(该文是中国水利学会水利史研究会徐海亮研究员为“回顾与展望:纪念改革开放30周年学术研讨会”准备的论文,在2008年11月16日上午的会议上做了主题发言,精要地介绍了该文思想。现全文发出,以飨读者。)
我国农村灌溉水利体制改革的尝试和尚存问题
中国水利学会水利史研究会 徐海亮
改革开放以来,我国农村灌溉水利面临历史发展重大变化,水利系统顺应变革的历史潮流,致力探讨灌溉水利建设和管理体制改革的道路、方法和具体措施。本文根据水利系统和学者近年来系列重要调查研究成果和原始资料,综合陈述农村灌溉水利体制改革的系列成就和尚存困惑。
一、新形势下的农田水利建设
改革开放以来,我国粮食产量大幅度增加,近年,粮食生产连续四年获得丰收,但是,总体上看情况并不乐观,增产同时,我国粮食生产和库存也连续下滑,产不足需,供求有缺口。2006年缺口105亿公斤。世界粮食库存也连续下降(仅2006年就下降16.3%),粮价连续高速飚升。作为保证粮食安全最重要的基础设施的农田水利,理应受到特别的关注。根据水利部的调查(2006年),13个粮食主产省的350处大中型灌区,有80%的支渠、85%的斗渠和94.6%的农渠仍旧为土渠。许多灌区部分农田不能及时得到灌溉,有的灌区灌一次水需要近一个月。我国有1/3的灌区水的利用率不足35%,有1/3的灌溉面积为中低产田。一个原因就是农田水利工程状况十分不好,灌溉体制适应不了农村生产关系的剧烈变化。基于种种原因,仅仅“十五”期间全国年均减少有效灌溉面积311万亩,相当于每年减少10个30万亩的大型灌区。基层农村原有的小型灌溉工程和效益,也处于损毁、废滞、低下的危险状态。2006年夏重庆市的大旱,充分地暴露了我国基层农田水利普遍面临的困境。
从另一方面看,到20世纪90年代,农田水利基本建设形势发生一系列变化,大致表现在[1]:
1.农业的比较效益越来越低,农业收入占农民总收入的比重越来越小,间接影响到农田水利的投入。 改革开发以来,我国粮食生产税后净收益发生变化,1980-1995年为增长阶段,全国主要粮食每亩平均税后净收益分别为154元到374元不等,但是到2000年,早稻、小麦的净收益为负值,最好的是中稻,也从原来净收益的374元下降到113元,晚稻和玉米的下降幅度也达到每亩200元上下。农民种植粮食基本无利可图。从1995年到2001年,农户的农业收入从占66.3%,下降到38.9%,其中现金收入从占纯收入的30%下降到15.8%。21世纪初,我国粮食产量连续下滑,05年缺口275亿斤,06年缺口211亿斤。近年,国际粮价飙升,我国库存降至安全底线。2. 农业税费改革在21世纪初全面推开,取消劳动积累工和义务工的政策基本到位。针对1980年代分田到户后农田水利滑坡情况,国务院1989年出台《关于加强农田水利基本建设的决定》,自1991年到2000年开始农村税费改革,全国平均每年投入农田水利基本建设的“两工”工日达70多亿个,是农田水利基本建设投入的主要来源。2000年以后开始税费改革试点,到2004年,部分省市“两工”已经全部取消,最晚到2006年也已取消。3. 农业机械化程度日益提高,水利建设从劳动力需求转变成资金需求。过去,农村劳动力资源相对丰富,水利建设资金缺乏,传统的水利建设很好地利用了这个特点。但是随着经济与技术的进步、农村劳动力向城市转移的重大变化,过去用投劳可以解决的问题,必须用现金才能解决,无疑增加了建设的成本。
这些基本变化,一方面说明过去农田基本建设欠账太多,生产能力下降,农田水利的滞后制约着粮食和农业生产的发展,另方面也给农田水利制度变革和建设发展,增加了难度。
水利系统一直致力于引进水的市场机制,作出改革尝试。从水权、水市场观念转变和改革的角度看,20世纪末,水利部组织《水法》修订工作,开展了水权、水市场多项专题立法研究。2002年修订颁布的《水法》中,明确“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水,归该农村集体经济组织使用”。此外,国家陆续出台一系列法规规章,如《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《取水许可监督管理办法》、《水利工程供水价格管理办法》等等,以加强水权水市场制度建设。2002年,为调查研究水价改革情况,国家计委价格司和水利部经济调节司曾组织多个调查组,对28个省(区、市),4个流域机构及3个计划单列市的100家大中型水管单位进行调研。从农业用水水费收取情况看,2000年前后三年,百家水管单位农业水费实收率达到75%以上的约占50%;实收率在50-75%之间的占30%,还有20%的水管单位水费实收率低于50%。农业水费平均实收率约为71%。[2]
