该游客道歉。2010年9月6日，分管信访工作的韩高远主任，带领信访办工作人员冒雨出现在邯郸市政府门口，退还100元罚款，并表达了诚挚的歉意。一起由一枚青杏引发的旅游环境纠纷得到妥善化解。郭王度村“十大员”协会会长路金中、党工委书记刘小兵个人出资请矛盾纠纷双方吃饭，协调解决了李运平多年不能建房的信访案件问题。前黄甫村“十大员”协会会长李成新，利用业余时间，有效协调工业园区占地问题。2010年，该街道成功调处11起信访积案，全年化解矛盾纠纷50起，投入35万元对上访人进行司法救助、困难救助，对9起案件当事人进行帮扶。像双塔牛杰、黄甫屯张百海、西司空村苏雪华、杜小屯南水北调纠纷、黄甫屯五组纠纷信访案件等均成功化解，陈年积案全部由刘小兵书记负责协调，取得了上访人的真满意，赢得了群众的真认同。

　　赵开川2010年任花园社区书记。该社区常住人口6800多，人员混杂，群众工作底子薄、基础差、上访事件频发。赵开川上任伊始就亮出亲情牌，向社区干部提出亲情信访口号，把群众当家人、把群众来信当家书、把群众反映的问题当家事，把群众工作当家业。大年三十晚上，他带队挨家挨户到上访群众家拜年。居民李炳林向他说起了自家的官司。小女儿李红艳2007年被车撞伤，在医院昏迷一个月，康复后落下残疾，至今文峰法院未下判决。赵开川立即向街道汇报了情况，然后赶赴文峰区法院了解审理情况，一问之下犯了难：李炳林索赔金额过高，并且在调解中因对具体法律条文的司法解释和主审法官有不同理解，双方闹翻了，一直僵持不下，法院刚更换了主审法官。如何处理这起案件?赵开川上门做思想工作，反复劝李炳林不能因为不现实的天价赔偿耽误了女儿康复治疗，也影响家人感情得不偿失，又多次和李炳林、代理律师牛运增到法院调解。最终李炳林同意按法律办事，案件顺利判决。赵开川说，要把群众来信的“信”放大为信任、信息、信心、信念。居民张传文多次写信到各部门，反映其女儿张圆圆5年前上小学时被老师殴打致精神残疾。据查，案情不属实，张传文本人也承认写信的目的是寻求救助。考虑到张传文家多人患病，生活困难，赵开川一面做思想教育工作，一面积极给予救济帮扶。雪天送棉衣棉被，安排领导看望，社区送米面油，协调单位积极捐款，帮助张圆圆入院治疗，还在创卫期间为张传文安排活儿，张传文感激不已，终于停止信访。

　　2009年11月，杨哲到电厂路街道任党工委书记，以“上为政府分忧，下为群众解难”为己任，勇挑“天下第一难”的信访重任。他把工作当学问来研究，爱“琢磨事”是他的特点。他琢磨如何整合信访资源，大胆探索新时期街道信访工作规律，加强信访督办，变上访为下访，领导包案，畅通信访渠道，提高处置力度等问题，逐步形成了街道信访工作新格局。杨哲琢磨过的事就去干，变上访为下访就是一个例子。电厂社区居民因违建房造成房屋拆迁引起纠纷，他们多次到社区反映情况希望尽早解决拆迁补贴问题，每到敏感时期和节假日，就结伴找信访主管领导提出要求，并扬言如不尽快解决，就到区、市越级上访。杨哲得知此事，决定变上访为下访，多次到信访户家里，关注生活、牵头协调、细致劝导，真正把群众当亲人对待，金诚所致，最终促使上访户转变了思想。杨哲工作中的满腔热情，亲历亲为的负责态度，善待权力和善待群众的自律品德，证明了殷都改革试验能够塑造出一个崭新的人生。

