杨思远：群众路线在殷都（连载七）

　　第六章 创新计划生育群众自治机制

　　（编者按：中央民族大学“985工程”民族地区经济发展和社会管理创新基地，于2011年3月28日以“殷都实验”为题立项，对河南安阳市殷都区群众路线的实践探索进行研究。这是左翼做的一个成功试验，该书是事后的理论总结。现在左翼要给社会提出具有建设性的实践方案，从这个角度看，该书提供了一个样板，因此具有现实价值。本网站将连载该书内容。欢迎各位网友的关注和评论。此篇为第七部分。）

　　计划生育堪称天下第一难事。殷都区吸取行政强制型计生工作模式的教训，在总结群众参与计生工作早期探索经验基础上，通过试点，创立了“两推一落实”新机制，以诚信计生为核心，广泛动员和组织 “十大员”积极参与计生监督和落实农村独生子女家庭多一人份优惠待遇政策，创新了新形势下计划生育群众自治机制。

　　一、行政推动型计生工作模式

　　过去多少年来，殷都区计划生育工作和全国一样，采行行政强制型工作模式。虽说这种工作模式在计生工作初期有其必然性和必要性，使我国人口再生产类型在20世纪90年代中后期，实现了由高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变。但其弊端也十分显著，甚至出现了“上吊递根绳，吃药不夺瓶”的现象，不仅遭到群众特别是农村群众的消极抵制，也为国际社会所诟病。

　　我国传统生育观的形成，既有数千年来政府鼓励生育政策的影响，也受小农经济的长期塑造。多子多福，不仅符合当时国家政治需要，也符合小农经济需要，是宏观和微观，政府和民众，政治和经济完全一致的生育观念。新中国成立后，传统生育观开始发生缓慢变化，但是，农村改革重建的小农经济，大大强化了传统生育观。农民群众生育意愿之所以和国家政策产生较大差距，不是单纯的传统生育观念问题，而是以“两家”(即土地家庭承包制和家庭保障制度)为基础的现实选择。不过，今天农民群众传统生育观所遇到的问题是，微观需要同宏观需要相矛盾，群众生育意愿同政府政策相矛盾，小农的经济需要同国家政治目标的追求相矛盾。

　　在强政府、弱社会的历史条件下，解决这个矛盾的手段自然是脱胎于统制经济体制而来的行政强制型计生工作模式。在这种计生工作模式下，“强政府”并非全能政府，一些基层干部把群众当成管理对象，采用单一的、甚至是粗暴的行政管理手段，强迫一孩妇女上环、二孩妇女结扎等惩罚性措施;对违反政策的更有捆绑、拆房、夺粮、牵牲口、拿走饭锅等暴力强制，较少考虑对育龄人口的权益保护、人格尊重和意愿理解，致使许多地方干群关系紧张、法治观念缺失、公民权益被侵犯。过去殷都区的计划生育实践也暴露出政府的有限能力及政府意愿与公众利益的冲突，计划生育工作成就的背后是巨大的社会代价。

　　随着低生育率阶段的到来，这种行政强制型计生工作模式越来越不适应变化了的历史条件。脱胎于统制经济体制下的行政强制型计生工作模式相对封闭的管理机制与社会主义市场经济条件下城乡发展所形成的开放性格局不相适应;比较单一的行政调控和制约手段与经济、组织、就业、利益关系和分配形式的多样化趋势不相适应，甚至在某种程度上成为社会和经济良性运转的障碍;随着政府机构改革的深化，政府以有限的力量去监督数量庞大的育龄人群，显得力不从心;日益开放的发展趋势，使我国强制执法的计生工作模式中存在的侵犯人权现象一再遭到国际社会的批评和指责，甚至一度成为国际政治话柄。

　　更为严重的挑战是：旧的管理机制与新的社会力量产生了矛盾。计划生育的管理和服务对象是目前处于生育旺盛期的育龄人口，这一人口群体在改革开放和市场经济的环境中长大，生育观念、法治意识、权利意识和组织能力迅速转变和提高，计划生育、生殖健康的意愿和需求不断增长。当然，新的生育需求只是一种渐进过程，对于自古就缺乏民主观念的基层民众来说，和政府强大的推力相比，公民参与途径和公民意识严重不足，使得当前民众的自觉力量相对弱小，“强政府、弱社会”的局面尚未根本改观。但今天的育龄人口以各种独特方式表达自己的需求，游动于全国各大城市的超生游击队，同政府计生部门展开了一场长期而巨大的生育博弈。流动性打破了行政强制型计生工作模式的静止性，巨大利益驱动冲击了极为有限的计生奖惩制度，使得传统强制型计生工作模式变得百孔千疮。

　　如果不对我国的传统计划生育管理机制进行深刻变革，将直接损害可持续性增长战略，也使我国在当前国际环境中处于不利地位，甚至加剧某种合法性危机。严峻的形势使得政府必须主动，社会的力量也将为变革提供越来越多的直接或间接的推力。客观地说，市场与社会的力量在计划生育工作改革中的直接推动作用是有限的，但通过分析计划生育工作的发展趋势，却可以发现某些与治理理念明显一致的特征。文明的计生工作路线有没有?是什么?在哪里?成为全国计生工，也成为殷都在计生工作中贯彻群众路线必须解决的时代课题。

　　二、依靠群众参与计生工作的早期探索

　　区委书记李南沉和区委副书记、区长张建国，都曾经在乡镇从事过多年计划生育工作。张建国同志可以说参与了改革开放以来计划生育工作的各个阶段，从“株连制”到“打拉结合制”，再到殷都区探索推出“诚信计生”，他都十分清楚。这里，我们对李南沉早在1994年就开始探索依靠群众参与计生工作的经验，作一回顾。之所以这样做，是因为那时的探索对后来计生工作新理念的形成和诚信计生的提出，甚至对整个殷都贯彻群众路线理念的形成都具有先导意义。