在农业税费改革前夕,基层农村的农田水利处于什么情况呢,不妨来看一个农村问题研究学者的调查:
湖北荆门市位于江汉平原上,其农民的负担和全国一样,从1980年代末加重起来。以B镇为例,1999年共有3万多农业人口,7.2万亩耕地,农民负担共计1324万元(不包括长荆铁路集资),其中农业税、基本水费191.2万元,占14.4%,防汛费23.9万元,占1.8%。直接涉及农业基本税和水利、防汛的支出,并不算太高。但还有一个共同生产费575万元,占43.4%;该地区抗旱排涝的开支,即列入此项,单家独户无力去办,需要集体合力去做。相邻的沙洋县2000年的共同生产费中,方量水费占24.5%,抗排电费24%,机械抽水费4.8%,维修费7.2%,水利建设4.6%,管水员工资7.6%,杂工开支6.4%,灾情减免3.9%,运杂费1.4%;农户上缴提留奖励3%,水电借贷利息3.4%,生活费0.5%,其他7.7%。如果该县提供的数字确实,其中较大部分用在与水利相关的地方了。该学者调查了该地区“三提五统”和农民负担之后,提出乡村和更上级政府“向农民收取了过多用于举办不直接产生效益的钱。地方政府在有足够人事权和任务的情况下,不得不想出种种办法向农民收钱以办事。为办事就得养人,财政收入少了之后,办事的钱便被挤掉了”。[3] 笔者在调查长江干堤管理问题时,发现两湖地区县镇农村收取的农业水费多项收入,实际上往往被当地用来充实地方财政,并没有用在水利建设和管理运行真正需要的地方。工程管理单位,不要说运行维修费用,甚至连基本工资也得不到保证。这些问题,在2000年前后尤为突出。[4] 这不能不涉及到新形势下农田水利体制变革和水利建设的一些基本新问题。
二、农业灌溉水利的一些改革经验
改革开放后,农村实行土地家庭承包制,人民公社解体,集体经济的管水组织大多名存实亡。从1990年代开始,水利部按世界银行的建议和要求,推行“参与式灌溉管理”;根据水利部农水司的《关于用水户参与灌溉管理的调查报告》(2008年)[5],开展情况如下:
1992年,中国运用世行贷款发展灌溉事业,中国与世行也达成共识——引进农户参与灌溉管理。为此,我国从1995年起在运用世行贷款的项目区湖南铁山和湖北漳河等灌区进行用水户参与灌溉管理工作试点。……同年,湖南、湖北分别成立了该省第一个用水者协会——湖南省长塘支渠农民用水协会、湖北省洪庙支渠农民用水协会。通过十年的努力,我国已有30个省(自治区、直辖市)实施了用水户参与管理,组建了诸如农民用水者协会等多种群众参与式组织6000个左右,涉及灌区200多个,灌溉面积3000多万亩,行政村1万多个,农户参与300多万户,经民政部注册登记的用水户参与组织382个。
用水户参与管理后,水费的收缴减少了其他中间环节,大都实行“一价到户”的终端水价制度。所谓“一价到户”即水管单位将水费、抽水电费、基层管理费等费用构成的水价直接与农民见面,或者由灌区或者由农民用水协会直接向农民计收。所谓“终端水价”,即以斗渠口计算水量,水价是最终水价,水量是最终水量,价格不准加码,水量不准变更,收取人员直接开票到户。许多地方政府同时规定,不是统一的水费发票,农民有权拒绝。这样做以后,大部分地方的灌区水费收缴率大为提高,农民负担也大大减轻。像四川省,以前农民亩均水费达100元,改革以后农民实交水费亩均仅40元左右。而实行了“用水户参与灌溉管理”,则明确了政府、灌区和农户的责权利,落实了分级办水利的原则,政府主要责任是落实斗渠以上的建设投入,灌区主体任务是加强内部运行管理和社会管理,并组织骨干工程的兴修,农民则负责斗渠以下田间工程的整治;同时,又通过农户民主产生的社会中介组织—用水者协会去调节灌区和农民的利益关系,并运用市场机制,建立供水公司与农户的供求关系(买卖关系),从而调动了多方面的治水和管水的积极性,灌区的防洪标准和节水能力得到提高;同时,由于理顺了水费的收缴渠道,提高了水费的征收率,灌区的水费收入普遍增加,改善了灌区的经济状况;再者,也推动了灌区内部管理体制的改革,提高了管理水平,改进了服务质量,和谐了灌区与地方和农民群众的方方面面关系,优化了灌区的发展环境。
