何干强：《振兴公有制经济之路》——（连载十二）
（续）第四章 搞好国有资本的整体监管
二、明确国有资本监管的实践主体
（一）明确监管实践主体的重要性
从整体上监管好国有资本，不但要明确监管对象，而且应当明确谁来执行监管职责，也就是弄清监管实践的主体。
从本质上说，国有资本的监管主体是广大劳动人民。但是，仅此认识是不够的。从社会主义国家实践经验来看，国有资本监管主体如何具体化的问题，并没有很好解决。原苏东国家和新中国计划产品经济体制时期的国有资本监管机构，与中央政府机构基本上是融为一体的;而南斯拉夫在国有资本的监管上，采取的是社会自治模式，由工人自治企业中的工人委员会来监管。前者由中央监管，但是存在行政性的高度集中监管的缺陷，体制僵化，监管主体权责不清，缺乏经济效率。后者的监管主体分散到企业，不利于全社会的统一计划调节。我国改革开放之后，虽经过多次机构改革，建立了各级国有资产管理委员会，但是实践表明，监管主体不明晰的问题仍未真正解决，国有资本的流失现象，与此有关。
因此，国有资本整体性监管主体的明晰化、具体化十分重要。它必须是专职从事国有资本监管实践的具体机构，机构中的工必须是国有资本所有权关系的人格化。马克思指出，“人格化，是由社会生产过程加在个人身上的一定的社会性质”，是把个人理解为“一定的社会生产关系的产物”。[①]这就是说，国有资本整体性监管主体的实践机构（以下简称监管主体机构）及其工作人员，必须符合国有资本整体上保值增值运动的客观要求，服从国有资本全民所有制这种所有权关系的强制性约束。
（二）明确国有资本监管主体机构的阶级性和专业性
这种机构的成员是由自然人构成的。但不是随便什么人都可以选进这种机构。国有资本监管主体机构具有自身的阶级性和专业性，这就对机构成员提出了严格的遴选标准。
其一，必须有坚定的无产阶级的立场。只有树立社会主义坚定信念，懂得国有资本体现工人阶级和广大劳动人民的整体利益和长远利益，这样的人才能确立很强的维护国有资本所有权的意识，具有促进国有资本保值增值的责任感。因此，对进入监管机构的成员，尤其是主要负责人，必须进行严格遴选。有学者提出，只有曾经为国有企业大量盈利有过贡献的企业家，才能担任国有财产运营监管机构的领导，否则，就不能进入这种机构的。[②]这是值得重视的意见。
其二，必须是懂得马克思主义经济学和管理学的专业人才。懂得马克思主义经济学，才能弄清社会主义市场经济与资本主义市场经济的一定共性和根本区别，才能树立科学的创新精神，在市场经济条件下自觉维护国有资本的所有权，促进国有资本的增长壮大。现代资产阶级经济学认为人的本性是自私的，把“理性经济人”理解为追求私利的人，如果让思想上渗透这些观点的人进入国有资本监管机构，他对国有资本就绝不会有责任感。有人认为，经济学不宜引入意识形态，这是不能苟同的。[③]国有资本需要社会主义意识形态来维护。在多种所有制经济并存的经济环境下，国有资本的当事人只有树立了主人翁精神，才能抵御国内外势力强大的私有制意识形态的侵蚀，自觉搞好国有资本的监管。一个具有经营能力的人，在国有资本监管机构岗位上，由于个人收入受按劳分配原则制约，其收入不可能或者很难高于可以合法占有剩余价值的私人老板，在这种情况下，他只有树立起鲜明的公有制意识，才不会去“眼红”私人老板，否则心理就会产生错误的不平衡。
（三）监管主体机构必须置于人民代表大会和广大人民群众的监督之下
国有资本的监管主体本质上是广大劳动人民。要实现监管主体的这种本质规定性，除了国有资本监管主体机构应当有严格的内部组织纪律规定之外，还必须接收人民群众的外部监督。这有以下两个方面。
一是监管主体机构必须置于人民代表大会的监督之下。既然国有资本所有权属于人民，是广大人民群众当家自主的经济基础，广大人民就有权直接把国有资本的所有权和经营权，乃至国有资本的整个运动过程，置于自己的监督之下。而只有人民代表大会才能充当直接对国有资本监管主体机构的行为实行最权威的人民民主监督的职能。可见，不宜把国有资本监管主体机构设置为政府下属的一般部门。它应当是直属人民代表大会监督的一个独立的机构。目前的国资委只接受政府领导，不受人代会监督。一些国资委可以经政府部门同意决定对国有企业进行私有化“改制”，可以决定或默认某些国有企业负责人获取高薪，向私人老板看齐等，这导致国有资本流失，造成国企内部收入的贫富分化。这些不符合社会主义生产关系的行为得不到制止，显然与人代会失去应有的监督权，不能行使对国有资本的最终所有权有重要关联。