　　1994年李南沉从慈周寨乡党委书记调到滑县县政府当计生委主任，负责县计划生育工作。当时滑县计生工作已经实现了工作重点和难点的转移，即从大规模强制性解决征费、双女结扎、孕检不到站、引产、尤其0胎计划外怀孕的引产、对违背计划生育和隐瞒计生对象的处理等难题，转移到细致地做数字统计和动态管理工作、认真地做证件发放和验证把关工作、周密地做台账制约工作、耐心地做宣传发动工作和人口教育等工作上来。简单说就是从强制突击到稳定基础的转变。为了推动滑县计划生育工作重点和难点的顺利转移，1994年春他在总结慈周寨乡计生工作成功经验基础上，写出一篇《对我县计划生育工作的分析和建议》的重要著作，首次提出了“发动群众，澄清底子”的群众参与思想，孕育了后来殷都贯彻群众路线的基本理念。

　　还是在慈周寨乡工作期间，李南沉就在计划生育工作中初步运用了群众参与的理念，形成了一套具体方法和步骤，依靠这个方法，慈周寨乡计生工作走到了全县的前列。当他主持全县计生工作时，过去行之有效的做法自然在全县推广开来。上任伊始他发现，滑县的计生工作形势和慈周寨乡有很大差距，干部仍然在执行大轰大嗡强制性粗暴工作方法。李南沉认为，这种方法在计生工作初期是难免的，也有必要性，但它不能适应计生工作重点和难点转移的需要，需要进行改革。

　　李南沉分析当时滑县计划生育重点和难点“集中地反映在普遍的底子不清和执行政策不公上”[1]，并且认为这两个方面实际是同一个问题的两个侧面，底子不清才是当时计划生育工作的重点。之所以这样说，是因为在前一阶段的四项手术和征费实行强力推进，出现重大突破之后，由于底子不清，不能健全一套经常化、制度化的工作机制，必然还要以不断的“打突击”来维持计划生育的局面，给全县计划生育工作上轨道、上水平造成不可逾越的障碍。滑县1993年之所以受到黄牌警告，就是因为综合节育率和统计符合率没有完成任务，而自然增长率大大低于目标要求，这是因为底子不清，执行政策不公的现象普遍存在，查假措施不可能有效，因此四项手术不彻底，综合节育率上不去。由于底子不清，统计报表混乱，造成统计符合率低得可怜。他的结论是，“澄清底子成了我县计划生育工作进一步向纵深发展的最大制约因素，是我们摆脱目前面临的计划生育工作困境所必需首先解决的问题，因此是我们工作的重点。”

　　对当时澄清底子的工作，他做了实事求是的分析。“我们乡村干部的思想方法普遍存在着一个‘怕’字，所以需要推行强制措施为主，突出一个‘敢’字，因此一直都在鼓劲、加油、升温，甚至提出了一些过激口号，比如：该扎不扎，房屋拉塌;叫引不引，立即就捆;上吊不解绳，喝药不夺瓶等，不一而足。从工作作风上体现了‘狠’字、‘猛’字和‘粗’字，这样虽然在双女户结扎、引流产，甚至一胎引产、征费等方面实现了突破，但乡村干部已习惯于做大轰大嗡、粗线条的工作，他们在工作实践中形成了一个固定观念，认为计划生育就是强制。”[2]这种思想方法和工作方法，不能适应新的工作阶段的要求，为解决新的计划生育问题带来很大困难。随着计划生育工作重点的转移，“军人政权”要转变为“文人政权”，“敢、狠、猛、粗”要让位于全面、系统、周密，纯粹的室外工作要逐渐转移到越来越多的室内工作。但当时各乡镇的力量部署和工作格局，以及思想方法和工作方法同工作重点转移恰恰相反，做重点工作的人员少、素质差。

　　运用矛盾分析方法，他对计划生育中政府和群众的矛盾作出了精彩论述：“计划生育对象混迹于群众的汪洋大海之中，采取灵活巧妙的‘游击战术’，把我们的‘正规军’拖得筋疲力尽。如何才能使我们迅速摆脱这种困境呢?就是要适应计划生育工作重点转移的要求，改变思想方法和工作作风，解决当务之急——澄清底子。”[3]

　　人们在澄清底子工作上存在一种简单化的观念。按简单的逻辑推理，只要坚持应到站的育龄妇女按期孕检就行了，问题的关键是怎样才能将应到站孕检的所有育龄妇女全部掌握，这就需要澄清底子，怎样澄清呢?育龄妇女占总人口18%左右，作为执政党和强有力政府机关以及一大群干部，怎么连个人口数字就查不清呢?很多人说，关键是村干部不说真话，为此，简单化的观念开出了“不说真话就撤职”的办法。

　　李南沉认为，正是这个数字集中反映了计划生育工作中的诸多矛盾，如果解决不好这些矛盾，就别想澄清它。他认真研究了这些矛盾。他对村级干部群众进行分类。李南沉认为，村干部不一定能掌握全部情况，就是说了真话，也不一定能澄清底子，因为有很多违背计划生育的对象在千方百计地对干部隐瞒情况。村干部不说真话有促使他不说真话的因素，不去掉这些因素，撤换干部无济于事。这些因素有：不好意思打破情面不隐瞒;为保自身不被伤害，不敢不隐瞒;为了讨好各种势力而乐于隐瞒;隐瞒了对自身和被隐瞒者却不会有什么危害，一方面是上级不易发觉，另一方面村干部对撤职看得并不重。由此可见，村干部群体中出现了三种思想层次：大多数不想隐瞒，但不得已而隐瞒;一部分是自己有短处，为护己短而不敢不隐瞒;一少部分干部故意隐瞒以讨好人。

　　那么，怎么样去掉促使乡村干部不说真话的因素呢?李南沉的答案是：“这一切弊病只有一种灵丹妙药，这种钥匙能打开缠在村干部身上的种种锁链，那就是——充分发动群众。”[4]说到发动群众，人们存在种种偏见。一是慑于“文革”群众运动存在负面影响，人们心有余悸;二是长期在计划生育工作中超常规使用强制手段，造成乡村干部与群众的对立;三是县乡干部长期脱离群众，不懂得做群众工作了。由于这些原因的存在，很多共产党的干部失掉了群众观念，“相信群众、依靠群众、为了群众、团结群众”停留在文件和口头上，在具体工作中却走到反面，脱离群众、害怕群众、对抗群众、埋怨群众等。