灌溉节水效果十分明显。如湖南韶山灌区马家桥支渠灌溉片、古城支渠灌溉片和十支渠灌溉片,组建农民用水协会前,亩均灌溉用水为590~645立方米,而实行用水户参与管理后,亩均灌溉用水降低到547~584.4立方米,每亩平均节水60.6立方米左右,用水下降了14%,每亩少交水费4元,而粮食却每亩增产50公斤以上;江苏的皂河灌区,在用水户参与管理前,水稻灌溉每亩用水达500多立方米,用水户参与灌溉后,每亩用水减少到400立方米,每亩少交水费6元,水分生产率却由原来的1.12克/立方米提高到1.46克/立方米;河南的广利灌区是旱作区,成立农民用水协会前,一般浇灌一亩玉米、小麦用水220~250立方米,目前仅用水150~170立方米,每亩少交水费5元,但亩均却增产粮食50~70公斤。一般来说,只要充分发挥用水户参与的作用,并加强灌区改造,都可以取得节水、减负、增产、增收“四赢”的效果。
用水户参与灌溉管理不仅提高了种植单元的用水效率,而且促进了一些灌区或水库将节省下来的水资源进行“农转非”,向城市、工业和高附加值的用水单位转移。如浙江的义乌、慈溪等地,以及山西吕梁地区的文裕河水库,都是在用水户参与灌溉管理后,通过农业大量节水而开展水权置换的,即发展城镇供水或进行区域水权转让,从而提高了用水效益,优化了水资源的配置,促进了地方经济社会的协调发展。
2003年水利部颁布“小型农村水利工程管理体制改革实施意见”,提出要逐步建立适应社会主义市场经济体制和农村经济发展要求的工程管理体制和运行机制。
湖北省宜都市农村小型水利设施产权制度改革是水利系统比较认可的一个示范典型。[6] 1998年,宜都市就被水利部和国家体改委确定为全国30个产权改革试点,是全国百个节水灌溉试点县。为了盘活小水库和堰塘等水利资产,宜都市曾引入承包、拍卖、租赁、股份制等多种方式,但效果并不理想。农村税费改革后,他们又积极探索“一事一议”,但由于各地情况不同,较为简单的水事好议,多数却议而不成。2004年冬,“产权受益户共有制”改革在姚家店乡黄莲头村“破土”了。基层干部和群众以满腔的热情投入到改革实践中去。
改革实行“堰塘随田走,产权受益户共有,责权利相统一,依法管理凭合同”的原则。农民吃了定心丸,积极性爆发了,纷纷投资投劳,整治荒废的堰、渠。不到两个月的时间,全村150口堰塘被修缮一新,790个受益户成为堰塘的主人。当时正赶上冬春连旱,很多地方的堰塘都干涸了,黄莲头村虽然处于高岭山坡,但堰塘却蓄满了水,全村2030亩农田没有因旱受灾,农民尝到了“当家作主”的甜头。
到2006年8月,全市共改革小型水利工程9000多处,近7万农民从中受益。
如今,走进宜都市农村不难发现,产权到户的堰塘一年四季水满盈。……过去那种“堰闸无人关、剅管任意流”的现象一去不复返。宜都市委常委、副市长卢斌介绍:2003年市政府曾拿出150万元通过“以奖代补”方式鼓励农民整治堰塘,结果这一年全市只整治了3口。有钱干不成事,原因是劳动力难组织。2005年实行“受益户共有制”改革后,市政府每年继续拿出160万元实行“以奖代补”,对修堰整渠的农户给予1500元奖励,群众积极性高涨,小型水利建设场面遍地开花。卢斌粗略算了一笔账:全市1万多口堰塘,如果每口蓄水量按2000立方米计算,100口堰就是20万立方米,相当于一座小型水库的蓄水量。如果每口堰都按1500元奖励,100口堰只需要15万元,而新修这样一座水库至少需要300万元。
近两年的产权“受益户共有制”改革,调动了农民投工、投资的积极性。小型水利工程的使用权划归农户后,农民有水灌田,甚至养鱼增收,感受到了管好工程的好处,投工投资修水利的积极性高涨。据不完全统计,全市农民自发整治堰塘455处,渠道2.78万多米,投工12万个,投资250多万元。这种现象是改革前没有的。
宜都市水利局局长张卫民说,“受益户共有制”是小型水利工程经营管理形式的探索和创新,也是用科学发展观解决“三农”问题的有益尝试。由于各地情况不同,这种模式也有一定局限性。比如,跨村、跨乡等规模较大的工程,因其受益对象不明确、不具体,则不适宜这种改革形式;农民既得利益不直接、短期内不能发挥效益的防洪工程,也不宜采用这种形式;丘陵和平原地区的小型水利设施,则比较适合这一模式。当然,这些不足并不影响这项改革本身的优势。