二是监管主体机构的工作人员必须接收广大人民群众的监督。这是人民当家作主的客观要求。有人认为，公有制人人有分，但是人人对它不负责任，所以不如私有制。这是一种狭隘的私有观念。在公有制观念看来，公有财产人人有份，所以不允许私人侵占，人人都应负责管理。当然，这需要建立民主管理机制，例如可以建立普通群众与人代会关于监管国有资本的信息渠道。实现人民监督还有必要健全有关法制。有学者提出，可以建立“特别求偿权制度”，来促使普通国民把关心国有资产的所有权与自身利益结合起来，即通过立法，授予普通国民“特别求偿权”，当其发现国有财产受到任何侵害时，有权依法提起“特别求偿之诉”，诉请法院判令侵害人对国有财产利益主体停止侵害、返还财产、赔偿损失，并承担相关责任，如果胜诉，求偿人可以依法获得求偿酬金。[④]这是值得重视的建议。
三、国有资本监管主体的层级结构
（一）国有资本监管主体机构应具有从中央到地方的层级性
对国有资本监管的历史经验证明，在我国地域广袤的国情条件下，即使在计划产品经济体制时期，单一的中央机构也是不能承担起监管主体机构的责任的，那时我国就进行过关于国有企业监管权限集中与分散的体制改革。[⑤]在社会主义市场经济条件下，国有企业必须作为面向市场的法人主体独立经营，意味着国有职能资本分散地在各个国有企业中运行。在这样的情况下，由一个中央机构直接实行对全社会的国有资本进行整体性监管，更是不现实的。但是如果没有中央监管机构，国有资本就不可能实现其整体性和运行的计划性、协调性。因此，只有实行中央监管机构与地方监管机构相结合，后者能够对分散到企业的国有资本实施个别监管，使二者各司其责，才有可能对国有资本实行有效的整体性监管。这就是说，国有资本监管主体机构从整体上说，应当是一个有内部层级结构的系统。如上所述，中央一级监管机构由最高统一监管机构下属职能资本监管中心机构和国有银行监管中心机构构成。所谓国有资本监管主体机构的层级，是指中央一级的职能资本监管中心机构和国有银行监管中心机构下属的地方层级机构。
中国国土面积有960万平方公里，历史形成的中央、省(直辖市、自治区)、市、县(县级市)、镇(乡)的五级划分和布局，包含着对社会、经济监管的一般要求，这种要求同样适合于对国有资本的整体性监管。因此，按行政区划的上下关系，对国有资本监管主体机构设置一定的地方层级管理机构是必要的。改革开放以来，除了中央成立国有资产管理委员会，各地也按行政层级建立了国资委，这样的组织结构，是体现了监管实践的要求的;这对于在全国范围内和地方基层加强社会主义的经济基础也是十分重要的。
（二）国有资本监管主体机构应具有跨行政区域的适应性
对于国有资本监管主体机构的层级关系，只从行政层次的角度来看是不够的。社会生产力发展的客观规律，不以行政性管理体制为转移;因此，即使是计划产品经济体制时期，为了适应国民经济的协调发展，我国也作过突破行政性管理体制的改革尝试，但是，在那种体制的大框架下，改革难以取得成效。[⑥]我们发展社会主义市场经济，是为了使管理体制能自觉地适应市场社会分工制度，符合生产力发展的客观要求，其中包括适应生产力布局的客观要求。因此，当市场经济的发展客观上形成了跨行政区域的经济区的时候，国有资本的监管体制就必须适应这种要求，才能使国有资本的运行不至于受到行政体制的束缚。事实上，改革开放以来，中国国民经济已经出现了跨行政区域发展的趋势。[⑦] 这就势必对国有资本监管主体机构的设置，提出适应跨行政区的经济区域的客观要求。如果只是按照行政性层级来设置国有资本的地区性监管机构，那在监管体制上就会形成行政性区域分割，难以推动国有资本的运行适应经济发展的要求，就有可能发生重复投资、不同行政区域之间国有资本过度竞争的不良状况。