　　如何发动群众呢?他从分析群众的思想状况入手，寻找群众中计划生育工作能够依靠的力量和反对的对象，为发动群众提供思想基础。李南沉认为，在计划生育国策上，群众形成了矛盾心理。一方面，绝大多数群众对“土地迅减，十万火急，应阻止人口猛长”的国策是完全理解的，这个道理群众是支持的，应当相信群众，对群众的认识不要建立在他们不理解计划生育国策上。另一方面群众又形成了强烈的生育观念，这是由社会存在决定的，我国农村停留在手工劳动基础上，对人手、对劳动力的再生产感到十分必要;土地实行家庭承包后，按照中国传统，家庭是以男子为中心建立的，因而产生对男孩的需要比集体经济时期强烈得多，土地家庭承包强化了生育意愿;家庭保障制度的客观存在，使群众生、老、病、死全靠家庭支撑，养儿防老、久病孝子等强化了对男孩的需要;加之封建宗法势力在农村的残留，扩大家庭成员才有力量保障自己不受侵害。

　　这两个方面形成群众矛盾心理，集中表现在“谈起国策知重要，说起超生又必要”。解决这个矛盾的原则当然是个人眼前利益服从国家长远发展利益，在这个大原则支配下制定和执行的强制性规定面前，群众矛盾心理变成“甭让别人生，我生一个不要紧”，以及“我不能生，大家都别生”的公平主义思想。其中，“我生一个不要紧”的思想在少部分有条件的群众那里转变成想方设法超生(有权、有钱、有势、有关系、逃跑、隐瞒、游击都是条件)，而“我不能生，大家都别生”的思想则在没有条件的群众那里形成对生育不公平现象的深恶痛绝。

　　在对群众思想分析基础上，李南沉确定了计生中“能够依靠的力量”和“反对的力量”。“能够依靠的力量”包括：(1)那些以国策为重不以个人家庭利益为重的觉悟者，农村知识分子、信赖共产党、有朴素正义感的人、村干部，他们是计生骨干;(2)那些已经超生并已受到彻底处罚的家庭，他们不希望别人超生，自己已超生的既得利益不容别人分享，另一方面对别人超生却未受到处罚有讨得公平的愿望;(3)那些生过一个计划内，有愿望也有可能(上环不等于结扎)再生育的人，是动摇分子，在强制措施得力时，他们的心理是：“我不生，别人也不能生”，是可以依靠的力量，强制放松时，他们搞投机，抢生和偷生;(4)其他没有计划生育任务的人，他们可能袖手旁观，一旦发动，必然倒向国策一边;(5)农村中各种矛盾和私愤也可加以利用，是打开缺口的有效手段之一。“反对的力量”包括：(1)那些置国家民族的前途和命运于不顾，严重个人主义，不理解国策，对计划生育政策有敌对情绪的人，有些老年人构成对青年的封建威迫;(2)那些在村中家族势力大，能挟持村干部的人;(3)那些有钱的个体户，买通村干部以求隐瞒超生者;(4)一些在外地工作，在家乡能施加影响的人，部分村干部利用手中权力自己超生和包庇亲朋超生的;(5)生过一胎的动摇分子。[5]

　　在发动群众的时机问题上，他认为要具备认识上的统一、强制措施普遍采取因而《河南省计划生育条例》严格得到执行之后、有一个能负责的村班子三项条件，就可以发动群众。

　　发动群众中要遵循深度发动、充分发动的原则，不能简单广播一下、贴一下标语、做几次电视讲话了事，要采取面对面、摸得着看得见的方法，把政策、规定、方法、措施、纪律、奖惩以及进展的日程、反映问题的途径、解决问题的决心等教给群众，做到家喻户晓、人人皆知，毫无保留地把各种武器发到群众手里，才能使群众参加“战斗”。群众发动之后，要将反映问题和检举揭发的渠道畅通，热情接待、设立举报、及时落实处理问题、反对打击报复。在发动策略上，要先党内后党外，先干部后群众，在对象群体中，要分开新婚、节育措施、生育胎次、年龄段等层次，便于群众监督。发动群众要严明工作程序、严格组织纪律，把宣传教育贯穿始终，把发动群众作为澄清底子的一个主渠道。

　　发动群众、澄清底子的方法是：通过动员，召开村干部会、党员会和群众大会，将准备的文字材料用口头和书面形式交给党员和群众;利用广播、电视、宣传车、标语口号等舆论工具;将乡领导干部及全体乡干部职工及其直系亲属的计划生育执行情况制成表册，在全乡各村列榜公布，接受检举监督;将各村支书、村长、会计三个主要干部本人及其直系亲属计划生育执行情况在各自所在村列榜公布，接受检举揭发;将全村群众执行计划生育情况分组列榜公布，互相监督、检举;推行“十户联保制”，一保十户的人口构成，二保无计划外出生，三保孕检到站，把群众发动得更加深入，把底子澄清得更加具体和详细，使责任更加分明。

　　通过发动群众，阶段性的澄清底子工作就告一段落，其效果是：(1)对本村的计划生育情况想说清而不敢说清的干部，敢于说清了。因为说清问题不会由村干部个人承担风险了，而是由群众的力量共同承担来自对象的压力。(2)自己有短处的干部先洗净了自己，腰杆子挺起来了。不洗也不行，因此都下决心洗。(3)想以违背政策讨好的干部，没有活动的市场了。这样就从根本上消除了村干部说不清的因素。既帮助了干部，解脱了干部，也充分利用了干部。结果必然是：(1)村干部开始由与乡里不一心变得一心起来，因为没有不一心的必要，也堵死了不一心的路。(2)干部和群众的对立一下子成了干群一致，因为干群共同消除了“不公”现象。(3)随之而来的是计划生育各种对象将积极主动地上站接受检查和接受各种手术。(4)乡镇的举报渠道畅通后，令人头疼的越级上访就会自消自灭。

　　在计划生育工作这个错综复杂的矛盾体系中，最根本的矛盾就是底子不清与高标准要求之间的矛盾，正所谓“解决了主要矛盾，次要矛盾将迎刃而解了”。在澄清底子后，经常性工作就可以开展起来，顺利实现计划生育工作重点和难点的转移。这些次要矛盾主要包括：“十户联保”和新立户及时入保，加强证件的阶段性整理和经常性管理，维护经常起作用的检举制度，随机突击抽查，经常性的从村到乡、县的动态数字管理，台账工作，严谨的统计报表制度。只要这些工作做好了，四项手术将不费吹灰之力，就会达到梦寐以求的“一遍净”和实现年底“上水平”的高要求。[6]