　　依靠群众路线的新理念、新方法，殷都区在短时间内打赢了一场信访工作的“翻身仗”。2009年8月30日，在河南省政法委涉法涉诉信访工作会议上，殷都区受到通报批评。半个月后，殷都区不但将中央政法委交办的12起案件全部办结，将省政法委巡视组交办的98起案件办结91起，办结率92.8%;而且还将殷都区自身排查出的49起案件办结46起，办结率93.8%。在此期间，省政法委4次印发简报推广殷都做法。从全省通报批评到全省推广殷都经验，这个神奇的转变，的确是个“翻身仗”。2010年以来，殷都区赴市以上信访量大幅下降，未发生赴京非正常上访，未发生赴京到省集体上访，赴市以上个人上访同比下降68%，信访秩序进一步好转，全区信访工作进入良性有序态势。在殷墟大遗址公园建设、花园庄整体搬迁、新107国道改线、沿线村庄拆迁征地等重大项目建设中，殷都区没有发生一起大的群体性上访事件。2011年，全区信访工作“四无”乡、街道达到50%，“四无”村、社区达到72%，被市委、市政府授予“信访工作先进县(市、区)”，被省委信访领导小组评为信访工作成效显著区。2012年殷都区荣获“全省信访工作体制机制创新特别奖”，区委书记在全省信访工作电视电话会议上做了典型发言。所有这些成绩的取得，依靠的是群众路线，打赢“翻身仗”是群众路线的光辉胜利!

　　六、信访工作长效机制的创建

　　为了巩固“翻身仗”的成果，殷都区开始创建信访工作长效机制，这个机制可以从两个方面来概括：一是从信访“十大员”群众方面建立的信访工作制度，一是从政府方面建立的信访工作制度。对于前者我们已经介绍过“十大员”全程参与的八项工作制度，这里介绍后一方面。主要包括信访工作领导责任制、信访问责制、信访评估制、“六到位”长效机制和每周“过堂”制。

　　《殷都区关于进一步明确信访工作领导责任制的意见》正式确立了信访工作领导责任制。《意见》对责任划定、工作任务、具体要求和责任追究作出规定。区委常委对本部门和联系乡、街道的信访工作负总责，承担主要领导责任。政府副区长对分管部门和分管工作方面的信访工作负总责，承担主要领导责任;对联系乡、街道的信访工作负次责，承担重要领导责任。乡、街道党政班子成员，区直部门班子成员对分包村、社区和分管工作方面的信访工作负总责，承担主要领导责任。《意见》还规定了信访例会制度，领导干部“五包四亲自”的包案制度，对结案率、群众满意率规定了具体要求。

　　《殷都区信访问责实施办法》确立了信访问责制。《办法》规定了“属地管理，分级负责”和“谁主管，谁负责”的原则，明确了责任人。按照“谁惹事，追究谁”原则，实行责任倒查，严格追究当事人及主管领导的责任。分别规定了单位信访工作责任和信访工作责任人的责任形式。《办法》规定以发生信访量作为考核依据，量化计分，进行排队，还对责任追究程序进行了规定。

　　《殷都区信访评估实施细则》确定了信访评估制。《实施细则》对确立信访评估的意义、评估事项、评估组织、开展民意调查、举行评估论证会、反馈评估结果、提交评估报告、评估成果应用、全程跟踪查询、制定信访预案和严格责任追究作出详细规定。评估重点范围是土地征用、城建拆迁、重点项目建设、村镇规划、环境保护、机构改革、组织人事、社会保障、合作医疗、计划生育、教育收费等涉及群众利益的重大决策事项。《实施细则》规定了“谁决策，谁评估、谁负责”的评估主体原则。强调评估要走群众路线。对于评估结果按照群众赞成不赞成、答应不答应、满意不满意为标准分类处理。信访预案制定以“发现得早、控制得了、解决得好”为目标。

　　殷都区对新发生的信访问题建立了“六到位”的长效机制，切实堵住了产生信访积案的源头。一是诉讼程序引导到位。针对群众反映的维权问题，统一制作复议、诉讼、仲裁程序告知通知书，引导上访人按照法律程序进行诉讼，并对其提供司法援助，帮助其找律师梳理案情，建立起依法解决的信心，确保不欠“法律账”。二是合理诉求解决到位。对政策有明确规定的，严格落实有关法规和政策，确保不欠“政策账”。三是不合理诉求终结到位。对漫天要价的不合理诉求，先由基层拿出处理意见，报区里拿出复查意见，然后再报市里复核并终结信访程序，切实避免重访、越级访的发生，确保不欠“程序账”。四是过错责任追究到位。对敷衍塞责、推诿扯皮、简单粗暴或有失职、渎职、违纪违法等行为，造成信访案件和群体性事件的，坚决责任追究到位，确保不欠“责任账”。五是困难对象帮扶到位。对上访群众诉求虽不合理，但生活确有困难、无依无靠的，尤其是“法度之外，情理之中”的信访事件，采取政府救助、社会救济、民间互助等手段，使他们的基本生活得到保障，确保不欠“感情账”。六是违法行为处理到位。对已经作出法律终结决定，并签订息诉罢访协议，且经过法制教育和批评劝导，当事人仍触犯法律规定的，依法处理。