因此，有必要通过国有资本监管体制的改革实践，在确实形成或正在形成跨行政区的经济区域内，设立经济区的国有资本监管主体机构，作为中央国有资本监管主体机构的派出机构，对经济区内的按行政层级形成的各地方国资委起领导、协调作用。例如，在长江三角洲经济区，为了减少相关省市之间的重复建设、与外资竞争的国内资本之间的内耗，建立由国有资本中央监管机构牵头，地方国资委参加的国有资本区域监管委员会，显然是必要的。
（三）设置国有资本监管主体机构应遵循的原则
根据上述分析，要建设好国有资本的整体性监管主体机构，有必要遵循“五个分开”的原则来设置。
1.国有资本监管主体机构与政府一般管理机构分开。前者是生产资料全民所有制的所有权执行机构，属于经济基础范畴;后者则是行政性管理机构，属于上层建筑范畴。这两者性质不同的机构都应当直接置于人民代表大会的监督之下。如果把前者至于后者的管辖之下，那么人民就不能通过人民代表大会直接对国有资本实行经常性的监督，这对维护社会主义经济基础是不利的。因此，有必要改变目前国有资本中央监管机构从属于中央人民政府所属机构的建制，把它直接至于人民代表大会的监督之下。国有资本从中央到地方的纵向层级机构，按行政区域分层的，也不应当隶属于省市政府所属机构，而应当实行双重监管，既服从国有资本中央监管主体机构的垂直性监管，又服从所在地方人民代表大会的监督。
2.国有资本中央监管主体机构与中央宏观经济调控机构分开。首先，中央宏观经济调控机构面对全社会的各种经济成分，为国民经济实现稳定运行而实行计划导向下的宏观经济总量调节，这种调节虽然要求国有资本中央监管主体机构的配合，但是不能替代对国有资本的整体监管。其次，除了国有银行资本和少数关系国计民生的特大企业中的国有职能资本可以配合宏观调控之外，大量的分散的国有职能资本，并不能直接参与宏观调控，它们的主要职能是保值增值，它们需要接受国有资本监管主体机构的专门管理，在这种自上而下的整体监管下，才能对国民经济起主导作用。因此，国有资本中央监管主体机构与中央宏观经济调控机构不应混合，而应分开设置。前者属于国有资本所有权的实践主体机构，后者属于政府综合性管理机构，
3.国有资本监管主体机构与非经营性国有资产监管机构分开。前者承担对国有资本面向市场运动的全过程进行监管;后者只涉及监管非物质生产领域或属于自然资源的非经营性国有物质财产。将它们分开监管，有利于国有资本的保值增值，也有利于投入医院、学校、政府等部门的非经营性的国有资产和自然资源的节约使用。
4.国有职能资本监管机构与国有银行资本监管机构分开。这在本文前面已经谈到。这里需要进一步强调，这是在国有资本中央监管主体机构内部的横向划分;由于职能资本和银行资本的运动规律有明显差别，因而要求分为两个重要的分支机构，并要求不同分支机构的成员具有的相应的专业监管知识。
5.国有职能资本监管主体机构与国有企业内部的监事机构分开。前者从中央到地方的各个层级都置于相应的各级人民代表大会的直接监督之下，他们属于国有职能资本所有权实践主体的层级系统;后者则是国有企业内部成员对本企业国有资本的监督机构，在经济性质上属于国有资本经营权范围内的监管机构。因此，这两种监管机构之间的关系，本质上是国有资本所有权与经营权的关系。应当按照这种经济关系的人格化来落实对具体机构成员的要求。
如果能够在机构建设上，实现上述“五个分开”，国有资本的整体性监管就能较好地落到实处。
（四）国有资本监管主体机构落实到位需要深化改革
我国国有资本管理体制经过积极探索，到2003年3月，已自上而下建立起国有资产管理委员会，形成了中央、省、市三级的国有资产管理机构，并出台了一系列关于国有资产监管的法规。但是，还不能说国有资本的监管主体机构已经落实到位。