　　在发动群众参与计生工作的同时，他强调不能忽视加强县对乡镇的领导以及乡镇计划生育队伍建设，就是说，将发动群众同加强政府作用有机结合起来。

　　在分析各乡镇计生工作情况时，他发现，各乡都有压力，但都各自为战，各有重点，步调不一，抓法不一，进度不一，非常混乱，县里难以通盘指导。各自为战的结果是造成很大的不平衡性，容易出现漏洞，各乡镇“火焰”不靠拢，难以形成“烈火”，各乡镇党委书记、乡镇长不是计生工作专家，工作标准难以统一。为结束各自为战状态，他主张将各乡“所长”汇总、归纳、提炼、加工、反馈指导，对各乡“所短”有针对性地进行弥补和加强。他列出急需解决的三个方面问题：(1)要求各乡单月孕检必须到乡所进行，并限定日期;(2)统一证件办理，包括身份证、结婚证、孕检证，这是从根本抓起的一项工作;(3)在阶段性澄清底子工作后，对乡镇的计划生育队伍进行统一要求。

　　对乡镇计划生育队伍建设，李南沉根据阶段性澄清底子后，计划生育经常性工作的三个步骤需要，提出队伍建设的三个组成部分。三个步骤：一是证件和数字的管理(软件);二是技术和服务;三是执行和强制。根据计划生育工作重点和难点的转移，他重新部署计生队伍力量，建设三支既相对独立又互为前提、相互制约、协调一致的队伍：乡计划生育办公室、乡计划生育执行队、乡计划生育宣技所。他规定了各支队伍人数，明确了职责和分工，力图实现制度化管理。

　　总结李南沉早期计生工作，不难发现这样两条基本经验：一是相信群众和大胆发动群众，依靠群众力量的参与解决计生难题，实现计生工作重点和难点的顺利转移;二是将发动群众参与同发挥政府作用结合起来，越是发动群众，对政府机构和干部的要求越高、越严格。当然，早期发动群众参与没有制度化，既没有授权，也没有明确群众参与的职责和分工，没有形成群众组织，没有群众参与的制度建设。这些不足，在后来的殷都区贯彻群众路线中得到弥补。

　　三、“两推一落实”新机制

　　计划生育涉及千家万户，群众问题必须依靠群众来解决。实际工作中，殷都区把过去的工作方法和现有的政策法规结合起来，相信群众、依靠群众，确立了“以群众路线引领诚信计生”的总体思路，提出计划生育群众自治机制的革新。首先选择前皇甫村作为试点，在北蒙街道办事处配合下，殷都区人口和计划生育基层群众自治工作领导小组，向试点村派出了工作组，蹲点指导，运用解剖麻雀的方法，探索出了“两推一落实”人口和计划生育基层群众自治工作新机制。即：以推行“诚信计生”为核心，以推行“十大员”群众监督为抓手，以落实农村独生子女家庭多一人份优惠待遇政策为载体。

　　“诚信计生”建设是“两推一落实”的核心，是全国计划生育综合改革倡导的方向，也是殷都区政治文明三大举措的要求。殷都区按照群众自愿的原则，充分体现“政府诚信、群众守信、村民互信”和人民群众当家作主的主体地位，将诚信计生家庭创建、计划生育社会监督、落实农村独生子女家庭多一份优待政策，融入计划生育群众自治整体之中，激励和引导群众自愿参与计生工作，真正实现计划生育基层群众自治。在落实奖励优惠政策的同时，为群众建立诚信档案，由乡(办)、村(社区)、计生家庭分别作出诚信承诺，签订三方协议书。对于不按时参加康检、政策外生育等违反政策的，按照群众自治公约规定，落实惩处，退回已经享受的各种计划生育奖励和集体福利。并将不诚信行为采集工作，与全区大诚信网络资源共享，使不讲诚信者到处碰壁，寸步难行。为促进活动扎实开展，殷都区每年开展一次诚信计生家庭评选活动，颁发诚信计生家庭星级光荣牌，通过开展诚信建设活动，真正实现以法律和诚信来约束干部权责和规范群众行为的目的。

　　推行“十大员”群众监督是“两推一落实”的群众基础，是真正实现人口和计划生育基层群众自治的关键环节。“依靠群众参与”是殷都区开展一切工作的基础、前提和抓手。事实证明，只有充分依靠群众、相信群众，让群众在社会事务中发挥主体作用，才能保证各项政策阳光落实，才能避免诸多人为矛盾和问题。殷都区的做法是，按照“十大员”评选标准，从现有的“十大员”队伍中，选聘威望高、能力强、能够起到带头执行计划生育政策作用的人员，组建计划生育社会监督员队伍。计划生育社会监督员作为群众代表，在监督村内计划生育政策落实中，享有知情权、参与权、管理权、监督权、发言权和建议权“六项”权利，全程参与计划生育监督工作，实现计划生育工作群众自治。