　　《每周“过堂”集中解决信访问题制度》确立了每周“过堂”制。这是“四个每”工作法的制度化。殷都区对日常信访工作建立了常态化管理机制，实行 “四个每”工作法，即每日访情、每周“过堂”、每月排队、每季奖惩。每日访情，就是坚持信访日报告制度，印发《每日访情》，包括群众反映的问题、接访领导、责任单位、处理结果等内容，报区四大班子主要领导。区主要领导根据信访情况，及时作出批示，明确责任人，限期解决问题。每周“过堂”，就是每周一，由区主要领导主持召开信访会议，对上周出现的信访问题一一“过堂”，亲自过问。没有及时处理的案件，召集相关领导和上访人，亲自听，亲自看，亲自拍板。每月排队，就是针对各乡办、局委的上访量和解决信访案件的情况，每月排队。对排位靠后的，予以黄牌警告。每季奖惩，就是针对党务、经济、社会、信访四项工作，每季度落实奖惩，内容包括记功、嘉奖、通报表彰、公开表扬和处分。通过“四个每”工作法，做好信访工作，依靠群众参与，“依法、依理、依感情”妥善解决群众反映的问题，不断提升群众工作和信访工作水平。每周“过堂”制度对“过堂”事件、地点、参加人员以及“过堂”研究内容和要求作出规定。

　　长效机制的建立不仅巩固了信访“翻身仗”成果，明确了治本之道，而且对新案出现起到了良好的预防作用。2011年10月安阳市发生冲击市委大楼的严重群体性上访事件，起因于汽车贸易公司高息融资，资金链断裂，企业主携款出逃造成集资户巨额损失。殷都是全市参与集资最多的一个区，但却没有出现一起群体事件，充分证明殷都信访长效机制惊人的预防效果。

　　七、干群一体的信访工作基本经验

　　群众路线是整个殷都改革实践的灵魂所在，但是应当看到，在将群众路线引向不同领域时，由于工作性质和环境的差异，群众路线的贯彻和落实带有许多不同的特点，需要进行完全不同于其他领域的新创造。以信访工作来说，贯彻群众路线必须确立党政干部的主导地位，殷都区是认真思虑过这个问题的。

　　尽管信访事项的起因可以由一切社会矛盾引发，但信访工作涉及的主要矛盾是党政机构同群众的关系，在涉法涉诉信访案件中，还会牵涉独立的司法机构和律师服务，在许多疑难信访案件中，会牵涉跨地区、跨部门的复杂关系，这些信访案件的最终解决，需要党政主要领导协调，不确立党政干部的主导地位，就不可能最终彻底解决问题。因此，在信访工作中群众发挥作用的空间就受到特定工作性质的限制，殷都区抓住了这个特点，在群众路线贯彻时，制订了群众参与的理念和具体制度。在理念上，“依理、依感情”排在“依法”之后，而不是一上来就强调“依理、依感情”。在“二助”上，将“司法救助”摆在“困难救助”前面，也是这个道理。“法”和“司法”是代议制权力机关确立的，具有全国普遍性质，是必须执行的，党和政府都必须依法治国。“一亲自”是指主要领导干部亲自抓信访工作，所谓“六到位”机制、“三推定”原则、“三三制”办案原则、每周“过堂”制度等都是以党和政府为主导的，250万元救助基金业只有政府才有能力承担，这是信访工作领域的特殊性决定的。很难想象，一个单纯的“十大员”能够独立化解进京越级上访案件，也很难解决一起大规模群体性信访案件，更不要说是突发性的案件。

　　但这不等于说殷都区信访工作“翻身仗”不是群众路线的胜利，而只是党政机构和信访部门的功劳，只是“一把手”的功劳。绝对不能这样看问题。那么，殷都信访工作中的群众路线究竟体现在哪里呢?