从实际状况看, 现存的主要缺陷是，国资委还不能说已经履行了全民所有制所有权赋予它的职责，还未能有效行使国有资本所有者委托的权利。例如，按照所有权决定经营权的经济学原理(这是资产阶级经济学也承认的)，地方国有企业的改革和发展，理应完全归地方国资委监管和推进，但是目前省级政府的国资委却并不能完全履行指导国企和集体企业的改革的职责，这种职能让其他政府职能部门取代了。[⑧] 由于让“经济贸易委员会”或“经济和信息化委员会”这种主管一般生产、流通的职能机构来指导各种经济成分的企业体制改革，这就把国有资本、国有企业的管理和体制改革与其他经济成分视为等同，让这类机构来支配具有特殊规定性的国有资本管理体制了。这种由地方政府所属部门决定国有资本的命运的现象，显然违背国有资本所有权关系的要求，必须改变。又如，目前各级国资委仍然是各级政府的下属机构，直接服从政府管理，这就很难实现人民代表大会和广大人民群众对国有资本监管机构的有效监督。简言之，一是政资没有分开，二是国资委应有的权限没有真正到位。要建立名副其实的国有资本监管主体机构，还必须在马克思主义经济学的指导下，解放思想，深化改革。
(待续：第四章四、积极探索国有资本整体性监管的科学方式)
[①] 资本论(第3卷)[M]. 第996.
[②] 左大培. 混乱的经济学 [M]. 北京：石油工业出版社，2002：282.
[③] 其实，西方社会中的资产阶级经济学是滲透着资本主义私有制意识形态的，利己的“理性经济人”假设就是证明。经济学不能不涉及人们的物质利益关系，在存在阶级矛盾的社会中，一种经济学总是具有维护一定阶级利益的意识形态性的。马克思主义经济学不隐瞒自己维护工人阶级利益的党性原则，坚持公有制需要社会主义意识形态来维护。
[④]余元洲. 公有制市场经济与民法革命 [M].郑州：河南大学出版社，2001：5、110-127.
[⑤]参见陈云. 关于改进工业管理体制的规定∥陈云文选(第3卷)[M].北京：人民出版社，1995： 87-94 .
[⑥] 1958年全国曾分为 7个经济协作区，1961年将华中区与华南区合并成中南区，形成6大经济协作区，即东北(辽宁、吉林、黑龙江)、华北(北京、天津、河北、山西、内蒙古)、华东(上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东)、中南(河南、湖北、湖南、广东、广西)、西南(四川、贵州、云南、西藏)、西北(陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆)经济协作区。为了加强领导，还相应成立了六个中央局，即中共中央东北局、华北局、华东局、中南局、西南局、西北局。这六大区是省、市、自治区的联合，在组织经济协作方面起过一定作用，但是在以纵向为主的计划产品经济体制下，横向经济协作很难开展。1966年以后六大区相继撤销。
[⑦] 改革开放以来，学界提出了多种多样的跨行政区的经济区域划分方法。东、中、西三大地区的划分已经形成共识。此外，学界还比较多地提到九大经济区的划分，即东北地区、环渤海地区、黄河中游流域、长江三角洲地区、长江中游地区、东南沿海地区、珠江三角洲地区、西北地区和西南地区;一些“大都市经济圈”，如沈大(沈阳、大连)、京津冀(北京、天津、唐山、秦皇岛、石家庄)、济青(济南、青岛、烟台)、大上海(上海、苏州、无锡、常州、宁波、杭州)、珠江三角洲(广州、深圳、珠海、汕头)、吉黑(长春、哈尔滨)、湘鄂赣(武汉、长沙、南昌)、成渝(成都、重庆)等都市圈。
[⑧]以江苏省为例，原省“经济贸易委员会”的职能规定有：“研究拟定国有企业改革和发展的政策措施，推进现代化企业制度建设;指导国有经济布局战略性调整和国有企业战略性改组的有关工作”。在2009年改为省“经济和信息化委员会(挂省乡镇企业管理局、省中小企业局)”之后，在该机构职能的第(十一)条中，仍规定有“宏观指导各种经济成分企业的改革改制改组改造”职能(见江苏省经济和信息化委员会网站(http://www.jseic.gov.cn/xxgkjxw/xxgkjxwlm/201108/t20110822_86800.htm)。
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