西南交通大学中国西部农村建设研究中心学者王习明调查了都江堰灌区的罗江县井村,提出:“以都江堰灌溉系统为基础建立起来的农业灌溉的水利制度,由政府出面固定收取水利费,以生产队为单位统筹,这使得农业灌溉成为地方政府与村社组织必须提供的公共品。在这样一种水利制度下,任何农户想不分担公共服务的费用而单独解决农业灌溉,都意味着与当地政府作对,与生产队内的大多数村民为难,这是不明智的,也是不经济的;农业灌溉费用按层次分担,权责利相对明确,分摊机制的相对民主透明合理,从而提高了分摊农业灌溉费用的合理性”。[7]由于传统灌溉体制的作用,当地的水管理依然是较为成功的。我们可以看到,正是基于悠久的灌溉传统,川西农村的集体经济模式得以部分存留并发挥作用。诚然,王也私下表示,建国后都江堰发展的灌区,在改革中有萎缩的迹象。改革与传统是如何衔接的,有待进一步认识。
三、农村灌溉水利改革面临的新问题
改革开放以前,农田水利基本建设的主体就是集体(生产队、生产大队、人民公社),其责任是明确的。实行联产承包制后,多数地区集体经济退出和瓦解,农田水利基本建设主体缺位和消失,1980年代后期,水利建设出现明显的滑坡。1990年代,国务院出台“两工”政策,政府和基层可以据此组织大规模农田水利建设,暂时掩盖了这一问题的严重性。农村税费改革和取消“两工”后,农田水利基本建设特别是小型工程建设责任不清,行为主体严重缺位。有很多人认为这是生产性投入,应该农民来办;而农民特别是种植粮食的农民认为,农田水利基本建设应该由政府来办。在中央和地方之间,中央认为按事权划分,其财政投入该由地方负责,地方则认为中央财政应该承担更多的责任。
“两工”取消后,如果没有相应的替代措施,必然影响农田水利基本建设开展。村民的“一事一议”因多个原因成效不高,即便可以议成,但出资额度也无法弥补原来的“两工”。中央财政对于农村税费改革的转移支付不可能用到基层水利建设上。所以农田水利基本建设总的投入水平仍在不断下降,老问题没解决,新问题又出来。2006年重庆市的大旱灾,在某种意义上显示了集体经济瓦解、“两工”取消后农村小型灌溉水利衰败的基本趋势。况且我国农田水利工程大多建设于20世纪60-70年代,长期实行以农民投入为主,财政适当补贴(笔者当时调查,普通的土方工程,农民的投入大约是国家补贴额的3倍)。由于工程配套不足,标准较低,管理维护较差,长期运行,工程普遍存在老化失修问题。除大江大河之外,地区中小型工程总体运行水平下降明显,效益衰减。全国大型灌区骨干工程建筑物完好率不足40%,工程失效和报废的占26%,个别地区可灌面积减少50%;全国较完善灌溉设施的水浇地8亿多亩,仅占耕地总面积的45%。1999-2003年,全国受旱面积平均达到4亿多亩,是建国以来因旱灾造成粮食减产的最严重阶段,全国农田平均受旱面积灾亿亩以上,灌区中等干旱年缺水300亿立方米。2003年我国19.5亿亩耕地中,有8.38亿亩为灌区面积,1.5亿亩有抗旱水利措施,11.1亿亩为“望天田”,旱涝保收面积仅有5。92亿亩,2/3的灌溉面积还在沿用传统落后的灌溉方法,灌溉水利用系数为0.45,无法满足粮食安全需要,再不扭转这个局面,今后粮食自给率会降到90%以下[8]。
近20年以来,小型农田水利设施服务功能严重退化。不少地方老百姓把这些工程形容为“堰塘像碟子、渠道像筛子、水库像池子、机埠像叫花子”。黑龙江全省农村小型工程配套率70%,完好率60%,实际灌溉面积只有设计能力的30%。山西有1.6万处小微型工程因蓄水能力不足,致使90多万亩灌溉面积徒有虚名。湖北省的有效灌溉面积正以每年20-30万亩的速度递减。丘陵山区工程更严重匮乏,农民基本生活和生产缺乏保障,收入在温饱线徘徊。一次较大的自然灾害就可能使刚解决温饱的农民重新返贫。四川有旱山村、严重缺水村1.4万个,望天田1100万亩,广西有旱地1710万亩,有效灌溉仅占14%。[9]
相应地,当前水费计收困难,收取率下降。在税费改革前,四川农业水费实收率可达80%,现在下降了15%;河南农业水费收取率平均为55%左右,下降了20-30%;吉林平均下降25%,广东下降40%,浙江下降23%。全国31个省级行政区国有水利供水收入与2002年相比,有19个省区下降,减收总额12亿元。而且水费是唯一向农民收费的渠道,它成为搭车收费和截留挪用的目标。到2005年底,某省县乡两级挪用、截留、拖欠水费3.17亿元,相当于全省一年应收水费,加重了农民负担,也严重影响了水利的正常投入与再生产。