　　可以说表现在两个方面：一是党政机构和信访部门在理念、制度和工作方法上体现了群众路线的要求;二是广泛动员和组织了“十大员”的参与。在这里，代议制机构和群众参与制都体现出群众工作路线。

　　党政机构也好，信访部门也罢，过去和现在从形式上看并没有多大区别，区别发生在理念、制度和机制以及工作方法中是否贯彻了群众路线。以理念来说，过去经常以“缺乏法律和政策依据”而将许多“合情合理”的信访诉求搁置起来，形成陈年积案。殷都区成功化解的陈年积案多数不在“依法”上，因为的确无法可依。如郭家庄荆振河与荆长明建房纠纷案、梅园庄王凤珍口粮地占用案，都是20多年积案，法律依据不足，“100元罚款”的青杏案也属此类案件，但确属合情合理的诉求，没有“依理、依感情”的理念，就解决不了这类案件，而缺乏群众路线的观念就提不出“依理、依感情”新理念。 “二助”法、“六到位”机制、“三推定”原则、“三三制”办案原则、每周“过堂”制度，都蕴含着丰富而生动的群众观念。以“三推定”来说，可以说在没有任何调查的情况下，办案人员首先从态度上就相信群众，这是非常难能可贵的。什么叫人民政府，人民政府是群众自家的政府，当然一遇到案子，首先向着自家人，如果像过去一样，一听到越级上访案或群体案，立即断定群众“不明真相”，那就是不相信群众，就是同群众路线相背离的。群众眼睛是雪亮的，对于侵犯他们利益的行为，怎么会“不明真相”呢，这岂不莫名其妙?“三推定”就是相信群众，相信群众眼睛是雪亮的。“二助”工作法实际上是以“司法救助”帮助群众打官司，打不赢再通过“困难救助”去安抚群众，在群众心目中树立了一个陪同苦主含辛奔波的鲜明的助手形象，这样的党政干部，群众怎么能不欢迎呢!

　　在广泛发动群众参与方面，不仅对600余名信访工作“十大员”授予六项权利，还根据需要和个人特长进行分工，明确各自职责，制定相应制度规范群众参与秩序。“十大员”在社情民意收集、信访风险评估、信访听证评议、矛盾纠纷调解、群众情绪疏导、信访法规宣传、信访事项代理和扶贫解困服务等方面开展了大量卓有成效的工作，奠定了信访工作广泛的群众基础。如果说淮海战役的胜利是人民群众用独轮小车推出来的，那么殷都信访工作“翻身仗”就是依靠“十大员”打赢的。

　　党政干部和人民群众不仅都发动起来了，而且还成功实现了相互结合，建立了结合机制。像《每日访情》直通车，人大政协工作平台、干部下访，“四个每”工作法，主要领导“包案”制度，社情民意调查，信访听证会以及征求意见箱、座谈会、热线电话、电子信箱等都是有效的沟通机制。所以，群众路线指引下的党群一体和干群一体是殷都区信访工作卓有成效的基本经验，这个基本经验是代议制机构与群众参与制相结合在信访工作中的具体运用。

　　这个基本经验的意义在于：它克服了“文革”时期群众运动脱离党政机构，“踢开党委闹革命”、“砸烂公检法”的无序群众运动的破坏性，强调了群众路线是党的工作路线，而不是脱离党的领导的路线。它也克服了脱离群众的“恩赐型”和“围堵型”两种片面信访工作模式，充分发动和组织群众全程参与信访工作。

　　在这个基本经验下，依法办事同带着感情办事相结合，攻坚克难与长效机制相结合，突击治标与依靠“十大员”治本相结合，集中解决陈年积案与重点预防新案相结合，也都是重要的经验。

      【注释】：

　　[1] 殷都区委群工部、区信访局：《殷都区用群众工作统揽信访工作成效显著》(2011年3月11日)。

　　2 李南沉：《在与上级领导、专家、学者和媒体记者座谈时的汇报》，2011年4月21日。

　　3 李南沉：《打赢“翻身仗”的启示》，《人民信访》2010年第7期。

　　4 中共殷都区委群众工作部、区信访局：《殷都区用群众工作统揽信访工作成效显著》(2011年3月11日)。

　　5 李南沉：《坚持“321”工作法，妥善解决复杂疑难信访案件》，《情况交流》2010年第14期。

 　链接：杨思远：群众路线在殷都（连载八）

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