　　落实农村独生子女家庭多一人份优惠待遇政策，是“两推一落实”的载体。实行计划生育的家庭，少生了孩子，减少了劳动力，减少了经济收入，家庭成员少，在农村可能还会被歧视，在现实中计生家庭就成为社会的弱势群体。落实计生优惠政策是建立诚信政府、改善民生的需要。按照河南省和安阳市文件规定：“在农村分配集体经济收入、集体福利和征地补偿时，对领取《独生子女父母光荣证》家庭给予多分一人份优待。”[7]这一规定是各级各部门对农村计划生育家庭落实优惠政策的一个工作目标。根据这项政策，对领取《独生子女父母光荣证》的家庭，同等条件优先划分宅基地;优先提供技术服务帮助计划生育家庭发展致富项目;在扶贫、救灾等方面给予优待和照顾。计划生育家庭除享受国家、省、市、区规定的奖励政策外，享有以下本村奖励优惠政策：(1)育龄妇女生育第一个孩子，产后3个月内自觉落实长效措施(放环)的，一次性奖励10元;(2)符合政策生育第二个孩子，自觉落实绝育措施(即结扎)的，一次性奖励50元;(3)对实行计划生育家庭的子女，考上重点高中的，一次性奖励200元;考上全日制二本以上大学的，一次性奖励500元;(4)已落实长效节育措施、意外怀孕后，自觉采取补救措施的，一次性奖励30元;(5)按时参加生殖健康检查的，一次性奖励5元;(6)自领取《独生子女父母光荣证》之日起，对独生子女领证家庭多分一人份的集体福利奖励优待。农村夫妻响应国家实行计划生育的号召，按照有关法律、法规、政策生育或依法收养子女，只有一个子女，依法领取《独生子女父母光荣证》的家庭，夫妻双方均为农村户口或界定为农村居民，且有分配责任地和享有村集体福利资格的(离异或丧偶的按本人户口性质确认)，自领取《独生子女父母光荣证》之日起，除按照规定享受国家、省、市、区各项奖励优惠政策外，按照规定程序通过资格确认的，可享受多一人份的集体福利优惠待遇。殷都区是如何充分利用这个规定的呢?那就是结合实际，因地制宜，先落实多一人份的集体福利，这不仅仅是让计生家庭得到实惠，更重要的是在落实政策过程中，通过“四议两公开”工作法，将其纳入计划生育群众自治公约，让广大群众都能够理解和接受，提高计生家庭的政治地位，这才是落实多一人份集体福利真正目的所在。因此在落实多一人份集体福利的时候，必须严格按照对象资格确认、村级审核、公开公示、规范落实、接受监督、乡(办)备案六个环节的程序认真操作。建立计划生育奖励优惠政策档案和计划生育“诚信计生家庭”档案，村委会与计生家庭签订《计划生育诚信守约承诺书》。

　　“两推一落实”新机制，基本形成了“两委干部负责，四议程序决策，群众共同参与，利益导向推动，诚信制度保障，大员公开监督”的计划生育工作格局，实现了计生家庭自觉遵守计划生育政策，自愿签订诚信计生承诺书，“十大员”群众自主参与计生工作监督，违背政策自动接受惩罚的真正意义上的基层群众自治。这个新机制得到了河南省、安阳市人口计生委的充分肯定。殷都区人口计生委、前皇甫村在安阳市计划生育基层群众自治推进会上作了典型发言，安阳市人口计生委主任祁荣在讲话中唯一提到县区经验，就是殷都的“两推一落实”新机制。此后又在殷都区三项活动总结会议上给予高度评价和充分肯定：“近年来殷都区人口计生的许多工作，创出了特色，形成亮点，走在了全市的前列。在基层基础工作方面，殷都区坚持在基层群众自治中着力创建和打造诚信计生，初步探索形成了‘两推一落实’工作新机制，很有创新意义，很有典型意义。”[8]这个新机制的创建，从根本上实现了计划生育工作重心下移，夯实了基层工作基础，提升了殷都区人口和计划生育工作水平。2011年，殷都区被评为“省级计划生育优质服务区”。

　　四、诚信计生

　　“诚信计生”是计划生育史上继“株连制计生”和“打拉结合制计生”之后的新目标和新阶段，是“两推一落实”新机制的核心。诚信计生就是通过制定计划生育群众自治公约，签订诚信计生合同，记录计划生育家庭不诚信行为，建立诚信计生家庭档案，并配合相应的奖惩办法而建立的计划生育行为自我约束机制。诚信计生建设的成功才真正实现了计划生育基层群众自治。

　　改革开放以来，我国计划生育史可划分为三个阶段：第一个阶段是不文明阶段，主要的计生约束机制是“株连制”。在这个阶段，群众生育愿望与国家政策存在较大差距，20世纪80年代末至90年代初政府采取强制手段控制人口，计划生育工作实行“株连制”，一家违反生育政策，邻居跟着遭殃。“上吊递根绳，喝药不夺瓶”就是这个阶段出现的。虽然做法比较极端，但没有这一时期暴风雨式的工作方法，就没有后来的计划生育工作基础。第二阶段是过渡阶段，主要的计生约束机制是“打拉结合制”。20世纪90年代末，国家颁布了《七不准》条例，开始提倡依法、文明开展计划生育工作，采取“一打一拉”的方法，通过建立利益导向机制，来推进计划生育工作。“打”就是对不主动执行计划生育政策的群众给予严惩，“拉”就是对主动执行计划生育政策的群众给予奖励。第三个阶段我们认为就是现在殷都区所倡导的“诚信计生”，引导群众自觉遵守计划生育政策。

　　殷都区所创立的诚信计生，包括政府诚信和个人诚信两个方面。首先，政府表明诚信态度，出台诚信政策，落实诚信措施，营造诚信环境;其次通过民主决策，制定群众自治公约，形成村级计生管理“小宪法”，规范干部和群众的生育行为。形成政府诚信、群众守信、村民互信的新模式。

　　殷都区推行诚信计生的工作方法包括三个部分：构建诚信计生模式;形成诚信计生建设基本程序;规范诚信计生建设的管理。

　　建立政府诚信、群众守信、村(居)民互信的“双向承诺，充分自愿，依法自治”的诚信计生模式。整个模式包括三方承诺、充分自愿、依法自治和诚信档案四个部分。

　　三方承诺：乡(街道)计生办和村(社区)向已婚育龄妇女承诺依法兑现实行计划生育的相关权利，已婚育龄妇女承诺自觉遵守计划生育政策，落实避孕节育措施，不违反诚信协议。

　　充分自愿：已婚育龄妇女在互信的前提下，自愿签订《计划生育诚信守约合同书》，形成自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的运行机制。

　　依法自治：在法律法规范围内，每个成员自觉履行自治公约和《计划生育诚信守约合同书》中规定的义务。诚信守约的计划生育家庭优先享受有关奖励优惠政策。

　　诚信档案：建立诚信计生家庭档案，诚信档案只记录不诚信行为，凡是违背了法律、法规、政策和纪律的生育行为，全部记录在案。对于诚信守约的，要进行宣传、鼓励和表彰;对有不良记录的，要进行警告、批评教育，计生诚信档案与殷都区整个诚信平台实现资源共享，其目的是使计生不诚信行为对公民个人诚信发生影响，在就业、低保、救助等其他方面造成强大约束，使人不能不诚信。

　　诚信计生建设基本程序包括四个部分：管理体制、民主计生制度、兑现奖惩和阳光计生。

　　管理体制是乡(街道)指导，村(社区)为主。乡(街道)负责对村级计生管理员、小组长进行业务培训和指导诚信计生工作，建立两委负总责，计生管理员具体抓指导的村级计生层级管理体制，使基层计生干部发挥诚信计生宣传员和服务员的作用。