由于渠系不配套,计量手段不完善,许多省区仍按耕地面积统收,用水多少一个样,用和不用一个样。有的尾水灌区输水损失高达80%,一些地方将损失摊给农户负担。有的县水费标准70-80元/亩,个别乡镇达到130元/亩,占种植粮食成本的20%以上,群众不满,拒交水费,也激化用水户与水管单位的矛盾。这些都间接地影响了农田灌溉。
以四川为例,全省设计斗、农渠19.45万公里,仅配套10.86万公里,已经进行防渗处理的有3万公里,占应防渗的33.7%。1996-2000年,全省年均投工14亿个,筹资23亿元。2003年,农民投工10亿个,2004年仅6.57亿个,比2003年减少35%。2005年全省免征农业税后,当年通过“一事一议”引导农民投工,仅有2081万个,比上年减少96.8%,比税费改革前减少了98.5%。这些年来,中央和地方财政都没有相应的资金弥补日益减少的投入,水管单位和农民群众都没有对末级渠道进行正常的维修和清淤。全省已完工的末级渠系已损坏和未做防渗处理的,已经占应该防渗渠道的5/6![10]
水价、水费问题一直是水利体制改革中的实际问题。尽管主管部门一直在以市场导向来驱动有关体制改革,但源于中国几千年的用水传统,水价难以趋近供水成本,多数农业灌区现行水价只有供水成本的30-60%。华中、华东18家农业供水单位,平均水价仅有0.0198元/立方米。湖南平均供水成本为0.10元/立方米,实际价格水平为0.02-0.03元/立方米,个别地方甚至无偿供水。农业水费的实收率不高,北方达到84%,南方仅为68%;南方充裕的水源使得水管单位对县乡代收费的依赖更高,层层截留很严重。末级渠系水价混乱,中间加价和搭车收费严重。西北地区某村把护林、灭虫、计生和教育搭车水费,1998年应收水费2.7万元,实收6.6万元;南方某灌区1994-1996年向某县供水2.02亿立方米,合同水价0.012元/立方米,应收242.4万元,但是农民实际缴纳水费1440万元!多余的收费绝不可能用到灌溉之上,这种现象可以说比较普遍。[11]
水利部一直在研究探讨水权转让中的理论和实践问题。在《水权转让存在的问题与对策》报告里,指出现存问题在于“制度上缺乏一套完善的政策法规体系”,在于“技术上缺乏水量分配方案支撑”,“组织上缺乏一个协调机构”,“经济上缺乏水权转让价格的规范”。[12]
尽管《水法》和《取水许可制度实施办法》都明确了水资源属于国家所有,农业集体经济组织的水塘和由农业集体经济修建管理的水库中的水,归该经济集体组织使用;但对于用水权的性质、权力的内容、能否转让和转让的条件均缺乏明确的规定,如果开展水权转让,尚存在这个转让是否合法的置疑,况且,过去在计划体制下水的调配,依靠的是国家计划体制和基层人民公社政权、农村集体经济体制,从不谈水的商品属性和涉及商品的调配,自然有个观念转变、冲突、调适、磨合和反复深化的过程,有一个政权和集体的协调权威淡出后的真空与困惑的阶段。水的调配和权利转让,必须有公正的权威的协调机构。这是水利体制改革中的重大难题。量化分配与水的计量、价格体系的构建,相对而言还是技术性的问题。
严重影响农业灌溉发展和体制改革的另一个问题,就是水管单位的问题。从吉林、云南、浙江三省调研结果[13],由于水利行业一直存在“重建设轻管理”的倾向,始终没有建立起稳定的、有政策法规保障投入渠道,没有稳定的管理队伍。本应该由政府投入的经费不能到位,大量公益性支出财政没有承担。大批综合利用工程管理单位承担着公益性任务,但大部分单位财政没有任何补助,工程折耗、运行、维修难以为继,甚至连职工工资也缺乏保证。经费问题是最突出的。此外,三省农业供水水价仅为成本的1/3左右,收取率为40-60%,以多种经营弥补管理不足,也没有预期的成果。所以管理单位自身造血功能不足。水管单位内部事企不分,机制不活,人员超编、机构臃肿、结构不合理,但技术人员缺乏,技术力量薄弱。而且水管单位社会保障低,医疗、养老问题,与当地企事业单位情况相同,甚至更差。
这些问题带有普遍性。全国统计[14],如果水管单位要解决规范性财政补贴问题,初步测算,全国共有水利固定资产原值3300亿元,每年运行管理费90亿元,维护养护经费80亿元;但2000年全国水管单位供水、发电等经营性收入92亿元,各级财政补贴仅有18亿元,与需要的170亿元相比,缺口约60亿元,这里还不包括工程更新改造费用。
单从农田水利来看,水利部财务经济司副司长郑通汉经过长期调查研究,指出农民增收减负迫切需要农田水利良性运行。[15]“2006年,水利部在地全国大中型灌区调查中随机调查了200个农民,统计结果表明:2005年农业水费支出平均每亩42元,水费约占其产值5%,占亩均纯收入超过10%。可见,我国农民承担的灌溉成本是比较高的”。农田水利工程、管理体制、运行机制问题良多,如工程老化、管理体制改革滞后,管理主体缺位。“随着家庭联产承包责任制的推行,乡镇、村等基层管理组织的管理职能已经发生变化,农田水利基础设施的建设、运行、管理没有纳入农村基层政府的管理体制内,新的民主管理体制尚未建立,管理职能消失,导致管理缺位。结果是‘农民管不了,集体不愿管,国家管不到’,末级渠系的投工投劳量急剧下降,进一步加剧了工程的损毁、供水服务质量不断下降,水资源利用效率更低”。此外,农村税费改革以来“农业水价改革陷入困境,水费实收率下降”,“2006年水利部组织对全国26个省市551处大中型灌区的水价改革进行全面调查,2005年农业平均水价为6.5分/立方米,仅占实际供水成本的38%,平均水费实收率57.37%……2005年水管单位实收水费只占农业供水成本的22%”。这也就“导致灌溉面积急剧萎缩”,“水费收入进一步减少,灌区陷入恶性循环,水管单位陷入困境”。2006年全国参加统计的水管单位有32960户,在不提或少提折旧的条件下,有8250户水管单位亏损,亏损额高达29.76亿元。
“近十几年来,水利部门在建立农民用水户协会、实施大中型灌区骨干工程续建配套和推进农业水价改革这些单项改革上做了许多工作,但总体效果并不十分理想。”“财政资金投入不足,农田水利工程改造只改造灌区骨干工程,而末级渠系不改造,量测水设施不完善,供水管理体系不改革,水价改革不到位……灌区仍然不能实行良性运行。”“同理,单独建立农民用水户协会,推行农民用水自治,由于没有完好的工程设施为载体,没有水价机制来保证允许管理经费,农民用水户协会即使建立起来,也难以持续运行”。
“三农问题”学者贺雪峰通过对于湖北荆门高阳镇的调查,提出以原有的大中型机泵站为中心的所谓“大水利”,和脱离这种灌溉体系,村民在小组范围自建的“小水利”的概念。“小水利”指划片承包,推挖堰塘,来解决小片农田的局部、应急的灌溉。(这种学者自定义概念与水利界原有的基本概念不尽相同)贺认为:“小水利还存在更严重的问题,一是小水利破坏了大水利的水系及渠道,二是小水利建设使大水利更加闲置,从而使大水利更加得不到维护,小水利被大水利逼得死掉。但是,小水利不能从根本上解决农田用水问题,因为小水利无法从 大江大河中引水过来……”“目前,新贺泵站水系的新贺村和贺集村正在大力兴建小水利。小水利兴建成功之日,也就是大水利被毁之时,也就是农田水利全面倒退回旱涝不能保收的建国前状态之时”。“新贺泵站在承包制以前,可以灌溉四个村1.4万亩耕地,目前仅能灌溉不足5000亩耕地,实际灌溉不足2000亩耕地,曾经一度解决的旱灾,在最近10年又频频回来”。[16]高阳镇主要领导即说“农民要想富,脱离黄荡湖”(泵站),“黄荡湖”泵站是从汉江引水的大型泵站,实际灌溉面积达到30多万亩,正是从汉江引水的黄荡湖泵站,彻底改造了包括高阳镇在内的数十万亩旱包子耕地,使之成为旱涝保收的高产良田。黄荡湖泵站,在2003年7月最为干旱的季节,为了应对每年这个季节各乡镇村组抢着抽水的危机,而主动提前将水抽到渠中,渠下农田的确是旱得不得了,太需要渠中之水来滋润一下了,但是,没有乡村组三级组织的介入,农户无法顺利把费用顺利收上来,完成不了与泵站的交易,抽上来了水就一直屯在渠中,以致几天后,水渠被所屯之水涨破,黄荡湖泵站是好心办了一场蠢事。(选自贺雪峰、罗兴佐:《市场还是管理:税费改革后的乡村水利》)
贺在湖北荆门的调查使他认为:“大水利目前在组织体制上遇到了严重障碍。我们目前的水利仅仅从技术方面做了安排,缺乏对水利与承包制农户的组织体制关系的研究。不赶紧在这方面作出研究,毛泽东时代留下的一点水利遗产很快就会被毁损一空”。“更令人焦虑的是,目前正在进行的农村税费改革,强调村一级不能再统筹共同生产费用,这个决定从税费改革方面看,尤其从当前农民负担的成因看,无疑是有道理的。但是,有村民小组成立用水用电协会,由用水用电协会来讨论解决共同生产费用的收取与使用,这个办法与当前农业水利的状态,与农民的组合子能力等等是否适合却是大有疑问”。[17]