　　民主计生就是发扬民主，建章立制。依靠群众参与，召开村(社区)会议或代表会议，宣传创建诚信计生档案制度的目的和意义，组织村(社区)讨论《计划生育诚信守约合同书》、《计划生育基层群众自治公约》中不符合诚信计生要求的内容，明确村(社区)干部、群众的职责、权利、义务，使之成为共同遵守的行为规范。

　　兑现奖惩就是严格落实法律、法规规定和各级制定的奖励、扶助、救助政策，各村(社区)带头讲诚信，兑现承诺，以政府的公信力推进诚信计生工作。

　　阳光计生就是坚持公开、公正，接受群众监督，这是实现诚信计生的前提。

　　规范诚信计生建设的管理，就是加强计划生育诚信档案管理规范化，明确各级管理权限和责任，规范不诚信信息采集主体、采集渠道、采集程序、审核程序、告知程序等工作机制，使整个计划生育诚信建设管理实现科学化、规范化，保证计划生育诚信建设网络及时、准确地运行。

　　殷都区强力推进诚信计生建设，探索出了新形势下人口和计划生育基层群众自治的有效工作机制，以人为本，稳定了低生育水平，促进了基层人口计生工作思路和方法的根本转变，实现了工作重心的下移，将计划生育的历史顺利推进到“诚信计生”新阶段。

　　五、计划生育社会监督员

　　依靠计划生育社会监督员参与计生工作，是殷都区推行计生工作基层群众自治的创新之举，其目的在于全力打造透明计生、民主计生、和谐计生与诚信计生工作新队伍，提升计划生育基层群众自治工作水平。计划生育社会监督员是“十大员”之一种，但从来源上看，殷都计划生育社会监督员是按照计划生育工作的特殊要求从其他“十大员”中挑选出来的。2010年殷都区出台《关于建立计划生育社会监督员队伍的意见》，将计划生育社会监督员队伍建设制度化。

　　根据《意见》，计划生育社会监督员评选方法，按照殷都区“十大员”评选标准和评选程序进行，在评选出的“十大员”中选任。其评选条件有五：(1)能够坚持原则，政治立场坚定，关心人口计生事业;(2)能够模范执行人口和计划生育政策，具有一定的政策、法律水平及较为丰富的工作经验;(3)具有一定社会活动能力和群众基础，能够客观反映人民群众对人口和计划生育工作的意见;(4)实事求是，公正廉洁，联系群众，深得人心;(5)身体健康，能坚持正常工作。

　　我们知道，殷都区“十大员”是群众自愿报名的，但各乡办和街道又需要评选，评选的标准其实很低，在辖区居住，关注和关心、热爱公共事务的人员，均可报名参加。就是说，如果群众自己愿意出任“十大员”，那么能够当选是不成问题的。但是对计划生育社会监督员来说，评选的标准就要高一些，因为人口和计生工作有较强的法律性、政策性、专业性和群众性。不能坚持原则，不能依法办事，在群众中威望不高，是很难做好工作的。这和卫生秩序协管员可大不相同。殷都区在高度重视群众参与的建设性、有序性之外，还极为重视群众参与的有效性，不搞大呼隆的群众运动。这是一条非常重要的经验。早在革命战争年代，我们的部队发动群众，也不搞大呼隆，需要支前，那就深入发动、广泛发动群众;如果仅需要给部队当向导，往往只找熟悉路情的老猎户、采药人，这也是出于效果的考虑。

　　计划生育社会监督员队伍评选出来后，要充分发挥作用，还必须解决授权、明确职责、工作内容和能力培训四个问题。

　　殷都区人口与计划生育委员会授权计划生育社会监督员如下六项权利：

　　(1)知情权。监督员有权知晓村内对各级人口计生政策落实情况，各项工作开展情况，涉及村(居)民切身利益，村(居)民普遍关注的人口计生政策、法规、办事程序、育龄群众实行计划生育的权利和义务;有权知晓计划生育期内生育及四项手术落实情况，一孩、二孩生育证发放情况，计划生育奖扶、特扶和独生子女父母奖励费等各项奖励优惠政策落实情况，区、乡(办)两级人口计生部门监督举报电话。

　　(2)参与权。监督员有权参与制定或修改《人口和计划生育自治公约》及《村规民约》;有权参与村内各项计划生育优先优惠政策的制定，参与评议各项奖励优惠对象资格确认;有权列席乡村两级人口计生工作会议;有权参与计划生育宣传活动，宣传国家人口和计划生育方针、政策、法律、法规，传播计划生育、生殖健康、优生优育等知识;可协助村委会改进工作，维护群众的合法权益。

　　(3)管理权。监督员有权协助管理人口计划生育各项事务;有权参与管理重要的计划生育服务事项，计划生育奖励、优惠、救助等各项政策的落实;有权引导群众自觉落实避孕节育措施、接受计划生育技术服务指导;有权参与管理违反法律法规生育子女的群众，督促其依法缴纳社会抚养费。

　　(4)监督权。监督员有权监督计划生育政务事务公开，工作职责、办事依据、办事程序、办事结果等向社会公开情况;有权对计划生育违法违纪行为检举、报告，监督信件、电话、网络、短信等多种形式有奖举报制度的落实;有权监督计划生育依法行政，计划生育节育措施落实，孕情跟踪服务开展情况和群众 “两非”行为;有权监督计划生育优质服务活动开展情况，计划生育合同履行情况，各项奖励优惠政策兑现情况，人口和计划生育“一票否决”的执行情况。

　　(5)发言权。监督员有权对人口计生工作人员工作作风、工作态度、成效发表意见;有权代表群众进行客观、公正的评议，直接反映群众的意见和呼声，直接反映计生工作中存在的一些重点和难点问题，达到发展好、维护好、实现好人民群众根本利益的目标。

　　(6)建议权。监督员有权对人口计生系统工作情况提出意见和建议，根据群众诉求，向上级人口计生部门建言献策，发表个人见解;监督员有权通过建立的“让群众说话，促干群沟通，为群众办事”的工作沟通机制，利用手机互通平台，通过电话信息及时反映群众所急、所想、所求的问题;有权对迅速解决计生工作的热点、难点问题提出合理化建议。