罗兴佐在《大水利与小水利 ——四川绵竹调查》里也指出:“人民公社体制解体后,水利系统维护的突出困难是,支渠以下是否还有一个合格的维护单位及必要的维护资金。税费改革前,因为统筹共同生产费,乡村组织充当了这一角色。税费改革后,共同生产费被明令取消,乡村组织退出了这一角色,从而导致了全国许多农村地区农田水利系统的瓦解。川西平原农村的不同在于,共同生产费并未随税费改革而取消,不仅每年都收取,而且十分规范,明确列入农民负担表中,甚至具有强制性。比如,农民每年都要交水利费,但并不意味着农民每年都能用上等量的水,因此,农民交钱放水并不是一种市场行为,而是一种(乡社)合作行为,这正是川西平原农村灌溉的特色所在。如果农民只是交钱买水,那就意味着水利系统只能通过市场逻辑来维护,其结果就可能是,要么水利单位缺乏基本的维护费而致水利系统瓦解,要么农民买不起高价水而致水利系统闲置并最终废弃,这正是全国许多农村地区在税费改革后的水利状况。 ”
“在华北平原和江汉平原农村,大中型水利设施也曾发挥着主导作用,但是农村改革以来尤其是税费改革后,这些大中型水利设施逐渐被废弃,其中的重要原因就是农民以一家一户为单位大量投资小水利建设,如挖堰塘、打机井,这些无序的小水利建设切割了大中型水利设施的整体效益,并终结了这些大中型水利设施的作用”。
贺还认为:湖北省“以钱养事”乡镇综合改革的实际运转效果不尽人意。鄂西一位长期从事农村工作的县长评价这项改革的后果是四句话,即“财政负担加重了,人员搞少了,感情搞生了,思想也搞乱了”。这位县长显然认为乡镇综合改革是相当地不成功。到乡镇调查,乡镇党政负责人都认同县长的说法,改制的事业单位员工更是怨声载道,愤懑之情溢于言表。更重要的是,以钱养事的改革实际上不仅没有为农民提供高质量的服务,而且过去那些质量不高的服务,现在也越来越成了问题,原因是改革后的“民办非企业组织”不再有长远预期和打算,又不再有提供服务的积极性和主动性。一句话,从目前湖北省乡镇综合改革的实践来看,这项改革没有达到目标,是一项不成功的改革。(贺雪峰,《“以钱养事”的改革为什么错了》电子稿)
学者的个案分析,对于目前的农田水利体制改革并不乐观。同时中财办、财政部、水利部的联合调查,也坦承了中央主管部门的忧虑[18]:一事一议”操作难度大。“村内公益事业涉及教育、水利、道路、绿化等领域,要议的事多,但筹资上限仅15元,一年解决一件事都不够。黑龙江从2003年实行对村内工程开展‘一事一议’限额内(12元)筹资,省级财政补一半,由于限额太低,难以议成,2003年财政仅补助了 1000万元,2004年补助约7000万元,仅占计划补助的2/3。……‘一事一议’缺乏 表决和强制执行的约束机制,少数人不同意就造成事情办不成……灌溉排水工程受益范围一般涉及多个村组,如果不能同步议成,工程不能建成并发挥效益……有些农田灌溉排水工程投资大、收益低,超出农民的承受能力,往往议不成功。安徽省是最早进行农村税费改革试点的省份,尽管100%的县、90%的乡、60%的村通过‘一事一议’开展农田水利建设工作,但能够议成的事与需要干的事比例为1:5左右(工程数)、1:10左右(投资数)”。所以实际议成、办成的水利工程,是很少的。
“从近年来改革的实践看,受益范围明确并且受益对象少的农田水利工程如机井、水窖、蓄水池,有一定直接经济收益的工程,一般可以通过承包、租赁、拍卖、股份合作等形式进行产权或管理体制改革。但以公益性为主的灌溉排水渠道、渠首建筑物、有防汛任务的塘坝等一般无人承包经营……有些农田水利工程的所有权、管理权还是属于农村集体,而集体管理主体地位虚置……少数地方成立了用水户协会,但因无力进行工程改造,又无明确的扶持政策,举步维艰,无异形同虚设”。
四、初步认识
鉴于笔者所见到的调查材料十分有限,认识水平有限,这里只就部分宏观的和具体的调查情况提出一些初步认识:
1.改革开放以来,水利系统顺应改革形势,在农业灌溉水利体制变革上做了大量的研究、探讨,也取得一系列可观成绩,对于进一步探讨我国农业水利在投入机制、管理机制的深层变革,积累了宝贵的经验,也在一些根本观念乃至理论上,实现了突破。对于如何使我国农村水利走出困境,有利于巩固和发展农业水利、农业经济,有利于农民的基本生活、生产,保证国家和社会的稳定,有着相当的积极意义。这是改革开放的重大成果,必须肯定的。
2.目前,一些体制改革的方法与试点,还面临不少具体的困难。这是因为过去我国的农业水利体制,不仅是新中国计划体制的产物,更是几千年传统农业水利文化的产物,不要以为简单地形式地搬走了计划体制,就自然而然带来一个市场经济的春天。诸如防洪、灌溉等中国的水利,基本上是一项公益性的社会事业和政府组织行为,将其退化为简单的企事业运作,难免损伤民众、国家和社会的根本利益。中国的农业水利的过去和现状,是中国历史、文化和实际国情的必然。在建设和管理体制上的重大变革,不能忽视深层的经济、文化和政治问题。
3.马克思说过,我们在谈到水时,是和土地问题联系在一起的。西方的水问题是如此,中国的也是如此。综观几千年中国水利史,不了解土地制度的变化,就不可能懂得水利兴废的真正奥秘。现代的土地关系的变化,必然也影响水利兴衰、体制的变化。农村土地依然分散,小农的水利就很难实现组织合作与现代化。
4.县镇和农村今天面临的是,基层政权和管理体系的松弛与瓦解,而历来中国农村的水利组织、管理是与基层社会管理、基层政权紧密联系在一起的,在一些以灌溉、防洪为主要农事的地区,这些水利组织往往是农村社会和政权的维系纽带。如果脱离了基层政权,脱离基层社会组织去谈水体制的改革,就变成一个无根基的纯技术的问题。在目前中国的实情下,脱离政权和基层社会管理纽带,就没有真正的改革,也很难有农民自组织的水利。
5.目前农村用水户的改革尝试,尽管是借鉴国外的先进经验,但是实际上没有超出中国古代农村业已存在的农民用水合作的基本模式。在经历过计划体制时代社会主义合作模式的尝试之后,再来寻求没有超过明代清代华北渠灌、岭南基塘、川西坝子、长江中下游圩垸的农村水利合作型式的办法,是不是我们需要探讨的改革终极目标,需要科学地分析论证。
[2] 参阅《百家大中型水管单位水价调研报告》,辑于水利部,《水利系统优秀调查报告》第三辑,P132-133,中国水利水电出版社,2004年。
[3] 以上调查内容见贺雪峰,《乡村研究的国情意识》,P207、209、212,湖北人民出版社,2004年。
[4] 徐海亮,《两湖地区堤防管理维护综合调查报告---- 湖北省堤防机构、维护收费情况》,2004年。
[5] 调查人员由国家发改委、清华大学、扬州大学、中国灌排发展中心、中国水利经济研究会、中国灌区协会和水利部农水司等单位的人员组成,共分16个调查组,先后重点深入湖南、湖北、甘肃、山东、河南、河北、安徽、江苏、新疆、内蒙古、四川、广西、山西等省、区的有关灌区。
[6] 以下内容均引自《中国水利报》报道,2008年1月。
[7] 王习明,《农田灌溉、土地制度与乡村治理》(调研报告)2008年5月。
[8] 参阅敬正书主编,《2005 中国水利发展报告》,P257-258、263-264页,中国水利水电出版社,2005年。
[9] 参阅周英主编,《2006 中国水利发展报告》,P300-302页,中国水利水电出版社,2006年。
[10] 参阅周英主编,《2007 中国水利发展报告》,P188-191页,中国水利水电出版社,2007年。
[11] 参阅《百家大中型水管单位水价调研报告》,辑于水利部,《水利系统优秀调查报告》第三辑,P146-149,中国水利水电出版社,2004年。
[12] 水利部发展研究中心,《水利政策研究与决策咨询文选,2000-2005》,P136-138。
[13] 水利部发展研究中心,《水利政策研究与决策咨询文选,2000-2005》,P231-234。
[14] 水利部发展研究中心,《水利政策研究与决策咨询文选,2000-2005》,P253。
[15] 郑通汉,《推进水价综合改革,建立农田水利良性运行机制》,中国水利,2007年23期。
[16] 贺雪峰,《乡村研究的国情意识》,P251-252,湖北人民出版社,2004年。
[17] 《乡村研究的国情意识》,P254,湖北人民出版社,2004年。
[18] 王韩民、吴振鹏、倪文进《小水利悠关大农业》,选自周英主编,《2006 中国水利发展报告》,P303-305页,中国水利水电出版社,2006年。
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