　　根据《意见》规定，计划生育社会监督员监督职责主要有:(1)对违法违纪行为进行反映、检举;(2)监督本村党员干部执行国家人口和计划生育方针政策、法律法规情况，监督本村计划生育管理员开展人口和计划生育各项工作;(3)参与计划生育各项活动，及时向村(社区)支部或村(居)委会报告监督情况;(4)了解基层计划生育各项奖励优惠政策落实情况，并及时提出相关工作意见和建议;(5)反映人民群众对人口计生系统行政机构及所属单位和工作人员的批评、意见和要求。

　　计划生育社会监督员工作的主要内容：一是在修订村规民约及计生群众自治活动中负责收集群众意见;二是负责监督村两委按公约规定履行职责;三是负责监督和采集不诚信行为;四是监督多一人份集体福利按规定发放。

　　具体来说，在申报二孩生育证的过程中，计划生育社会监督员参与对申请对象的评审工作。在开展计划生育奖励扶助、特别扶助、一次性奖励、一次性救助、独生子女父母奖励等各项政策对象摸底、资格确认、评议、上报、发放等环节中，监督员参与对奖优对象资格进行评审，提出评审意见，并在评审意见上签字。全程监督各项奖励、扶助、救助资金的落实。在开展“四术”对象的术后慰问工作时，监督员协同计划生育工作人员开展慰问活动。协助计生管理员向持生育证育龄妇女赠送孕期免费保健卡，向产妇送育儿知识和避孕方法知情选择资料，向术后育龄妇女送生殖健康教育处方、避孕药具、连心卡等工作，并监督服务质量。在独生子女病残儿申报过程中，监督员发挥监督作用。对违反人口和计划生育政策的对象，监督对其执行行政征收和行政处罚。参与辖区流动人口清理清查，对发现漏管、漏档信息及时上报。参与对政策内孕情跟踪访视对象和政策外孕情监控对象的监督，根据情况反映信息。对落实长效节育措施人员进行监督，对应采取补救措施人员进行动员和监督。全程参与制定人口和计划生育宣传教育工作规划，协助开展全民性人口和计划生育宣传教育活动及计生政策知识宣传品发放。监督村级计划生育各项制度的落实情况，对落实过程中存在的问题，可及时提出合理化建议。可以参与基层群众自治公约起草、修订、审议、表决，监督自制公约的执行和落实。协助排查计划生育工作中的不稳定因素，及时反映信息。

　　为了发挥计划生育社会监督员的作用，要求区、乡(街道)、村(社区)三级在各项计划生育事务开始时，通过各种有效沟通渠道提前通知计划生育社会监督员。乡(街道)不定期地走访社会监督员，定期组织社会监督员召开座谈会，及时收集监督员掌握的群众信息，做好联络服务工作，更好地促进社会监督员发挥作用。同时，对计划生育社会监督员实行“三公开”：工作情况定期公开，个人信息、联系电话公开，监督情况及处理结果公开。“十大员”下为群众办事，上为党政分忧，因此党政部门十分重视培育“十大员”在群众中的威信，及时公开监督事项的处理结果，正是出于这个考虑。如果“十大员”反映的问题不了了之，这个机制很快就会报废。

　　为了进一步提高基层计划生育社会监督员业务素质，提高他们的工作能力，夯实基层基础，2011年3月殷都区人口计生委党组还专门对全区计划生育社会监督员进行全面的人口计生业务培训，为此制定了培训实施方案。培训内容以人口计生基础业务知识和基本方法为重点，包括计划生育社会监督员的主要职责、权利及参与计生工作的方法和内容等。培训目的在于增强“十大员”群众参与计生工作的积极性和责任感，确保依靠社会力量的有效参与，推动计生工作再上新水平。培训方式由区人口计生委领导班子成员分头对所联系乡(街道)进行督查，并参与培训，各乡(街道)主管计生领导亲自主讲，以乡(街道)为单位组织培训。

　　六、人口计划生育管理服务三级工作机制

　　计划生育社会监督员人数众多，参与监督的计生工作覆盖全程，每日都会反映大量计生工作信息，这些信息能否得到及时正确处理，是“两推一落实”新机制正常运转的关键。三级工作机制的建立，旨在健全网络组织，畅通沟通渠道，明确区、乡(街道)、村(社区)三级计生系统工作职责，保障计划生育社会监督员有效行使六项权利，建立起计划生育社会监督员的群众参与同计划生育管理与服务机构之间的有机结合。

　　2011年，殷都区制定了《关于建立计划生育社会监督员参与人口计划生育管理服务三级工作机制的办法》(以下简称《办法》)，确立了三级工作机制。这一机制的主要内容包括建立联络组织、畅通沟通渠道和明确区、乡(街道)、村(社区)三级计生工作职责。

　　关于建立联络组织，《办法》规定以村(社区)为单位成立计生社会监督员梯形联络组织，在村(社区)报名参加的计生社会监督员中选出威信较高、能力较强的人员担任本村(社区)的联络组长，再将本村(社区)计生社会监督员分为若干小组，明确若干名联络小组长，自上而下逐步形成村(社区)为单位的梯形服务组织，负责日常联络。

　　在畅通沟通渠道方面，《办法》规定以村(社区)为单位，利用广播、公告、信息平台等形式建立起村(社区)与计生社会监督员的沟通渠道，做到各种信息及时便捷传递。注重发挥联络组组长及小组长的组织联络作用，做好联络服务工作。乡(街道)计生部门要建立与所辖村(社区)的计生社会监督员的沟通渠道。区人口计生委通过12356阳光计生热线、信息平台等形式，建立起与广大计划生育社会监督员的沟通渠道，保证反映计划生育社情民意的渠道畅通。

　　《办法》明确了区、乡(街道)、村(社区)三级计生工作的不同职责。

　　村(社区)工作职责是：广泛动员，通过多种渠道宣传村(社区)监督员的六项权利，使广大群众自觉、自愿争当计生监督员;对报名参加的计生社会监督员队伍建立档案;按照《关于落实计划生育社会监督员全面参与人口计生管理工作的相关规定》的要求，认真组织计生监督员参与计划生育经常性工作;广泛搜集意见，及时发现关于监督员参与计划生育工作情况存在的问题及建议，整理并上报;组织做好人口计生《每日民情》收集和上报工作;对计生社会监督员参与计划生育工作的监督情况、活动情况、参与为群众解决问题数量及质量等记入监督员工作日志，并以此为依据客观公正地向上级推荐优秀候选人;按区、乡(街道)两级要求，做好“十大员”其他工作。

　　乡(街道)工作职责是：对村(社区)监督员定期开展形式多样的培训，进一步提高监督员的政治业务素质;监督、指导村(社区)按照《关于落实计划生育社会监督员全面参与人口计生管理工作的相关规定》，落实好计生社会监督员参与计划生育服务管理的日常工作，在政策制定、计划生育信访听证等方面，广泛征求计生社会监督员的意见;拟定并落实本乡(街道)对计生监督员评价奖励办法;每日对村(社区)上报的《每日民情》进行收集整理，并以纸质或电子版的形式上报区人口计生委;乡(街道)每季度召开一次计生监督员经验座谈会，根据村(社区)推出优秀监督员候选名单，评选出优秀监督员，并给予适当奖励;按要求做好“十大员”其他工作。

　　区工作职责是：指导乡(街道)落实《关于落实计划生育社会监督员全面参与人口计生管理工作的相关规定》，并搜集反馈意见，不断完善此项工作;深入调研基层计生监督员工作情况，挖掘典型、总结经验，进行推广;按照《关于落实计划生育社会监督员全面参与人口计生管理工作的相关规定》，在政策制定等方面，广泛征求计生监督员的意见并接受监督;按权限办理人口计生《每日民情》中的意见和建议，并做好反馈和上报工作;为强化骨干带动作用，按照“村推荐、乡评奖、区表彰”的要求，评选出优秀计生社会监督员，年终按比例进行表彰，给予精神及物质奖励。

　　七、殷都计划生育群众自治基本经验

　　“两推一落实”是殷都计划生育群众自治的基本经验。这个经验的内涵主要包括诚信计生、“十大员”参与和落实多一人份优惠待遇。如果我们从政府和群众关系来看，这一基本经验确立了以“十大员”为主体，计生工作部门为配合，实现群众自治的基本格局;如果从人民群众内部关系来看，则从“株连制”关系转变成相互信任关系。

　　在考察殷都区信访工作时，我们曾看到，信访工作的基本经验是以政府部门为主导的，“十大员”群众参与只能起到配合作用。之所以如此，是由于信访案件的最终解决涉及跨地区跨部门的协调，涉及独立的司法机构和律师服务，需要雄厚的经济实力为基础，不仰赖党政部门是不可思议的。相比之下，计划生育主要涉及已婚家庭，扩大一点也就是整个家族的事情。由于工作性质不一样，殷都区注意区分了群众参与的深度和广度。依靠群众参与是一句简单的话，但实行起来却须臾离不开创造。

　　计划生育工作和信访工作均号称“天下第一难事”，殷都区信访工作“十大员”有8种之多，而参与计划生育工作的“十大员”只有1种，就是计划生育社会监督员。这个区别源自信访案件处理起来十分复杂，而计划生育工作牵涉面较窄。正是如此，计划生育可以群众为主体实现基层群众自治，而信访工作则必须以政府为主导，群众广泛参与才能实现有序发展。官民矛盾的解决在不同领域有着不同的形式，尽管如此，在计划生育工作中仍然离不开政府部门的引导和推动，尤其从行政强制计生工作模式向群众自治模式转型的过渡时期，更是离不开政府部门的作用。

　　从群众内部关系来看，“株连制”和“打拉结合制”都是利用群众内部矛盾对立来推进计划生育工作，“诚信计生”则是建立在基层群众相互信任基础上。计划生育“小宪法”，即《人口和计划生育自治公约》的制定，计划生育家庭诚信合同的签订，都根本转变了行政主导计生工作模式的群众基础，这是计生工作重心能够成功下移的关键所在。

　　即使在今天，群众的生育意愿同国家的人口政策仍然存在较大差距，殷都区何以能够实现从不文明的计生工作模式向文明的计生工作模式转变，根本原因仍然是坚持了相信群众和依靠群众的路线。低生育水平是国家人口政策的需要，而国家如果真正能够反映人民的利益，人民群众没有理由在总体上拒斥这个政策，这就是相信群众得出的结论。问题在于，过去的工作模式和工作方法，不是强化了国家利益和人民利益的一致性，而是弱化了这种一致性，在政府部门同超生游击队的博弈中，双方利益均受损。殷都区所探索出来的新机制和新办法，则实现了良性互动，以至于“天下最难的事”，竟然可以交给群众自治解决。

　　由此我们可以得出结论，政府主导同群众参与的结合有不同的形式，有政府占主导地位的行政模式，有群众为主体的自治模式，还有二者不同程度的结合模式。群众参与度是衡量参与深度的指标，参与度越高，群众自治成分越大，反之政府干预成分越大。计划生育工作“十大员”虽然只有1种，但群众参与度较高。令人感兴趣的是，如何正确规定群众参与度，是做好群众工作的关键所在。影响群众参与度的因素包括：部门工作性质、公共事务复杂程度、解决问题的条件、对问题的驾驭能力等。殷都区的实践表明，区委发出的群众路线一般号召，只有同各个具体工作部门艺术性地结合起来，找到合适的群众参与度才能取得实际效果，而殷都计生部门的创造性实践证明，他们确实掌握了这门群众工作艺术。群众参与度指标对于政府机构改革亦具有重要参考价值，群众参与度越高的领域，自治程度高，相应的政府机构设置和公务员配备就可减少;反之则要增加。

      【注释】：

　　1]李南沉：《对我县计划生育工作的分析和建议——为实现县委、县政府今年计划生育工作的总体部署而拟》，第3页，1994年4月10日打印稿。本节内容主要源于该文。

　　2 同上，第4页。

　　3同上，第5—6页。

　　4 同上，第8页。

　　5 同上，第13—15页。

　　6 同上，第22—23页。

　　7 转引自侯山松：《在全区人口和计划生育基层群众自治工作推进会议上的讲话》，2011年。

　　8 参见侯山松：《在全区人口和计划生育基层群众自治工作推进会议上的讲话》(2011年)。

　　链接：杨思远：群众路线在殷都（连载六）

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